Приложение N 1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в Костромской области

Приложение N 1

Программа
по повышению эффективности бюджетных расходов в Костромской области
(утв. постановлением администрации Костромской области от 18 марта 2011 г. N 88-а)

1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов в Костромской области (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года "О бюджетной политике в 2010-2012 годах", а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, и Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

I. Необходимость разработки и реализации Программы

2. В 2000-х годах на федеральном уровне утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ. В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

Результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации, а также в Костромской области современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

организации бюджетного процесса, исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

создания и развития казначейской системы, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придания этому процессу публичности.

В то же время не все заявленные планы были реализованы. Не удалось на практике применить ряд законодательно введенных норм, принципов и механизмов и урегулировать многие методические вопросы.

Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем:

стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным планированием, отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения целей государственной политики;

сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

структура и динамика расходов не полностью согласуется с целями государственной политики;

отсутствуют действенные методики оценки эффективности использования финансовых ресурсов органами государственной власти и органами местного самоуправления;

планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов методологически не скоординировано;

не соответствует современным требованиям система государственного финансового контроля;

доходная база местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности муниципалитетов в ее наращивании;

формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;

не внедряются государственные (муниципальные) задания.

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Костромской области в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами в Костромской области.

II. Цели и задачи Программы

3. Цель Программы - создание условий для повышения качества жизни населения Костромской области путем роста эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по выполнению государственных и муниципальных функций и оказанию государственных и муниципальных услуг, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития региона.

Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:

четкое определение сфер ответственности органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления;

обеспечение более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования с мониторингом достижения заявленных целей;

усиление роли областного и местных бюджетов в решении вопросов модернизации и инновационного развития экономики региона;

создание условий для повышения эффективности деятельности органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления по выполнению государственных и муниципальных услуг;

создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности;

обеспечение координации количества и состава имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, и полномочиями органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления.

4. Для решения указанных задач в 2011-2012 годах предлагается принять решения по следующим основным направлениям:

внедрение программно-целевых принципов организации деятельности исполнительных органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления;

переход к утверждению "программного" бюджета;

развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;

реформирование государственного и муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных и муниципальных закупок;

создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления.

5. Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов по конкретным направлениям (отраслям экономики и социальной сферы) государственной политики.

III. Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы в Костромской области

6. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы в Костромской области является необходимым условием решения задач Программы.

Проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики является важнейшей предпосылкой для обеспечения экономической стабильности, которая:

создает базовые условия для устойчивого экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономики, основанной на инновационном развитии;

ведет к созданию рабочих мест, требующих кадров высокой квалификации;

определяет достижение стратегических целей социально-экономического развития Костромской области.

7. Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть к сокращению возможностей региона не только для достижения заявленных долгосрочных целей, но и для исполнения принятых публичных нормативных обязательств перед гражданами.

Установление целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения без учета объективно обусловленных ограничений бюджетного дефицита и уровня (темпов роста) государственного долга может привести к большим объемам дефицита бюджета, наращиванию объема государственного долга, росту просроченной кредиторской задолженности, а также к дискредитации формируемых общественных институтов, включая защиту прав собственности, соблюдение законодательно установленных социальных гарантий, выполнение контрактных обязательств, без которых невозможно устойчивое социально-экономическое развитие региона.

8. Вынужденный в условиях неопределенности бюджетных возможностей пересмотр заявленных целей региональной политики, нормативных правовых актов, в том числе устанавливающих публичные нормативные обязательства, введение секвестра бюджетных ассигнований вплоть до отказа от исполнения действующих расходных обязательств, отмены или переноса сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнения (пересмотра) государственных контрактов приводит к снижению доверия граждан и бизнеса.

Кроме того, в таких условиях существенно усложняется планирование деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, снижается их ответственность за определение и достижение целей и индикаторов результативности своей деятельности, возникают стимулы к постоянному "раздуванию" расходов, не имеющих четких критериев оценки их необходимости и достаточности для решения задач в соответствующих сферах.

