Решение Ставропольского краевого суда от 06 октября 2017 г. по делу N 3а-728/2017

Ставропольский краевой суд в составе председательствующего судьи Задорневой Н.П.,

при секретаре судебного заседания Огородник В.Ф.,

с участием в судебном заседании :

административных истцов - представителя прокуратуры Ставропольского края - Колячкиной И.В., Онищенко С.М., Мотовиловой А.В.,

представителя административного истца Мотовиловой А.В. - Жукова Г.А., действующего в суде по доверенности,

представителя административного ответчика - Губернатора Ставропольского края - Берест Е.Л.,

представителей заинтересованного лица - Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края - Зюликовой Е.А., Чижик Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям прокуратуры Ставропольского края, Онищенко Светланы Михайловны, Мотовиловой Александры Витальевны о признании нормативных правовых актов недействующими в части,

установил:

Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года N 1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. В соответствии с данной Концепцией реализация демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года будет осуществляться в три этапа. Кроме того, потребуется принятие дополнительных мер, стимулирующих рождение в семьях второго и третьего ребенка. Источниками финансирования расходов на государственную поддержку семей с детьми и охрану здоровья населения являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муниципальных образований, средства государственных внебюджетных фондов, коммерческих и общественных организаций, благотворительных фондов и иные внебюджетные средства.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" Правительству Российской Федерации поручено обеспечить к 2018 году повышение суммарного коэффициента рождаемости до 1,753, осуществлять с 2013 года софинансирование за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при назначении выплат в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по Российской Федерации. Рекомендовано высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации установить до 1 июля 2012 года нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную выплату в размере определенного в субъекте Российской Федерации прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет.

Постановлением Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" установлена ежемесячная выплата нуждающимся в поддержке семьям, постоянно проживающим на территории Ставропольского края, назначаемую в случае рождения в них после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей, до достижения ребенком возраста трех лет (ежемесячная денежная выплата) в размере величины прожиточного минимума для детей в Ставропольском крае. Определено, что ежемесячная денежная выплата предоставляется при соблюдении следующих условий : наличие гражданства Российской Федерации у родителей и детей среднедушевой доход семьи не превышающий величину среднедушевого денежного дохода, сложившуюся в Ставропольском крае (пункт 2 постановления). В пункте 5 указанного постановления установлено, что настоящее постановление вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 20 декабря 2012 года N 498-п утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты нуждающимся в поддержке семьям, назначаемой в случае рождения в них после 31 декабря 2012 года третьего ребенка и последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, в Ставропольском края (Порядок).

В соответствии с пунктом 5 данного Порядка ежемесячная денежная выплата назначается и выплачивается заявителю при соблюдении на дату обращения за такой выплатой, при наличии права на это, при соблюдении следующих условий : наличие гражданства Российской Федерации у родителей и несовершеннолетних детей; постоянное проживание на территории Ставропольского края родителей и несовершеннолетних детей, с учетом которых определяется право семьи на ежемесячную. Выплату; совместное проживание заявителя с третьим или последующим ребенком, с рождением которого возникло права на выплату; среднедушевой доход.

Постановлением Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524 "О внесении изменений в постановление Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 ""О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" пункт 2 дополнен абзацем следующего содержания - "наличие регистрации по месту жительства на территории Ставропольского края у родителей и несовершеннолетних детей на дату рождения в семье третьего или последующего ребенка, родившегося после 31 декабря 2012 года". Пункт 5 изложен в новой редакции - "настоящее постановление вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования и применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением в семье третьего или последующего ребенка в период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2017 года".

Административные истцы - прокуратура Ставропольского края, Онищенко С.М., Мотовилова А.В. обратились в Ставропольский краевой суд с административными исковыми заявлениями об оспаривании в части постановлений Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 и от 13 октября 2016 года N 524.

Определением Ставропольского краевого суда от 14 августа 2017 года дела по указанным административным искам объединены в одно производство.

