Постановление Губернатора Костромской области от 8 октября 2003 г. N 505 "О концепции единой системы управления государственным долгом Костромской области" (утратило силу)

Постановление Губернатора Костромской области от 8 октября 2003 г. N 505
"О концепции единой системы управления государственным долгом
Костромской области"

Информация об изменениях:

Постановлением губернатора Костромской области от 28 августа 2007 г. N 376 настоящее постановление признано утратившим силу

Постановляю:

1. Утвердить прилагаемую концепцию единой системы управления государственным долгом Костромской области.

2. Департаменту финансов администрации области (Максин В.Ф.) совместно с заинтересованными структурами администрации области подготовить проект закона области "О государственном долге Костромской области" и иные нормативные правовые акты по реализации концепции единой системы управления государственным долгом Костромской области.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований области разработать и принять нормативные акты, регламентирующие принципы управления муниципальным долгом.

4. Контроль за исполнением настоящего постановления оставляю за собой.

5. Настоящее постановление вступает в силу со дня подписания.

Губернатор Костромской области

В.А. Шершунов

Концепция единой системы управления государственным долгом
Костромской области
(утв. постановлением Губернатора Костромской области от 8 октября 2003 г. N 505)

1. Введение

2. Понятие государственного долга и системы управления

   государственным долгом

3. Текущая ситуация в области управления государственным долгом

4. Цели и принципы совершенствования и развития системы управления

   государственным долгом

5. Организационная структура системы управления государственным

   долгом и полномочия органов государственной власти

6. Основные мероприятия по созданию единой системы управления

   государственным долгом

1. Введение

В настоящее время вопросу управления государственным долгом Российской Федерации и ее субъектов уделяется самое пристальное внимание. В бюджетных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике на 2002 и 2003 годы отмечается, что стратегия в области управления государственным долгом остается важнейшим направлением бюджетной политики. В них указывается также на необходимость создания единой системы управления государственным долгом, включающей в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учета государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Реализуя данное направление, Министерство финансов Российской Федерации проводит жесткую политику по учету и погашению долговых обязательств субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом и международными кредитными организациями, в первую очередь перед МБРР, что находит отражение в законах о федеральном бюджете за последние годы. 2003 год определен как год завершения оформления долговых обязательств субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом путем консолидации долга и его реструктуризации.

В этой связи вопрос концепции управления государственным долгом Костромской области приобретает первостепенное значение в бюджетной политике региона, напрямую отражаясь в рейтинге Костромской области среди других субъектов Российской Федерации как важнейшем показателе экономической ситуации в регионе.

2. Понятие государственного долга и системы управления
государственным долгом

Определение и состав государственного долга:

Государственный долг Костромской области - совокупность долговых обязательств Костромской области.

В соответствии с действующим законодательством (статья 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации) долговые обязательства Костромской области могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;

государственных займов Костромской области, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг Костромской области;

договоров и соглашений о получении Костромской областью бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий Костромской области;

соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Костромской области, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Костромской области прошлых лет.

Понятие системы управления государственным долгом и ее основные цели:

Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику области.

Основными целями управления государственным долгом Костромской области являются:

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- сокращение стоимости обслуживания государственного долга Костромской области;

- обеспечение исполнения обязательств в полном объеме по как можно более низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики. В свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики области.

Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются в прогнозах социально-экономического развития, основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается областной бюджет.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

Система управления государственным долгом и исполнение бюджета:

Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение бюджетов и ввел принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.

Реализация принципа единства кассы по учету средств областного бюджета способствует повышению эффективности управления средствами областного бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами. Система управления государственным долгом является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов региона, т.е. "внешней" по отношению к кассовому исполнению областного бюджета. В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета. С учетом этого, система казначейского исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.