9. Для повышения эффективности деятельности органов власти необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

достоверность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров областного и местных бюджетов, основанных на реалистичных оценках;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга;

стабильность и предсказуемость налоговой политики;

недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей региональной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

планирование бюджетных ассигнований, исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения с учетом сроков и механизмов их реализации;

соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств;

создание и поддержание финансовых резервов при наличии свободных денежных средств.

10. Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на региональном уровне планируется реализовать следующие основные меры:

использование для целей бюджетного планирования наиболее оптимального варианта прогноза социально-экономического развития Костромской области;

сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях;

согласование реестра расходных обязательств с реестром государственных контрактов;

введение принципа малоимущности при предоставлении мер социальной поддержки населению;

переход к индексации социальных пособий с учетом уровня инфляции в отчетном (текущем) году;

сокращение и реструктуризация кредиторской задолженности;

снижение долговой нагрузки на областной бюджет;

формализация порядка и критериев инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности исполнительных органов государственной власти за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;

Аналогичные принципы и меры могут быть реализованы в муниципальных образованиях.

11. Должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности областного и местных бюджетов, прежде всего путем стабилизации их доходной базы, а также создания устойчивых стимулов для исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее наращиванию.

Для этого, в частности, предлагается реализовать следующее:

повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога;

ежегодно разрабатывать и реализовывать комплексный план мероприятий по мобилизации доходов в областной бюджет;

стабилизировать методику и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

повысить долю межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, распределение которых утверждается законом об областном бюджете, сократив объемы предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности и бюджетных кредитов;

использовать, в случае его создания, механизм поддержки ликвидности счетов областного и местных бюджетов, основанный на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета краткосрочных бюджетных кредитов, в том числе беспроцентных, на покрытие временных кассовых разрывов;

повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей.

IV. Совершенствование разграничения полномочий и организация деятельности публично-правовых образований

12. Необходимо четкое определение полномочий (прав и ответственности) деятельности субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Это является необходимым условием для устранения дублирования функций и полномочий между публично-правовыми образованиями и между исполнительными органами государственной власти (органами местного самоуправления) на уровне одного публично-правового образования, которое приводит как к увеличению бюджетных расходов, так и к размыванию ответственности за результаты деятельности.

13. Дальнейшее развитие законодательства в этой сфере должно исходить из следующих принципов:

возможность для муниципальных образований и их заинтересованность самостоятельно формировать свои расходные обязательства исходя из интересов и предпочтений местных сообществ и общих приоритетов региональной политики в соответствующих сферах;

недопустимость возникновения "необеспеченных мандатов" и решений, влекущих возникновение выпадающих доходов;

объективная, формализованная и прозрачная система межбюджетных трансфертов;

наличие стимулов для повышения эффективности государственного (муниципального) управления и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение законодательно установленных требований и финансовой дисциплины.

14. Для реализации указанных принципов, в частности, целесообразно:

отказаться от неформализованных каналов предоставления местным бюджетам финансовой поддержки из областного бюджета;

осуществить начиная с 2012 года постепенный переход к консолидации субсидий местным бюджетам в рамках ключевых направлений региональной политики (областных программ) в сферах совместного ведения с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижение поставленных целей предоставления;

проводить мониторинг управления государственным (муниципальным) долгом на региональном и местном уровнях с учетом показателей задолженности государственных (муниципальных) унитарных предприятий с целью предотвращения рисков возникновения обязательств у бюджетов по погашению накопленной задолженности;

предоставлять межбюджетные трансферты с учетом оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

15. С целью повышения эффективности управления государственной (муниципальной) собственностью предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности существования в составе вещных прав права хозяйственного ведения и права оперативного управления, исходя в том числе из возможности предоставления государственного имущества на иных основаниях.

Кроме того, становится актуальной задача оптимизации структуры органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью централизации исполнения специально созданными для этих целей организациями таких функций (непосредственно не связанных с государственным (муниципальным) управлением), как поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующими кадрами, строительство объектов государственной (муниципальной) собственности и т.п.

Реализация этого принципа в сфере управления финансовыми ресурсами на основе единого бюджетного счета, учета и составления финансовой отчетности доказала свою эффективность и создает предпосылки для его распространения на другие сферы деятельности публично-правового образования.

Эффективное решение обозначенных в разделе задач позволит получить реальное снижение бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление.

