Глава 16. Развитие системы управления

Глава 16. Развитие системы управления

392. Основная цель направления - построить деятельность органов исполнительной власти Костромской области таким образом, чтобы Костромская область достигла главных целей к 2025 году и эффективно раскрыла потенциал всех стратегических приоритетов.

393. Основные приоритеты:

1) создать систему стратегического планирования и контроля, позволяющую осуществлять мониторинг и корректировать реализацию Стратегии;

2) интегрировать целевые показатели по каждому из стратегических приоритетов и направлений в единую систему ключевых показателей развития региона;

3) создать систему ответственности органов исполнительной власти за достижение поставленных целей, в том числе используя единую систему ключевых показателей развития региона, взамен действующего подхода контроля суммы расходов (освоение бюджета) на то или иное направление;

4) увязать компенсации и оплату труда сотрудников органов исполнительной власти с результатами их деятельности, используя единую систему ключевых показателей развития региона;

5) разработать и реализовать программу развития институтов гражданского общества, повышения гражданской ответственности и вовлеченности общества в развитие региона;

6) внедрить механизмы, направленные на повышение открытости и вовлечение общественности в управление развитием, в частности, через публичное обсуждение и оценку регулирующего воздействия законопроектов, а также публичный аудит государственных закупок и инвестиционных проектов;

7) внедрить механизмы управления и контроля, которые позволят снизить коррупцию, в т.ч.:

снизить коррупционные факторы, препятствующие созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

повысить долю инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии решений на 25% от базового уровня 2012 года;

создать и внедрить систему правового просвещения граждан;

внедрить принципы "Открытого Правительства" на уровне управления регионом.

Структура и система оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти

394. К настоящему времени сформировалась многоуровневая система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

395. Контрольная функция государства реализуется через систему мониторингов и оценок на федеральном и региональном уровнях.

396. На федеральном уровне оценка деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с указами Президента Российской Федерации:

от 21 августа 2012 года N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации";

от 10 сентября 2012 года N 1276 "Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности".

397. Показатели оценки эффективности сформированы с учётом достижения показателей социально-экономического развития России, определённых Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике".

За 2011 год по комплексной оценке Костромской области присвоено 9 рейтинговое место среди субъектов Российской Федерации и 3 место в ЦФО - после Тамбовской области и г. Москвы.

Начиная с 2009 года, Министерство регионального развития Российской Федерации оценивает уровень развития реального сектора экономики, состояния финансово-банковской и социальной сфер развития регионов. За 2012 год региону присвоена 65 рейтинговая позиция среди 83 субъектов России. Общий рейтинг Костромской области при этом вырос на 17 позиций, что обусловлено положительными тенденциями в реальном секторе экономики, инвестиционной привлекательности, доходах и занятости населения и состоянии бюджетной системы Костромской области.

398. Кроме того, ведется региональный мониторинг в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Распоряжением губернатора Костромской области от 7 октября 2012 года N 1347-р "О критериях оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Костромской области" определен перечень общих и индивидуальных показателей, характеризующих эффективность деятельности органов власти в регионе.

Общие показатели используются для оценки деятельности всех органов власти и включают в себя 2 блока:

1) формально-правовые показатели, которые характеризуют эффективность работы органов власти в сфере реализации административной реформы и при рассмотрении обращений граждан;

2) формально-финансовые показатели, такие, как объем привлеченных в курируемую отрасль финансовых средств, степень освоения предусмотренных бюджетных ассигнований, экономия средств бюджета при размещении государственного заказа для государственных нужд и т.д.

Индивидуальные показатели разработаны отдельно для каждого исполнительного органа государственной власти области и характеризуют эффективность его работы в курируемой сфере деятельности в соответствии с закрепленными полномочиями. В целях построения единой системы оценки, индивидуальные показатели коррелируют с показателями, установленными указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 1199.

Выстроенная на федеральном и региональном уровнях система оценки эффективности деятельности органов власти должна стать действенным инструментом мотивации органов власти к улучшению результатов деятельности и своевременного выявления проблемных зон в различных сферах общественной жизни.

399. Кроме того, в перспективе планируется внедрение системы показателей результативности деятельности государственных гражданских служащих Костромской области на всех уровнях управления.