В обоснование заявленных исковых требований административные истцы указали, что оспариваемые абзац 4 пункта 2 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 (в редакции постановления от 13 октября 2016 года N 524), а также пункт 1.1.2 постановления Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524 являются незаконными, противоречащими статье 7 и части 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации, статье 20 Гражданского Кодекса Российской Федерации, статье 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации".

В отношении пункта 5 оспариваемого постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 (в редакции постановления от 13 октября 2016 года N 524) истцы указали, что в отсутствие правовых оснований данному акту придается обратная сила, предусматривается возможность его распространения на предыдущий период, что не соответствует положениям части 1 статьи 4 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Распространение действия пункта 5 постановления N 571 (в редакции постановления от 13 октября 2016 года N 524), вступившего в силу 15 октября 2016 года, на правоотношения, возникшие с 1 января 2013 года, в том числе и на абзац 4 пункта 2 постановления N 571, фактически лишает семьи, в которых родился третий ребенок в период с 1 января 2013 года по 15 октября 2016 года, родители которого и их несовершеннолетние дети не были зарегистрированы по месту жительства на территории Ставропольского края на момент его рождения, социальной продержки государства в виде ежемесячной денежной выплаты, финансируемой из средств федерального бюджета.

В судебном заседании представитель прокуратуры Ставропольского края Колячкина И. В., административный истец Онищенко С.М., административный истец Мотовилова А.В., ее представитель Жуков Г.А., поддержали исковые требования в полном объеме, настаивали на их удовлетворении.

Представитель административного ответчика - Губернатора Ставропольского края - Берест Е.Л., представители заинтересованного лица - Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края - Зюликова Е.А., Чижик Е.В., возражали в удовлетворения исковых требований, полагали, что обжалуемые нормативные правовые акты соответствуют действующему законодательству, не нарушают прав и законных интересов административных истцов.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, исследовав письменные доказательства по делу, оценив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу требований пункта 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд выясняет при рассмотрении административного дела : полномочия органа, организации, должностного лица принявшего нормативный правовой акт; форму, вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации, если таковая предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В соответствии с частью 5 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Издание Президентом Российской Федерации указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 статьи 90 Конституции Российской Федерации. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России.

Субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, но и указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации (пункт 8 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 22 Федерального закона N 184-ФЗ).

В соответствии со статьей 3 Закона Ставропольского края от 31 июля 1996 года N 15-кз "О системе органов государственной власти Ставропольского края" систему органов государственной власти Ставропольского края образуют : Губернатор Ставропольского края, Дума Ставропольского края, Правительство Ставропольского края, отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти Ставропольского края.

Постановление Губернатора Ставропольского края N 571 принято во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606.

В соответствии со статьей 41 Устава (Основного Закона) Ставропольского края Губернатор Ставропольского края издает постановления и распоряжения, а согласно части 1 статьи 11 Закона Ставропольского края от 6 января 1999 года N 2-кз "О Губернаторе Ставропольского края" нормативные правовые акты Губернатора принимаются в виде постановлений.

Согласно части 5 статьи 1 Закона Ставропольского края от 18 июня 2012 года N 56-кз "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края" нормативные правовые акты Ставропольского края, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также права и обязанности юридических лиц, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Постановление N 524 от 13 октября 2016 года, которым были внесены изменения в постановление N 571 от 17 августа 2012 года, опубликовано 14 октября 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru и 18 октября 2016 года на официальном интернет портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, вступило в законную силу 15 октября 2016 года в соответствии с законом Ставропольского края от 6 мая 2014 года N 38-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края" и от 25 декабря 2014 года N 122-кз "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Ставропольского края" в статью 1 Закона N 56-кз от 18 июня 2012 года "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края", в соответствии с которыми официальным опубликованием правового акта Ставропольского края считается опубликование его полного текста в газете "Ставропольская правда" с пометкой "Официальное опубликование" и (или) на указанных интернет-порталах.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Губернатора Ставропольского края на принятие оспариваемых постановлений N 571 и N 524, а также процедура их принятия, опубликования и вступления в законную силу, административным ответчиком соблюдены. Данные обстоятельства не оспариваются административными истцами.

