Закон Ульяновской области от 3 ноября 2006 г. N 174-ЗО "Об утверждении областной целевой программы "Реформирование региональных и муниципальных финансов Ульяновской области (2006-2008 годы)"

1.1.1. Краткая характеристика социально-экономического
положения Ульяновской области

Ульяновская область расположена на юго-востоке Европейской части России, в Среднем Поволжье. Входит в Приволжский федеральный округ и относится к Поволжскому экономическому району. Образована 19 января 1943 года. Граничит на западе с Пензенской областью и Республикой Мордовия, на севере - с Чувашской Республикой и Татарстаном, на востоке - с Самарской областью, на юге - с Саратовской областью. Расстояние от Ульяновска до Москвы 875 км. Площадь составляет 37,3 тыс. км2. Население - 1 329,7 тыс. человек. Административный центр - город Ульяновск (623 тыс. человек).

В состав области входят 21 сельский район, 6 городов, в том числе 4 городских округа, 30 поселков городского типа, 142 поселения. Для региона характерны существенные внутритерриториальные диспропорции в социально-экономическом развитии.

Государственную власть в Ульяновской области осуществляют Законодательное Собрание Ульяновской области, Губернатор Ульяновской области; Правительство Ульяновской области.

Территория Ульяновской области разделена рекой Волгой на возвышенное правобережье (около 3/4 территории) и низменное левобережье. Правобережную часть составляет Приволжская возвышенность (высота до 363 метров) с выходящими к Волге Ундорскими, Кременскими и Сенгилеевскими горами; левобережная (Заволжская) - относительно пологая равнина.

Ульяновская область располагает относительно развитой минерально-сырьевой базой: месторождения нефти, строительных материалов (стекольное, цементное, кремнистое и карбонатное сырье, сырье для грубой керамики), месторождения торфа. Имеются достаточные запасы подземных вод, в том числе лечебно-столовых и минеральных.

Через область проходят авиационные, железнодорожные и автомобильные коммуникации общероссийского значения. Территорию области пересекают линии: Рязань - Инза - Ульяновск - Димитровград - Уфа и Пенза - Сызрань, Инза - Сызрань, участок магистрали Казань - Волгоград. Протяженность судоходных путей по реке Волге более 200 км. Автомобильный транспорт играет значимую роль во внутриобластных перевозках. Общая протяженность железнодорожных путей - 729 км, протяженность автомобильных дорог - 7840 км. Важное значение имеет водный транспорт. Крупные речные порты области - Ульяновск и Сенгилей, имеющие прямой выход к Каспийскому морю, а через Волго-Донской и Беломоро-Балтийский каналы - к Азовскому, Черному, Балтийскому и Белому морям. На территории области два аэропорта: "Ульяновск-Восточный", имеющий статус международного, и "Ульяновск-Центральный".

Ульяновская область обладает благоприятными природно-климатическими условиями, выгодным экономико-географическим, транспортным положением, мощной промышленной базой, научно-исследовательским потенциалом - факторами, обуславливающими устойчивое развитие региона.

Несмотря на существующий потенциал, Ульяновская область относится к числу субъектов Российской Федерации с низким уровнем социально-экономического развития, занимает отстающие позиции среди регионов Приволжского федерального округа (таблица 1).

Средняя плотность населения - 36,2 чел. на 1 км2, что выше среднего значения по округу. Между тем расселение жителей по территории области неравномерное, наиболее густо населены западные и северо-западные районы Ульяновской области. Основная часть населения (73%) - городские жители. Крупные города Ульяновск - 623 тыс. человек и Димитровград - 129 тыс. человек.

В Ульяновской области проживают представители 111 национальностей. Представители четырех национальностей - русские, татары, чуваши и мордва - имеют численность населения, превышающую 50 тыс. человек. Наиболее многочисленны русские (более 70% жителей области).

В области, как и в большинстве регионов округа, сложилась неблагоприятная демографическая ситуация, характеризующаяся устойчивым снижением численности населения с начала 1990-х годов как за счет естественной убыли (- 8,3%,) (Приволжский федеральный округ - 6,5%, Российская Федерация - 5,9%), так и за счет миграционного оттока населения (27 выбывших на 10 тыс. жителей области; Приволжский федеральный округ - 0,02 прибывших, Российская Федерация - 7 прибывших на 10 тыс. населения). Среди приволжских регионов область имеет один из самых низких общих коэффициентов рождаемости и один из самых высоких - смертности (соответственно 8,6% и 16,9%). В половозрастной структуре на долю населения трудоспособных возрастов приходится 61% жителей области, 23% составляют пенсионеры, 16% молодежь. Средняя ожидаемая продолжительность жизни 65 лет, для мужчин - 59 лет, для женщин - 72 года. Область характеризуется неблагополучным состоянием здоровья населения. Растет заболеваемость хроническими неинфекционными, социально обусловленными болезнями (туберкулез, психические заболевания, суициды, наркомания; болезни, вызванные вирусом иммунодефицита человека), отмечается ухудшение репродуктивного здоровья женщин, состояние здоровья детей.

Трудовые ресурсы Ульяновской области составляют 825,6 тыс. человек, в экономике занято 591,5 тыс. человек (35% трудятся на государственных и муниципальных предприятиях области). В отраслевой структуре занятости населения 28% приходится на промышленность. Высокий удельный вес занятых также в сельском хозяйстве (14%), торговле и общественном питании (13%). В отраслях социальной сферы трудятся порядка 20% населения области. Уровень зарегистрированной безработицы в Ульяновской области один из самых высоких (3,1%, 2005 г.) в Приволжском федеральном округе (1,8%). Снижение безработицы является одной из приоритетных задач Правительства Ульяновской области, к концу 2006 года планируется сокращение уровня зарегистрированной безработицы до 2%.

По основным показателям уровня жизни населения Ульяновская область находится на последних позициях среди регионов Приволжского федерального округа. Среднедушевые денежные доходы на душу населения в 2005 году составили 4426 рублей в месяц (Приволжский федеральный округ - 5975 рублей в месяц). Рост реальных располагаемых денежных доходов к 2004 году составил 107% (Приволжский федеральный округ - 111%, Российская Федерация - 109%). В структуре денежных доходов населения области на заработную плату приходится 45%, социальные выплаты - 19%, доходы от предпринимательской деятельности - 13%. Величина прожиточного минимума в среднем на душу населения 2 477 рублей в месяц. За период с 2003 по 2005 год доля населения с доходами ниже прожиточного минимума сократилась на 6,5%, между тем уровень бедности в области остается одним из высоких в Приволжском федеральном округе (в области 28,5% населения с доходами ниже прожиточного минимума). Среднедушевые расходы жителей области - 4191 рубль в месяц, более 80% всех расходов приходится на оплату товаров и услуг.

Рост потребительских цен в 2005 г. (в % к декабрю 2004 г.) составил 111% (Приволжский федеральный округ - 110%, Российская Федерация - 111%). Оборот розничной торговли в 2005 г. превысил 40 млрд. рублей, рост оборота розничной торговли составил 107% (Приволжский федеральный округ - 115,6%, Российская Федерация - 112%). Основным направлением развития торговли явилось открытие супермаркетов - магазинов самообслуживания. Объем предоставленных платных услуг населению области в 2005 г. по сравнению с предыдущим годом вырос на 7% (Приволжский федеральный округ - 110%, Российская Федерация - 107,5%) и составил 13,9 млрд. рублей. В структуре платных услуг населению 30% приходится на жилищно-коммунальные услуги, 21% - услуги связи, 16% - транспортные услуги, 9% - бытовые услуги, 7% - медицинские услуги, 6% - услуги в системе образования.

Ульяновская область располагает относительно развитой социальной сферой. В сфере образования функционируют 660 школ (в том числе 67% расположены в сельской местности, в которых обучаются 29% учащихся области), 44 учреждения начального и среднего профессионального образования, 5 вузов (54 тыс. человек), также 32 образовательных учреждения для детей, нуждающихся в особой государственной поддержке и защите, 97 учреждений дополнительного образования. Всего по итогам 2005 г. в школах обучалось 141 тыс. человек, в начальных и средних профессиональных учреждениях - 39,8 тыс. человек, в вузах - 54,4 тыс. человек. В образовательных учреждениях остро стоят проблемы финансового и материально-технического обеспечения развития системы образования, социальной поддержки работников системы. Требует совершенствования структура профессионального образования, как по уровням так и по направлениям подготовки специалистов, с учетом реальных потребностей рынка труда.

Научно-техническая база Ульяновской области характеризуется высоким кадровым потенциалом (225 докторов и 1300 кандидатов наук) и развитой сетью учебных заведений (17 научных организаций).

В системе здравоохранения функционируют 87 больниц, 13 специализированных диспансеров, 61 самостоятельная поликлиника и врачебная амбулатория, 10 стоматологических поликлиник. Большинство больниц и поликлиник не отвечает санитарным нормам, нуждается в срочном ремонте и расширении площадей. Более 80% зданий медицинских учреждений, находящихся в аварийном и ветхом состоянии, требуют ремонта.

Обеспеченность жильем в области растет в основном за счет убыли населения (в 2005 г. на одного жителя приходилось 21,4 м2 площади). Остается нерешенной проблема низкого качества жилищного фонда. Техническое состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства региона характеризуется высоким уровнем износа (до 70%), аварийностью. Уровень платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги на территории области ежегодно увеличивается и приближается к федеральному стандарту. Соответственно, нагрузка на консолидированный бюджет области ежегодно уменьшается. Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из приоритетных отраслей социальной политики руководства области. Основными задачами в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством области в 2005 году было, создание условий для развития конкуренции в сфере управления жилищным фондом, обеспечение минимизации расходов малообеспеченными слоями населения области за оказание жилищно-коммунальных услуг.

Ульяновская область - индустриально-аграрный регион. Объем валового регионального продукта (ВРП) в 2005 г. составил 81,6 млрд. рублей. Динамика ВРП в 2003-2005 годах характеризуется умеренными тепами роста: 2003 г. - 103%, 2004 г. - 104%, 2005 г. - 105% (темп роста ВРП в 2005 г.: Приволжский федеральный округ - 105%, Российская Федерация - 106%). В отраслевой структуре ВРП выделяются промышленность - 25,2%, сельское хозяйство - 11,4%, торговля и коммерческая деятельность по реализации товаров и услуг - 15,2%, а также строительство - 6,2%, транспорт - 10,5%. По величине валового регионального продукта на душу населения Ульяновская область занимает среди регионов России 60-е место. По уровню экономического развития Ульяновская область уступает большинству регионов федерального округа, опережая только Пензенскую, Кировскую области и Республику Марий Эл.

Место Ульяновской области в территориальном разделении труда определяется машиностроительным комплексом, а также электроэнергетикой, пищевой промышленностью, сельским хозяйством.

Промышленность Ульяновской области базируется на выпуске продукции машиностроительной отрасли, представленной авиастроением, приборостроением, станкостроением, автомобилестроением. Удельный вес машиностроения в промышленности составляет 56% всей выпускаемой продукции в регионе, половина численности промышленно-производственного персонала области. По доле машиностроения в общем объеме промышленного производства Ульяновская область входит в первую десятку среди субъектов Российской Федерации. Важное место в отрасли занимает группа заводов автомобильной промышленности, которые производят около 60% автобусов и немногим более 10% грузовых автомобилей. Основные предприятия: ЗАО "Авиастр-СП", ОАО "Ульяновский автомобильный завод". Область занимает первое место в России по производству гражданских самолетов и пятое - по производству автомобилей.

Существенную роль в экономике играет топливно-энергетический комплекс области. На долю топливно-энергетического комплекса приходится 16% объема промышленного производства. Основу комплекса составляет электроэнергетика. Произведено электроэнергии в Ульяновской области в 2005 г. 3,7 млрд. кВт.ч. (2,8 млрд. кВт.ч. в 2004 г.) Мощность электростанций составляет 955,6 тыс. кВт. Топливная промышленность представлена 4 предприятиями, занимающимися нефтедобычей и геологоразведочными работами.

Пищевая промышленность (13% в структуре промышленного производства) представлена мукомольными, крупяными, масло дельно-сыродельными, мясными, спиртовыми предприятиями, кондитерской фабрикой (г. Ульяновск), сахарным заводом (р.п. Цильна) и др.

На базе собственных ресурсов,получило развитие производство строительных материалов (6% от общего объема промышленного производства): цемента (г. Новоульяновск, г. Сенгилей), теплоизоляционных материалов и изделий (р.п. Инза, г. Ульяновск), добыча кварцевого песка (Ташлинское месторождение) и др.

Легкая промышленность (4% в структуре промышленного производства) включает более 20 предприятий различных форм собственности. Основной отраслью легкой промышленности является текстильная, дающая до 70% всей продукции, а также швейная и трикотажная промышленность, производство обуви. Легкая промышленность Ульяновской области - одна из самых депрессивных отраслей. Многие предприятия отрасли являются градообразующими, и их кризисное состояние приводит к обострению социально-экономических проблем рабочих поселков и городов области.

В регионе также работают предприятия черной металлургии, лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности.

Объем промышленного производства Ульяновской области в 2005 г. составил 69,2 млрд. рублей. Динамика темпов роста промышленного производства за период 2003-2005 гг.: 2003 г. - 106%, 2004 г. - 99,8%, 2005 г. - 107% (темп роста промышленного производства в 2005 г.: Приволжский федеральный округ - 103%, Российская Федерация - 104%). Наиболее развивающимися отраслями области являются машиностроение, топливно-энергетический комплекс, пищевая отрасль. Кризисные отрасли, сохраняющие отрицательную динамику производства: отрасли легкой промышленность и целлюлозно-бумажной промышленности.

Сельскохозяйственный комплекс Ульяновской области - многоотраслевая система, в которой создается более 11% валового регионального продукта. Сельскохозяйственные угодья составляют 60% всех земель области, пашня - 46%. Основными отраслями сельскохозяйственного производства являются молочное и мясное скотоводство, птицеводство, свиноводство, выращивание зерновых и производство технических культур.

Хозяйствами всех категорий в 2005 г. было произведено продукции сельского хозяйства в объеме 12,9 млрд. рублей. Впервые за последние годы наметился общий рост производства. Индекс физического объема составил 101,4% к уровню 2004 г. (Приволжский федеральный округ - 100%, Российская Федерация - 102%).

Между тем, экономическая ситуация в сельском хозяйстве остается сложной. Низкий уровень цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию, недостаточный спрос на нее, конкуренция со стороны импорта и соседних регионов обусловили снижение производственного потенциала сельского хозяйства. Сельское хозяйство является основой для обеспечения роста собственных доходов большинства муниципальных образований области. В этой связи сельское хозяйство является предметом особого внимания Правительства Ульяновской области. Разработаны и реализуются региональные целевые программы по поддержке сельского хозяйства. Получают развитие вертикально интегрированные и кооперированные структуры по сельскохозяйственному производству, переработке, материально-техническому обеспечению, кредитованию и страхованию.