V. Региональные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

16. В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти Костромской области и органов местного самоуправления предлагается использовать программно-целевой принцип организации их деятельности.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевого бюджетного планирования предполагается осуществить путем внедрения в бюджетный процесс такого инструмента бюджетирования, ориентированного на результат, как региональные программы Костромской области.

17. Региональная программа Костромской области (далее - региональная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов социально-экономического развития Костромской области.

Общими принципами разработки и реализации региональных программ являются:

формирование региональных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития Костромской области и индикаторов их достижения;

определение исполнительного органа государственной власти Костромской области, ответственного за реализацию региональной программы и достижение конечных результатов;

установление для региональных программ измеримых результатов;

охват региональными программами всех сфер деятельности исполнительных органов государственной власти Костромской области и, соответственно, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных) инструментов для достижения целей региональных программ;

наделение исполнительных органов государственной власти Костромской области и их должностных лиц, осуществляющих управление региональными программами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;

проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации региональных программ, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации региональных программ.

18. На областном уровне система региональных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, основных направлений социально-экономического развития Костромской области.

Ответственными за разработку и реализацию региональной программы на областном уровне являются исполнительные органы государственной власти Костромской области.

19. Для реализации изложенных подходов необходимо:

1) утвердить порядок разработки, реализации и оценки эффективности региональных программ с внесением соответствующих изменений в случае необходимости в порядок разработки и реализации областных целевых программ;

2) утвердить порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ;

3) определить перечень региональных программ и организовать подготовку проектов региональных программ с отражением в них, в том числе, следующих основных вопросов:

описание основных целей и задач программы, обоснование ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития Костромской области, планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации региональной программы;

характеристика и анализ текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Костромской области, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;

прогноз конечных результатов региональной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;

сроки реализации региональной программы в целом, основные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей;

основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;

перечень и краткое описание включенных в состав региональной программы программ и мероприятий;

перечень целевых индикаторов и показателей региональной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

объемы бюджетных ассигнований из областного бюджета по годам реализации региональной программы, включенным программам и мероприятиям, главным распорядителям средств областного бюджета;

4) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований областного бюджета на реализацию региональных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.

VI. Переход к программной структуре расходов бюджетов

20. Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности исполнительных органов государственной власти Костромской области и создание условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения областного и местных бюджетов.

В соответствии с принципами разграничения полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов предполагается осуществлять на региональном и местном уровнях самостоятельно, после внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, позволяющих публично-правовым образованиям определять целесообразность (исходя из степени подготовленности), порядок и сроки перехода от традиционных целевых статей к целевым статьям, отражающим состав региональных и муниципальных программ и их подпрограмм.

В отношении областного бюджета Программа исходит из необходимости, возможности и целесообразности перехода начиная с 2013 года к программно-целевому принципу его представления.

При этом в составе документов, представляемых в Костромскую областную Думу одновременно с проектом закона Костромской области об областном бюджете на 2013 год, планируется представлять приложение к пояснительной записке к указанному законопроекту с распределением бюджетных ассигнований по региональным программам и их подпрограммам.

Предполагается, что в течение ближайших 2-3 бюджетных циклов будут действовать переходные положения, позволяющие формировать программную структуру расходов областного бюджета в соответствии с проектами региональных программ с поэтапным расширением числа программ и подпрограмм, утвержденных в порядке, установленном администрацией Костромской области.

21. Утвержденные региональные программы, а также в дальнейшем отчеты об их реализации предполагается представлять в Костромскую областную Думу в составе сопроводительных материалов к проекту закона Костромской области об областном бюджете.

Одновременно с утверждением законом Костромской области об областном бюджете приложения с распределением бюджетных ассигнований по региональным программам и их подпрограммам в составе материалов, представляемых одновременно с законом Костромской области об областном бюджете, планируется представлять приложение с распределением расходов по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов. Это позволит повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов.

Реализация указанного положения возможна после внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

22. По мере развития программно-целевого принципа организации деятельности исполнительных органов государственной власти Костромской области будет возрастать необходимость расширения их полномочий и ответственности, уточнения структуры и полномочий и т.д. Поэтому в качестве одного из возможных вариантов предлагается утверждение законом Костромской области об областном бюджете бюджетных ассигнований консолидированно в разрезе региональных программ и подпрограмм, реализуемых исполнительными органами государственной власти области.

Укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись областного бюджета и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств областного бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

23. Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, областной адресной инвестиционной программы, обоснований бюджетных ассигнований.

VII. Оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения

24. Данное направление Программы предполагает продолжение реализации административной реформы, основной акцент которой планируется сделать на проектный принцип организации деятельности органов власти, в том числе на применении его в процессе реализации государственных программ и организации процедур внутреннего контроля деятельности соответствующих органов.

Основными направлениями повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по осуществлению юридически значимых действий) должны стать:

противодействие коррупции и снижение административных барьеров;

совершенствование контрольно-надзорной деятельности;

оптимизация состава и полномочий исполнительных органов государственной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;

передача функций исполнительных органов государственной власти, не отнесенных к основному виду деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

формирование "электронного правительства", в том числе переход на оказание услуг по осуществлению юридически значимых действий исполнительных органов государственной власти в электронной форме;

оптимизация межведомственного взаимодействия, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов государственной власти.

Исполнительными органами государственной власти Костромской области должны быть утверждены и реализованы отраслевые планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения.

25. Исполнительными органами государственной власти должны быть приняты планы повышения качества финансового менеджмента.

26. Важной сферой оптимизации деятельности публично-правовых образований является управление государственной (муниципальной) собственностью, для повышения эффективности которого предлагается реализация мер по следующим основным направлениям:

упорядочение состава имущества публично-правовых образований и обеспечение его учета;

инвентаризация объектов государственной (муниципальной) собственности, оформление прав на них;

проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;

оптимизация сети государственных (муниципальных) унитарных предприятий;

совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного (муниципального) имущества.

VIII. Повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг

27. Существующая в Костромской области сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а из необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов при сохранении их структуры в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.

Целями данного направления Программы являются:

повышение доступности и качества государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;

привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;

создание условий для оптимизации бюджетной сети;

развитие материально-технической базы государственных (муниципальных) учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;

снижение неустановленных видов оплаты услуг государственных (муниципальных) учреждений;

внедрение в деятельность государственных (муниципальных) учреждений элементов конкурентных отношений.

28. Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:

изменение правового статуса государственных (муниципальных) учреждений;

внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.

Мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для исполнительных органов государственной власти по оптимизации подведомственной сети.

29. Планируется изменение способа финансового обеспечения бюджетных учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги.

Создание нового типа государственных (муниципальных) учреждений - казенного учреждения - будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.

На первое полугодие 2011 года установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям, так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет).

При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг бюджетным учреждением Костромской области и нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества должен определять исполнительный орган государственной власти - главный распорядитель средств областного бюджета в отношении каждого из бюджетных учреждений, исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному областному учреждению по смете в отчетном году.

Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг потребует совершенствования практики формирования государственных (муниципальных) заданий для государственных (муниципальных) учреждений и их финансового обеспечения.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

30. Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг при планировании бюджетных проектировок.

IX. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля

31. Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг требуют комплексного реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В этих целях необходимо:

организовать действенный контроль (аудит) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, определив критерии эффективности и результативности их использования;

исключить возможность необоснованных проверок хозяйствующих субъектов.

провести соответствующую методологическую работу, направленную на совершенствование системы государственного (муниципального) финансового контроля в Костромской области.

32. В соответствии с Программой Правительства Российской Федерации реализация концепции государственного (муниципального) финансового контроля предполагает внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и совершенствование всей системы правового регулирования в рассматриваемой сфере деятельности. При этом на уровне Костромской области уже сейчас возможно реализовать систему мер, направленных на совершенствование государственного (муниципального) финансового контроля.

Работу органов государственного и муниципального контроля необходимо сосредоточить на следующих направлениях:

соблюдение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (аудит законности);

достоверность, полнота и соответствие нормативным требованиям бюджетной отчетности (аудит бюджетной отчетности);

экономность, результативность и эффективность использования средств областного и местных бюджетов (аудит эффективности).

