Решение Верховного Суда Чувашской Республики - Чувашии от 22 июня 2017 г. по делу N 3а-26/2017

Верховный Суд Чувашской Республики в составе председательствующего судьи Спиридонова А.Е. при секретаре судебного заседания Ивановой М.И. с участием прокурора Арюхиной Ю.М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии о признании недействующим Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" от 22.02.2017 N 12,

установил:

Государственным Советом Чувашской Республики принят Закон Чувашской Республики от 22.02.2017 N12 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике", которым Закон Чувашской Республики от 03.10.2012 N59 "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" дополнен статьей 17.1 следующего содержания:

"Статья 17.1. Организация обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике.

1. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" государственное унитарное предприятие Чувашской Республики "Фармация" Министерства здравоохранения Чувашской Республики осуществляет в качестве единственного поставщика (исполнителя) полномочия по обеспечению за счет всех источников финансирования:

1) закупок, хранения и доставки лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для уполномоченного органа, медицинских организаций, подведомственных уполномоченному органу;

2) закупок, хранения, доставки и отпуска лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для граждан, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания;

3) хранения и доставки в медицинские организации, подведомственные уполномоченному органу, лекарственных препаратов и медицинских изделий, поступающих в Чувашскую Республику в соответствии с государственными программами Российской Федерации.

2. Порядок организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с частью 1 настоящей статьи определяется Кабинетом Министров Чувашской Республики".

Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" от 22.02.2017 N 12 (далее также - Закон), мотивировав свои требования следующим.

В соответствии с положениями указанного Закона, основанием его принятия послужило положение пункта 6 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее также - Закон о контрактной системе).

При этом пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе определен один из случаев закупки у единственного подрядчика, исполнителя работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Основания для осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлены статьёй 93 Закона о контрактной системе.

Исходя из смысла пункта 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного подрядчика, исполнителя работы или услуги (предполагает исключительность полномочий данного лица, в силу того, что выполнение соответствующих работ (услуг) возможно в силу специфики только (органами исполнительной власти или государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых закреплены соответствующими нормативными правовыми актами. Такая исключительность полномочий на определенные виды работ и услуг, которые не могут осуществляться всеми субъектами обусловлена ограниченной сферой правоотношений, связанной, например, с выдачей разрешения на хранение и ношение оружия; утилизацию наркотических, психотропных средств; культивирование отдельных видов растений; деятельность в области военно-технического регулирования и т.п.

Наделение такими полномочиями, как закупка, хранение и доставка лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания государственного унитарного предприятия Чувашской Республики "Фармация" Министерства здравоохранения Чувашской Республики не соответствует пункту 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе и не отвечает определенным Законом о контрактной системе целям - повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также законоположениям, в части субъектного состава контрактной системы и их полномочий по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) (статья 3 Закона).

Кроме того, принятие Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" от 22.02.2017 N12, а также утверждение постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 01.04.2017 N 120 в соответствии с частью 2 статьи 17.1 Закона Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике не позволяет осуществлять процесс планирования закупок, включающий стадии формирования, утверждения, корректировки планов закупок и планов-графиков, таким образом, каким он определен Законом о контрактной системе. При этом планирование закупок представляет собой важнейший этап контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, который неразрывно связан с планированием бюджета и является результатом определения заказчиками целей осуществления закупок.

Положения Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" от 22.02.2017 N12 противоречат и антимонопольному законодательству, в частности, части 1 статьи 15 Федерального закона от 21.07.2006 N135-Ф3 "О защите конкуренции" (далее также - Закон о защите конкуренции), поскольку определение единственного поставщика необоснованно ограничивает круг поставщиков и создает преимущественные условия деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта, что препятствует осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, способных конкурировать в получении бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур, и в случае признания победителями - осуществлять поставку фармацевтических товаров.

В судебном заседании представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии Бубенова Т.А. административный иск поддержала. Представители административного ответчика Государственного Совета Чувашской Республики Ванямов В.Н. и Семенова И.В., а также представители заинтересованного лица государственного унитарного предприятия Чувашской Республики "Фармация" Министерства здравоохранения Чувашской Республики (далее также - ГУП "Фармация") Ясиновская И.И., Судденок К.В., Шапошникова Н.Б., представители заинтересованного лица Главы Чувашской Республики Александрова А.Г., Петрова О.Б. (представляющая также интересы заинтересованного лица Министерства здравоохранения и социального развития Чувашской Республики), Чебоксарова С.В., Волкова И.В. просили отказать в удовлетворении административного иска. Прокурор Арюхина Ю.М. в своем заключении указала, что административный иск следует оставить без удовлетворения.