В Ульяновской области насчитывается около 6 тысяч малых предприятий, на которых постоянно работает более 50 тыс. человек. Общая численность работников, занятых на малых предприятиях, за 2005 г. возросла почти на 3 тыс. человек или на 5%. Количество предпринимателей возросло за год более чем на 10%. В Ульяновской области на 100 тыс. жителей приходится 420 малых предприятий, в среднем по Приволжскому федеральному округу - 600. Распределение числа малых предприятий по видам экономической деятельности характеризуется преобладанием оптовой и розничной торговли - 49,8%. На втором месте по количеству предприятий - обрабатывающие производства - 15,8%. В 2005 г. оборот малых предприятий составил 38,2 млрд. рублей (31,5 млрд. рублей - 2004 г.). В 2005 г. в 2,6 раза возросли поступления по единому налогу, взимаемому по упрощенной системе налогообложения, в 7,8 раза - по налогу на игорный бизнес. Доля налоговых поступлений в областной бюджет от малого предпринимательства составила 17,1%.

Ульяновская область обладает умеренным инвестиционным климатом, характеризующимся пониженным инвестиционным потенциалом и умеренным риском. Область имеет неплохие предпосылки для существенного повышения инвестиционной привлекательности. В Ульяновской области сконцентрирован мощный и конкурентоспособный производственный, сельскохозяйственный и научно-технический потенциал. В 2005 г. достигнут значительный прогресс в снижении законодательного риска. Принят новый закон об инвестиционной деятельности, разработана среднесрочная программа социально-экономического развития области, поддержки малого бизнеса, разрабатываются программы повышения инвестиционной привлекательности и содействия развитию инновационной деятельности. За период 2003-2005 годов сложилась положительная динамика темпов роста инвестиций в основной капитал: 2003 г. - 112,3%, 2004 г. - 144,2%, 2005 г. - 102,8%. Темп роста инвестиций в основной капитал в 2005 г.: Приволжский федеральный округ - 109%, Российская Федерация - 111%. Объем инвестиций в основной капитал в 2005 году составил 12,9 млрд. рублей. В структуре инвестиций в основной капитал 44% составили собственные средства предприятий и организаций, 21% - средства федерального бюджета, 12% - заемные средства. По формам собственности 44% всех инвестиций в основной капитал приходятся на частный сектор, 13% - государственный.

Социально-экономическое положение Ульяновской области характеризуется неблагоприятной демографической ситуацией, проблемным состоянием многих отраслей экономики и относительно развитой социальной сферой. Основным направлением стратегической политики региональных властей на среднесрочную и долгосрочную перспективу является реализация комплексной программы экономического и социального развития Ульяновской области на 2005-2010 годы и выбор стратегии развития области до 2020 года. Предполагается, что реализация поставленных целей и задач в программе и стратегия развития региона позволят Ульяновской области выйти на качественно новый уровень развития экономики, качественно новый уровень бюджета и возможностей в социальном секторе.

С целью поддержания стратегического развития Ульяновской области необходимо проведение последовательной политики, направленной на стабилизацию и оздоровление экономики и социальной сферы, формирование благоприятного инвестиционного климата. Одним из возможных вариантов решения приоритетных задач является социально-экономическое планирование. Важным элементом социально-экономической стабилизации региона является реформа системы общественных финансов. Программа реформирования региональных и муниципальных финансов Ульяновской области должна стать системным шагов на пути Экономических и социальных преобразований в регионе.

1.1.2. Основные проблемы бюджетной системы
Ульяновской области

Бюджетная система Ульяновской области включает в себя бюджет Ульяновской области (областной бюджет) и бюджеты муниципальных образований. Уполномоченным органом в сфере управления областными финансами является Департамент финансов Ульяновской области. Департамент финансов Ульяновской области осуществляет составление и исполнение областного бюджета, разработку налоговой и бюджетной политики области, управляет областным государственным долгом, а также осуществляет внутренний финансовый контроль за исполнением бюджета (с 2007 г. в связи с административной реформой в области все функции Департамента финансов Ульяновской области будет исполнять Министерство финансов Ульяновской области). Внешний контроль за исполнением областного бюджета осуществляется Контрольно-счетной палатой Ульяновской области (контрольным органом Законодательного Собрания Ульяновской области), а в части использования финансовой помощи из федерального бюджета - Управлением Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Ульяновской области и другими уполномоченными федеральными органами.

Бюджетно-финансовая система Ульяновской области развивается в условиях нестабильного социально-экономического положения и непрерывно меняющегося, прежде всего, федерального законодательства, финансовой помощи и других во многом субъективных факторов, что приводит к неустойчивости системы и невозможности осуществления достоверных среднесрочных и долгосрочных финансовых прогнозов. В течение года Правительство Ульяновской области вынуждено неоднократно пересматривать и корректировать показатели основного финансового документа региона. Нестабильность на региональном уровне проецируется на местные финансы, большая часть которых формируется за счет финансовой помощи вышестоящих бюджетов.

По итогам 2005 г. консолидированный бюджет Ульяновской области был исполнен по доходам в размере 14 017,7 млн. рублей, по расходам - 13 349,6 млн. рублей. Профицит составил 668,1 млн. рублей (или 5% от консолидированных расходов). Финансовая помощь обеспечила 30% консолидированных доходов области. Собственные доходы формируются преимущественно за счет налоговых платежей (более 82%), в том числе налога на доходы физических лиц (34%), налога на прибыль предприятий и организаций (18%), акцизных сборов (10%), налогов на имущество (13%), налогов на совокупный доход (5%). На неналоговые платежи приходится 14% всех консолидированных собственных доходов области, 4% - доходы от предпринимательской деятельности. Основная часть расходов консолидированного бюджета Ульяновской области направлена на обеспечение социальных расходов (образование, здравоохранение, культура, спорт, социальная политика) и расходов жилищно-коммунального хозяйства. Между тем, ограниченность бюджетных возможностей области не позволяет в полной мере осуществлять финансирование социального сектора экономики, жилищно-коммунального хозяйства, отраслей промышленности. Для региона характерны существенные внутритерриториальные различия в уровне социально-экономического развития, налогового потенциала и бюджетной обеспеченности.

В 2005 г. - первой половине 2006 г. была проведена значительная работа по реформированию бюджетно-финансовой системы Ульяновской области, повышению эффективности доходной базы, урегулированию долговой политики, совершенствованию межбюджетных отношений.

Проведена работа по упорядочению земельных отношений (завершение кадастровой оценки земель), осуществлена инвентаризация объектов недвижимости в государственной собственности, а также реструктуризация государственных предприятий, что способствовало росту доходов бюджета.

В 2005 г. из областного бюджета и бюджетов муниципальных образований на закупки товаров, работ и услуг было размещено 2978,8 млн. рублей, что составляет 85,62% от объемов 2004 г. Значительное снижение объемов закупок произошло, в первую очередь, по объему государственного заказа областного бюджета (с 1965,21 млн. рублей в 2004 г. до 1537,7 млн. рублей в 2005 г.). Основными причинами снижения объема закупок стали дефицит бюджетных средств, перераспределение выделенных средств на другие статьи расходов (в частности, заработная плата, дотации, субсидии), а также использование части выделенных в 2005 г. средств на погашение кредиторской задолженности 2004 г.

Выполнение плановых показателей и устойчивый рост доходной части консолидированного бюджета свидетельствуют о финансово-экономической стабилизации положения на территории области. Только два муниципальных образования - Барышский район и г. Димитровград не выполнили план по сбору собственных доходов в местные бюджеты. Полученные положительные результаты обеспечили новые подходы при формировании бюджета области на 2006 г. - в составе бюджета определены средства на развитие экономического потенциала области.

В качестве механизма стимулирования муниципальных образований к увеличению собственной доходной базы в составе областного бюджета на 2006 г. предусмотрены: фонд развития муниципальных образований в объеме 70 млн. рублей, инвестиционный фонд в объеме 100 млн. рублей, фонд реформирования муниципальных финансов в объеме 40 млн. рублей.

За 2005 г. удалось сократить общий объем государственного долга Ульяновской области с 2385,6 млн. рублей до 1602,8 млн. рублей (на 782,8 млн. рублей).

Несмотря на положительные сдвиги в бюджетно-финансовой сфере, существует ряд проблемных моментов, снижающих эффективность бюджетного процесса и в целом государственного управления в области:

несовершенство системы управления расходными обязательствами бюджета, ориентированной в значительной степени на операционный (казначейский) и последующий контроль расходов, в то время как собственно управления расходными обязательствами бюджета области не происходит;

недостаточная эффективность бюджетных расходов, связанная, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы. В Ульяновской области предстоит повысить уровень культуры государственного управления, создав систему управления, базирующуюся на установленных и законодательно закрепленных стандартах качества бюджетных услуг, предоставляемых населению;

недостаточно эффективная система подготовки государственных гражданских и муниципальных служащих, влияющая на эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Ход реформы предполагает качественное улучшение профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих.

Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере Ульяновской области демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Добиться заявленных целей возможно только с помощью разработки и реализации Программы реформирования.

1.4.1. Базовое состояние в разрезе основных
направлений Программы реформирования

По состоянию на 1 июля 2006 года в Ульяновской области проделана определенная работа по реформированию финансово-бюджетной сферы.

В рамках реформирования бюджетного процесса и управления расходами:

начата работа по проведению оценки возможности перевода бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (А 1);

проведена оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета, и финансовых последствий их возникновения (А 2);

начата работа по инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных, предприятий, анализу факторов ее возникновения (А 4).

В рамках бюджетирования, ориентированного на результат (БОР):

начата работа по проведению оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услуг (В 1);

начата работа по проведению инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг (В 2);

проведена оценка функций и задач субъектов бюджетного планирования Ульяновской области (В 3);

проведена оценка стратегических целей и решаемых задач Правительством Ульяновской области в рамках целевых программ развития региона (В 4);

проведен анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов областного бюджета Ульяновской области от фактических значений (В 5);

утверждены порядок формирования реестра расходных обязательств Ульяновской области и порядок представления реестра расходных обязательств муниципальных образований региона постановлением Правительства Ульяновской области от 25.08.2005 N 54 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ульяновской области" (В 6).

В рамках административной реформы проведена оценка основных требований к отдельным направлениям и должностям государственной службы (С 1).

В рамках реформирования государственного сектора экономики проведена оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства (D 1).

В рамках совершенствования системы инвестиций:

начата оценка бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (Е 1);

начата работа по оценке используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов, планируемых к реализации за счет средств бюджета области (Е 2).

В рамках создания условий для развития доходной базы:

проведена оценка потерь бюджета Ульяновской области от недополученных доходов, в том числе по рассроченным и отсроченным платежам за последние три отчетных года (F 1);

проведена оценка объема налоговых льгот по каждому виду льгот за три последних отчетных года (F 2);

проведена оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года (F 3);

определен порядок раскрытия информации о собственности Ульяновской области разделом 4 Положения об учете государственного имущества Ульяновской области и ведении реестра государственного имущества Ульяновской области, утвержденного распоряжением Главы администрации Ульяновской области от 20.10.1998 N 1264-р "О проведении инвентаризации государственного имущества Ульяновской области и утверждении положения об учете государственного имущества Ульяновской области и ведении реестра государственного имущества Ульяновской области" (F 4);

проведена оценка результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области (F 5).

В рамках совершенствования долговой политики:

утверждена постановлением Главы администрации Ульяновской области от 05.03.2005 N 36 "Об управлении государственным долгом Ульяновской области в 2005-2008 годах" методика определения критериев по государственному долгу Ульяновской области в 2005-2008 годах. В соответствии с постановлением Губернатора Ульяновской области от 14.06.2005 N 127 "Об утверждении положения о государственной долговой книге Ульяновской области" ведется долговая книга (G 1);

предусмотрена Законом Ульяновской области от 04.10.2005 N 085-ЗО "О государственном долге Ульяновской области" процедура проведения конкурса при выдаче гарантий (G 2).

В рамках совершенствования межбюджетных отношений:

утверждена методика распределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе оценки доходного потенциала и дифференциации расходных потребностей в расчете на одного жителя (без применения в расчете фактических доходов и расходов) (Закон Ульяновской области от 04.10.2005 N 096-ЗО "О межбюджетных отношениях в Ульяновской области"); принято постановление Правительства Ульяновской области от 10.04.2006 N 107 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов" (H 1);

Законом Ульяновской области от 04.10.2005 N 096-ЗО "О межбюджетных отношениях в Ульяновской области" утвержден порядок формирования, распределения и расходования средств фонда муниципального развития. Принят Закон Ульяновской области от 02.11.2005 N 114-ЗО "О порядке отбора инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения и распределения субсидий из фонда муниципального развития Ульяновской области";

утверждены правила предоставления бюджетного кредита при наличии просроченной задолженности по кредитам (постановление Правительства Ульяновской области от 10.04.2006 N 110 "Об утверждении правил предоставления бюджетам муниципальных образований Ульяновской области из областного бюджета Ульяновской области бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, а также использования и возврата бюджетами муниципальных образований Ульяновской области указанных бюджетных кредитов" (вместе с Правилами предоставления бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований Ульяновской области из областного бюджета) (Н З);

проведена оценка существующих показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований (Н 4).

Анализ текущего состояния дает представление о реальности поставленных целей по созданию системы управления, ориентированной на повышение качества предоставления бюджетных услуг населению, мониторинг эффективности и результативности бюджетных расходов и использование механизмов обратной связи с населением для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы и органов власти и их достижимости через реализацию основных направлений реформирования, определенных Программой реформирования.

1.4.2. Этапы реализации Программы реформирования

На первом этапе реализации Программы реформирования (II полугодие 2006 года - I полугодие 2007 года) предполагается решить комплекс мероприятий по созданию единого информационно-телекоммуникационного пространства Ульяновской области, включающий закупку техники и программного обеспечения для создания системы оперативного взаимодействия между областными органами власти и органами местного самоуправления. Это позволит с учетом полного перехода на казначейское исполнение бюджетов всех уровней существенно изменить весь бюджетный процесс, сделать его прозрачным, снизить издержки за счет сокращения транзакций и исключения несанкционированных платежей, ввести мониторинг и производить оценку качества использования бюджетных средств.

Вместе с тем для повышения эффективности деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления необходимо внедрить процедуру среднесрочного финансового планирования, разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, их номенклатуру, разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, осуществить ряд других мероприятий, в том числе связанных с проведением административной реформы, подготовкой и переподготовкой кадров.

Запланированные на первый этап мероприятия невозможно реализовать без существенного повышения уровня технической оснащенности органов государственной власти, включающего, в том числе, внедрение программного обеспечения для автоматизации системы "Электронные торги" для осуществления государственных закупок и "Единой информационной системы учета областной и муниципальной собственности".

Ход реализации первого этапа Программы реформирования будет освещаться в средствах массовой информации и сети Интернет через открытый портал, который позволит всем горожанам принять участие в обсуждении нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.

Второй этап реализации Программы реформирования (II полугодие 2007 года - 1 полугодие 2008 года) является определяющим этапом всей Программы реформирования. На данном этапе завершается отработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных Программой реформирования.

На данном этапе особое внимание будет уделено завершению разработки и законодательному утверждению стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика), а также утверждению методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставления им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами. Утверждение запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации, и порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов позволит существенно повысить эффективность использования бюджетных средств.

На втором этапе наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные средства массовой информации, включая официальный сайт Правительства Ульяновской области в сети Интернет, что позволит сделать проводимые реформы максимально публичными. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов.

Анализ исходного состояния и реализуемые мероприятия изложены в разделе 2. Очередность этапов определялась исходя из готовности органов государственной власти и органов местного самоуправления к проводимым реформам, а также с учетом как уровня проработанности отдельных вопросов, так и необходимости обеспечения комплексности и непротиворечивости проводимых преобразований.