Проверяя соответствие оспариваемых административными истцами нормативных правовых актов федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 1 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 (в первоначальном варианте) были установлены следующие условия, соблюдение которых являлось необходимым для получения ежемесячных выплат : наличие гражданства Российской Федерации у родителей и детей и величина среднедушевого дохода семьи.

Ежемесячная денежная выплата осуществляется в Ставропольском крае с 1 января 2013 года на условиях софинансирования расходных обязательств Ставропольского края, установленных указанным постановлением N 571, за счет средств бюджета Ставропольского края, и за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, размер которых ежегодно устанавливается распоряжением Правительства Российской Федерации.

В целях назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты нуждающимся в поддержке семьям, назначаемой в случае рождения в них после 31 декабря 2012 года третьего или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, Постановлением Правительства Ставропольского края от 20 декабря 2012 года N 498-п утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты нуждающимся в поддержке семьям, назначаемой в случае рождения в них после 31 декабря 2012 года третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет, в Ставропольском крае.

Постановлением Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524 в постановление N 571 были внесены изменения, предусматривающие дополнительное условие, при соблюдении которого гарантировалось назначение ежемесячной денежной выплаты - наличие регистрации по месту жительства на территории Ставропольского края у родителей несовершеннолетних детей на дату рождения в семье третьего или последующего ребенка, родившегося после 31 декабря 2012 года.

Из пояснений представителей административного ответчика и заинтересованных лиц следует, что такие поправки были внесены Губернатором края в свое постановление с учетом практики правоприменения постановления N 571 в первоначальном варианте. Проведенный анализ получателей ежемесячной денежной выплаты показал, что среди таких семей наблюдается рост семей, ранее проживавших в других субъектах Российской Федерации, в которых суммарный коэффициент рождаемости превышал значение этого показателя, достижение которого было необходимо достичь в 2018 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 606, и в связи с чем на территории таких субъектов Российской Федерации данная мера социальной поддержки не была введена ввиду благоприятной демографической ситуации. Установление в абзаце 4 пункта 2 постановления N 571 в качестве одного из обязательных условий получения ежемесячной денежной выплаты наличия регистрации по месту жительства на территории Ставропольского края, направлено на обеспечение достижения показателя суммарного коэффициента рождаемости именно за счет поднятия рождаемости в семьях, зарегистрированных в Ставропольском крае, поскольку иного способа установить требуемую адресность осуществления ежемесячной денежной выплаты не существует. Дополнительное условие реализации гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории Ставропольского края, их права на предоставление им ежемесячной денежной выплаты, корреспондирует обязанности граждан Российской Федерации, установленной статьей 3 Закона N 5242-1, регистрироваться по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Что касается положения пункта 5 постановления N 571 (в редакции постановления N 524), то его принятие обусловлено, прежде всего, Указом Президента Российской Федерации N 606, в соответствии с которым при расчете суммарного коэффициента рождаемости будут учитываться дети, рожденные только до 1 января 2018 года. Кроме того, по своей правовой природе положения пункта 5 аналогичны положениям статьи 13 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", определяющих временной период действия мер социальной поддержки семей, имеющих детей (материнский капитал), - с 1 января 2007 года по 31 декабря 2018 года. Данная норма не устанавливает обратной силы действия постановления N 571, а содержит указание (как и статья 13закона N 256-ФЗ) на временной период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2017 года, в течение которого при рождении в семье третьего или последующего ребенка, семья будет иметь право на получение ежемесячной денежной выплаты.

