Приложение N 1. Концепция управления государственным долгом Ульяновской области в 2005-2008 годах

Приложение N 1

к постановлению Главы администрации области

от 5 марта 2005 г. N 36

Концепция
управления государственным долгом Ульяновской области
в 2005-2008 годах

1. Общие положения

Концепция управления государственным долгом Ульяновской области в 2005-2008 годах (далее - Концепция) разработана на основе обобщения опыта управления государственным долгом ряда регионов в Российской Федерации, а также с учетом рекомендаций:

- Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными финансами и Аналитического обзора международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики в рамках программы "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне";

- Временных методических рекомендаций по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в рамках проекта Международного банка реконструкции и развития "Техническое содействие реформе бюджетной системе на региональном уровне".

За четыре года (период с 2001 по 2004 годы) абсолютный объем государственного долга Ульяновской области стабилизировался на управляемом уровне 1,5-2,3 млрд. рублей. При этом по отношению к доходам бюджета государственный долг Ульяновской области оставался на уровне 28,9-33%. В долларовом эквиваленте объем государственного долга за этот же период увеличился в 1,6 раза. Вместе с тем значительно возросли сроки и сократились процентные ставки заимствований. Расходы на обслуживание государственного долга уже несколько лет подряд не превышают 0,7% от всех расходов бюджета Ульяновской области.

В соответствии с Законом Ульяновской области от 06.01.2005 N 001-ЗО "Об областном бюджете Ульяновской области на 2005 год" предельный объем государственного долга Ульяновской области не превысит 2630,8 млн. рублей. Отношение расходов на обслуживание государственного долга Ульяновской области в 2005 году не превысит значения последних лет - 0,7%. Это характеризует политику Ульяновской области по осуществлению государственных заимствований в целях финансирования дефицита бюджета Ульяновской области в целом как умеренную.

2. Цели Концепции

Основными целями концепции являются:

1. Определение инвестиционного потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга, в том числе государственных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития Ульяновской области и не допустить лавинообразного роста долга и увеличение риска неисполнения долговых обязательств.

2. Установление более жестких ограничений на параметры государственного долга, в том числе государственных заимствований Ульяновской области по сравнению с ограничениями, определенными Бюджетным кодексом Российской Федерации и соответствующими нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, призванными повысить финансовую устойчивость бюджета Ульяновской области в части, касающейся:

- снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга на финансирование социальных статей расходов бюджета Ульяновской области:

- недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета Ульяновской области на погашение и обслуживание государственного долга Ульяновской области;

- контроля роста объема долговых обязательств Ульяновской области;

- снижения влияния негативных последствий возможной нестабильности валютных курсов, в которых номинированы долговые обязательства Ульяновской области;

- снижения зависимости долговой политики субъекта Российской Федерации от состояния финансовых рынков при наступлении экономических кризисов.

3. Повышение качества прогнозирования и минимизация рисков управления государственным долгом в среднесрочной перспективе, снижение рисков возникновения кризисных ситуаций при исполнении бюджета Ульяновской области в будущем.

4. Определение принципов управления ликвидностью и снижение рисков при исполнении бюджета в части, касающейся обслуживания долговых обязательств и осуществления государственных заимствований Ульяновской области в условиях сезонной несбалансированности бюджета Ульяновской области в течении# финансового года.

5. Повышение прозрачности политики по управлению государственным долгом Ульяновской области и совершенствование стандартов раскрытия информации о государственном долге Ульяновской области.

2.1. Инвестиционный потенциал заимствований

На протяжении последних лет бюджетная политика Ульяновской области строилась на принципах поддержания сбалансированности бюджета Ульяновской области, увеличения его социальной направленности, обеспечения по мере возможности наиболее полного финансирования запланированных расходов, сокращение государственного долга.

В то же время нереализованными остаются многие важные для Ульяновской области проекты (проекты, связанные с созданием, развитием и обновлением объектов областной инфраструктуры), без которых дальнейшее повышение инвестиционной привлекательности Ульяновской области становится невозможным.