1.4.3. Ожидаемые результаты

Поставленные цели и задачи реформы потребуют значительных усилий и многолетней напряженной работы всех органов государственной власти и органов местного самоуправления Ульяновской области. Комплексный подход к реализации Программы реформирования позволит не только создать благоприятные условия для социально-экономического развития Ульяновской области и обеспечить переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, но и повысить эффективность деятельности всех уровней власти.

Исходя из заявленных целей, уже сегодня можно прогнозировать ожидаемые результаты в разрезе основных направлений реформирования и определить качественный эффект, который должен быть получен в период с 2006 по 2008 год. Однако следует отметить, что основной эффект от реализации Программы реформирования и проводимых преобразований скажется не в середине 2008 года, а в последующие годы.

По направлению "Реформа бюджетного процесса и управления расходами" будет проведена оптимизация и реструктуризация сети бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий, утвержден порядок планирования временных кассовых разрывов, проведения независимой экспертизы проектов законов в финансово-бюджетной сфере и сфере налогообложения, утверждена процедура мониторинга кредиторской задолженности (в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий) и оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.

Ожидаемый эффект: снижение издержек бюджета, связанных с обслуживанием возникающих временных кассовых разрывов, повышение качества разрабатываемых законопроектов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения обязательной публичной независимой экспертизы указанных законопроектов, а кредиторская задолженность не превысит среднемесячных расходов.

По направлению "Бюджетирование, ориентированное на результат (Бор)" будет разработан и утвержден перечень бюджетных услуг, стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг, осуществлен переход к ведомственным целевым программам по ряду пилотных направлений, утверждены требования к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям региональных целевых программ, введена практика среднесрочного финансового планирования.

Ожидаемый эффект: оптимизация перечня основных социальных услуг и повышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрения стандартов качества предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности использования средств областного бюджета за счет введения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год, а также за счет применения практики реализации ведомственных целевых программ и среднесрочных целевых программ развития и их оценки на основании индикаторов оценки результативности планируемых результатов и внедрения практики среднесрочного финансового планирования.

По направлению "Административная реформа" планируется проведение мероприятий по повышению квалификации государственных гражданских служащих области в соответствии с законодательством, размещение в сети Интернет (на сайте Губернатора и Правительства области) перечня направлений профессиональной переподготовки и тематики курсов повышения квалификации государственных гражданских служащих области на очередной календарный год.

Ожидаемый эффект: организация прохождения государственными гражданскими служащими области курсов повышения квалификации не реже чем один раз в три года, организация курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года не менее чем для 50% работников.

По направлению "Реформирование государственного сектора экономики" будут расширены возможности использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных финансовых средств на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства.

Ожидаемый эффект: повышение эффективности использования бюджетных средств за счет повышения до 95% и выше фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги.

По направлению "Совершенствование системы инвестиций" будут утверждены система критериев, удовлетворение которых является основанием для досрочного прекращения реализации или переработки инвестиционных проектов, и порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

Ожидаемый эффект: оптимизация инвестиционной политики за счет применения практики расчета социальной эффективности реализуемых или принимаемых к реализации инвестиционных проектов, а также эксплуатационных расходов будущих периодов.

По направлению, связанному с созданием условий для развития доходной базы, будут утверждены: порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей; порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот; порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства; порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, независимыми организациями; система критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.

Ожидаемый эффект: обеспечение социально-экономического роста за счет оптимизации поддержки малого предпринимательства в регионе и оптимизации сети государственных унитарных предприятий, а также сокращение расходов областного бюджета за счет снижения до 3% и менее расходов бюджета в части дебиторской задолженности и до 5% доходов бюджета рассроченных и отсроченных платежей и налоговых льгот.

По направлению "Совершенствование долговой политики" планируется предпринять ряд мер по совершенствованию долговой политики Ульяновской области, будет осуществлена формализация процедур предоставления гарантий и управления долгом Ульяновской области, размещена на сайте Интернет и в СМИ информация о долговых обязательствах региона, опубликованы материалы по конкурсам на получение гарантий.

Ожидаемый эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет Ульяновской области и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику Ульяновской области.

По направлению "Совершенствование межбюджетных отношений" планируется внести поправки в существующее законодательство с целью совершенствования межбюджетного процесса в области и повышения эффективности управления муниципальными финансами, будут утверждены: методика распределения средств фонда софинансирования социальных расходов с учетом региональных нормативов; методика расчета распределения бюджетных кредитов на покрытие кассового разрыва муниципальных образований области; порядок применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при предоставлении финансовой помощи.

Ожидаемый эффект: обеспечение реализации предметов ведения органов местного самоуправления за счет стабильности и предсказуемости законодательства, совершенствования процедур формирования и распределения средств из фонда софинансирования социальных расходов, сокращения разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры, проведения реформ в финансово-бюджетной сфере муниципальных образований, включая широкое применение методики по расчету и предоставлению бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов.

Комплексный подход к реализации Программы реформирования за счет создания благоприятных условий для социально-экономического развития Ульяновской области, переходу к бюджетному планированию, ориентированному на результат, и повышению эффективности деятельности всех уровней власти обеспечит необходимый базис для существенного изменения в социально-экономическом развитии Ульяновской области. Задачи модернизации системы управления финансами, решаемые в рамках Программы реформирования, оказывают влияние не только на финансово-бюджетную сферу, но и на всю экономику Ульяновской области в целом. Повышая эффективность деятельности всех уровней власти, Программа реформирования создаст предпосылки для устойчивого развития Ульяновской области в ближайшие годы (таблица 4).

2.1.1. Анализ исходного состояния

Перевод отдельных бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (А1)

На момент принятия Программы реформирования начата работа по оценке возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Как показывает предварительный анализ данных, приведенных в дополнительной таблице А1, абсолютное большинство бюджетных организаций и учреждений оказывают социально значимые услуги и их перевод в ближайшее время не прогнозируется. Основной причиной, препятствующей переводу бюджетных учреждений социального обслуживания населения, является рост стоимости пакета социальных услуг для населения. В случае перехода бюджетных учреждений на самоокупаемость необходимо учитывать, что контингент получающих социальные услуги в учреждениях социального обслуживания - это люди с низкими доходами.

В 2007-2008 годах планируется поэтапный перевод отдельных учреждений культуры в форму автономных некоммерческих организаций культуры (АНОК).

В настоящее время отсутствует правовая база для осуществления перевода бюджетных учреждений и изучается опыт других регионов по данному вопросу.

Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (А2)

По данным Департамента финансов Ульяновской области, на исходном состоянии законодательно утвержденной методологии планирования временных кассовых разрывов по месяцам нет, хотя фактически эта работа проводится. На основании утвержденной росписи доходов и расходов областного бюджета на очередной финансовый год и кассового разрыва по кварталам этот документ детализируется и определяется кассовый разрыв по месяцам бюджетного года. Основной причиной возникновения кассового разрыва является дефицит областного бюджета в целом по году и соответственно по месяцам. Кроме того, причинами возникновения временного кассового разрыва, как правило, являются: в январе-феврале - в связи с ограниченным количеством рабочих дней поступления доходов ниже среднемесячных, а расходы при этом должны производиться в полном объеме, в том числе на прохождение отопительного сезона; в марте-апреле - завершение отопительного сезона; в мае-июле - наибольший кассовый разрыв складывается в связи с выплатой отпускных работникам образования; в осенне-зимний период - в связи с подготовкой и проведением отопительного сезона.

В настоящее время кассовые разрывы покрываются за счет авансового перечисления из федерального бюджета дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности; остатков средств на едином счете областного бюджета; автоматического недофинансирования мероприятий, предусмотренных областным бюджетом.

При исполнении областного бюджета временные кассовые разрывы возникали в течение 2003 г. (цифры приведены в дополнительной таблице), а в 2004-2006 гг. они отсутствовали.

Прироста просроченной задолженности (за исключением кредиторской) по состоянию на 01.07.2006 не имелось. На 01.07.2006 просроченная задолженность составляла 79 млн. рублей, в августе текущего года произведено погашение в сумме 60 млн. рублей. Остаток задолженности в сумме 19 млн. рублей погашен в сентябре 2006 года. В дальнейшем образование просроченной задолженности, а тем более ее прирост не предполагается.

Введение обязательной публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства (A3)

Законом Ульяновской области от 29.11.2005 N 130-ЗО "О бюджетном процессе в Ульяновской области" регулируется деятельность органов государственной власти области по составлению и рассмотрению проекта областного бюджета, проектов бюджетов областных государственных внебюджетных фондов, утверждению, исполнению областного бюджета и бюджетов областных государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

В соответствии со статьей 4 вышеназванного закона Контрольно-счетная палата Ульяновской области осуществляет контроль за исполнением областного бюджета Ульяновской области и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования населения Ульяновской области, проводит экспертизы проектов указанных бюджетов, региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Ульяновской области.

По данным Департамента финансов Ульяновской области за период 2005 г. - 01 июля 2006 г., в сфере бюджетного и налогового законодательства было принято: 39 законов в 2005 г., 35 - в 2006 г.

В связи с отсутствием утвержденных критериев оценки систематическая оценка фактических финансовых последствий реализации законов в сфере бюджетного и налогового законодательства не проводится.

В то же время необходимо отметить, что в соответствии с Законом Ульяновской области от 06.05.2006 N 48-ЗО "Об Общественной палате Ульяновской области" в настоящее время формируется Общественная палата области, призванная проводить общественную экспертизу (экспертизу) проектов федеральных законов и проектов законов Ульяновской области, а также проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления.

Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов (А4)

В целом за период 2003-2005 гг. кредиторская задолженность по областному бюджету Ульяновской составляла в среднем 296,5 млн. рублей (дополнительная табл. А4), при этом в 2003 г. объем кредиторской задолженности составил 254 млн. рублей, в 2004 г. - 401 млн. рублей, в 2005 г. - 235 млн. рублей. Причины возникновения задолженности объясняются недостаточным финансированием в связи с недостаточным объемом собственных доходов.

В 2006 г. планируется увеличение кредиторской задолженности в размере 505 млн. рублей. Увеличение объема просроченной кредиторской задолженности в 2006 году связано с тем, что с 2006 года полномочия по обязательствам, вытекающим из федеральных законов, переданы от муниципальных образований бюджету Ульяновской области. Так, по состоянию на 01.07.2006 дополнительно увеличился объем задолженности на 376 млн. рублей, в том числе задолженность муниципальных образований по федеральным законам "О ветеранах" (от 02.01.2000 N 40-ФЗ) - на 346 млн. рублей, "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (от 19.05.1995 N 81-ФЗ) - на 26 млн. рублей, "О реабилитации жертв политических репрессий" (от 18.10.1991 N 1761-1) - на 4 млн. рублей. Без указанной дополнительной задолженности сопоставимый с предыдущим периодом объем кредиторской задолженности составляет на 01.07.2006 216,5 млн. рублей.

2.1.2. План реформирования

Перевод отдельных бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (А1)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня. В ходе реализации Программы реформирования планируется завершение работ по проведению оценки возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций.

В рамках реализации второго этапа Программы реформирования будет проведен детальный анализ социальных услуг, предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств областного бюджета, который ляжет в основу разработки и последующего утверждения на втором этапе перечня основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями.

Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями, будет составляться исходя из возможности негосударственного сектора экономики оказывать аналогичные услуги. Могут, например, рассматриваться варианты размещения отдельных услуг в негосударственном секторе, уже оказывающим их, или преобразования ныне действующего учреждения в негосударственную форму собственности с сохранением направленности деятельности. При этом должны учитываться все аспекты, связанные со сложностью процессов оказания отдельных видов социальных услуг, а также оценка возможных нежелательных последствий данного мероприятия для потребителей бюджетной услуги.

Программа реформирования исходит из необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что и сам переходам номенклатура социальных услуг, предоставляемых негосударственными организациями, существенно зависят как от менталитета населения, так и от развития рынка услуг. Повышение эффективности деятельности любой организации, в первую очередь, связано с развитием конкуренции в том виде деятельности, на котором она специализируется.

Утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта необходимо не только для формализации процедур и определения очередности перевода, но и для определения правовой формы деятельности новых негосударственных организаций, а также порядка ликвидации государственных учреждений и организаций. Необходимо определить, каким образом будет стимулироваться инициатива перевода в негосударственную форму собственности и как будет оказываться финансовая поддержка на первом этапе деятельности новых организаций.

Представляется целесообразным утвердить порядок и план проведения эксперимента по переводу бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, по отдельным подотраслям социальной сферы. Непродуманный перевод бюджетных организаций в форму негосударственных (коммерческих) может привести к непредсказуемым социальным взрывам.

Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, непосредственно затрагивающих интересы граждан, проведение всех преобразований будет проходить максимально открыто, с публикацией в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций.

Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (А2)

Реализация данного мероприятия начинается со второго уровня. При формировании бездефицитного бюджета переход на казначейское исполнение бюджетов всех уровней активно содействует ликвидации самой проблемы кассовых разрывов и необходимости прибегать к банковским кредитам для их финансирования, поскольку возникнет постоянный остаток средств на счетах, который может быть использован в качестве дополнительного финансового ресурса.

В условиях формирования бюджета с плановым дефицитом вопрос о финансировании кассовых разрывов решается сложно, однако непосредственное влияние на существенное сокращение кассовых разрывов окажут раз работка и утверждение соответствующим нормативным правовым актом по рядка формирования и использования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Основным инструментом в деятельности финансовых органов станет внедрение в рамках Программы реформирования новых финансово-бюджетных автоматизированных технологий управления финансами.

В рамках реализации Программы реформирования планируется разработать и утвердить методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.

Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут уже на первом этапе реализации Программы реформирования опубликованы в СМИ и сети Интернет на официальном сайте Правительства Ульяновской области.

Реализация данных мероприятий позволит на втором этапе Программы реформирования обеспечить условия, при которых будет отсутствовать прирост просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и кредиторской задолженности.

Введение обязательной публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства (А3)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа Программы реформирования планируется разработать методику и провести оценку фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в последнем финансовом году.

В ходе реализации Программы реформирования планируется принять нормативный правовой акт, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства Ульяновской области.

Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства должен предусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и способы ее проведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимых экспертов.

Целесообразным представляется законодательно закрепить перечень нормативных правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства, включающего проекты нормативных правовых актов, определяющие размеры оплаты труда, вопросы приобретения или отчуждения региональной собственности, предоставления социальных гарантий или требующие дополнительного финансирования.

Планируется, что проекты нормативных правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства Ульяновской области будут представлены в СМИ и сети Интернет еще до их утверждения, а результаты независимой публичной экспертизы - после ее проведения.

Реализация данных мероприятий позволит к 2008 году задействовать инструмент независимой экспертизы и обеспечить условия, когда все решения по вопросам бюджетной и налоговой политики прошли обязательную публичную независимую экспертизу.

Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов (А4)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня. В рамках реализации первого этапа Программы реформирования будет завершена работа по инвентаризации кредиторской задолженности в разрезе бюджетных учреждений и унитарных предприятий и проведен анализ факторов ее возникновения. По результатам анализа факторов возникновения кредиторской задолженности будет подготовлено постановление Губернатора Ульяновской области, устанавливающее запрет на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования. Это решение поможет закрепить наметившуюся тенденцию к снижению кредиторской задолженности.