Таким образом, из вышеизложенной позиции административного ответчика, пункта 1.1.2 постановления N 524 и абзаца 4 пункта 2 постановления N 571 следует, что наличие регистрации родителей и их несовершеннолетних детей на указанный в данных постановлениях период на территории Ставропольского края является обязательным условием для получения установленных ежемесячных денежных выплат нуждающимся в поддержке семьям.

Однако, по мнению суда, установление обжалуемыми нормативными правовыми актами обязательной регистрации родителей и несовершеннолетних детей на дату рождения в семье третьего или последующего ребенка, родившегося после 31 декабря 2012 года, в качестве необходимого и обязательного условия для получения ежемесячной денежной выплаты, противоречит действующему законодательству по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода выбора места жительства провозглашена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 2 Протокола N 4), которые в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Принятый для обеспечения осуществления данного права Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в целях создания необходимых условий для реализации гражданами прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом возложил на граждан Российской Федерации обязанность регистрироваться по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации в органах регистрационного учета. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года N 713, принятым во исполнение предписания названного Закона.

В соответствии со статьей 2 указанного Закона и статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Статьи 2 и 3 названного Федерального закона устанавливают, что регистрация осуществляется, в том числе, в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод и исполнения обязанностей. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Из правовой позиции, изложенный в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2008 года N 619-О-П и ранее высказанной в его постановлениях, регистрация, в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, при отсутствии регистрации место жительства гражданина может устанавливаться судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов.

Из анализа оспариваемых абзаца 4 пункта 2 постановления N 571 и пункта 1.1.2 постановления N 524 следует, что изложенные в них положения противоречат указанного федеральном закону, имеющему большую юридическую силу, так как устанавливают ограничения прав граждан, поскольку предусматривают в качестве одного из обязательных условий для предоставления социальной гарантии (ежемесячной денежной выплаты) нуждающимся в поддержке семьям, при рождении третьего или последующего ребенка, родившегося после 31 декабря 2012 года, регистрацию родителей по месту жительства на территории Ставропольского края, тогда как регистрация гражданина органами регистрационного учета является, безусловно, основным, но не единственным законным подтверждением постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации. Факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, как основание признания его жителем данного территориального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации, может быть установлен судом общей юрисдикции, что не отрицалось в судебном заседании представителями административного ответчика и заинтересованного лица.

Доводы указанных лиц об отсутствии у административных истцов правовых оснований ссылаться на нормы Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", определяющего основания регистрации граждан, поскольку рассматриваемое право на предоставление ежемесячной денежной выплаты установлено постановлением Губернатора Ставропольского края в связи с реализацией Указа Президента Российской Федерации, а не законодательным актом Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, по мнению суда, нельзя признать обоснованными, поскольку в соответствии с абзацем вторым пункта 1 и пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов.

Изложенные позиции действующего законодательства не разделяют обязанности соответствия федеральным законам принимаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации или иных нормативных правовых актов, в том числе, в целях решения вопросов социальной поддержки граждан, имеющих детей.

Пункт 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регламентирующей порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации устанавливает порядок вступления в силу после их официального опубликования, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Названный Федеральный закон является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Систему нормативных правовых актов Ставропольского края составляют Устав Ставропольского края, законы Ставропольского края, постановления и распоряжений губернатора Ставропольского края, постановления Правительства Ставропольского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Ставропольского края. В системе нормативных правовых актов Ставропольского края Устав Ставропольского края имеет высшую юридическую силу, является актом прямого действия и подлежит применению на всей территории Ставропольского края. Перечисленные нормативные правовые акты, требующие официального опубликования, вступают в силу после их официального опубликования (статья 11 Закона Ставропольского края Устав (основной закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 года N 6-кз; статья 9 Закона Ставропольского края от 6 января 1999 года N 2-кз (в редакции от 5 мая 2017 года) "О Губернаторе Ставропольского края").

Аналогичные положения в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти Ставропольского края содержатся в Законе Ставропольского края от 18 июня 2012 года N 56-кз "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края".