3. Текущая ситуация в области управления государственным долгом

Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны и регионов в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики. Объем государственного долга Российской Федерации в настоящее время составляет около 50% ВВП, что является высоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировой конъюнктуры цен на энергоносители. Объем государственного долга Костромской области составляет 4% от ВРП и 69% от суммы собственных доходов областного бюджета, что обусловлено действующим налоговым законодательством. Соотношение суммы государственного долга Костромской области к собственным доходам областного бюджета является высоким. В этой связи ситуация в области государственного долга будет находить отражение в финансовой и фискальной политике в ближайшем будущем, а также в возможностях региона по привлечению средств в целях финансирования расходов бюджета, в том числе по обслуживанию и погашению государственного долга.

Текущая ситуация в области государственных заимствований характеризуется проведением достаточно взвешенной политики в области заимствований, а также переходом к применению методов активного управления долгом с целью сокращения расходов на его обслуживание.

Анализ существующей практики управления государственным долгом:

Анализ развития рынка государственных заимствований и государственного долга Костромской области в период 2001-2003 годов свидетельствует о ряде достижений в указанной области:

- восстановлен и развивается рынок областных заимствований путем выпуска облигаций Костромского областного займа (ОКЗ);

- повышается кредитный рейтинг Костромской области;

- определены ограничения по государственным заимствованиям;

- завершена инвентаризация государственного долга Костромской области, сформирована и ведется государственная долговая книга Костромской области;

- в стадии завершения находится процесс централизации функций по управлению государственным долгом и реализации долговой политики.

Уполномоченным органом администрации области по управлению государственным долгом Костромской области определен департамент финансов администрации области, в структуре которого создан специальный отдел управления государственным долгом.

Одним из важнейших инструментов управления долгом является рынок государственных обязательств, в частности ОКЗ.

Рынок ОКЗ позволяет обеспечить:

- привлечение более дешевых заемных средств;

- прозрачность рынка;

- возможность проведения активных операций по управлению долгом;

- улучшение структуры государственного долга и оптимизации стоимости его обслуживания.

Произведена реструктуризация долговых обязательств по коммерческим кредитам, в первую очередь перед АКБ "СБС-АГРО", погашены облигации, выпущенные в погашение задолженности по товарному кредиту, предоставленному в 1996 году (агрооблигации), задолженность по проекту МБРР по поддержке осуществления сельскохозяйственных реформ (АРИС), задолженность по товарному кредиту, выданному в 1995 году на поставку горюче-смазочных материалов сельхозтоваропроизводителям области. Проводится активная работа по реструктуризации долга федеральному бюджету по кредитам "О размещении средств специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях", полученным на сезонное кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей, предприятий агропромышленного комплекса и организаций потребительской кооперации.

В период, прошедший после долгового и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имеет завершение процесса урегулирования долга МБРР по субзайму "Городской общественный транспорт", полученному бюджетом города Костромы.

Активная работа по управлению государственным долгом Костромской области, в особенности выпуск ОКЗ, а также проводимая политика по повышению кредитного рейтинга, обеспечила восстановление имиджа области у инвесторов в период 2002-2003 годов, что, в свою очередь, восстановило возможность доступа Костромской области на российские финансовые рынки.

Несмотря на достигнутые положительные результаты по совершенствованию системы управления государственным долгом, существующая система управления государственным долгом имеет ряд недостатков.

Недостатки существующей системы управления государственным долгом:

Одним из наиболее существенных недостатков формирующейся в Костромской области системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

- недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

- не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;

- носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер.

В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.). В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия уполномоченного органа администрации области (департамента финансов) и уполномоченных органов исполнительной власти, создающих инфраструктуру по проведению вышеуказанных операций.

Отсутствие нормативной базы о государственной долговой книге, единого учета и регистрации не позволяет вести единую методологию учета, а также ухудшает возможность по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, следовательно, и бюджетной политики в целом.