Объем внутренних и внешних инвестиций частного сектора в экономику Ульяновской области в немалой степени сдерживается высоким уровнем износа объектов областной инфраструктуры, неудовлетворительным состоянием транспортных сетей, систем связи, тепло-, энерго- и водоснабжения, что создает относительно непривлекательные условия для бизнеса и не позволяет рассчитывать в будущем на сохранение темпов роста экономики Ульяновской области.

Возможности увеличения расходов на развитие областной инфраструктуры имеются не только благодаря налоговым и неналоговым доходам, но и благодаря привлечению заемных средств, которые с экономической точки зрения играют роль финансового рычага и в будущем дают множественный экономический эффект.

Сложившаяся в последние годы благоприятная ситуация на рынках капитала способствует привлечению для нужд финансирования областной инфраструктуры заемных средств в объемах, которые бы позволили сохранить управляемость государственного долга на должном уровне.

Таким образом, меры, направленные на развитие областной инфраструктуры, внесут свой вклад и позволят достичь увеличения доходов бюджета Ульяновской области до уровня, сопоставимого с уровнями других субъектов Российской Федерации.

Учитывая текущее социально-экономическое развитие, состояние бюджета Ульяновской области, относительно высокий уровень государственного долга Ульяновской области, можно констатировать, что в настоящее время сложились предпосылки для развития в Ульяновской области инвестиционно-заемной системы, в которой возможно использование государственных заимствований в качестве источника погашения долговых обязательств прошлых лет.

2.2. Несбалансированность в процессе исполнения бюджета
Ульяновской области в пределах года

В последние несколько лет в процессе исполнения бюджета Ульяновской области и бюджетов других субъектов Российской Федерации наблюдается характерная закономерность несбалансированности в пределах года поступления доходов и финансирования расходов бюджета. Доходы больше поступают тогда, когда меньше всего финансируются расходы, и наоборот.

Несбалансированность в процессе исполнения бюджета Ульяновской области усугубляется ситуацией с расходами бюджета Ульяновской области, наибольшие объемы финансирования которых приходятся на конец кварталов, когда главные распорядители средств бюджета Ульяновской области выбирают остатки лимитов ассигнований. При этом самым критическим месяцем на протяжении последних лет остается декабрь, в котором расходы бюджета Ульяновской области могут достигать 14-18% от общего объема расходов в пределах года.

Следствием несбалансированности в процессе исполнения бюджета Ульяновской области является то, что вплоть до последних месяцев текущего года исполнение бюджета Ульяновской области может осуществляться с преобладанием текущего профицита (разницы между доходами и расходами накопительным итогом с начала года). В результате основная нагрузка на заемные источники финансирования дефицита (государственные заимствования) приходится на конец года, когда на рынке возможны сезонные ситуации неблагоприятных условий для заимствований.

Объемы заемного финансирования дефицита бюджета Ульяновской области в масштабе года могут казаться относительно небольшими, однако, если в будущем исполнение бюджетов будет проходить с сохранением тенденций предыдущих лет, то Ульяновской области будет сложнее привлекать средства на рынках капитала, а риски при исполнении бюджета Ульяновской области в целом возрастут в несколько раз.

Снижению вышеописанных рисков может способствовать прозрачная позиция Ульяновской области как заемщика и предсказуемость ее действий. При принятии решений о привлечении заимствований необходимо принимать в расчет не только текущую потребность бюджета Ульяновской области, но и значимость экономических факторов, влияющих на условия заимствований.

В связи с серьезностью описанных рисков одним из насущных вопросов бюджетной политики Ульяновской области в краткосрочной перспективе должно стать определение стратегии управления ликвидностью бюджета Ульяновской области и государственными заимствованиями в условиях сезонной несбалансированности бюджета Ульяновской области.

3. Базовые условия развития инвестиционно-заемной системы
Ульяновской области

В качестве базовых условий развития в Ульяновской области инвестиционно-заемной системы можно выделить следующие.

3.1. Для финансирования областной инфраструктуры область должна использовать все возможности по привлечению дополнительных источников.

Недостаток доходов бюджета Ульяновской области может покрываться за счет заимствований, которые могут выполнять роль катализатора развития Ульяновской области. При взвешенной стратегии управления долгом с четкими заемными критериями такая политика позволит сохранить его управляемость и достичь положительного эффекта от инвестиций в более короткие сроки.