Суд, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, приходит к следующему.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 "Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ (далее - КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (ч. 8 ст. 213 КАС РФ).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Таким образом, реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в сфере охраны здоровья, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся: организация оказания населению субъекта Российской Федерации Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации; организация безвозмездного обеспечения донорской кровью и (или) ее компонентами, а также организация обеспечения лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями, средствами для дезинфекции, дезинсекции и дератизации при оказании медицинской помощи, проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в соответствии с пунктами 5, 5.1 и 12 данной части; организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и специализированными продуктами лечебного питания для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, предусмотренный частью 3 статьи 44 данного федерального закона; установление мер социальной поддержки по организации оказания медицинской помощи лицам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и по организации обеспечения указанных лиц лекарственными препаратами; установление случаев и порядка организации оказания первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помощи медицинскими работниками медицинских организаций вне таких медицинских организаций, а также в иных медицинских организациях (пункты 5, 7, 10, 14, 16 части 1 статьи 16).

В соответствии с подпунктом 21.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан.

Согласно пункту 3 статьи 26.11 того же федерального закона в целях осуществления полномочий, указанных в статье 26.2 и пункте 2 статьи 26.3 (за исключением полномочий, указанных в подпунктах 8.1, 11.1, 42.1, 42.2, 49.2, 55.1, 56, 57, 61, 72) Закона, могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Функции и полномочия учредителя в отношении указанных предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют предмет и цели деятельности указанных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции и полномочия учредителя, обеспечивают за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений субъекта Российской Федерации, субсидиарно отвечают по обязательствам указанных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Полномочия Государственного Совета Чувашской Республики на принятие Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" закреплены статьей 80 Конституции Чувашской Республики и статьей 20 Закона Чувашской Республики от 23 июля 2001 года N 37 "О Государственном Совете Чувашской Республики", согласно которым к ведению Государственного Совета Чувашской Республики относится принятие законов Чувашской Республики, внесение в них изменений и дополнений. Государственный Совет Чувашской Республики принимает законы большинством голосов от установленного числа депутатов.

Оспариваемый Закон принят Государственным Советом Чувашской Республики 16 февраля 2017 года большинством голосов от установленного числа депутатов, подписан Главой Чувашской Республики 22 февраля 2017 года и официально опубликован в газетах "Республика", 01.03.2017, N 17 и "Хыпар", 11.03.2017, а также размещен (опубликован) 22.02.2017 на Портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" (http://www.cap.ru) и 27.02.2017 - на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru).

Процедура принятия и опубликования Закона соответствует Регламенту Государственного Совета Чувашской Республики, утвержденному постановлением Государственного Совета Чувашской Республики от 15 марта 2012 года N 63, и Закону Чувашской Республики от 30 июня 2014 года N 40 "О порядке опубликования и вступления в силу Конституции Чувашской Республики, законов Чувашской Республики и иных правовых актов Чувашской Республики".

Из приведенных выше правовых норм следует, что субъект Российской Федерации в лице законодательного (представительного) органа вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации (в том числе в сфере обеспечения лекарственными препаратами и медицинскими изделиями медицинских организаций Чувашской Республики) в пределах полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством.

Тем самым оспариваемый Закон области принят в пределах имеющейся компетенции, с соблюдением процедуры принятия и обнародования указанного нормативного акта, что не оспаривалось и административным истцом.

Из материалов административного дела усматривается, что государственное унитарное предприятие Чувашской Республики "Фармация" Министерства здравоохранения Чувашской Республики является подведомственным органу исполнительной власти государственным предприятием, специально созданным в целях осуществления полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренных вышеуказанными нормами федеральных законов от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ.

Возможность устанавливать закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях закупки работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, соответствующие полномочия которых устанавливаются в том числе законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации, предусмотрена пунктом 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

В целях реализации указанной нормы Государственным Советом Чувашской Республики был принят оспариваемый закон, в соответствии с которым подведомственное органу государственной власти субъекта Российской Федерации государственное предприятие наделено полномочиями единственного поставщика по оказанию перечисленных в данном законе услуг по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами медицинских организаций, подведомственных министерству здравоохранения Чувашской Республики.

