Решение Верховного Суда Республики Коми от 25 мая 2017 г. по делу N 3а-45/2017

Верховный Суд Республики Коми, в составе председательствующего судьи Головкова В.Л.,

при секретаре Нечаевой Л.И.,

с участием прокурора Шевелевой М.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Койдана Р.В. к Государственному Совету Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" и статьи 3(1) Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании", в редакции от 20 декабря 2016 года,

УСТАНОВИЛ:

Койдан Р.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Государственному Совету Республики Коми о признании недействующим с момента вступления в силу Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании". В качестве основания для признания оспариваемых правовых норм противоречащими федеральному законодательству, административный истец указывает на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного закона, а также ссылается на несоответствие указанных норм положениям части 5 статьи 65 Федерального Закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в той части, в которой региональный законодатель исключает предоставление компенсации родительской платы лицам, среднедушевой доход семьи которых превышает полуторный размер величины прожиточного минимума.

Принимая во внимание, что положения Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" направлены на изменение редакции основного нормативного правового акта - Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании" (в редакции от 20.12.2016 г.), нормы которого, в свою очередь, порождают возникновение соответствующих правовых последствий для участников регулируемых общественных отношений, то судебной проверке на предмет соответствия федеральному законодательству подлежит также и основной нормативный правовой акт в редакции, которая введена Законом Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ, а именно: статья 3(1) Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании" в редакции от 20 декабря 2016 года.

В судебном заседании административный истец Койдан Р.В. заявленные требования поддержал.

Представитель административного ответчика Государственного Совета Республики Коми Туркова А.В. административное исковое заявление не признала.

Представитель заинтересованного лица Главы Республики Коми Клименкова Е.А. пояснила, что заявленный административный иск удовлетворению не подлежит.

Представитель заинтересованного лица Главы Республики Коми Бобрышева Н.А. просила административный иск оставить без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица Главы Республики Коми Абурова В.Н. пояснила, что требования административного истца удовлетворению не подлежат.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полгавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, исследовав материалы административного дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Защита семьи, материнства, отцовства и детства в силу подпункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

Так, согласно части 5 статьи 65 Федерального Закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в целях материальной поддержки воспитания и обучения детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, родителям (законным представителям) предоставляется компенсация. Размер компенсации устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и не должен быть менее двадцати процентов среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на первого ребенка, не менее пятидесяти процентов размера такой платы на второго ребенка, не менее семидесяти процентов размера такой платы на третьего ребенка и последующих детей. Средний размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Право на получение компенсации имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за присмотр и уход за детьми в соответствующей образовательной организации. При предоставлении компенсации органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации устанавливать критерии нуждаемости.

Согласно оспариваемой административным истцом части 1 статьи 3(1) Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании" (в редакции от 20.12.2016 г.) родителям (законным представителям) детей, посещающих расположенные на территории Республики Коми образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, предоставляется компенсация с учетом критерия нуждаемости. Право на компенсацию имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за присмотр и уход за детьми в соответствующей образовательной организации.

Положениями части 2 статьи 3(1) указанного Закона Республики Коми установлено, что критерием нуждаемости в целях реализации настоящей статьи является среднедушевой доход семьи, не превышающий полуторного размера величины прожиточного минимума, установленного в Республике Коми в среднем на душу населения, по основным социально-демографическим группам населения и природно-климатическим зонам Республики Коми.

В соответствии с частью 3 статьи 3(1) указанного Закона Республики Коми порядок определения состава семьи, среднедушевого дохода семьи для предоставления компенсации родителям (законным представителям) детей, посещающих расположенные на территории Республики Коми образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, устанавливается Правительством Республики Коми.

Оспариваемый административным истцом закон Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" опубликован в сетевом издании "Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации" http://www.law.rkomi.ru, 20.12.2016, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 22.12.2016, в печатном издании "Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми", 30.12.2016, N 22(1), стр. 341.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3)соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ).

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

В этой связи в ходе подготовки дела к судебному разбирательству сторонам было разъяснено бремя доказывания юридически значимых обстоятельств, при этом на административного ответчика возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, в частности, наличие полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта, соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие, соответствие акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; на административного истца возложена обязанность по представлению в суд доказательств обоснованности заявленных им требований.

Анализ представленных сторонами доказательств позволяет сделать вывод о том, что доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, нашли свое подтверждение, равно как и доказано наличие у него права на обращение с настоящим исковым заявлением в суд, поскольку он является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, которым затрагиваются его права и законные интересы.

Вместе с тем, стороной административного ответчика не представлено доказательств соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, и, напротив, материалами дела установлено, что процедура принятия Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" была существенно нарушена.

В соответствии со статьей 71 Конституции Республики Коми Государственный Совет Республики Коми является постоянно действующим высшим и единственным представительным и законодательным органом власти Республики Коми.

Государственный Совет Республики Коми состоит из 30 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Республики Коми и обладающими активным избирательным правом в соответствии с федеральным законом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Порядок принятия Государственным Советом нормативных правовых актов Республики Коми и их обнародования установлен Законом Республики Коми от 17 ноября 2010 года N 129-РЗ "О Государственном Совете Республики Коми".