3.2. Финансирование расходов на развитие инфраструктуры путем привлечения государственных заимствований должно рассматриваться как одна из мер по реализации планов увеличения доходов бюджета Ульяновской области.

Возникающий в результате увеличения капитальных расходов дефицит бюджета Ульяновской области может быть ограничен как по объемам, так и по срокам. Нормой в мировой практике считается период дефицитных бюджетов не более 3-5 лет.

3.3. Необходимо использовать инструменты заимствований, которые позволяют наиболее гибко и эффективно управлять государственным долгом.

Приоритетным направлением являются облигации с рыночным ценообразованием, которые позволяют привлекать средства на оптимальных условиях. Дополнительными инструментами заимствований могут быть кредиты, привлекаемые в рамках связанных проектов, и государственные гарантии. Выбор того или иного способа заемного финансирования (прямые заимствования или гарантии) должен осуществляться при условии эквивалентности стоимости текущих и будущих затрат бюджета Ульяновской области.

3.4. Расходы на развитие инфраструктуры и государственные заимствования должны формироваться на долгосрочную перспективу.

Инвестиционные программы и программы заимствований должны разрабатываться не только в рамках перспективного финансового плана Ульяновской области, но и на более длительную перспективу с учетом различных макроэкономических сценариев. Объемы заимствований должны находиться в рамках установленных критериев долговой нагрузки, при которой обеспечивается финансовая устойчивость бюджета Ульяновской области на весь период прогнозирования.

3.5. Выбор объектов развития инфраструктуры должен определяться в первую очеведь на основе социальной и экономической значимости для Ульяновской области, а не на основе достижения коммерческого эффекта.

Объекты капиталовложений могут быть коммерческими (подразумевают получение прямого экономического эффекта от вложенных средств) и некоммерческими (не влекут прямых поступлений доходов от вложенного капитала, однако эффект выражается в виде увеличения налоговых поступлений, экономии бюджетных средств за счет внедрения новых технологий и др.). Задачей области является поддержка именно тех проектов, которые не имеют явного коммерческого эффекта, однако имеют большую социальную и инфраструктурную значимость.

3.6. Финансирование инфраструктурных проектов должно строиться на основе баланса возможностей и потребностей.

Объемы капитальных расходов бюджета Ульяновской области должны определяться исходя из возможностей бюджета Ульяновской области и потребностей в развитии областной инфраструктуры. В среднесрочной перспективе необходимо установить баланс (с учетом потенциала государственных заимствований) между минимальными потребностями и максимальными возможностями.

4. Основные инструменты государственных заимствований
Ульяновской области в контексте приоритетов развития
на среднесрочную перспективу

Государственный долг Ульяновской области представлен кредитами, полученными от банков и иных кредитных организаций, заимствованиями, полученными от иных юридических лиц, бюджетными ссудами (кредитами), государственными займами, осуществляемыми путем выпуска ценных бумаг, и государственными гарантиями в рублях и иностранной валюте. Основными долговыми инструментами, имеющими перспективное значение для развития системы управления государственным долгом Ульяновской области, являются:

- кредиты в российской и иностранной валюте финансовых организаций и банков;

- государственные гарантии Ульяновской области;

- заимствования, полученные от иных юридических лиц.

Заимствуя, Ульяновская область преследует следующие цели:

1) создание гибкой системы управления долгом Ульяновской области;

2) диверсификация долгового портфеля;

3) аккумулирование средств наиболее широкого круга инвесторов;

4) повышение уровня прозрачности финансов Ульяновской области.

4.1. Кредиты в российской и иностранной валюте финансовых
организаций и банков

Одним из инструментов финансирования инфраструктурных проектов в Ульяновской области являются проектные кредиты финансовых организаций и банков (далее - кредиты).

В среднесрочной перспективе в рамках сотрудничества с банками и финансовыми организациями по привлечению кредитов будут осуществляться следующие мероприятия.

4.1.1. Привлечение кредитов банков и иных кредитных организаций только по проектам, имеющим значение для развития инфраструктуры Ульяновской области.