33. После внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство необходимо будет принять меры, чтобы результаты внутреннего контроля, осуществляемого главными администраторами бюджетных средств, были доступны как органам государственного финансового контроля Костромской области, так и исполнительным органам государственной власти региона.

X. Формирование единой эффективной системы закупок в Костромской области

34. Первоочередными задачами на 2011-2012 годы являются обеспечение регламентации и структурирования всех стадий процесса закупок Костромской области, а именно - планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов, а также обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.

Это предполагается достичь путем последовательной системной модернизации сферы закупок как за счет развития уже существующих стадий закупочного цикла, так и за счет создания недостающих элементов управления закупками и их общей увязки.

35. В рамках формирования системы закупок реализуются следующие мероприятия:

включение в нормативные правовые акты Костромской области, регулирующие стадию размещения государственного заказа, положений о:

необходимости утверждения графика заключения контрактов;

требованиях к обеспечению контрактов, в том числе в части разработки и утверждения типовых форм банковских гарантий и договоров поручительства;

порядке определения начальной цены государственного (муниципального) контракта;

необходимости проведения мониторинга цен на товары, работы и услуги по заключенным государственным (муниципальным) контрактам.

На этапе планирования и подготовки размещения заказа будут выполнены:

1) разработка методических рекомендаций по определению начальных цен продукции для разных ее типов;

2) разработка методических рекомендаций по подготовке технического задания для проведения торгов, запроса котировок;

3) разработка методики оценки эффективности закупок;

4) установление порядка определения объема и структуры государственных нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и выполнения функций;

5) установление порядка и сроков проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.

36. На этапе исполнения контрактов планируются:

1) разработка системы организации контроля со стороны заказчика за исполнением контракта;

2) разработка рекомендаций по приемке продукции в ходе исполнения государственного контракта;

3) регламентация участия (наряду с представителями заказчика) специального представителя уполномоченного государственного органа по отдельным категориям судебных споров, возникающих вследствие неисполнения государственных контрактов;

4) установление обязанности заказчика применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту;

5) регламентация действий заказчика в случае уменьшения лимитов бюджетных обязательств.

Комплексная модернизация системы государственных закупок позволит повышать качество и снижать издержки при реализации государственных услуг, исполнении функций и задач публично-правовых образований и бюджетных учреждений.

XI. Развитие информационной системы управления государственными финансами

37. В настоящее время сформированы основы современной системы управления государственными (муниципальными) финансами, обеспечивающей полный охват денежных операций сектора государственного управления (кроме операций государственных внебюджетных фондов).

Однако современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

38. В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами, которая:

обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных государственных (муниципальных) услуг, в том числе информации в разрезе государственных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении;

повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования, об их активах и обязательствах;

создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг;

обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;

усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения заказов на их поставку и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;

позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной (муниципальной) собственности.

39. В рамках развития системы, в частности, потребуется создание информационных ресурсов, содержащих информацию об организациях государственного сектора, государственных (муниципальных) служащих, государственных (муниципальных) заданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных (муниципальных) учреждений, имуществе и обязательствах публично-правовых образований.

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись, реестр государственных контрактов и т.д.), создав технологии их взаимоувязки между собой, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе бюджета.

Для решения поставленных задач необходимо рассмотреть вопрос о создании единого портала государственных (муниципальных) финансов для обеспечения публичного доступа к информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, формируемой на основании сведений системы.

Внедрение системы позволит перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

XII. Организация реализации Программы

40. Выполнение мероприятий Программы планируется осуществлять исполнительными органами государственной власти Костромской области в рамках ежегодно утверждаемого плана.

В 2011 году планируется реализовать мероприятия Программы по следующим направлениям:

формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей реализацию основных направлений Программы (после утверждения нормативных правовых актов и методических материалов на федеральном уровне);

формирование (начальный этап) региональных программ, планируемых к реализации в Костромской области;

разработка и утверждение отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента.

Планы на 2011 и 2012 годы предполагается принимать соответственно в декабре 2010 года и в декабре 2011 года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.

41. Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Костромской области рекомендуется разработать аналогичные муниципальные программы и организовать их реализацию.

42. Реализация Программы будет согласована с мероприятиями, предусмотренными Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1662-р, а также основными направлениями социально-экономического развития Костромской области.