Одновременно будет разработан и утвержден план мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности и ее переоформлению. Завершение перехода к казначейскому исполнению бюджета и внедрение системы оперативного взаимодействия между областными органами власти и органами местного самоуправления позволит реализовать комплекс мер по введению оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.

Информация о реализации данных направлений Программы реформирования будет опубликована в СМИ, а на втором этапе реализации Программы реформирования в сети Интернет будет размещаться информация о состоянии кредиторской задолженности, включая просроченную кредиторскую задолженность.

Планируется, что, реализация данного мероприятия способствует снижению кредиторской задолженности, и она не будет превышать среднемесячных расходов бюджета Ульяновской области.

2.1.3. Возможные альтернативы

Перевод отдельных бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (А1)

Альтернативным решением является сохранение ряда учреждений и организаций, предоставляющих социальные услуги, на бюджетном финансировании. Это позволит провести сравнительный анализ результативности деятельности организаций одной направленности, но различных форм.

Возможным вариантом также является изменение количества переводимых организаций с уточнением критериев отбора организаций для перевода, а также параллельного использования возможности передачи негосударственным организациям отдельных функций в рамках процесса оказания той или иной услуги (с сокращением соответствующей части персонала бюджетной организацией).

Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (А2)

В качестве альтернативного варианта можно рассмотреть введение ограничений на минимальный остаток бюджетных средств на счетах казначейства. Полная ликвидация временных кассовых разрывов возможна только в случае обеспечения стабильных поступлений в бюджетную систему Ульяновской области.

Введение обязательной публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства (А3)

Одной из возможных форм проведения независимой экспертизы может стать работа Общественной палаты, которая находится в данный момент на стадии формирования.

Также возможен вариант создания при Губернаторе Ульяновской области экспертной комиссии, состоящей из представителей юридической и экономической науки, экспертов в области финансово-бюджетных отношений, а также представителей общественных объединений и профсоюзов.

Возможна организация публичных обсуждений докладов о целях, задачах и основных результатах деятельности администраторов бюджетных средств с обсуждением широкого круга вопросов, касающихся бюджетных проектировок и результатов расходования средств за истекший финансовый год.

Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов (А4)

Учитывая, что бесконтрольный рост кредиторской задолженности резко отрицательно влияет на кредитный рейтинг Ульяновской области и может привести к банкротству целого ряда бюджетных учреждений и унитарных предприятий, альтернативы введению жестких мер по ограничению роста кредиторской задолженности нет.

2.1.4. Оценка рисков

Перевод отдельных бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (А1)

Основные риски перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций связаны с отсутствием у работников бюджетных учреждений инициативы работать самостоятельно и нежеланием частного бизнеса взять на себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг.

Обретение бюджетными учреждениями негосударственного статуса будет связано с возникновением дополнительных издержек, в том числе связанных с государственной регистрацией, уплатой лицензионных сборов, открытием счетов, созданием автономной системы отчета и т.д. Поэтому при планировании такого перевода нужно быть готовым к их компенсации.

Возможно единовременное увеличение стоимости социальных услуг, оказываемых негосударственными организациями, и возрастание социальной напряженности.

Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (А2)

Основные риски связаны с недостаточностью бюджетных ресурсов для формирования фонда для финансирования временных кассовых разрывов.

Введение обязательной публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства (А3)

Основные риски, с одной стороны, связаны с политизацией бюджетного процесса и использованием его в пропагандистских целях, а с другой, - с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для привлечения профессиональных специалистов.

Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетов (А4)

Основные риски связаны с недофинансированием бюджетных учреждений и унитарных предприятий, вызванным дефицитом собственных доходных источников Ульяновской области и существующей зависимостью от финансовой помощи из федерального центра.

2.2.1. Анализ исходного состояния

Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (В1)

Предварительные итоги оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах приводятся в дополнительной таблице (В1). Анализ исходного состояния данного мероприятия приводится по Департаменту социальной защиты населения Ульяновской области.

При формировании проекта областного бюджета на очередной финансовый год применяется метод учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах, сгруппированных в основном по действующей Бюджетной классификации.

Расчет потребности по расходам на предоставление бюджетных услуг по социальному обслуживанию осуществляется на основании нормативных документов. По обслуживанию престарелых и инвалидов в психоневрологических интернатах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов общего типа нормы на питание, обеспечение мягким инвентарем рассчитываются на основании Положения Минтруда России от 15.02.2002 N 12, в реабилитационных центрах расходы на питание - согласно Приказу Минздрава России от 05.08.2003 N 330 "О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации".

Для сбалансированности областного бюджета сумма расходов на социальное обслуживание приводится в соответствие путем применения индексации к уровню предыдущего финансового года. Суммы, определенные законом об областном бюджете, утверждаются учреждениям социального обслуживания на оказание социальных услуг в виде бюджетных ассигнований. Это в свою очередь не дает возможности прогнозирования на будущие периоды, бюджетного процесса. Для решения этих задач требуется внедрение новых методов планирования оказания социальных услуг, утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год. Наиболее прогрессивный метод - нормативный. Он основан на определении нормативов бюджетных расходов на одного получателя бюджетной услуги. Зная численность получателей бюджетных услуг, можно определить необходимый объем предоставляемых бюджетных услуг. Этот метод является наиболее точным, прозрачным и оперативным. Его применение позволит повысить качество и эффективность предоставляемых бюджетных услуг.

Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (В2)

Начатая Ульяновской областью инвентаризация действующего законодательства, с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг, предварительные итоги которой приведены в дополнительной таблице В2, говорит об отсутствии стандартов качества по видам бюджетных услуг.

Нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях, утвержденные на федеральном уровне, не отражают реального положения на местах. Отраслевые департаменты, управления, службы и агентства Ульяновской области в рамках выполнения своих функциональных обязанностей обеспечивают отслеживание действующих и вводимых на федеральном уровне требований к общественным услугам, а также осуществляют контроль за их соблюдением производителями услуг. Между тем, внедряемые и контролируемые нормативные требования во многом носят технологический характер и недостаточно определяют требования к конечному результату.

Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов (ВЗ)

На момент начала реализации Программы реформирования в Ульяновской области на основе анализа утвержденных положений о департаментах, комитетах и управлениях была проведена оценка функций и задач отраслевых ведомств, ответственных за оказание основных социальных услуг в области образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной политики (дополнительная таблица В3).

В соответствии с постановлением Губернатора Ульяновской области от 06.03.2006 N 25 "О введении системы индикативного управления процессами социально-экономического развития Ульяновской области" в качестве основного метода оценки эффективности функционирования отраслей экономики Ульяновской области с 01.01.2007 вводится система индикативного управления процессами социально-экономического развития.

В настоящее время департаментом социально-экономического мониторинга и стратегии развития аппарата Правительства Ульяновской области готовится проект постановления Правительства Ульяновской области "Об утверждении Кодификатора функций и полномочий органов исполнительной власти Ульяновской области".

Формирование среднесрочных региональных целевых программ развития (В4)

В Ульяновской области были предприняты серьезные шаги по созданию системы планирования социально-экономического развития и внедрению программно-целевых методов бюджетного планирования.

В Ульяновской области действует Закон Ульяновской области от 05.06.2001 N 023-ЗО "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Ульяновской области", который определяет содержание системы прогнозирования социально-экономического развития области, а также общий порядок разработки ее отдельных составляющих. В соответствии с этим законом Правительство Ульяновской области составляет прогноз социально-экономического развития области на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу. На основе долгосрочного прогноза разрабатывается концепция социально-экономического развития Ульяновской области. Среднесрочный прогноз служит основанием для разработки Программы социально-экономического развития области. Краткосрочный прогноз необходим для составления плана. Данный документ также содержит порядок разработки и утверждения областных целевых программ.

На современном этапе в области существует комплексная программа социально-экономического развития на 2005-2010 гг., утвержденная Законом Ульяновской области от 05.05.2005 N 0З0-ЗО "Об утверждении комплексной программы экономического и социального развития Ульяновской области на 2005-2010 годы". Также в области ведется работа над стратегией развития до 2020 г. В области принят ряд областных целевых программ развития в промышленности, сельском хозяйстве, социальной сфере, земельных отношениях (дополнительная таблица В4).

Переход к среднесрочному финансовому планированию (В5)

Впервые перспективный финансовый план составлялся в 2005 году на 2006-2008 годы. При формировании перспективного финансового плана за основу расчета принят областной бюджет Ульяновской области на 2005 год. При этом заработная плата и денежное довольствие военнослужащих были проиндексированы в соответствии с методикой формирования перспективного финансового плана Российской Федерации. При расчете материальных затрат применялся прогнозируемый индекс потребительских цен по Ульяновской области. При этом сложился значительный дефицит.

В ходе подготовки проекта областного бюджета Ульяновской области на 2006 год расходы были значительно сокращены в целях соблюдения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации в части предельного размера дефицита бюджета.

24 октября 2005 года Правительством Ульяновской области принято постановление "О порядке составления перспективного финансового плана", в котором определены основные этапы, исполнители работ. В пункте 3.25 названного постановления предусмотрено, что показатели перспективного, финансового плана на планируемый год должны соответствовать проекту областного бюджета.

Методика формирования перспективного финансового плана излагается в пояснительной записке к нему. Методика определяется Департаментом финансов Ульяновской области и обсуждается на совещаниях, предшествующих составлению перспективного финансового плана. Данная методика законодательно не утверждена. При формировании перспективного финансового плана на 2008-2010 гг. названная методика будет подготовлена и утверждена.

В дополнительной таблице к мероприятию В5 отражены основные показатели перспективного финансового плана на 2006-2007 гг. Безвозмездные перечисления из федерального бюджета, имеющие целевое назначение, в составе доходов и расходов перспективного финансового плана в соответствии с рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации не учитываются.

Формирование реестров расходных обязательств (В6)

В целях совершенствования бюджетного процесса, на основании требований статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2005 г. в Ульяновской области был утвержден порядок формирования реестра расходных обязательств (постановление Правительства Ульяновской области от 25.08.2005 N 54 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Ульяновской области"). Реестр расходных обязательств ведется с целью учета расходных обязательств и определения объема средств бюджета области, необходимых для их исполнения. Данные реестра расходных обязательств используются при определении в плановом периоде объема бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств. В документе также обозначен порядок представления реестра расходных обязательств муниципальных образований.

2.2.2. План реформирования

Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (В1)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня. В соответствии с Программой реформирования на первом этапе планируется завершение работ по проведению оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года.

Одновременно планируется комплекс работ, связанных с разработкой и утверждением перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, а также с разработкой и утверждением порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год.

Учитывая новизну и сложность данной проблемы, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях перечень бюджетных услуг планируется разработать сначала в нескольких отраслях: социальное обслуживание населения, здравоохранение, образование и культура.

В ходе работ будет определен перечень бюджетных услуг в области социальной сферы, выполнение которых закрепляется за Ульяновской областью в рамках разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Необходимо также разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых бюджетных услугах и обеспечить формирование системы планирования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению бюджетных услуг.

Очевидно, что основой для эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами должна стать система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг. Это непосредственно связано с ключевым моментом преобразований - увязывание механизма планирования и предоставления бюджетных услуг с бюджетным процессом и составлением перспективного финансового плана, а также определением подходов к стандартам качества предоставляемых бюджетных услуг.

Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, информация о результатах оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) будет публиковаться в СМИ и сети Интернет.

Планируемым результатом создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах станет учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год.

Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (В2)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня.

В соответствии с планом реализации Программы реформирования на первом этапе планируется завершение комплекса работ по инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг и разработка перечня бюджетных услуг.

В рамках реализации Программы реформирования планируется на основании проведенного анализа и сформированного перечня бюджетных услуг разработать и законодательно утвердить финансовые нормативы и стандарты качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг в социальной политике, культуре, образовании, здравоохранении.

В этой связи предстоит объемная работа, связанная с определением количества потенциальных получателей бюджетных услуг, то есть лица, которым бюджетная услуга или ее элемент могут быть предоставлены. Кроме потенциальных получателей бюджетных услуг, необходимо выделить фактических получателей бюджетных услуг, то есть лиц, которым бюджетная услуга планируется к предоставлению в плановом периоде. Необходимо также определить себестоимость бюджетных услуг и выявить факторы, влияющие на ее величину в зависимости от места предоставления.

Выделение групп потенциальных получателей направлено на более точное определение потребности в бюджетной услуге на плановый год и плановые кварталы, что способствует более точному планированию расходов органов исполнительной власти и бюджета в целом. Количество потенциальных получателей должно использоваться при расчетах показателей эффективности деятельности бюджетных учреждений совместно с прочими показателями.

Для определения численности получателей бюджетных услуг представляется целесообразным использовать различные инструменты и методы статистического исследования.

В силу того, что статистического наблюдения по многим отраслям органами государственной статистики не ведется, ряд количественных параметров бюджетных услуг может быть определен только экспертным путем при участии сотрудников отраслевых департаментов Правительства Ульяновской области и подведомственных им учреждений.

После разработки стандартов качества и мониторинга предоставляемых бюджетных услуг планируется утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам. Одновременно в СМИ и сети Интернет будет представлена информация не только о ходе разработки стандартов качества, но и будет осуществлена публикация самих стандартов предоставления бюджетных услуг.

Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов (ВЗ)

Реализация данного мероприятия начинается со второго уровня. В рамках реализации первого этапа Программы реформирования планируется закончить работы, связанные с оценкой функций и задач ведомств Ульяновской области, с разработкой Кодификатора функций исполнительной власти, а также определением и утверждением требуемых количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств.

После доработки Кодификатора функций исполнительной власти области следующим этапом внедрения системы индикативного управления на территории области будет переход к формированию ведомственных целевых программ как утвержденный (планируемый к утверждению) либо выделяемый в аналитических целях субъектом бюджетного планирования комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи субъекта бюджетного планирования.

Утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ планируется осуществить постановлением Губернатора Ульяновской области на втором этапе реализации Программы реформирования после разработки реестра индикаторов результативности исполнения ведомственных целевых программ и расходов бюджета Ульяновской области и порядка корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.

В СМИ и сети Интернет планируется осуществлять публикацию информации о ходе всех этапов работ, связанных с разработкой положений о ведомственных целевых программах, индикаторах оценки результативности и планируемых результатов, а также порядка корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов. После разработки и принятия целевых программ они будут размещены на официальном сайте Губернатора и Правительства Ульяновской области в сети Интернет.

Реализация данного мероприятия Программы реформирования направлена на формирование условий, при которых доля расходов, формируемых в рамках ведомственных программ, составит не менее 50% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).

Формирование среднесрочных региональных целевых программ развития (В4)

Реализация данного мероприятия начинается со второго уровня. В рамках реализации Программы реформирования на первом этапе планируется внести изменения в существующее законодательство с целью совершенствования порядка разработки, реализации и мониторинга реализации региональных целевых программ, а также закрепления процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения региональной целевой программы по результатам реализации.

Также планируется утвердить требования к стратегическим целям, тактическим задачам и мероприятиям региональных целевых программ и показатели непосредственных и конечных результатов региональных целевых программ, включающих показатели общественной и экономической эффективности реализации программ, по утвержденной форме.

В СМИ и сети Интернет планируется опубликовать информацию о ходе всех этапов работ, связанных с разработкой положений о целевых областных программах развития, после разработки и принятия целевых программ - обязательное размещение на официальном сайте Губернатора и Правительства Ульяновской области в сети Интернет.