Предоставление государственных гарантий Костромской области должно осуществляться только тем субъектам финансовой деятельности, которые имеют высокую степень финансовой устойчивости, конкурентоспособности, эффективности использования заемных денежных средств. Государственные гарантии Костромской области должны стимулировать инвестиционную активность и привлекать дополнительные средства для решения задач социально-экономического развития области, структурной перестройки экономики области, развитие ее производственного потенциала. Государственные гарантии Костромской области должны предоставляться на конкурсной основе.

Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга. В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга. Развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.

Система и механизмы планирования в области управления государственным долгом. Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом. Прогресс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.

В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов. Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.

Существенное значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных заимствований разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом. Примером долгосрочного планирования заимствований служит выпуск Минфином РФ 15-летних ОФЗ. Однако, обеспечение эффективности среднесрочных программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития Костромской области на соответствующий период. В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев конца года, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение областного бюджета.

Кроме того, бюджет должен планироваться таким образом, чтобы в нем была инвестиционная составляющая, чтобы текущие доходы превышали планируемые текущие расходы, а превышение текущих доходов над текущими расходами являлось бы резервом безопасности областного бюджета, который, в случае прекращения заимствований, помог стабилизировать финансовую ситуацию и расплатиться с существующими долгами.

С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в процесс формирования экономической, бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом. В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.

Между тем, прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам области, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в перспективе должно привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.) и оперативной публикации в электронных сетях, активно используемых участниками финансового рынка. При этом имеется в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.

Система учета и регистрации муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики. Муниципальные заимствования представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Несмотря на установленные в настоящее время законодательные ограничения на новые заимствования, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствования на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов системы управления государственным долгом.

Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным долгом обуславливают необходимость совершенствования системы управления государственным долгом с целью создания единой эффективной и интегрированной системы, а также уточнения принципов ее функционирования с учетом мирового и российского опыта и особенностей текущего положения области.

4. Цели и принципы совершенствования и развития системы управления
государственным долгом

Изложенные выше методологические подходы относительно понятия, роли и места системы управления государственным долгом позволяют определить основную задачу совершенствования и развития системы управления государственным долгом. Указанная задача заключается, как отмечалось ранее, в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости областного бюджета от ситуации в долговой сфере.

Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга на экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:

- повышение эффективности государственных заимствований;

- дальнейшее развитие рынка внутриобластных заимствований;

- оптимизация структуры государственного долга Костромской области;

- сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

- обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;

- развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.

Упомянутые задачи могут быть реализованы в случае создания и совершенствования следующих элементов системы управления государственным долгом:

(1) совершенствование правовых основ в области управления долгом;

(2) создание единой организационной структуры и четких механизмов управления долгом;

(3) создание единой системы учета государственного и муниципального долга и единой базы данных по учету государственного и муниципального долга;

(4) создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований;

(5) формирование интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере системы управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований;

(6) совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета - системой казначейского исполнения областного бюджета;

(7) создание системы и механизмов взаимодействия, включая межведомственные и внутриведомственные процедуры управления государственным долгом, денежно-кредитной политикой;

(8) внедрение интегрированной системы по аналитическому учету государственных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.

5. Организационная структура системы управления государственным
долгом и полномочия органов государственной власти

Реформирование системы управления государственным долгом Костромской области должно предусматривать четкое определение функций органов государственной власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия.

Полномочия органов государственной власти:

Функции органов и ветвей государственной власти в области управления государственным долгом должны распределяться следующим образом:

1. Костромская областная Дума устанавливает в законе об областном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга Костромской области, в том числе верхний предел общей суммы государственных гарантий Костромской области. Утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований;

2. Администрация Костромской области:

- устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;

- определяет организационные основы системы управления государственным долгом, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами;

- в лице департамента финансов администрации области (уполномоченного органа администрации области) от имени Костромской области осуществляет заимствования, реализует утверждаемую администрацией области долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита областного бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровнях, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга Костромской области;

- в лице департамента по экономике и экономическим реформам администрации области участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств заимствований.