Положениями части 1 статьи 9 приведенного закона установлено, что законы Республики Коми принимаются Государственным Советом на заседаниях, если за них проголосовало большинство от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Проекты законов Республики Коми рассматриваются Государственным Советом не менее чем в двух чтениях (часть 3 статьи 9 закона).

Принятый Государственным Советом закон в течение десяти дней направляется Главе Республики Коми для обнародования (часть 4 статьи 9 закона).

В свою очередь, нормативным правовым актом, определяющим порядок законотворческой деятельности Государственного Совета Республики Коми, его органов, должностных лиц, является Регламент Государственного Совета Республики Коми (далее - Регламент), принятый Постановлением Государственного Совета Республики Коми от 18 декабря 2002 года N II-10/98.

Порядок проведения законодательной процедуры регламентируется разделом 3 Регламента, который включает в себя порядок внесения проектов законов и постановлений в Государственный Совет и их предварительное рассмотрение, процедуру рассмотрения проектов законов и постановлений на заседаниях Государственного Совета, порядок повторного рассмотрения законов, отклонённых главой Республики Коми. В этой связи предметом судебной проверки является оценка соответствия проведенных процедур на предмет их соответствия положениям раздела 3 Регламента.

Как следует из положений Регламента, законодательный процесс начинается с внесения законопроекта субъектом законодательной инициативы и заканчивается принятием закона.

Статья 75 Конституции Республики Коми наделяет Главу Республики Коми правом законодательной инициативы.

Реализуя данное полномочие, 05 декабря 2016 года Глава Республики Коми внес в Государственный Совет Республики Коми проект закона Республики Коми "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании". При этом специальным представителем Главы Республики Коми при рассмотрении указанного законопроекта назначена заместитель Председателя Правительства Республики Коми-министр образования, науки и молодежной политики Республики Коми Михальченкова Н.А.

В предложенной Главой Республики Коми редакции законопроекта предлагалось дополнить статью закон Республики Коми "Об образовании" статьей 3(1) следующего содержания: "При предоставлении компенсации родителям (законным представителям) детей, посещающих образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, учитывается один из следующих критериев нуждаемости: 1) признание семьи малоимущей; 2) наличие у семьи статуса многодетной; 3) наличие у заявителя двух детей, посещающих образовательные организации одновременно; 4) наличие у заявителя детей с ограниченными возможностями здоровья".

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 62 Регламента необходимым условиям при осуществлении законодательной инициативы является представление в Государственный Совет: 1) по законопроектам: а) текста законопроекта с соблюдением требований, установленных статьей 63 настоящего Регламента; б) пояснительной записки, содержащей обоснование необходимости принятия законопроекта, краткое изложение предмета законодательного регулирования, целей и основных положений законопроекта, прогноз социально-экономических последствий его принятия, а также информацию, предусмотренную частью 5 настоящей статьи; в) справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; г) перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта; д)финансово-экономического обоснования, содержащего финансово-экономическую оценку законопроекта. Указанный документ должен содержать расчетные данные об изменении (увеличении или сокращении) размеров доходов и (или) расходов республиканского бюджета Республики Коми, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Коми вместе с указаниями на источники финансирования расходов по реализации будущего закона, а также сведения о том, потребует ли реализация законопроекта дополнительных материальных затрат либо приведет к сокращению таковых.

В данном случае приведенные условия внесения законопроекта Главой Республики Коми были соблюдены.

Вместе с тем, в нарушение требований части 2 статьи 66 Регламента антикоррупционная и лингвистическая экспертизы по поступившему законопроекту не проводились.

Кроме того, допущены существенные нарушения при осуществлении законодательной инициативы при внесении поправок, которые нашли свое отражение в окончательной редакции закона, и которыми было предложено дополнить Закон Республики Коми "Об образовании" статьей 3(1) следующего содержания: " 1. Родителям (законным представителям) детей, посещающих расположенные на территории Республики Коми образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, предоставляется компенсация с учетом критерия нуждаемости. Право на компенсацию имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за присмотр и уход за детьми в соответствующей образовательной организации.

2. Критерием нуждаемости в целях реализации настоящей статьи является среднедушевой доход семьи, не превышающий полуторного размера величины прожиточного минимума, установленного в Республике Коми в среднем на душу населения, по основным социально-демографическим группам населения и природно-климатическим зонам Республики Коми.

3. Порядок определения состава семьи, среднедушевого дохода семьи для предоставления компенсации родителям (законным представителям) детей, посещающих расположенные на территории Республики Коми образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, устанавливается Правительством Республики Коми"

В соответствии с пунктом 2-1 части 1 статьи 62 Регламента необходимым условием при осуществлении законодательной инициативы является представление в Государственный Совет: по поправкам к законопроектам: а) текста поправки; б) пояснительной записки, содержащей обоснование необходимости ее принятия; в) финансово-экономического обоснования с учетом требования подпункта "д" пункта 1 части 1 настоящей статьи (в случае внесения поправки, реализация которой потребует дополнительных материальных и иных затрат или приведет к сокращению таковых).