Результатом реформирования данного мероприятия будет соответствие фактических результатов, достигнутых в рамках областных целевых программ, от запланированных показателей не менее 70%.

Переход к среднесрочному финансовому планированию (В5)

Реализация данного мероприятия начинается со второго уровня. В ходе реализации Программы реформирования планируется утвердить систему показателей среднесрочного финансового плана по субъектам бюджетного планирования, порядок обязательного учета показателей среднесрочного, финансового плана при подготовке закона об областном бюджете на очередной финансовый год.

В целях выработки согласованных позиций и обеспечения, согласования планов социально-экономического развития и среднесрочного финансового плана представляется целесообразным разработать и утвердить Положение о бюджетной комиссии Ульяновской области по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу; разработать и утвердить методику формирования среднесрочного финансового плана, включающую положения об утверждении финансового плана на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году.

Публичность бюджетного процесса является залогом стабильности финансово-бюджетной политики, проводимой руководством Ульяновской области, в силу чего все работы, связанные с разработкой среднесрочного финансового плана, найдут свое отражение в СМИ и сети Интернет, где на официальном сайте Правительства Ульяновской области будут опубликованы не только среднесрочный финансовый план и объем долга, но также показатели доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной).

Реализация мероприятий по совершенствованию перспективного финансового планирования предполагает, что отклонение параметров закона о бюджете на очередной финансовый год от параметров, утвержденных на среднесрочную перспективу, не превысит 20%.

Формирование реестров расходных обязательств (В6)

Реализация данного мероприятия начинается с третьего уровня. В рамках первого этапа планируется утверждение порядка использования (учета) данных реестра расходных обязательств Ульяновской области при подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, перспективном финансовом плане.

Для обеспечения прозрачности, публичности бюджетного процесса реестры расходных обязательств Ульяновской области и муниципальных образований будут опубликованы в СМИ и сети Интернет, в том числе на сайте Правительства Ульяновской области и сайтах муниципальных образований региона.

2.2.3. Возможные альтернативы

Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (В1)

Альтернативы созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах не существует, так как сама идеология учета вытекает из требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (В2)

Альтернативой для разработки региональных стандартов качества предоставления бюджетных услуг может стать принятие на федеральном уровне общероссийских стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов (В3)

Переход к планированию бюджетных расходов, опирающемуся на индикативные методы управления и ведомственные целевые программы, предопределяет безальтернативность разработки ведомственных целевых программ, реализуемых за счет бюджетных средств и, следовательно, необходимость разработки и утверждения реестра индикаторов результативности исполнения ведомственных целевых программ и расходов бюджета Ульяновской области и порядка корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.

Формирование среднесрочных региональных целевых программ развития (В4)

В условиях перехода к бюджетному среднесрочному планированию альтернативы формированию среднесрочных областных целевых программ развития не существует.

Переход к среднесрочному финансовому планированию (В5)

Альтернативой среднесрочному финансовому плану может стать разработка и принятие областного бюджета на три года с последующей корректировкой третьего года по итогам исполнения бюджета за отчетный финансовый год.

Формирование реестров расходных обязательств (В6)

Реестр расходных обязательств является основным документов при составлении перспективного финансового плана, областных целевых и ведомственных программ, что подразумевает его безальтернативность.

2.2.4. Оценка рисков

Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (В1)

Основные риски связаны с большим объемом работы, связанной с созданием отсутствующей сегодня системы отчетности по видам бюджетных услуг, а также определением контингентов и финансовых нормативов.

Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (В2)

Основные риски связаны с отсутствием статистических данных и необходимостью построения всей системы учета бюджетных услуг и факторов, влияющих на качество предоставления данных услуг. Определенные риски также связаны с незаинтересованностью организаций, предоставляющих бюджетные услуги, в разработке стандартов качества и критериев по их оценке.

Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов (ВЗ)

Основные риски связаны со сложностью определения оптимизированного набора объективных критериев и индикаторов оценки деятельности субъектов бюджетного планирования. Это в первую очередь касается органов государственной власти, не перешедших на индикативные методы управления и стимулирования деятельности, в силу чего возможно возникновение жесткого сопротивления бюрократии проводимым преобразованиям, преодолеть которое возможно только используя административный ресурс.

Формирование среднесрочных региональных целевых программ развития (В4)

Основные риски связаны с постановкой в областных среднесрочных программах нереальных целей, с возможностью их реализации только в долгосрочной перспективе.

Переход к среднесрочному финансовому планированию (В5)

Основные риски связаны с непредсказуемостью действий федеральной власти и отсутствием внятной федеральной политики регионального развития. Переход к среднесрочному финансовому планированию необходимо осуществлять и на уровне муниципальных образований, находящихся в стадии реформирования и не способных сегодня перейти в полном объеме к среднесрочному планированию.

Формирование реестров расходных обязательств (В6)

Основные риски могут быть связаны с неготовностью ряда муниципальных образований вовремя сформировать реестры расходных обязательств.

2.3.1. Анализ исходного состояния

В Ульяновской области сделан существенный задел для реализации рассматриваемого направления Программы реформирования. В 2003-2005 гг. прошла реформа гражданской службы в рамках областной программы "Реформирование государственной службы в органах исполнительной власти Ульяновской области (2003-2005 годы)", направленной на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы в органах исполнительной власти Ульяновской области. Основные направления реформы: создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы в органах исполнительной власти Ульяновской области в соответствии с законодательством Российской Федерации; проведение эффективной кадровой политики; внедрение программ подготовки кадров и профессионального роста государственных служащих; выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы; формирование системы управления государственной службой органов исполнительной власти Ульяновской области.

В 2005 г. принято постановление Губернатора Ульяновской области от 05 октября N 218 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в Администрации Губернатора Ульяновской области", в 2006 г. - постановление Губернатора Ульяновской области от 15 мая N 61 "Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Ульяновской области".

В дополнительной таблице (С1) приведены требования с описанием к основным государственным должностям, и дана сводная справка о назначении специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе.

2.3.2. План реформирования

Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятия начинается со второго уровня.

В рамках реализации Программы реформирования планируется расширить перечень направлений повышения квалификации и переподготовки кадров по наиболее востребованным направлениям и сферам деятельности государственных служащих. Ряд дополнительных направлений повышения квалификации будет сформирован уже на первом этапе реализации Программы реформирования и опубликован в СМИ и сети Интернет.

Проведение данных мероприятий позволит обеспечить к 2008 году организацию и проведение курсов повышения квалификации не менее чем для 50% работников не реже чем раз в три года.

2.3.3. Возможные альтернативы

Учитывая, что административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности всех уровней власти, повышению квалификации и профессиональному росту государственных гражданских служащих альтернативы нет.

2.3.4. Оценка рисков

Задача повышения квалификации и профессионального роста может столкнуться с проблемой недостаточной профессиональной подготовки как государственных гражданских, так и муниципальных служащих. Учитывая масштабные реформы, проводимые в области местного самоуправления, для исключения возникновения возможных конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления из-за разного уровня профессиональной подготовки, представляется целесообразным ввести обязательную профессиональную переподготовку лиц, впервые назначенных на руководящие должности в органах местного самоуправления. Однако решение данной задачи потребует дополнительного финансирования и расширения сети образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и переподготовку кадров.

2.4.1. Анализ исходного состояния

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства на территории области осуществляется в соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области на 2006-2010 годы, принятой Законом Ульяновской области от 06.05.2006 N 54-ЗО.

Постановлением Правительства Ульяновской области от 26.05.2006 N 169 утвержден порядок предоставления мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Ульяновской области.

Анализ представленной дополнительной таблицы D2 показывает, что в 2005 г. средний сложившийся по муниципальным образованиям области уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составлял 68%. В 2006 г. планируется увеличить долю платежей с граждан до 88%, на 2007 г. этот показатель прогнозируется на уровне 95%.

2.4.2. План реформирования

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня.

В рамках реализации Программы реформирования планируется оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе в разрезе муниципальных образований, за последние три отчетных года.

Также планируется законодательно утвердить методику предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100%-ного уровня платежей граждан.

Учитывая это, в рамках реализации Программы реформирования планируется расширить возможности использования субвенций муниципальными образованиями в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства и внести соответствующие изменения в действующее законодательство Ульяновской области.

Реформу жилищно-коммунального хозяйства невозможно осуществлять без поддержки граждан. В этой связи резко возрастает роль СМИ, в первую очередь, электронных, по пропаганде проводимых реформ. Планируется расширить число публикаций в СМИ и сети Интернет материалов, касающихся реформы жилищно-коммунального хозяйства, в том числе данных об установленных, фактических уровнях платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию. Создание единого информационного пространства в Ульяновской области будет существенно способствовать этому.

Планируется, что средний по Ульяновской области фактический уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги к 2008 году стабильно превысит 95%.

2.4.3. Возможные альтернативы

Альтернативы по переходу на 100%-ную оплату жилищно-коммунальных услуг в условиях рыночной экономики нет.

2.4.4. Оценка рисков

Основной риск связан не с законодательным закреплением перехода к 100%-ной оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства, а с платежеспособностью населения. По данным статистики, уже в ряде регионов России возросла доля граждан, не оплачивающих коммунальные услуги. Дальнейший рост тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства может повлечь рост числа неплательщиков, что может привести к политическому кризису. Определенный вклад в стабилизацию тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве могли бы внести меры, направленные на стабилизацию тарифов естественных монополий. Но и в этом случае остаются проблемы, связанные с "локальными монополиями" в виде теплоэнергоцентралей, существующих во всех крупных городских округах и центрах муниципальных районов. Следует отметить, что законодательного решения проблемы "локальных монополистов" на федеральном уровне нет.

2.5.1. Анализ исходного состояния

Развитие мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (Е1)

В Ульяновской области на сегодня сформирована нормативная правовая база для проведения целенаправленной инвестиционной политики. В ее основе находится Закон Ульяновской области от 15.03.2005 N 019-ЗО "О развитии инвестиционной деятельности на территории Ульяновской области", который направлен на поддержание и развитие инвестиционной деятельности, обеспечение гарантий равной защиты прав и интересов участников инвестиционной деятельности на территории Ульяновской области, а также устанавливает формы государственной поддержки инвестиционной деятельности, порядок ее оказания органами государственной власти Ульяновской области. Инвестиционный процесс также регламентируется постановлением Губернатора Ульяновской области от 06.07.2005 N 155 "О порядке рассмотрения инвестиционных проектов, реализуемых на территории Ульяновской области", постановлением Правительства Ульяновской области от 12.08.2005 N 39 "О социальной экспертизе бизнес-планов, инвестиционных проектов и программ, реализуемых на территории Ульяновской области", постановлением Губернатора Ульяновской области от 27.10.2005 N 225 "Об инвестиционном фонде Ульяновской области".

В дополнительной таблице Е1 приведены данные мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств.

Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов (Е2)

В дополнительной таблице (Е2) представлены данные о реализации новых инвестиционных проектов.

В законодательстве Ульяновской области отсутствует требование об учете эксплуатационных расходов будущих периодов при принятии решения об осуществлении новых инвестиционных проектов и, соответственно, отсутствуют методики, учитывающие эксплуатационные расходы будущих периодов.

2.5.2. План реформирования

Развитие мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (Е1)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня.

В рамках реализации Программы реформирования планируется на первом этапе разработать методики расчета социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов. После утверждения соответствующих методик и порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов будет проведена оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов.

Одновременно будет разработана и утверждена система критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов. Планируется на втором этапе начать публикацию в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов.

Ожидаемые результаты - в расходах бюджета за последний отчетный год отсутствуют расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.

Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов (Е2)

Несмотря на глубокую нормативно-правовую проработку законодательства Ульяновской области в части вопросов, касающихся осуществления инвестиционной деятельности, необходимо отметить отсутствие требований по расчету эксплуатационных расходов будущих периодов, что говорит о необходимости начинать работу с первого уровня.

Учитывая это, в рамках реализации Программы реформирования на первом этапе будет завершена оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Одновременно планируется разработать и утвердить методику, учитывающую эксплуатационные расходы будущих периодов реализуемых инвестиционных проектов, а также порядок оценки указанных эксплуатационных расходов.

Для инвестиционных проектов, за исключением проектов, реализуемых в социальной сфере и имеющих отрицательный экономический эффект, будет разработан нормативный правовой акт, устанавливающий запрет для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации. Необходимо будет предусмотреть введение обязательного расчета плановых сумм эксплуатационных расходов будущих периодов, утвердить методику такого расчета и возможность корректировки прямого финансового эффекта от реализации проекта на суммы эксплуатационных расходов будущих периодов. Утверждение такого порядка будет способствовать исключению ситуаций, когда эксплуатационные расходы будущих периодов (расходы на проектные и предпроектные работы, расходы на обслуживание и поддержку инвестиционных проектов и т.д.) перекрывают весь положительный финансовый эффект от реализации инвестиционного проекта, делая его неэффективным. В подобных обстоятельствах финансирование инвестиционных проектов из бюджета не должно осуществляться.

Одновременно в действующее законодательство планируется внести соответствующие изменения, в том числе в порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с обязательным учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.

Ход реформирования инвестиционного процесса будет освещаться в СМИ и сети Интернет посредством публикации результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов. Данная информация будет представляться раздельно по каждому инвестиционному проекту на этапе, предшествующем утверждению областной инвестиционной программы законом об областном бюджете на очередной финансовый год.

Планируемые результаты - в расходах бюджета за последний отчетный год отсутствуют расходы на новые инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.

2.5.3. Возможные альтернативы

Развитие мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (Е1)

Переход к планированию бюджетных расходов, опирающемуся на индикативные методы управления и ведомственные целевые программы, предопределяет безальтернативность мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств и, следовательно, необходимость разработки и утверждения методик и регламентов оценки социальной эффективности как планируемых, так и реализуемых инвестиционных проектов.

Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов (Е2)

Ввиду сложности расчета эксплуатационных расходов будущих периодов, связанных с необходимостью учета и прогнозирования большого числа взаимовлияющих факторов, альтернативой такому учету может стать введение, по аналогии с амортизационными отчислениями, нормативов по типам реализуемых проектов.

2.5.4. Оценка рисков

Развитие мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (Е1)

Основные риски связаны со сложностью разработки методик расчета социальной эффективности и невозможностью пересчета социального эффекта в чистый экономический эффект.

Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов (Е2)

Основным препятствием для внедрения вышеназванных инициатив в данном случае являются сжатые сроки, отведенные на реализацию настоящей Программы реформирования, и необходимость не только разработки, но и апробации указанных методик.

Переход к среднесрочному финансово-бюджетному планированию будет активно стимулировать процесс разработки методик расчета эксплуатационных расходов будущих периодов, поскольку в противном случае невозможно точно определить расходы бюджета на предстоящие три года.

2.6.1. Анализ исходного состояния

Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1)

Проблема недоимки возникла в Ульяновской области, как и в других регионах страны, в конце 90-х годов и до настоящего времени остается актуальной. Все эти годы Правительством Ульяновской области принимались меры, направленные на снижение недоимки бюджетообразующих предприятий Ульяновской области.