Управление региональными финансами и эффективность бюджетных расходов

400. Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) деятельности предприятий и организаций Костромской области в лучшем докризисном 2008 году составил 2,7 млрд. рублей, в кризисном 2009 году - 5,5 млн. рублей. Отрицательный финансовый результат за данный период был отмечен в Ярославской области (-0,9 млрд. рублей) и в Ивановской области (- 1,6 млрд. рублей). Невысокий показатель был также в Орловской области (1,5 млрд. рублей). Все остальные субъекты Российской Федерации добились результата от 2,5 млрд. рублей и выше.

В 2012 году сальдированный финансовый результат предприятий Костромской области составил 6,9 млрд. рублей. Это на 85% больше, чем в 2011 году. По данному показателю область заняла 16 место среди субъектов ЦФО. Наибольший вклад в этот результат внесла обрабатывающая промышленность - 6,2 млрд. рублей (производство фанеры), металлургическое производство и производство готовых металлических изделий - 1,6 млрд. рублей. Сельское хозяйство показало финансовый результат в сумме 296 млн. рублей. Убыточными оказались предприятия лесозаготовок, текстильного производства, производства машин и оборудования, производства, передачи и распределения пара и горячей воды (тепловой энергии).

401. Удельный вес убыточных организаций в Костромской области в 2012 году составил 38,1% в сравнении с 25,9% в Российской Федерации и 24,9% - в ЦФО. По этому показателю Костромская область заняла предпоследнее 17 место среди субъектов ЦФО, выше доля убыточных организаций только в Тверской области. Полностью из убыточных организаций складываются: добыча полезных ископаемых, сбор, очистка и распределение воды, деятельность воздушного транспорта, радиовещание и телевидение. Минимальна доля убыточных организаций в оптовой торговле - 5%, обрабатывающих производствах - 22%, в т.ч. в ювелирной отрасли - 13%.

402. Огромна кредиторская задолженность предприятий и организаций Костромской области - 42,3 млрд. рублей, 9% из которой составляет просроченная задолженность. По доле просроченной задолженности Костромская область занимает 13 место среди субъектов ЦФО.

Велика также дебиторская задолженность предприятий - около 32,7 млрд. рублей, из которых 6,1% - просроченная задолженность. По данному показателю область занимает 15 место среди субъектов ЦФО.

403. Собственные налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета Костромской области в 2012 году составили 16,57 млрд. рублей, из которых наибольшее значение имеют налог на доходы физических лиц - 5,9 млрд. рублей, налог на прибыль организаций - 3,0 млрд. рублей и налог на имущество - 1,3 млрд. рублей. Другую часть дохода составили безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в размере 8 млрд. рублей. Таким образом, доходы бюджета составили 24,78 млрд. рублей.

404. Расходы консолидированного бюджета при этом составили несколько меньшую величину - 24,75 млрд. рублей. В 2012 году все социальные обязательства перед гражданами исполнены в полном объеме, и обеспечено снижение просроченной кредиторской задолженности областного бюджета на 45,2%. Основная доля расходов бюджета идет на социальную политику - 63% расходов аккумулируют образование, здравоохранение и социальная защита населения области.

По размеру бюджета и его статей Костромская область занимает последнее место среди субъектов ЦФО. Доля расходов бюджета Костромской области в ВРП составила около 21%. Уровень бюджетной обеспеченности Костромской области (после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов России) на 2013 год составляет 60%.

Профицит консолидированного бюджета Костромской области носит технический характер и на 1 января 2013 года составил 26,8 млн. рублей. Чтобы стать регионом-донором, Костромской области нужно иметь собственные доходы в размере порядка 22 млрд. рублей с тем, чтобы компенсировать дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности и дефицит бюджета.

405. Главной проблемой в финансовом положении области является наличие государственного долга, который составляет 9,7 млрд. рублей. Долговая нагрузка в 2012 году была сокращена с 96,9% до 82,9% от налоговых и неналоговых доходов бюджета.

Таким образом, удалось несколько увеличить разрыв между долговой нагрузкой бюджета и ее критической величиной. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации предел долга - 100% доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений. Поэтому погашение долга при его реструктуризации является ключевой финансовой задачей области.

В структуре долговых обязательств государственные ценные бумаги Костромской области, оформленные в виде государственных облигаций Костромской области, которые котируются на главной бирже России - ММВБ, составляют 41,2%, банковские кредиты - 28,2% (Сбербанк России, ВТБ и Банк "Северный морской путь") и бюджетные кредиты, полученные от Российской Федерации, - 30,6%. Если бюджетные кредиты Российской Федерацией в 2012 году выдавались под 4 - 4,125% годовых сроком на три года, то выпущенные облигации имели годовой купон 9,5% при сроке обращения на 5 лет, а кредиты банков выдавались области в 2012 году под 8,2 - 9,3% годовых.

