Приложение N 1. Программа повышения эффективности бюджетных расходов Ульяновской области на период до 2012 года

Приложение N 1

к постановлению Правительства

Ульяновской области

от 9 ноября 2010 г. N 380-П

Программа
повышения эффективности бюджетных расходов Ульяновской области на период до 2012 года

Программа повышения эффективности бюджетных расходов Ульяновской области на период до 2012 года (далее - Программа) разработана в целях организации деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по повышению эффективности осуществления бюджетных расходов Ульяновской области (далее - бюджетные расходы).

1. Необходимость разработки и реализации Программы

Реализация бюджетной реформы берет свое начало в 2000-х годах, когда на федеральном уровне был принят ряд основополагающих документов и проведен комплекс мероприятий:

введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации;

реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ;

проведена реформа федеративных отношений (разграничение полномочий между уровнями власти);

налажено казначейское исполнение бюджетов всех уровней;

сформированы правовые основы для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат;

усовершенствованы и формализованы межбюджетные отношения;

осуществлен переход от однолетнего к среднесрочному бюджетному планированию;

созданы правовые основы для работы по повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг;

созданы правовые основы для развития новых форм предоставления государственных (муниципальных) услуг;

начата работа по внедрению процедур оценки качества финансового менеджмента в исполнительных органах государственной власти.

В целях реализации соответствующих мероприятий на региональном уровне в Ульяновской области была принята Программа реформирования региональных и муниципальных финансов на 2006-2008 годы, в которой нашли отражение меры, необходимые для реализации бюджетной реформы на региональном уровне.

Вместе с тем к 2010 году стало очевидно, что не все из реализованных на практике мероприятий принесли планируемый результат и, соответственно, многое еще требует доработки и развития. Кроме того, Правительством Российской Федерации был поставлен ряд новых задач в рамках федеральной Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

2. Цель и задачи Программы

Основной целью Программы является создание условий для повышения эффективности бюджетных расходов.

Задачами, реализация которых позволит достичь поставленной цели, являются:

четкое определение сфер ответственности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области;

обеспечение тесной увязки долгосрочного экономического развития Ульяновской области и бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей;

создание условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений по предоставлению государственных услуг;

совершенствование механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

В целях решения поставленных задач в рамках Программы предполагается выполнение работ по следующим направлениям:

повышение эффективности предоставления государственных услуг;

внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов областного бюджета Ульяновской области;

развитие системы государственного финансового контроля;

совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами;

оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения.

3. Повышение эффективности предоставления государственных услуг

Реформирование системы государственного управления в целях повышения эффективности бюджетных расходов затронуло в последнее время практически все аспекты бюджетной системы. И если ранее реформирование в большей степени ориентировалось на создание стройной системы государственных финансов с точки зрения организации управления, то в последнее время на передний план выходят проблемы качества предоставления и обоснованности финансового обеспечения государственных услуг. При этом особое внимание стало уделяться вопросам удовлетворенности населения получаемыми государственными услугами.

Основными целями работы по данному направлению являются:

повышение доступности и качества государственных услуг;

привлечение и сохранение в бюджетной сфере высококвалифицированных кадров;

оптимизация бюджетной сети;

улучшение материально-технической базы государственных учреждений;

внедрение в деятельность государственных учреждений элементов конкурентных отношений.

В настоящее время по всем направлениям на федеральном уровне действует пакет правовых документов, позволяющий оценить общий вектор развития:

обновленный Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором закреплены основные понятия в части управления государственными (муниципальными) услугами, механизмы планирования (государственное задание) и исполнения бюджета в части оказания услуг;

Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями и Методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений;

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" с подзаконными актами, создающий правовые основы для реформирования бюджетной сети;

Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", регламентирующий вопросы оказания государственных (муниципальных) услуг исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, включая подходы к организации деятельности многофункциональных центров, выдаче и применению универсальных электронных карт и предоставлению услуг в электронной форме.

Ряд из указанных документов регламентирует деятельность только федеральных учреждений и федеральных органов власти, вместе с тем подходы, заложенные в указанных правовых актах, могут лечь в основу разработки аналогичных документов регионального и муниципального уровней.

В Ульяновской области работа над совершенствованием практики предоставления государственных услуг началась в 2007 году в рамках разработки и реализации Программы реформирования региональных и муниципальных финансов на 2006-2008 годы в ходе участия Ульяновской области в конкурсе Министерства финансов Российской Федерации на получение субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Программа реформирования была утверждена законом Ульяновской области от 03.11.2006 N 174-ЗО "Об утверждении областной целевой программы "Реформирование региональных и муниципальных финансов Ульяновской области (2006-2008 годы)".