Конкретизируя данное условие применительно к процедуре обсуждения, положения статьи 69 Регламента устанавливают дополнительные обязательные условия при вынесении поправки к законопроекту, и таковыми являются: указание о том, что поправки к законопроекту направляются в Государственный Совет с соблюдением требований статьи 62 Регламента, то есть с приложением вышеуказанных документов.

Более того, нормами статьи 69 Регламента предусмотрено направление поправок, внесенных в соответствии с требованиями статьи 62 Регламента в Аппарат Государственного Совета Республики Коми для проведения правовой, антикоррупционной и лингвистической экспертизы.

В рассматриваемом случае представители административного ответчика и заинтересованного лица, несмотря на вопросы суда и административного истца, не представили информацию о том, кто являлся инициатором поправок к законопроекту, что явилось препятствием для судебной проверки такого юридически значимого обстоятельства, как внесение поправки надлежащим субъектом законодательной инициативы, и, как следствие, свидетельствует о том, что стороной административного ответчика не выполнена возложенная на него статьей 213 Кодекса административного судопроизводства обязанность по доказыванию факта соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, что, в свою очередь, является самостоятельным основанием для удовлетворения заявленного административного иска.

Более того, допущено грубое нарушение процедуры внесения поправки к законопроекту, поскольку при внесении для рассмотрения поправки к законопроекту не были подготовлены и представлены предусмотренные пунктом 2-1 части 1 статьи 62 Регламента, документы: пояснительная записка, содержащей обоснование необходимости принятия поправок и финансово-экономическое обоснование.

О существенном характере данного нарушения свидетельствует то обстоятельство, что содержание рассмотренных на сессии Государственного Совета Республики Коми поправок, во-первых, полностью изменяет текст и правовое содержание внесенного Главой Республики Коми законопроекта, и, во-вторых, значительно изменяет правовой подход к определению критериев нуждаемости.

В силу изложенного, ранее представленные с первоначальной редакцией законопроекта документы, в том числе предусмотренные статьей 62 Регламента, равно как и заключение финансово-экономической экспертизы и заключение правового управления аппарата Государственного Совета Республики Коми экспертиз в полной мере утратили свою актуальность.

Следовательно, необходимость соблюдения требований статьи 62 Регламента носит в данном случае не только формальный характер, но также имеет и существенное правовое значение.

Правовая природа законодательной процедуры состоит в том, чтобы на основании представленных инициатором законодательной инициативы документов, а также проведенных в ходе законотворческого процесса антикоррупционной, лингвистической и финансово-экономической экспертиз, депутаты имели возможность сформировать объективное и полное мнение о существе вносимых законопроектов, и, соответственно, выражать свое надлежащее волеизъявление. При этом депутаты, в силу своего особого правого статуса, являются представителями народа в законотворческом процессе, вследствие чего не только вправе, но и обязаны выполнять свои обязанности в полном соответствии с требованиями нормативных правовых актов, в том числе Регламента.

В этой связи обязательным условием, гарантирующим возможность выражения депутатами объективного мнения по законопроекту, является обеспечение их всем объемом предусмотренных Регламентом и вышеперечисленных документов, необходимых для принятия решения по законопроекту.

В данном же случае, как выше указано, при рассмотрении законопроекта в редакции с учетом поправок, изменивших в полном объеме содержание ранее внесенного законопроекта, депутаты не располагали всем объемом установленных Регламентом документов, вследствие непроведения всей предусмотренной Регламентом процедуры, что также подтверждается содержанием стенограммы заседания Государственного Совета Республики Коми, проведенного 15 декабря 2016 года, в ходе которого депутатом С.Т.А. указано на наличие затруднений при восприятии рассматриваемого законопроекта ввиду отсутствия оформленного финансово-экономического обоснования последней редакции законопроекта.

Таким образом, вышеприведённые обстоятельства позволяют суду сделать вывод о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта были нарушены существенные положения Регламента, являющегося нормативным правовым актом, регулирующим процедуру принятия актов данного вида.

В свою очередь, указанное обстоятельство в силу разъяснения Верховного Суда РФ, данного в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является самостоятельным основанием для принятия решения об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение, в том числе, об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения нормативного правового акта должны быть признаны недействующими, суд исходит из того, что оспариваемый нормативный правовой акт применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан, вследствие чего он подлежит признанию недействующим со дня вступления решения в законную силу.

С учетом вышеизложенного, следует признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" и статьи 3(1) Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании", в редакции от 20 декабря 2016 года.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Койдана Р.В. к Государственному Совету Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" и статьи 3(1) Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании", в редакции от 20 декабря 2016 года удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Закона Республики Коми от 20 декабря 2016 года N144-РЗ "О внесении изменения в Закон Республики Коми "Об образовании" и статьи 3(1) Закона Республики Коми от 06 октября 2006 года N 92-РЗ "Об образовании", в редакции от 20 декабря 2016 года.

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в газете "Республика".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный суд Республики Коми в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 25 мая 2017 года.

Председательствующий судья Головков В.Л.

Копия верна: Головков В.Л.