Так, например, в соответствии с концепцией "Работа с недоимкой в областной бюджет на 2002-2004 годы" (постановление Главы администрации области от 01.10.2002 N 112) во всех городах и районах области работали комиссии по укреплению налоговой дисциплины. На основании распоряжения Главы администрации области от 22.03.2005 N 268-р при Правительстве Ульяновской области совместно с управлением Федеральной налоговой службы по Ульяновской области действовала рабочая группа по обеспечению выполнения доходной части бюджета Ульяновской области на 2005 год.

В каждом муниципальном образовании также действуют комиссии по пополнению доходной части бюджета города (района), куда приглашаются руководители предприятий, имеющих задолженность в местный бюджет. Кроме того, межрайонные налоговые инспекции организуют заседания комиссий по недоимке, куда приглашают представителей местных администраций.

В соответствии с распоряжением Губернатора Ульяновской области от 14.07.2005 N 765-р организовывались выездные рабочие группы во все города и районы области с целью участия в работе комиссий по недоимке, действующих при главах муниципальных образований. Кроме того, члены выездных рабочих групп работали с предприятиями-недоимщиками непосредственно на местах.

Необходимо отметить, что в структуре недоимки 40% составляют предприятия, находящиеся в процедуре банкротства. Недоимка организаций, находящихся в процедуре банкротства (в том числе, находящихся в конкурсном производстве) - это недоимка безнадежная к взысканию.

Рост недоимки обусловлен ее восстановлением из приостановленных и отсроченных платежей.

Предприятия, имеющие недоимку прошлых лет, как правило, имеют дебиторскую задолженность областного и местных бюджетов. Средства на погашение задолженности прошлых лет в связи с дефицитом областного бюджета с 2002 года не закладываются. Таким образом, взаимная задолженность налогоплательщиков и консолидированного бюджета ограничивает возможность государственных органов власти влиять на сокращение недоимки.

Вместе с тем, согласно статье 31 Налогового кодекса Российской Федерации взыскивать недоимку по налогам и сборам во все уровни бюджетов имеют право налоговые органы. Налоговыми органами области принимается весь комплекс мер по принудительному взысканию недоимки по налоговым платежам, предусмотренных налоговым законодательством: направление требований по уплате налогов; списание средств с банковских счетов неплательщиков налогов; арест имущества должников.

Финансовыми органами в свою очередь ведется мониторинг недоимки по форме статистической налоговой отчетности ФНС N 4-нм "Отчет о задолженности по налогам и сборам, пеней и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации".

Предоставление отсрочек или рассрочек по уплате налогов, сборов и пени, поступающих в областной бюджет, производилось на основании постановления Главы администрации области от 26.09.2001 N 144 "О мерах по организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в областной бюджет".

Однако в соответствии с Федеральным законом от 29.06.2004 N 58-ФЗ "О внесении, изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" указанное постановление признано утратившим силу.

Данные по организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет приведены в дополнительной таблице F1.

Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов (F2)

Налоговые льготы предоставляются отдельным категориям налогоплательщиков по региональным налогам на основании закона о соответствующих налогах и учитываются в законе области о бюджете на очередной финансовый год (дополнительная таблица F2).

Так, например, в соответствии с Законом Ульяновской области от 05.05.2003 N 015-ЗО "О внесении изменений и дополнений в Закон Ульяновской области "О транспортном налоге в Ульяновской области" налоговые льготы по транспортному налогу предоставлялись отдельным категориям налогоплательщиков (общественным организациям инвалидов - в отношении транспортных средств, используемых для осуществления уставной деятельности; высшим образовательным учреждения гражданской авиации - в отношении воздушных судов, имеющих двигатели, участвующих в учебном процессе согласно списочному составу с регистрационными номерами; организациям автотранспорта общего пользования - в отношении транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров (кроме такси) по тарифам, регулируемым органами государственной власти (организации, имеющие более 60% доходов от регулируемых перевозок) и др.)

Помимо этого, на территории Ульяновской области в соответствии с Законами Ульяновской области от 29.04.2005 N 019-ЗО, N 020-ЗО "О внесении изменений в Закон Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области" освобождались в 2004 г. от уплаты налога на имущество организаций следующие категории налогоплательщиков:

организации - в отношении территориальных автомобильных дорог общего пользования Ульяновской области и муниципальных автомобильных дорог;

органы государственной власти Ульяновской области и органы местного самоуправления, а также учреждения, созданные органами государственной власти Ульяновской области или органами местного самоуправления и отвечающие требованиям статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации;

юридические лица, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, выращивание или лов рыбы, при условии, что сумма выручки от реализации продукции (работ, услуг) по указанным видам деятельности составляет не менее 70% в общей сумме выручки от реализации продукции (работ, услуг);

юридические лица, осуществляющие лизинг авиационной техники, в отношении имущества, являющегося предметом лизингового договора, если доходы от реализации услуг по лизингу авиационной техники составляют не менее 70% доходов по итогам хозяйственной деятельности за год.

Средства, высвободившиеся от предоставления льгот, направлялись:

на развитие дорожной сети Ульяновской области;

на осуществление полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также на достижение уставных целей бюджетных учреждений;

на развитие материально-технической базы юридических лиц, осуществляющих производство сельскохозяйственной продукции, выращивание или лов рыбы;

на развитие авиационной лизинговой деятельности в Ульяновской области.

Кроме того, в 2004 году освобождались от уплаты налога на имущество организаций юридические лица, осуществляющие городские перевозки пассажиров электрическим транспортом. Так, например, Контрольно-счетной палатой Ульяновской области была проведена проверка эффективности предоставления налоговых льгот по налогу на имущество организаций МУП "Ульяновскэлектротранс" в 2004 году. Учитывая, что данное предприятие находилось в тяжелом финансовом положении, высвободившиеся средства от полученной льготы были направлены на ремонт подвижного состава, что в свою очередь позволило предприятию решить часть проблем.

В 2005 г. налоговые льготы по налогу на имущество организаций отдельным категориям налогоплательщиков были отменены, сохранились льготы для организаций в отношении территориальных автомобильных дорог общего пользования Ульяновской области и муниципальных автомобильных дорог, а также с целью сокращения финансовых потоков через бюджет налоговая льгота была сохранена органам государственной власти Ульяновской области и органам местного самоуправления, а также учреждениям, созданным органами государственной власти Ульяновской области и органами местного самоуправления, и отвечающие требованиям статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с Законом Ульяновской области от 15.03.2005 N 019-ЗО "О развитии инвестиционной деятельности на территории Ульяновской области" инвесторам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты, предусмотрены отдельные виды налоговых льгот, которые в свою очередь направлены на поддержание и развитие инвестиционной деятельности и создание благоприятного инвестиционного климата на территории области. Однако в настоящий момент затруднительно просчитать потери областного бюджета от предоставления налоговых льгот данной категории налогоплательщиков, так как пока не определены приоритетные инвестиционные проекты Ульяновской области.

Необходимо отметить то, что зачастую очень трудно оценить потери бюджета от предоставления налоговых льгот ввиду того, что утвержденная форма налоговой отчетности по данному вопросу несвоевременна (периодичность ее, как правило, годовая) и она практически недоступна финансовым органам области.

Развитие малого бизнеса и повышение деловой активности (F3)

Оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства осуществляется с 1996 г., что отражается в разделе "Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами" Программы развития малого предпринимательства в Ульяновской области на 2005-2010 годы (Закон Ульяновской области от 08.06.2005 N 042-ЗО).

Порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства регламентируется статьей 10 Закона Ульяновской области от 25.03.1997 N 004-ЗО "О государственной поддержке малого предпринимательства в Ульяновской области".

Кроме того, в настоящее время осуществляется реализация распоряжения Правительства Ульяновской области от 09.08.2006 N 386-пр "О капитальном ремонте здания в г. Ульяновске по ул. Юности, д.2, строение 3 под областной бизнес-инкубатор" в рамках договора между Минэкономразвития России и Правительством Ульяновской области от 25.07.2006 N 22-БИ-06 "О финансировании мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого предпринимательства в 2006 году" по мероприятию "Создание и развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства (бизнес-инкубаторов)". В бизнес-инкубаторе наряду с предоставлением на льготных условиях в аренду производственных и офисных площадей и оборудования будет оказываться широкий спектр консалтинговых и административных услуг. Открытие бизнес-инкубатора планируется на конец 2007 года.

Статистическое наблюдение за деятельностью малых предприятий осуществляется методом выборочного учета с учетом досчетов по форме N МП, утвержденной постановлением Росстата от 05.08.2005 N 58. Порядок заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N МП "Сведения об основных показателях деятельности малого предприятия" утвержден постановлением Росстата от 24.01.2006 N 4. В Правительство Ульяновской области информация о деятельности малых предприятий Ульяновской области представляется территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Ульяновской области ежеквартально.

В настоящее время мониторинг и анализ состояния малого предпринимательства осуществляется департаментом развития предпринимательства аппарата Правительства Ульяновской области ежеквартально в соответствии с разделом 9 постановления Губернатора Ульяновской области от 22.02.2006 N 22 "О дополнительных мерах по развитию малого предпринимательства в Ульяновской области" на основе данных территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ульяновской области. Разработку и утверждение порядка мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности) планируется осуществить, в 1-й половине 2007 года.

Публичность процедур организации учета объектов, находящихся в государственной собственности Ульяновской области, и предоставление информации заинтересованным лицам (F4)

Инвентаризация собственности Ульяновской области была проведена в 1999 году в соответствии с распоряжением Главы администрации Ульяновской области от 20.10.1998 N 1264-р "О проведении инвентаризации государственного имущества Ульяновской области и утверждении положения об учете государственного имущества Ульяновской области и ведении реестра государственного имущества Ульяновской области". Ежегодно проводится обновление данных в соответствии с распоряжением Главы администрации Ульяновской области от 16.10.2000 N 1292-р "Об утверждении порядка выдачи свидетельств о внесении в реестр областного имущества и ведения базы данных государственного имущества области, имеющегося у юридических лиц, зарегистрированных на территории Ульяновской области".

Порядок раскрытия информации о собственности Ульяновской области определен разделом IV распоряжения Главы администрации Ульяновской области от 20.10.1998 N 1264-р "О проведении инвентаризации государственного имущества Ульяновской области и утверждении положения об учете государственного имущества Ульяновской области и ведении реестра государственного имущества Ульяновской области".

Распоряжением Комитета по управлению государственным имуществом от 17.01.2000 N 05-О-04 "Об утверждении положения о порядке взимания платы с иных лиц за информацию об объектах учета, содержащуюся в реестре государственного имущества" утверждено положение о плате за информацию об объектах учета, содержащуюся в реестре государственного имущества.

При определении рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности Ульяновской области, независимые организации руководствуются федеральным законодательством.

Данные инвентаризации собственности Ульяновской области, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат Ульяновской области, за последние три отчетных года приводятся в дополнительной таблице F4.

Развитие мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области (F5)

Порядок отчетности о деятельности акционерных обществ с долей государственной собственности Ульяновской области определен постановлением Правительства Ульяновской области от 03.11.2005 N 179 "О представителях Ульяновской области в органах управления акционерных обществ", в соответствии с которым по итогам работы за полугодие в Министерство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области представляется отчет по установленной форме с приложением бухгалтерской отчетности.

Руководители областных государственных унитарных предприятий ежеквартально представляют в Министерство государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области отчет по форме, установленной постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.1999 N 1116 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий".

Разработку системы критериев сохранения государственных унитарных предприятий и организаций, доля уставного капитала в которых принадлежит субъектам Российской Федерации, на основе оценки бюджетной и социальной эффективности планируется осуществить к 1 июля 2007 года.

Годовая бухгалтерская отчетность открытых акционерных обществ, в том числе и с долей государства подлежит обязательному раскрытию в СМИ (ст.92 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ). Кроме того, открытыми акционерными обществами ежеквартально в Федеральную службу по финансовым рынкам направляется отчет эмитента эмиссионных ценных бумаг, в состав которого входит бухгалтерская отчетность, которая публикуется в сети Интернет.

Эффективность деятельности унитарных предприятий и организаций, доля уставного капитала которых принадлежит Ульяновской области, оценивается в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2000 N 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности".

Оценка результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области, приводится в дополнительной таблице F5.

2.6.2. План реформирования

Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня.

На первом этапе реализации Программы реформирования планируется в первоочередном порядке провести оценку потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей. Проведенный анализ за последние три отчетных года позволит подготовить предложения по структуре показателей мониторинга.

По результатам проведенного анализа планируется разработка нормативных правовых актов по ведению мониторинга учета задолженности перед бюджетом. Будут разработаны и утверждены порядок предоставления рассрочек и отсрочек, а также порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.

Реализация данных мероприятий позволит на втором этапе реализации Программы реформирования обеспечить достижение уровня дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не более 3% расходов бюджета.

Информация о разработке методик, порядков и итогов мониторинга будет опубликована в СМИ и сети Интернет, включая данные об объемах дебиторской задолженности и рассроченных платежей.

Планируется, что объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превысит 3% доходов бюджета за последний отчетный финансовый год.

Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов (F2)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня.

В рамках подготовки Программы реформирования была проведена оценка объема налоговых льгот в разрезе по отдельным льготам за три последних отчетных года. На первом этапе планируется провести оценку объема налоговых льгот также в разрезе отраслей экономики.

Одной из основных задач, решаемых в рамках реализации Программы реформирования, является повышение эффективности бюджетного процесса, что напрямую связано с политикой предоставления льгот. Учитывая это, в первоочередном порядке планируется разработать методики оценки финансовой и социальной эффективности предоставляемых льгот и подготовить ряд нормативных правовых актов, утверждающих порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и устанавливающих запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности.

Реализация вышеназванных мероприятий позволит на втором этапе реализации Программы реформирования снизить объем предоставляемых налоговых льгот до 5% и менее доходов областного бюджета.

Будет введена практика публикации в СМИ и сети Интернет информации об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности, что сделает процесс предоставления льгот максимально публичным.

Ожидаемый результат - проведение оценки стоимости объектов, находящихся в собственности Ульяновской области, в соответствии с утвержденной процедурой.

Развитие мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области (F5)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня.

На первом этапе планируется провести оценку результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за три последних отчетных года.

Учитывая, что до настоящего времени в Ульяновской области отсутствуют формальные процедуры принятия решения о сохранении или изменении формы собственности государственных унитарных предприятий и учреждений, в рамках реализации Программы реформирования планируется на первом этапе разработать и утвердить систему критериев, включающих оценку бюджетной и социальной эффективности, и необходимых процедур для принятия решения о сохранении или изменении формы собственности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области.

В СМИ будет размещена информация, а в сети Интернет начата публикация результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации, включая показатели бюджетной и социальной эффективности.

Введение формализованных процедур, базирующихся на системе критериев, включающих оценку бюджетной и социальной эффективности, позволит довести долю государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области, удовлетворяющим установленным критериям - до 90%.

2.6.3. Возможные альтернативы

Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1)

Повышение эффективности деятельности финансовых органов немыслимо без введения и формализации контрольно-аналитических функций, позволяющих не только сделать бюджетный процесс прозрачным, но и существенно сократить потери бюджета. Исходя из вышесказанного, альтернативы организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет просто не существует.

Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов (F2)

Альтернативой является полный отказ от предоставления льгот, однако это маловероятно. До настоящего времени целый ряд отраслей, особенно социальной сферы, без государственной поддержки в виде льгот просто не выживут. Существенное повышение тарифов на услуги при существующей платежеспособности населения просто нереально. Одновременно следует отметить, что в условиях недостаточно развитой экономики отказ от продвижения инвестиционной политики может стать просто самоубийством для Ульяновской области.