Рыночные заимствования составляют 69,4% долговых обязательств региона, в том числе 28,2% (2,7 млрд. рублей) в виде краткосрочных банковских кредитов. В связи с этим высока вероятность роста процентных ставок, что увеличивает расходы на обслуживание государственного долга.

406. Кроме того, в консолидированном бюджете Костромской области практически отсутствует "бюджет развития". Расходы консолидированного бюджета на инвестиционные цели в 2012 году составили 620,3 млн. рублей (2,5% в общем объеме расходов), из них за счет средств федерального бюджета - 299,6 млн. рублей.

407. Доля расходов консолидированного бюджета области, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета области за 2012 год увеличилась по сравнению с 2011 годом незначительно с 3% до 3,1%. В течение первого этапа реализации Стратегии планируется переход от формирования областного бюджета в соответствии с ведомственной структурой расходов по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов бюджетов к формированию бюджета в "программном" формате на 90 - 95%.

Главное же заключается в том, что бюджет области не может в полном объёме выполнять взятые обязательства по федеральным и областным программам, связанным с инвестированием в строительство новых инфраструктурных объектов.

408. Основными задачами долговой политики Костромской области являются:

1) сокращение рисков рефинансирования долга;

2) минимизация расходов на его обслуживание;

3) скорейшее сокращение "тела" долга.

409. У Костромской области существуют возможности для размещения долговых ценных бумаг на срок от 3 до 5 лет с амортизацией долга, что обеспечивает более длинный горизонт бюджетного планирования и снижает риски рефинансирования долга в краткосрочной перспективе. Эмиссия ценных бумаг позволяет максимально расширить круг кредиторов (инвесторов) и создать публичную кредитную историю регионального бюджета в отличие от кредитов банков и бюджетных кредитов.

Учитывая преимущество бюджетных кредитов в виде более низкой процентной ставки и относительно длительном сроке кредитования, акцент при формировании новой структуры государственного долга должен быть смещен в их сторону.

410. Положительное влияние на стоимость заёмных средств оказывает наличие у региона кредитного рейтинга, который, несмотря на рост госдолга в последние годы, находится на стабильном уровне (международное рейтинговое агентство Fitch Ratings подтвердило рейтинг Костромской области на уровне "В+", прогноз - "Стабильный").

411. Предполагается поэтапное сокращение долговой нагрузки в 2013 - 2016 годах за счёт роста налоговых и неналоговых доходов бюджета.

Кроме того, за счёт продажи государственного имущества, находящегося в областной собственности, можно выручить дополнительные доходы. Речь идёт о первоочередной продаже ГПКО "Костромахозлес", а также ОАО "Тепличный комбинат "Высоковский".

Вторая очередь приватизации - продажа дорожно-эксплуатационных служб и других организаций по строительству дорог и мостов, а также ГПКО "Областная типография имени М. Горького" и трёх издательских домов. Есть так же крупный объект незавершённого строительства в городе с большим участком земли - "НОДА". Может быть приватизирован также ГП "Костромаоблтехинвентаризация", не выполняющее в настоящее время государственных функций.

412. В связи с изложенным приоритетами бюджетной политики на долгосрочную перспективу являются:

1) обеспечение повышения эффективности и четкая расстановка приоритетов бюджетных расходов регионального и местных бюджетов;

2) сдерживание роста долговой нагрузки на бюджетную систему региона;

3) более широкое использование программно-целевых принципов организации деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления путем использования в бюджетном процессе такого инструмента, как "программный" бюджет, формируемый на основе государственных программ Костромской области. Государственные программы должны определять цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты региональной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов социально-экономического развития. Каждая долгосрочная программа будет рассматриваться в качестве рамочного обязательства для целей включения в проект бюджета. Бюджетные ассигнования на исполнение этих обязательств будут предусматриваться главным распорядителям бюджетных средств по уникальной для каждой программы классификации расходов. Региональные программы должны составлять большую часть расходов бюджета, к 2016 году - около 90 - 95%;

4) переход с 2014 года к формированию бюджета сроком на три года. В основу бюджетного планирования будет положен метод "скользящей трехлетки", при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. Это обеспечит преемственность и предсказуемость бюджетной политики, повысит устойчивость бюджетной системы региона и обоснованность планирования расходов, позволит заключать государственные контракты на срок до 3 лет;

5) дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений, направленное на повышение устойчивости местных бюджетов с одновременным усилением ответственности органов местного самоуправления за принимаемые решения на местах.