Таким образом, региональное законодательство не предусматривает возможность придания нормативным правовым актам обратной силы.

В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П, статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).

Сопоставительный анализ содержания постановлений Губернатора Ставропольского края N 571 и N 524 в части изложения пункта 5 в следующей редакции - "настоящее постановление вступает в силу на следующий день после его официального опубликования и применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением в семье третьего или последующего ребенка в период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2017 года" свидетельствует о придании обратной силы данному постановлению, что ухудшает положение семей, в которых родился третий ребенок в период с 1 января 2013 года по 15 октября 2016 года и является недопустимым в силу вышеизложенных правовых норм.

При таком положении суд приходит к выводу об обоснованности заявленных в указанной части административных требований и необходимостью их удовлетворения.

Кроме того, согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем указания в решении органа или должностного лица на обязанность внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт.

Из прояснений представителей административного ответчика и заинтересованного лица следует, что обжалуемый пункт 5 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 (в редакции постановления N 524) применяется к правоотношениям, возникшим после вступления в законную силу постановления N 571 в измененном варианте и не подлежит применению к ситуации, когда третий ребенок родился в семье до вступления в силу указанных изменений.

Административные истцы, их представители настаивали на том, что прочтение пункта 5 постановления N 571 в измененной редакции свидетельствует о придании данному постановлению обратной силы. С позицией указанных лиц, участвующих в деле, согласен и суд.

С учетом изложенного, возникших разночтений пункта 5 постановления Губернатора Ставропольского края N 571 (в редакции постановления N 524), суд приходит к выводу, что оспариваемый пункт 5 данного постановления по своему содержанию носит неопределенный характер, не соответствует требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность правового регулирования порождает неоднозначное толкование и, следовательно, произвольное применение данной нормы, неограниченного субъективного усмотрения в процессе правоприменения.

По мнению суда нельзя признать обоснованным довод административного истца Мотовиловой А.В. о том, что оспариваемый пункт 1.1.2 постановления от 13 октября 2016 года N 524 противоречит пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", поскольку данный Указ, как изложено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 года N 1073-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Панасовой М.И. на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации", носит рекомендательный характер для субъектов Российской Федерации. Из мотивировки пункта 2 Указа Президента следует, что в нем определена категория семей, которые могут рассчитывать на указанную денежную компенсацию. Сам Указ предусматривает, что расходы на реализацию материальной поддержки указанных семей будут осуществляться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация. Механизм назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты нуждающимся в поддержке семьям, во исполнение данного Указа, установлены в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации - Ставропольского края, во исполнение Указа Президента Российской Федерации и в целях улучшения демографической ситуации в Ставропольском крае при осуществлении софинансирования.

С учетом изложенного, оспариваемые абзац 4 пункта 2, пункт 5 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 (в редакции постановления от 13 октября 2016 года N 524), пункт 1.1.2 постановления Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524 подлежат признанию недействующими, как противоречащие Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

В соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию на официальном интернет-портале, где были ранее опубликованы оспариваемые нормативные правовые акты.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административные исковые требования прокуратуры Ставропольского края, Онищенко Светланы Михайловны, Мотовиловой Александры Витальевны к Губернатору Ставропольского края - удовлетворить.

Признать не действующим со дня принятия абзац 4 пункта 2 и пункт 5 постановления Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" (в редакции постановления Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524).

Признать не действующим со дня принятия пункт 1.1.2 постановления Губернатора Ставропольского края от 13 октября 2016 года N 524 "О внесении изменений в постановление Губернатора Ставропольского края от 17 августа 2012 года N 571 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации".

Обязать Губернатора Ставропольского края опубликовать сообщение о принятии данного решения в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет портале правовой информации Ставропольского края - www.pravo.stavregion.ru.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Ставропольский краевой суд.

Судья Ставропольского

краевого суда Задорнева Н.П.