Развитие малого бизнеса и повышение деловой активности (F3)

Вся мировая практика говорит о необходимости активной поддержки развития малого предпринимательства, позволяющего не только создавать дополнительные рабочие места, но и решающего целый комплекс важных задач в области услуг и производства товаров народного потребления.

Альтернативой в условиях рыночной экономики мог бы стать отказ от государственной поддержки малого предпринимательства, что было бы логично, однако в сегодняшних условиях становления и развития малого предпринимательства такой отказ может привести к свертыванию производств и уходу в "тень".

Публичность процедур организации учета объектов, находящихся в государственной собственности Ульяновской области, и предоставление информации заинтересованным лицам (F4)

Альтернативы повышению эффективности деятельности органов государственной власти нет, что, в свою очередь, обуславливает безальтернативность процедур, связанных с публичностью реестра объектов недвижимости, находящихся в собственности Ульяновской области.

Развитие мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области (F5)

Альтернативным будет являться полный отказ государства от прямого участия в экономике, то есть полный отказ от государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области. Однако данное решение сегодня вряд ли осуществимо в связи с неразвитостью рынка социальных услуг, а также отсутствием у основной массы населения необходимых денежных ресурсов.

2.6.4. Оценка рисков

Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1)

Риски при организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, а также рассроченных и отсроченных платежей в бюджет практически отсутствуют. Определенную сложность представляет разработка необходимых методик и регламентов проведения мониторинга, однако при внедрении в бюджетный процесс автоматизированных технологий трудоемкость проведения мониторинга снижается, а оперативность - возрастает.

Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот по уплате налогов и сборов (F2)

Основные риски связаны со сложностью получения данных у Федерального управления налоговой службы о поступлении налоговых платежей в разрезе налогоплательщиков, а также со сложностью разработки методик определения социальной эффективности и ее пересчете в экономическую (бюджетную) эффективность. Следует отметить, что данная проблема касается не только Департамента финансов Ульяновской области, но и финансовые органы муниципальных образований области.

Развитие малого бизнеса и повышение деловой активности (F3)

Основным риском является противоречивость поставленной цели по росту доли малого предпринимательства в экономике региона. С одной стороны, необходимо всемерно развивать малый бизнес, но если это будет делаться в ущерб крупным и средним производствам, то это может привести к общему снижению валового регионального продукта и потери приоритетных отраслей экономики. С другой стороны, при активной поддержке наиболее "продвинутых" отраслей реально существенное повышение валового регионального продукта и завоевание внешних и внутренних рынков, однако в этом случае вполне возможно относительное снижение доли малого бизнеса в валовом региональном продукте.

Учитывая вышеизложенное, целесообразно говорить об относительном росте (снижении) объемов товарного производства и услуг, предоставляемых малым предпринимательством в расчете на одного жителя.

Публичность процедур организации учета объектов, находящихся в государственной собственности Ульяновской области, и предоставление информации заинтересованным лицам (F4)

Основные риски связаны не столько с процедурными вопросами внесения изменения в действующее законодательство Ульяновской области, сколько с нежеланием бюрократии сделать процесс управления государственной собственностью прозрачным и гласным. Безусловно, есть целый ряд объектов, информация о которых в соответствии с действующим законодательством является секретной, но информация об основной массе объектов, находящихся в государственной собственности Ульяновской области, должна быть публичной.

Развитие мониторинга эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат Ульяновской области (F5)

Основные риски связаны с разработкой системы критериев на основе оценки бюджетной и социальной эффективности. Эти риски возникают, прежде всего, из-за сложности расчета социальной эффективности и ее перерасчете в прямую экономическую эффективность. Следует учитывать также определенную заинтересованность бюрократии в сохранении контроля за реальным сектором экономики через собственность в виде долей уставного капитала, принадлежащего Ульяновской области, и ее нежелании сделать этот процесс публичным.

2.7.1. Анализ исходного состояния

Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)

Исходное состояние - оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за три последних ответных года; утверждение методологии расчета долговой, нагрузки на бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период; утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств.

Оценка действующих долговых обязательств отражается в отчете по погашению и обслуживанию государственного долга Ульяновской области ежеквартально в течение финансового года, в котором приводится анализ исполнения за три последних отчетных года. Методология расчета долговой нагрузки на бюджет и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств утверждена постановлением Главы администрации Ульяновской области от 05.03.2005 N 36 "Об управлении государственным долгом Ульяновской области в 2005-2008 годах".

Процедуры, касающиеся вопросов управления государственным долгом Ульяновской области, регламентируются Законом Ульяновской области от 04.10.2005 N 085-ЗО "О государственном долге Ульяновской области". Постановлением Губернатора Ульяновской области от 14.06.2005 N 127 "Об утверждении Положения о Государственной долговой книге Ульяновской области" утверждена форма Государственной долговой книги Ульяновской области, которая позволяет проводить систематическую оценку действующих долговых обязательств в разрезе видов обязательств и во временном разрезе. Также производится поступление информации из долговых книг муниципальных образований и свод консолидированного долга Ульяновской области.

Заимствования осуществляются в соответствии с Программой государственных заимствований, ежегодно утверждаемой законом о бюджете Ульяновской области на соответствующий год.

В структуре государственного долга Ульяновской области преобладают бюджетные ссуды (кредиты) из федерального бюджета. В 2003-2005 годах произошло значительное погашение государственного долга области (снижение на 54%) (дополнительная таблица G1).

Формализация процедур предоставления гарантий (G2)

В дополнительной таблице G2 приводится оценка бюджетной и социальной эффективности неисполненных предоставленных гарантий за периоды прошлых лет. В 2003-2006 годах государственные гарантии Ульяновской области не предоставлялись. В указанном периоде осуществлялось погашение уже имеющейся задолженности по гарантиям прошлых лет. В настоящее время задолженность Ульяновской области по предоставленным гарантиям погашена в полном объеме.

В настоящее время предоставление государственных гарантий проводится в соответствии с Законом Ульяновской области от 04.10.2005 N 085-ЗО "О государственном долге Ульяновской области".

2.7.2. План реформирования

Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)

Политика Правительства Ульяновской области направлена на совершенствование процедур управления долговыми обязательствами и более тесную интеграцию процедур управления долгом в бюджетный процесс региона.

Планируемое состояние по результатам первого этапа - расчет объема возможного привлечения новых долговых обязательств на среднесрочный период с учетом их влияния на платежеспособность Ульяновской области.

На втором этапе данные по погашению и привлечению заемных средств начнут регулярно публиковаться в средствах массовой информации и сети Интернет и будут включать в себя объемы и виды обязательств, а также сроки их погашения.

В результате внедрения перечисленных процедур управления долгом планируется иметь долю краткосрочных обязательств на уровне, не превышающем 10% доходов бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Формализация процедур предоставления гарантий (G2)

Планируемое состояние на первом этапе реализации Программы - проведение оценки бюджетной и социальной эффективности, фактов неисполнения предоставленных гарантий, утверждение формализованной процедуры конкурсного отбора претендентов на получение гарантии.

На втором этапе планируется начать публикацию информации в СМИ и материалов в сети Интернет по объявляемым конкурсам на получение гарантий и результатам их проведения.

Ожидается, что реализация вышеприведенных мероприятий позволит создать условия, когда все выданные гарантии будут полностью соответствовать установленной процедуре.

2.7.3. Возможные альтернативы

Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)

Альтернативы публичности процедур, связанных с реализацией долговой политики Ульяновской области и объемов внешних заимствований, просто не существует.

Формализация процедур предоставления гарантий (G2)

Альтернативой предоставления залога в полное обеспечение предоставляемой гарантии является предоставление кредита на обозначенную сумму, однако в условиях ограниченности финансовых ресурсов данный подход неосуществим. Полный же отказ от предоставления гарантий может существенно ухудшить инвестиционный климат в Ульяновской области и снизить темпы экономического роста.

2.7.4. Оценка рисков

Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)

Основные риски связаны с преодолением сложившихся стереотипов, связанных с закрытостью всей информации, касающейся проводимой долговой политикой. Учитывая это, залогом успешности реализации мероприятий данного направления может стать активное использование административного потенциала Губернатора Ульяновской области.

Формализация процедур предоставления гарантий (G2)

Основные риски связаны с введением 100%-ного залога под предоставляемые гарантии. Для развивающегося бизнеса это может стать неприемлемым, что повлечет некоторое сокращение привлечения инвестиционного капитала. Вторая группа рисков связана с определенной сложностью расчета социальной эффективности и пересчета ее в чистый экономический эффект.

2.8.1. Анализ исходного состояния

Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи (H1)

С 2005 по 2006 год в области формирования межбюджетных отношений в Ульяновской области сделан существенный шаг по совершенствованию механизмов межбюджетного регулирования и внедрению положительного опыта других регионов, направленный на стимулирование развития налогового потенциала территорий и обеспечение сбалансированности местных бюджетов.

В целях обеспечения системности формирования новых межбюджетных отношений в Ульяновской области 4 октября 2005 года был принят Закон Ульяновской области "О межбюджетных отношениях в Ульяновской области".

Закон определил основные подходы к построению межбюджетных отношений в Ульяновской области между органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, а также задачи органов публичной власти по реализации закона. Закон дополнительно закрепил за бюджетами поселений и муниципальных районов на постоянной основе единый норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в размере 10%, по городским округам - 20%. Данная норма позволит местным бюджетам в 2006 году дополнительно получить более 745 млн. рублей.

Сравнительный анализ изменения межбюджетных отношений 2005 и 2006 годов показал: объем собственных доходов местных бюджетов (без учета финансовой помощи из регионального бюджета) с учетом изменения налогового и бюджетного законодательства снизился по сравнению с прошлым годом на 5%. Такие налоги местных бюджетов, как налог на прибыль, акцизы, налог на имущество организаций, перераспределились в областной бюджет. В то же время объем финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета в 2006 году по сравнению с 2005 годом по разделу "Межбюджетные трансферты" увеличился на 26%, в том числе по дотациям на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотациям на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в 2,1 раза. Принятые меры позволили повысить бюджетную обеспеченность муниципальных образований Ульяновской области с 2,5 тыс. рублей на человека до 3,2 тыс. рублей.

В законе о межбюджетных отношениях используются два вида методик межбюджетного регулирования: "подушевая методика", "методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности".

Преимущества подушевой методики очевидны. Она проста в применении, так как органы местного самоуправления могут самостоятельно определить объем расчетной дотации. Методика имеет определенное стимулирующее воздействие. Муниципальные образования получают финансовую помощь вне зависимости от объема собираемых в бюджет территории доходов и фактически произведенных расходов. Данная методика используется при определении объема финансовой помощи из областного фонда финансовой поддержки поселений (для городских округов) и объема субвенций из фонда компенсаций по расчету и предоставлению дотаций сельским и городским поселениям. Объем финансовой помощи, рассчитанный по данной методике, составил в 2006 году 19% от общего объема распределяемой помощи.

Решить недостатки подушевой методики призвана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Доля финансовой помощи, рассчитанной по данной методике в 2006 г., составляет 67%. Данная методика позволяет учесть особенности налоговой базы, численность потребителей бюджетных услуг, малонаселенность территорий, уровень цен. Особенностью применения данной методики является сложность производимых расчетов, а также то, что объем финансовой помощи определяется с учетом показателей в среднем по муниципальным образованиям. В связи с этим муниципалитет не может самостоятельно рассчитать объем причитающейся ему дотации.

В 2006 году было принято постановление Правительства Ульяновской области "Об утверждении Положения о предоставлении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований Ульяновской области".

Таким образом, законом о межбюджетных отношениях распределение финансовой помощи местным бюджетам осуществляется с использованием различных видов межбюджетного регулирования.

Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (Н2)

В соответствии с законом о межбюджетных отношениях в законе об областном бюджете на 2006 г. были предусмотрены средства на формирование фонда муниципального развития и фонда реформирования муниципальных финансов. Были разработаны и утверждены соответствующие нормативно-правовые акты: Закон Ульяновской области от 2 ноября 2005 г. N 114-ЗО "О порядке отбора инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения и распределения субсидий из фонда муниципального развития Ульяновской области", постановление Правительства Ульяновской области от 25 ноября 2005 г. N 199 "О конкурсной комиссии по оценке инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований Ульяновской области и выделению средств из фонда муниципального развития", постановление Правительства Ульяновской области от 14 февраля 2006 г. N 36 "Об утверждении Порядка расходования и учета средств фонда муниципального развития Ульяновской области", постановление Правительства Ульяновской области от 10 апреля 2006 г. N 107 "Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из фонда реформирования муниципальных финансов".

Данные фонды призваны оказать местным бюджетам помощь для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципального значения, направленных на улучшение качества жизни населения Ульяновской области, а также активизацию процесса финансового оздоровления, реформирование бюджетной сферы в части внедрения новых ресурсосберегающих технологий, автоматизации процесса планирования бюджета, погашения муниципального долга, реструктуризации и оптимизации бюджетной сети.

Департаментом финансов Ульяновской области разработан проект закона Ульяновской области "О фонде софинансирования социальных расходов Ульяновской области". Необходимость создания нового фонда возникла в связи с тем, что на территории Ульяновской области отопление учреждений социально-культурной сферы производится различными видами топлива, в том числе дорогостоящими. Кроме того, в процессе исполнения бюджетов муниципальных образований часто возникают случаи блокирования счетов местных бюджетов по обязательствам прошлых лет, что приводит к парализации всего бюджетного процесса. Таким образом, в 2007 году в расходах областного бюджета бюджетам муниципальных образований будут предусмотрены субсидии на приобретение топлива и погашение кредиторской задолженности по выплате компенсаций педагогическим работникам за книгоиздательскую продукцию.

Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам (НЗ)

Значительный дефицит местных бюджетов и ограниченные возможности областного бюджета по оказанию финансовой помощи на этапе формирования проекта областного бюджета не позволяют покрыть потребность местных бюджетов на выплату заработной платы и оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений. В связи с этим в процессе формирования проекта областного бюджета на 2006, год предусмотрены средства бюджетам муниципальных образований в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Объем данного вида финансовой помощи в 2006 году составил 14%. При распределении указанных дотаций используется Методика покрытия расчетного кассового разрыва, которая основана на 100%-ном обеспечении выбранных приоритетов. Порядок предоставления бюджетных кредитов из областного бюджета бюджетам муниципальным образований Ульяновской области ежегодно утверждается Губернатором Ульяновской области.

Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований (Н4)

В настоящее время в Ульяновской области мониторинг качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований носит эпизодический характер. Объектами системного мониторинга является узкий перечень показателей, таких как состояние кредиторской задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.

2.8.2. План реформирования

Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи (H1)

Реализация данного мероприятия начинается с третьего уровня.

В рамках реализации Программы реформирования планируется усовершенствовать существующий механизм межбюджетного регулирования, в частности, планируется утвердить методику распределения средств фонда софинансирования социальных расходов с учетом областных нормативов.

Учитывая особую социальную значимость для населения области проводимых мероприятий, касающихся реформирования межбюджетных отношений, в СМИ и сети Интернет будет регулярно даваться информация о ходе преобразований, а также будет осуществлена публикация проектов методик и утвержденных методик, включая расчеты, касающиеся распределения финансовой помощи.