413. Кроме того, в качестве одного из действенных механизмов совершенствования бюджетной политики области должно стать формирование такого долгосрочного стратегического документа, как "Основные направления бюджетной политики Костромской области на долгосрочную перспективу (3 - 5 лет)".

414. Областной фонд стимулирования развития налогового потенциала городских округов и муниципальных районов Костромской области должен стать реальным механизмом поощрения тех муниципальных образований, которые добиваются роста бюджета и экономики, в связи с этим будут внесены изменения в действующий закон области.

415. В рамках работы по финансовому оздоровлению области планируется:

1) обеспечить более быстрый рост объема консолидированного бюджета области в составе ВРП, повысив долю его расходов до 30% ВРП к 2025 году;

2) снижение долговой нагрузки по отношению к размеру областного бюджета до 75% в 2015 году и 50% - в 2025 году;

3) улучшение структуры долга за счёт повышения доли бюджетных кредитов с низкой процентной ставкой и путём размещения долговых ценных бумаг на срок до 5 лет, использование для сокращения долга продажи объектов государственного имущества, имеющего коммерческое значение, в размере не менее 2 млрд. рублей;

4) сокращение доли убыточных предприятий и организаций области до 25% - в 2025 году, обеспечение приоритетного роста финансового результата предприятий и организаций.

Оказание государственных и муниципальных услуг

416. Одним из ключевых направлений институциональных преобразований является оптимизация системы предоставления государственных и муниципальных услуг.

Основная стратегическая цель в данной сфере - это снижение количества административных барьеров, повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

417. Приоритетными мероприятиями в системе реформирования государственных и муниципальных услуг в Костромской области являются:

упрощение процедур и сокращение сроков оказания услуг;

организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах (доведение к 2015 году показателя доли граждан, имеющих доступ к получению указанных услуг, до 90%);

предоставление услуг в электронной форме;

применение системы межведомственного взаимодействия при оказании услуг;

снижение организационных, временных и финансовых издержек граждан и организаций, связанных с получением государственных и муниципальных услуг, внедрение единых стандартов обслуживания;

оптимизация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при помощи внедрения современных информационных и коммуникационных технологий;

обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и формируемых ими информационных ресурсах;

организация мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Итогом реализации мероприятий станет обеспечение доступности государственных и муниципальных услуг для всех жителей области, повышение степени удовлетворенности качеством оказания услуг, создание клиентоориентированной системы предоставления услуг.

Управление госимуществом

418. В современных экономических условиях ключевым направлением государственной политики в сфере имущественных отношений является создание оптимальной структуры и повышение эффективности управления государственной собственностью.

419. Основными приоритетами государственной политики в области управления государственным имуществом являются:

увеличение доходов бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

повышение эффективности функционирования государственного сектора, использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций;

максимальное использование госимущества в качестве инструмента экономического развития, позволяющего удешевить создание инфраструктуры для бизнеса;

максимальное использование госимущества в качестве инструмента повышения эффективности социальных отраслей, позволяющего привлекать частный бизнес (в том числе на условиях государственно-частного партнерства) и использовать передовые интеллектуальные механизмы управления (разработка комплекса мер, направленных на повышение качества и доступности государственных и социальных услуг, оптимизация инфраструктуры, создание инструментов для привлечения частных инвестиций);

достижение оптимального состава и структуры собственности путем сокращения доли государства в экономике для обеспечения устойчивых предпосылок экономического роста, получение максимальных доходов от продажи госимущества.

420. В целях повышения эффективности работы государственных предприятий Костромской области предусмотрена ежегодная разработка программ их деятельности на очередной календарный год. Мероприятия программ отражают основные направления их деятельности в планируемом периоде по достижению целей, определенных уставами предприятий, и направлены на повышение экономической эффективности функционирования и улучшение финансовых результатов деятельности.

В целом, формирование эффективной системы управления государственным имуществом и последующая ее реализация будут способствовать инфраструктурному развитию и повышению конкурентоспособности всех секторов экономики Костромской области.