При принятии решений о привлечении проектных кредитов основное внимание будет уделяться целям их привлечения, главными из которых должны быть вопросы развития инфраструктуры Ульяновской области.

4.1.2. Контроль справедливой стоимости и валютных рисков.

В силу нерыночного механизма ценообразования и валютных рисков стоимость заимствований по кредитам с учетом всех косвенных расходов будет соотноситься с аналогичными ставками доходности по рыночным инструментам. К косвенным расходам относятся все прочие расходы, включая консультационные услуги, платежи за невыборку средств, единовременные комиссии, а также валютные риски в результате девальвации национальной валюты.

4.1.3. При выборе из нескольких альтернатив предпочтение должно отдаваться кредитам в рублях.

В случае, когда имеется возможность привлечения средств по кредитам в рублях, данная форма финансирования должна иметь определенное преимущество.

4.2. Государственные гарантии Ульяновской области

Предоставление государственных гарантий Ульяновской области является одной из форм поддержки инвестиционной деятельности в Ульяновской области.

Ульяновская область проводит умеренную политику в вопросе предоставления государственных гарантий.

При прочих равных условиях приоритетом на получение государственных гарантий Ульяновской области обладают заемщики, учредителем или собственником имущества которых является Ульяновская область.

Учитывая высокие риски при применении данного долгового обязательства, политика предоставления государственных гарантий Ульяновской области в среднесрочной перспективе будет строиться на базе следующих мероприятий.

4.2.1. Ограничение доли государственных гарантий в структуре государственного долга Ульяновской области. Объем обязательств по государственным гарантиям Ульяновской области не должен превышать 15% общего объема государственного долга Ульяновской области.

4.2.2. Оказание бюджетной поддержки инвестиционным проектам, соответствующим системе целей социально-экономического развития Ульяновской области (включая проекты, направленные на развитие инфраструктуры Ульяновской области).

4.2.3. Проведение мероприятий по повышению качества оценки инвестиционных проектов, в том числе постепенный переход к практике оценки проектов, претендующих на предоставление государственной гарантии, независимым оценщиком.

4.2.4. Предоставление государственных гарантий Ульяновской области по тем кредитам, ставка заимствования которых соответствует ставкам заимствований Ульяновской области на внутреннем рынке на аналогичный срок.

4.2.5. Введение дифференцированной платы за предоставление государственной гарантии для разных категорий заемщиков.

5. Управление государственным долгом и государственными
заимствованиями в среднесрочной перспективе

В странах с развитой рыночной экономикой долгосрочные займы используются для финансирования инвестиционных программ. Для этих целей в аналитических исследованиях используются методы, которые позволяют оценить целесообразность и эффективность государственных заимствований как дополнительного бюджетного источника, указать на принципиальную роль заемных ресурсов и спрогнозировать поведение государственного долга в долгосрочной перспективе.

В бюджетном анализе и среднесрочном планировании заимствований применяется подход, основанный на представлении государственных заимствований как источника финансирования капитальных расходов. В его основе лежит модель представления бюджетного баланса (доходы, расходы, источники финансирования) в несколько ином формате, нежели принятая в Российской Федерации бюджетная классификация. Подобная модель, в частности, используется ведущими международными рейтинговыми агентствами, которые через критерии общей кредитоспособности заемщика анализируют уровень инвестиционной направленности бюджета и роль государственных заимствований.

Основной задачей данной модели представления бюджетного баланса является определение критериев:

- ликвидности и сбалансированности бюджета Ульяновской области;

- степени финансовой самостоятельности бюджета Ульяновской области;

- совокупного размера долговой нагрузки на бюджет в каждый момент времени;

- финансирования капитальных расходов за счет заемных средств;

- объема долга по гарантиям и др.

В среднесрочном планировании основной является задача определения того, какой объем доходов и иных поступлений можно будет мобилизовать в бюджет Ульяновской области и какие расходные потребности можно будет профинансировать за счет данных поступлений. Если для финансирования капитальных расходов предполагается использовать заемные ресурсы, государственный долг и государственные заимствования должны сопоставляться с собственными доходами бюджета Ульяновской области.