Ожидаемый результат - в последнем отчетном году не менее 80% расходов на предоставление финансовой помощи производились по утвержденным методикам.

Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (Н2)

В рамках реализации Программы реформирования планируется сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Начиная с 2007 года, в СМИ и сети Интернет будет начата публикация оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, что позволит организовать обратную связь с населением и внести необходимые коррективы при выработке приоритетов социально-экономического развития и формирования адресной инвестиционной программы Ульяновской области.

Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам (НЗ)

Реализация данного мероприятия начинается с третьего уровня. В рамках реализации Программы реформирования планируется разработка и утверждение методик прогнозирования временных кассовых разрывов, что позволит также вырабатывать рекомендации по планированию финансирования расходных обязательств муниципального образования исходя из прогнозируемых поступлений в местный бюджет. Внедрение автоматизированных финансово-бюджетных технологий позволит существенно сократить трудозатраты.

В целях повышения прозрачности бюджетного процесса планируется начиная со второго этапа реализации Программы реформирования начать публикацию в СМИ информации о предоставляемых бюджетных кредитах. В сети Интернет будут ежемесячно размещаться данные о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований.

Реализация данных мероприятий Программы реформирования позволит уже в 2008 году исключить факты возникновения просроченной задолженности по бюджетным кредитам, предоставленным на покрытие кассовых разрывов.

Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований (Н4)

Реализация данного мероприятия начинается с первого уровня. Практика применения мониторинга в 2006 году показала его неполноту. Учитывая это, в целях оперативной и годовой оценки, в рамках реализации первого этапа Программы реформирования в 2006 году будет проведен анализ перечня показателей, характеризующих качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, на основании которого будет разработан новый мониторинг финансового положения и качества управления финансами местных бюджетов.

Также будут разработаны методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, а также порядок применения результатов мониторинга при предоставлении финансовой помощи.

Информация о ходе разработки мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований и результаты оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований будут опубликованы в СМИ и сети Интернет на официальном сайте Администрации Губернатора Ульяновской области.

2.8.3. Возможные альтернативы

Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи (H1)

Учитывая, что внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи предусмотрено положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", альтернативы предлагаемым мероприятиям нет.

Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (Н2)

Формализация и введение прозрачности процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи является единственным инструментом, исключающим волюнтаризм при принятии решения об осуществлении новых инвестиционных проектов или распределении субсидий из фонда муниципального развития. Данное требование к оказанию любого вида финансовой помощи заложено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, что автоматически снимает вопрос о возможной альтернативности формализации процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи, которую планируется осуществить в рамках закона Ульяновской области.

Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам (НЗ)

Отказ от практики предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов из областного бюджета мог бы стать альтернативой запланированным мероприятиям. В этом случае необходимо разработать методику прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов при исполнении бюджета муниципального образования и предусмотреть резервирование или источники заимствования соответствующих финансовых средств. Однако осуществление данного решения маловероятно в силу дефицитности абсолютного числа местных бюджетов, а привлечение в качестве заемных средств банковских кредитов резко удорожает обслуживание временных кассовых разрывов и ведет к еще большей разбалансировке местных бюджетов.

Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований (Н4)

Альтернативным подходом мог бы стать перевод на сметное исполнение местных бюджетов, осуществляемое финансовыми органами Ульяновской области. Однако такое решение будет противоречить положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2.8.4. Оценка рисков

Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи (H1)

Основные риски, связанные с проведением оценки уровня социально-экономического положения муниципальных образований, а также дифференциации налогового потенциала и расходных потребностей, связаны со сложностью, а порой и невозможностью получения Департаментом финансов Ульяновской области, финансовыми органами муниципальных районов и городских округов необходимых объективных данных, характеризующих налоговую базу того или иного муниципального образования.

Еще одна группа рисков связана с взаимоотношениями "федеральный центр - Ульяновская область". Учитывая высокодотационность Ульяновской области, в случае сокращения объемов финансовой помощи из федерального бюджета возникает реальная возможность неисполнения Ульяновской областью своих обязательств перед муниципалитетами.

Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (Н2)

Основные риски связаны не с разработкой и законодательным закреплением процедур оказания инвестиционной финансовой помощи, а недостаточностью финансовых ресурсов Ульяновской области для существенного сокращения разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Еще одна группа рисков связана с непрогнозируемостью действий федерального законодателя, особенно в части, касающейся законодательства в области местного самоуправления и муниципальных финансов, а также Правительства Российской Федерации в части проведения политики по сокращению различий между субъектами Российской Федерации.

Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам (НЗ)

Основные риски связаны не с разработкой методик прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов и их законодательным закреплением, а с дефицитом свободных финансовых ресурсов, необходимых для их покрытия.

Безусловно, введение единых методик прогнозирования возникновения временных кассовых разрывов как при исполнении областного бюджета, так и при исполнении местных бюджетов позволит выработать единую финансовую политику, но в условиях дефицитности самого областного бюджета полный отказ от внешних заимствований маловероятен.

Для муниципальных образований с учетом недостаточности средств местных бюджетов определенным выходом могли бы стать бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов из областного бюджета, предоставляемые по пониженной (субсидируемой) ставке.

Организация мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований (Н4)

Проведение оценки платежеспособности муниципальных образований крайне затруднено из-за наличия значительных объемов кредиторской задолженности, сформированной в конце 90-х годов. В отдельных случаях объем кредиторской задолженности превышает объем доходов муниципального образования, что в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствует признанию данного муниципального образования неплатежеспособным.

Вторая группа рисков связана со сложностью применения самой методики оценки качества управления муниципальными финансами, поскольку она опирается на данные отчетного финансового года, но применяется при распределении финансовой помощи в очередном финансовом году.

Таблица 5

Сводный план мероприятий по реализации
Программы реформирования

Общий бюджет Программы реформирования оценивается в 180 млн. рублей.

При разработке плана использования субсидий были приняты рекомендации Министерства финансов Российской Федерации в следующей разбивке по этапам:

1 этап (II полугодие 2006 года - 1 полугодие 2007 года) - 86,4 млн. рублей;

2 этап (II полугодие 2007 года - 1 полугодие 2008 года) - 93,6 млн. рублей.

Средства на реализацию Программы реформирования предусматриваются в виде субсидии из ФРРМФ в сумме 144 млн. рублей и собственных средств областного бюджета Ульяновской области в сумме 36 млн. рублей, в том числе на мероприятия, связанные с разработкой самой Программы реформирования и анализом финансово-бюджетной сферы Ульяновской области, финансирование которых осуществлялось в 2006 году за счет собственных средств бюджета Ульяновской области. Распределение финансирования за счет средств областного бюджета представлено ниже:

2006 год - 3 000 тыс. рублей,

2007 год - 18 680 тыс. рублей,

2008 год - 14 320 тыс. рублей.

3.1.1. Принципы финансирования Программы реформирования

Финансирование затрат на реализацию мероприятий Программы реформирования будет осуществляться исходя из следующих принципов:

осуществление всех расходов в строгом соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального законодательства и законодательства Ульяновской области. В первую очередь полученные субсидии будут направляться на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов), на реализацию программ реформирования;

соблюдение принципов софинансирования как обязательного условия получения и использования субсидий из ФРРМФ. Размер софинансирования из бюджета Ульяновской области составит не менее 20% от суммы совокупных расходов на реализацию Программы реформирования;

учет расходов на реализацию Программы реформирования в законе Ульяновской области об областном бюджете;

проведение закупок, проводимых в рамках реализации Программы реформирования, связанных с приобретением оборудования, программно-технологического обеспечения, иных материальных ресурсов, работ и услуг на конкурсной основе в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Ульяновской области;

осуществление стимулирования участников реализации Программы реформирования только после подведения итогов выполнения соответствующих этапов.

3.1.2. Постатейный план использования денежных
средств на реализацию Программы реформирования

В соответствии с пунктом 20 Методики предварительной оценки заявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (приложение N 1 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238) субсидии из ФРРМФ могут использоваться для долевого финансирования (возмещения) бюджетных расходов субъекта Российской Федерации по следующим направлениям:

- реализация Программы реформирования;

- обслуживание и погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации и кредиторской задолженности;

- развитие социальной инфраструктуры;

- реализация социально значимых мероприятий.

В ходе реализации Программы реформирования расходы по направлениям обслуживания и погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации и кредиторской задолженности, а также развития социальной инфраструктуры и реализации социально значимых мероприятий не предусматриваются.

Планом финансирования Программы реформирования предусмотрено единственное направление расходования средств - финансирование расходов, необходимых для реализации целей, заявленных Программой реформирования. В рамках этого направления будут финансироваться расходы:

на модернизацию Департамента финансов Ульяновской области и финансовых органов муниципальных образований (в том числе приобретение компьютеров и иной оргтехники, программного обеспечения);

на автоматизацию процессов бюджетных закупок и управления областной собственностью;

на внедрение автоматизированной системы ведения похозяйственного учета в сельских поселениях, обеспечивающей повышение качества учета налоговой базы;

на повышение профессиональной квалификации государственных и муниципальных служащих;

на публикацию в СМИ и сети Интернет нормативных актов и аналитической информации о реализации Программы реформирования и функционировании финансовой системы;

на консультационные услуги и проведение научно-исследовательских работ, необходимых для реализации Программы реформирования;

на обеспечение перевода бюджетных учреждений в категорию негосударственных организаций (в том числе на предоставление социальных гарантий работникам);

на управление программой (включая расходы на материальное стимулирование и привлечение временных работников для реализации отдельных программных мероприятий);

прочие расходы, связанные с выполнением программных мероприятий.

В случае выделения субсидии из ФРРМФ в объеме, меньшем от предусмотренного в настоящем плане (144 млн. рублей), объемы расходных статей плана, финансируемые за счет субвенций, будут сокращены на соответствующие суммы. Абсолютный размер собственных расходов Ульяновской области при этом не изменится.

В случае увеличения размера субсидии из ФРРМФ от запланированного уровня дополнительные поступления будут направлены на финансирование мероприятий по реализации Программы реформирования.

План использования субсидий утверждается постановлением Правительства Ульяновской области.

3.1.3. Обоснование расходов на основные мероприятия
Программы реформирования

Учитывая, что Программа реформирования носит комплексный характер, при определении основных направлений финансирования Ульяновская область исходит из необходимости создать базовые условия, обуславливающие решение задач, вытекающих из основных направлений, таких, как повышение квалификации и уровня технической оснащенности органов государственной власти, создание единого информационного пространства и обеспечение публикации информации в СМИ и сети Интернет о ходе реализации Программы реформирования. Учитывая особую важность введения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривается создание фонда развития муниципальных финансов и проведение реформ в финансово-бюджетной сфере муниципальных образований. С учетом изложенного в таблице 6 дается обоснование расходов на реализацию основных направлений Программы реформирования.

3.1.4. Обоснование порядка финансирования
Программы реформирования

Учет средств ФРРМФ будет осуществляться Департаментом финансов Ульяновской области в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.08.2004 N 70н, и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2005 N 152н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

Учет финансирования будет осуществляться Департаментом финансов Ульяновской области и управлением Федерального казначейства по Ульяновской области по конкретным направлениям Программы реформирования и в разрезе кодов экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.

Привлечение научных коллективов и экспертов, приобретение программно-технических средств, а также любые иные работы и услуги, выполняемые сторонними организациями, будут осуществляться на конкурсной основе с публикацией условий проведения конкурса и его итогов на Интернет сайте Правительства Ульяновской области.

3.1.5. Оценка эффективности реализуемой
Программы реформирования

Экономический эффект от реализации мероприятий Программы реформирования составляет 703,5 млн. рублей (таблица 7).

Основной экономический эффект от реализации Программы реформирования будет получен за счет повышения эффективности труда (производительности) персонала в результате внедрения автоматизированной системы управления бюджетным процессом в Ульяновской области, а также за счет сокращения недоимки, задолженности за счет активизации работы с должниками и повышения качества процедур мониторинга дебиторской задолженности.

3.2.1. Организационная схема управления
Программой реформирования

Реализация Программы реформирования будет проходить в тесном взаимодействий с Законодательным Собранием Ульяновской области и Контрольно-счетной палатой Ульяновской области.

В целях выработки скоординированных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления на этапе разработки Программы реформирования было проведено ее согласование с муниципальными образованиями Ульяновской области.

Учитывая крайне сжатые сроки ее реализации и ограниченные материальные и человеческие ресурсы, лишь комплексное применение программно-целевых методов управления с одновременным использованием административных и функциональных рычагов управления позволит оптимизировать и существенно сократить издержки, связанные с реализацией Программы реформирования.

В рамках управления реализацией Программы реформирования планируется подключение специалистов и экспертов, научных коллективов и общественных организаций. Будут широко использоваться консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативно-правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы реформирования.

К работам по реализации Программы реформирования будут широко привлечены как сами органы местного самоуправления, так и их финансовые органы.

Управление Программой реформирования представлено на схеме.

                   /---------------------------------\

                   |    Губернатор - Председатель    |

                   |Правительства Ульяновской области|

                   |                                 |

                   |        Общее руководство        |

                   \---------------------------------/

                   /----------------------------------\

                   |               МВК                |

                   |  (председатель межведомственной  |

                   |  комиссии - первый заместитель   |

                   |    Председателя Правительства    |-----\

                   |       Ульяновской области)       |     |

                   |                                  |     |

                   |Оперативное руководство и контроль|     |

                   \----------------------------------/     

    /-----------\        /---------------------\    /---------------\

    |Координация|        |Мероприятия Программы|    |  Руководство  |

    |           |        |                     |    |  выполнением  |

    |Департамент|        |- Сроки              |    |   Программы   |

    | финансов  |-------|- Ответственные   ис-|---|реформирования |

    |Ульяновской|        |  полнители          |    |по направлениям|

    |  области  |        |- Отчетность         |    |               |

    \-----------/        |- Результаты         |    |  Руководители |

                         \---------------------/    | департаментов,|

                                                    |  комитетов и  |

                                                    |  управлений   |

                                                    |  Ульяновской  |

                                                    |    области    |

                                                    \---------------/

3.2.2. Стимулы и система контроля

Контроль за реализацией мероприятий и всей Программой реформирования осуществляется Губернатором Ульяновской области, Законодательным собранием Ульяновской области, МВК, руководителями департаментов и управлений Ульяновской области (по соответствующим направлениям Программы реформирования).

Текущий контроль за расходованием средств, предусмотренных планом финансирования Программы реформирования, осуществляет Департамент финансов Ульяновской области и управление Федерального казначейства по Ульяновской области. Последующий контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой Ульяновской области.

Председатель МВК организует проведение ежемесячного мониторинга реализации мероприятий Программы реформирования и докладывает о ходе ее выполнения Губернатору Ульяновской области. В состав доклада включаются данные по контрольным срокам выполнения мероприятий Программы реформирования, план законопроектной работы и проекты нормативных правовых документов, разработанных в рамках реализации Программы реформирования.

По итогам реализации этапов Программы реформирования и представления отчетных материалов в Министерство финансов Российской Федерации председатель МВК представляет Губернатору Ульяновской области сводный отчет и представление о применении мер морального и материального стимулирования в рамках действующего законодательства, положений о премировании, действующих в органах исполнительной власти Ульяновской области.

К должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки выполнение предусмотренных Программой реформирования мероприятий или допустивших нецелевое расходование средств, выделенных на реализацию Программы реформирования, будут применяться меры административного воздействия.