Согласно пунктам 2.1, 2.2, Устава ГУП "Фармация" данное государственное унитарное предприятие создано в целях организации оказания населению Чувашской Республики медицинской помощи, предусмотренной подпунктами 21, 211 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и включает в себя организацию обеспечения лекарственными препаратами для медицинского применения, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями для Минздрава Чувашии, медицинских организаций, подведомственных Минздраву Чувашии, и отдельных категорий граждан.

Для выполнения указанных целей ГУП "Фармация" осуществляет в том числе следующие основные виды деятельности: закупку, хранение и доставку лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для Минздрава Чувашии, медицинских организаций, подведомственных Минздраву Чувашии; закупку, хранение, доставку и отпуск лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания для граждан, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания; хранение и доставку в медицинские организации, подведомственные Минздраву Чувашии, лекарственных препаратов и медицинских изделий, поступающих в Чувашскую Республику в соответствии с государственными программами Российской Федерации.

Кроме того, у ГУП "Фармация" имеются фактические возможности для оказания вышеуказанных услуг: лицензии на осуществление фармацевтической деятельности, включая лицензии на оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в том числе на их распределение и уничтожение, складские помещения и транспортные средства для хранения и транспортировки указанных средств.

Таким образом, ГУП "Фармация" в соответствии с частью 3 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" входит в государственную систему здравоохранения Чувашской Республики и законодательным актом Чувашской Республики наделено полномочиями на оказание соответствующих услуг по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в качестве единственного поставщика (исполнителя).

В силу части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, данный федеральный закон предусматривает возможность использования как конкурентных, так и неконкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Суд находит необоснованным довод административного истца о противоречии оспариваемого Закона положениям статей 15, 16 Закона о защите конкуренции, предусматривающим запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие), а также соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

Следовательно, названный федеральный закон прямо предусматривает возможность устанавливать федеральными законами случаи и основания ограничения конкуренции между субъектами, участвующими в экономических отношениях.

Так, в соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или в предусмотренных статьей 93 этого же закона случаях осуществляют закупки у единственного поставщика без использования конкурентных способов.

Следовательно, при соблюдении условий, предусмотренных статьей 93 Закона о контрактной системе, заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика, что является законодательно установленным случаем ограничения конкуренции.

Кроме того, ГУП "Фармация" на основании положений оспариваемого Закона оказывает комплексную услугу (обеспечение лекарственными препаратами, наркотическими средствами и психотропными веществами, а также медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания) и любой хозяйствующий субъект, поставляющий перечисленные товары, вправе участвовать в конкурсных процедурах, используемых ГУП "Фармация" для осуществления возложенных на предприятие задач.

Доводы административного иска о том, что утвержденный во исполнение части 2 статьи 17.1 оспариваемого Закона постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 01.04.2017 N 120 Порядок организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике не позволяет осуществлять процесс планирования закупок, включающий стадии формирования, утверждения, корректировки планов закупок и планов-графиков, таким образом, каким он определен Законом о контрактной системе, не свидетельствуют о противоречии оспариваемого Закона федеральному законодательству.

Сами по себе положения Закона Чувашской Республики от 22.02.2017 N12 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" не регулируют процесс планирования закупок, в том числе порядок формирования, утверждения, корректировки планов закупок и планов-графиков.

В то же время соответствие положений постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 01.04.2017 N 120 "Об утверждении Порядка организации обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания в Чувашской Республике" нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, предметом рассмотрения по настоящему административному делу не является.

Кроме того, проверка практической целесообразности принятия нормативного-правового акта не входит в компетенцию органов судебной власти и не может служить предметом судебного разбирательства, на что указано в подпункте "а" пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о принятии Государственным Советом Чувашской Республики Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" от 22.02.2017 N 12 в рамках предоставленных ему полномочий в отсутствие противоречия оспариваемого закона федеральному законодательству.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Чувашской Республики

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии о признании Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике" от 22.02.2017 N 12 недействующим.

На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Верховный Суд Чувашской Республики.

Судья Верховного Суда

Чувашской Республики А.Е.Спиридонов

В окончательной форме решение составлено 27.06.2017