В целях оценки на основе данной модели составления бюджетного баланса качества управления государственным долгом и кредитоспособности Ульяновской области при реализации политики привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов необходимо ввести следующие термины:

- собственный бюджет Ульяновской области;

- связанный бюджет Ульяновской области.

Из общего объема доходов и расходов бюджета Ульяновской области выделяются две составляющие: собственный бюджет, состоящий из собственных доходов и расходов, и связанный бюджет, состоящий из связанных доходов и расходов.

К связанным доходам относятся все поступления в бюджет Ульяновской области, которые связаны с определенными статьями расходов и которые в принципе нельзя рассматривать в качестве источника средств для погашения и обслуживания собственного долга.

Все остальные поступления в бюджет Ульяновской области - налоговые и неналоговые доходы - являются собственными доходами и служат базой покрытия государственного долга.

На основе описанных выше понятий формируется бюджетный баланс, состоящий из нескольких уровней (текущий бюджет, бюджет выплат по долгу, бюджет развития, источники финансирования), каждый из которых несет определенный экономический смысл, позволяющий ввести ряд новых критериев и ограничений, способствующих рассмотрению бюджетного баланса в более строгой форме.

Применение подобной модели составления бюджетного баланса должно способствовать формированию более устойчивого бюджета Ульяновской области с оптимальными долговыми характеристиками.

При таком представлении четко определяется, каким образом можно оптимально прогнозировать политику государственных заимствований, чтобы не допустить увеличения рисков, связанных с долговой нагрузкой.

В целях использования описанной выше модели составления бюджетного анализа при управлении государственным долгом Ульяновской области необходимо разработать методику определения критериев по государственному долгу и государственным заимствованиям Ульяновской области для использования в среднесрочном прогнозировании, включающую описание процедуры составления бюджетного баланса по уровням и критериев по государственному долгу и государственным заимствованиям Ульяновской области.

6. Управление рисками при исполнении бюджета
и программы государственных заимствований Ульяновской области
в пределах финансового года

6.1. Основные риски несбалансированности бюджета Ульяновской области
и цели управления ликвидностью

Основными рисками при исполнении бюджета Ульяновской области являются:

- риск процентной ставки, показывающий вероятность неблагоприятного для Ульяновской области изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах;

- риск недостаточного поступления доходов в бюджет Ульяновской области на финансирование расходов;

- риск снижения ликвидности рынка, риск монополизации рынка.

Целями управления ликвидностью бюджета Ульяновской области являются:

- снижение рисков неисполнения бюджета Ульяновской области в части, касающейся финансирования расходов бюджета Ульяновской области за счет заемных средств;

- сглаживание пиков платежей по финансированию дефицита бюджета Ульяновской области и погашению долговых обязательств;

- повышение степени предсказуемости действий администрации Ульяновской области при принятии решений о привлечении заемных средств на рынках капитала;

- совершенствование системы управления государственным долгом Ульяновской области.

Принимая во внимание необходимость обеспечения оптимальной ликвидности бюджета Ульяновской области, недопущения срывов в финансировании расходов бюджета Ульяновской области, снижения рисков неисполнения бюджета Ульяновской области в целом и по государственным заимствованиям, среди основных мероприятий можно выделить следующие:

1) необходимо на регулярной основе осуществлять планирование государственных заимствований Ульяновской области в квартальной и месячной разбивке;

2) в основу планирования должны быть включены прогнозы поступления доходов, финансирования расходов и привлечения государственных заимствований, а также статистический анализ исполнения предыдущих лет:

- при планировании государственных заимствований должны учитываться экономические возможности по мобилизации ресурсов, текущая и ожидаемая конъюнктура на финансовых рынках;

- государственные заимствования должны носить планомерный характер, при этом объемы заимствований должны распределяться в течение года таким образом, чтобы снизить риск ухудшения условий заимствований;

- для сглаживания пиков платежей по финансированию дефицита бюджета Ульяновской области и погашению долга при планировании исполнения бюджета Ульяновской области и государственных заимствований необходимо осуществлять управление ликвидностью и заимствованиями Ульяновской области;

- горизонт планирования должен по возможности охватывать весь финансовый год, чтобы можно было вести работу с инвесторами и кредиторами;

- необходимо разработать и использовать программные средства планирования государственных заимствований, предусматривающие реализацию вышеперечисленных мер и положений в части, касающейся государственных заимствований, и позволяющие проводить оперативный анализ планов и рисков, возникающих при привлечении заемных средств.