Как показывает международная и российская практика, ряд задач в сфере оперативного управления государственным долгом поручается выполнять самостоятельным финансовым институтам. Например, практика самого "передового" в сфере управления государственным долгом субъекта Российской Федерации - Правительства города Москвы создала следующую инфраструктуру в сфере долговых обязательств: департамент финансов - комитет государственных заимствований - агент Правительства города Москвы СГУП "Мосфинагентство" (100% собственность Правительства города Москвы).

Уполномоченная организация (агент) - агентство по управлению государственным долгом, либо уполномоченная кредитная организация, осуществляющая по поручению департамента финансов отдельные функции по управлению государственным долгом.

Уполномоченная организация (агент) создается или назначается постановлением губернатора области.

Примерное распределение полномочий между департаментом финансов и долговым агентом в рамках управления государственным долгом:

- Департамент финансов администрации области:

- организует управление государственным долгом в рамках предоставленных полномочий;

- разрабатывает стратегию и годовые программы в области управления государственным долгом и финансовыми активами;

- в рамках разработки законов о бюджете определяет потребность в источниках финансирования бюджета;

- осуществляет от имени Костромской области эмиссию государственных ценных бумаг Костромской области;

- проводит переговоры и заключает от имени Костромской области соглашения с кредиторами;

- управляет средствами областного бюджета;

- обеспечивает учет и составляет отчетность об исполнении областного бюджета в соответствии с положениями бюджетного законодательства;

- осуществляет платежи в счет обслуживания и погашения государственного долга.

Уполномоченная организация (агент) по управлению государственным долгом:

- участвует по поручению департамента финансов в реализации стратегии и годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами;

- участвует в ведении переговоров с кредиторами Костромской области в рамках предоставленных полномочий;

- ведет аналитический учет государственных и муниципальных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;

- анализирует риски, связанные со структурой государственного и муниципального долга и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;

- ведет детализированную базу данных о государственных долговых обязательствах, включая обязательства муниципальных образований и внебюджетных фондов, а также о финансовых активах;

- заключает в рамках предоставленных полномочий договоры с инфраструктурными организациями;

- осуществляет, по поручению департамента финансов, организацию выпуска и размещения ОКЗ на финансовых рынках, развитие вторичного рынка и поддержание ликвидности облигаций, другие операции на рынке ценных бумаг;

- ведет аналитический учет, базу данных, анализирует риски корпоративных заимствований негосударственного сектора экономики, могущих повлиять на состояние экономики области.

6. Основные мероприятия по созданию единой системы управления
государственным долгом

Реализация политики по совершенствованию управления государственным долгом предполагает:

- внесение изменений в законодательные и нормативные акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми обязательствами, долговые свопы, обмен долговых обязательств и др.);

- создание нормативно-правовой базы по управлению государственным долгом, ведения государственной долговой книги, договорно-правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;

- разграничение функций по ведению переговоров, принятию решений в отношении заимствований и управления долгом от функций по мониторингу, анализу и учету долга;

- сосредоточение функций в области заимствований, управления государственным долгом, взаимоотношений с финансовыми организациями, кредиторами и институциональными инвесторами в департаменте финансов администрации области;

- совершенствование методологии и механизмов учета государственных и муниципальных долговых обязательств, внедрение единой автоматизированной государственной долговой книги, а также автоматизация учета государственных долговых обязательств и учета исполнения областного бюджета по данным обязательствам;

- разработка и совершенствование процедур учета операций по управлению государственным долгом;

- разработка единых процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии и процедур анализа портфеля долговых обязательств;

- установление механизмов и процедур взаимодействия в области кассового исполнения областного бюджета и управления государственным долгом;

- разработка процедур и механизмов взаимодействия с финансовыми организациями.

Таким образом, система управления государственным долгом и финансовыми активами в перспективе должна представлять собой единую систему в методологическом, учетном и организационном планах.