6.2. Управление ликвидностью бюджета Ульяновской области

Основное направление управления ликвидностью бюджета Ульяновской области и государственными заимствованиями связано с вопросами оптимизации источников финансирования дефицита бюджета Ульяновской области, которая подразумевает решение следующих задач:

1) финансирование дефицита бюджета Ульяновской области и обеспечение стабильности финансирования расходов;

2) использование свободных средств бюджета Ульяновской области, временно не востребованных для финансирования расходов бюджета Ульяновской области.

Первая задача решается в контексте тех целей и мер, которые изложены в разделе 6.1 Концепции. Суть ее сводится к тому, что государственные заимствования привлекаются не только для финансирования возникшей потребности бюджета Ульяновской области, но и в целях резервирования дополнительных средств для сглаживания пиков платежей и предотвращения ухудшения условий заимствований.

Свободные средства бюджета Ульяновской области, являясь временно не востребованными для финансирования расходов, могут быть использованы по двум основным направлениям:

- операции по сокращению долга;

- операции на открытом рынке.

Сокращение долга не является однозначно эффективным способом управления ликвидностью и в конечном итоге увеличивает риски неисполнения бюджета Ульяновской области, поскольку чем больше средств в начале года направляется на сокращение долга, тем больший объем необходимо будет привлекать в конце года. При этом не все долговые обязательства можно технически досрочно погасить.

На операции сокращения долга необходимо накладывать ограничения, поскольку непродуманные действия могут привести к отрицательным последствиям, в том числе:

- к дополнительным расходам бюджета Ульяновской области на обслуживание долга, не предусмотренным бюджетом Ульяновской области на соответствующий год;

- к снижению ликвидности рынка;

- к выводу денежных ресурсов из финансовой системы Ульяновской области.

Досрочное сокращение долга в период текущего профицита возможно и может быть оправдано только в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем финансовом году, поскольку это приводит к увеличению расходов на обслуживание долга и росту нагрузки на заемные источники финансирования дефицита бюджета Ульяновской области.

Косвенный эффект от данных операций сокращения краткосрочного долга - приближение расходов на погашение и обслуживание долга.

Операции на открытом рынке позволяют решать целый круг задач: управлять ликвидностью бюджета Ульяновской области, сокращать долг и расходы на его обслуживание, поддерживать ликвидность на рынке.

В контексте управления ликвидностью бюджета Ульяновской области временно свободные ресурсы бюджета Ульяновской области могут размещаться на открытом рынке под процентную ставку.

Описанные выше меры и варианты управления ликвидностью бюджета Ульяновской области позволят повысить в целом управляемость бюджета Ульяновской области и решить проблемы несбалансированности его исполнения.

7. Дополнительные вопросы долговой политики

7.1. Заимствования государственных унитарных предприятий
у третьих лиц

В соответствии с мировой практикой, в том числе методиками оценки кредитоспособности, применяемыми ведущими рейтинговыми агентствами, долговые обязательства государственных унитарных предприятий (далее - ГУП) являются неявным долгом субъекта Российской Федерации. Существование долговых обязательств ГУП не влияет напрямую на исполнение бюджета Ульяновской области, вместе с тем долг предприятий, имущество которых находится в собственности Ульяновской области, фактически является моральным обязательством Ульяновской области. Невозможность исполнения ГУП обязательств по своим долгам приведет к резкому ухудшению финансового положения предприятий, возникновению проблем в функционировании жизнеобеспечивающих отраслей экономики Ульяновской области, росту социальной напряженности.

В целях осуществления дальнейшего контроля за расходами ГУП-монополистов и обеспечения оптимизации условий их заимствований планируется закрепить нормативным правовым актом предварительное согласование ГУП-монополистами заимствований в Главном управлении финансов Ульяновской области.