По результатам реализации Программы реформирования региональных и муниципальных финансов на 2006-2008 годы был сформирован комплекс нормативных правовых актов, направленных на создание работоспособной системы управления государственными услугами, ориентированной на повышение качества оказания государственных услуг, в том числе:

был принят Закон Ульяновской области от 09.07.2007 N 97-ЗО "О стандартах качества оказания государственных услуг в Ульяновской области" (в ред. Законов Ульяновской области от 31.03.2009 N 29-ЗО, от 30.06.2009 N°79-ЗО), который закрепляет основные подходы к стандартизации государственных услуг. Во исполнение вышеуказанного закона исполнительными органами государственной власти Ульяновской области были разработаны и утверждены перечни государственных услуг в соответствующей отрасли и стандарты качества оказания соответствующих услуг. Кроме того, была сформирована методическая и организационная основа для проведения оценки соответствия фактически оказываемых услуг установленным стандартам качества - постановление Правительства Ульяновской области от 18.06.2008 N 278-П "О порядке оценки соблюдения стандартов качества государственных услуг, утвержденных в сфере образования, здравоохранения, культуры и социальной политики" (в ред. постановления Правительства Ульяновской области от 11.03.2009 N 87-П);

ведется реестр государственных и муниципальных услуг Ульяновской области. Порядок формирования и ведения данного реестра утвержден постановлением Правительства Ульяновской области от 09.09.2010 N 294-П. В реестр попадают все государственные услуги, оказываемые как государственными учреждениями, так и исполнительными органами государственной власти Ульяновской области. Кроме того, в целях систематизации и стандартизации информации о государственных услугах, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Ульяновской области и подведомственными им государственными учреждениями, в Ульяновской области сформирован и ведется региональный Портал государственных и муниципальных услуг (функций): http://www.gosuslugi.ulgov.ru

Все указанные выше правовые акты были направлены на внедрение механизмов установления и оценки соблюдения качества оказываемых государственных услуг. В результате к 2010 году основное внимание реформы смещается на организацию качественного предоставления услуг и повышение обоснованности финансового обеспечения. В результате мероприятия по совершенствованию системы управления государственными услугами сконцентрированы на следующих основных направлениях:

1) развитие новых форм оказания государственных услуг (реструктуризация бюджетного сектора).

Вопросы организации качественного предоставления государственных услуг в настоящее время сконцентрированы на реструктуризации действующей бюджетной сети. Существующая сеть государственных учреждений и схема организации их деятельности не способствуют повышению качества услуг и увеличению удовлетворенности получателей оказываемыми услугами. В целях изменения такого положения дел на федеральном уровне был принят ряд решений, изменивших подходы к построению сети государственных (муниципальных) учреждений.

Федеральное законодательство создает основы для изменения сложившейся ситуации. Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в ред. Федеральных законов от 24.07.2007 N 215-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ) заложил правовые основы для создания нового типа учреждений - автономных учреждений. По состоянию на 01 августа 2010 года в Ульяновской области уже функционирует 33 автономных учреждения. Кроме того, с принятием Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений - казенных учреждений - и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений). В ходе реализуемых изменений бюджетные учреждения приобрели больше свободы в организации своей работы, вследствие чего можно ожидать роста их заинтересованности в повышении качества оказания государственных услуг.

Установленный в Российской Федерации срок полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов - 01 января 2012 года. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять серию подзаконных правовых актов, распределить существующие государственные учреждения между тремя типами, провести работу по внесению изменений в их уставы.

В Ульяновской области с 01 января 2011 года до 01 января 2012 года установлен переходный период, который позволит как бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав), так и казенным учреждениям получать финансовое обеспечение в прежнем порядке (в частности, действуют ранее принятые нормативные правовые акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет). В этот период потребуется совершенствование практики формирования государственных заданий для государственных учреждений и их финансового обеспечения.

В качестве "пилотного" проекта было принято решение, что в переходный период 10 областных бюджетных учреждений перейдут со сметного финансирования на получение субсидий для выполнения государственных заданий по оказанию государственных услуг.

Все нормы, касающиеся переходного периода, будут закреплены Законом Ульяновской области "О регулировании некоторых вопросов в связи с совершенствованием правового положения государственных учреждений Ульяновской области в переходный период".

К настоящему времени в Ульяновской области создана и утверждена распоряжением Правительства Ульяновской области от 19.05.2010 N 311-пр "О совершенствовании системы государственного управления и правового положения государственных учреждений Ульяновской области" рабочая группа по совершенствованию системы государственного управления и правового положения государственных учреждений Ульяновской области.

Кроме того, указанным выше распоряжением Правительства Ульяновской области от 19.05.2010 N 311-пр утвержден план мероприятий по реализации норм федерального законодательства о типах государственных (муниципальных) учреждений.

С учетом плана действия указанной рабочей группы и норм федерального законодательства перед Ульяновской областью стоят следующие задачи:

разработать комплект подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих процедуры создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений, систему организации деятельности и бюджетирования государственных учреждений;

проанализировать существующую сеть государственных учреждений с точки зрения необходимости и обязательности изменения типа;

внести предложения о создании, реорганизации, изменении типа и ликвидации государственных учреждений (перечень соответствующих учреждений).

Результатом данного направления в Ульяновской области должна стать обновленная и усовершенствованная система государственных учреждений, заинтересованных в повышении качества предоставляемых услуг и имеющих возможность реализовывать соответствующие мероприятия.

2) формирование системы обоснованного планирования финансового обеспечения государственных услуг.

Вопросы организации деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области по формированию и финансовому обеспечению выполнения государственных заданий государственными учреждениями урегулирован в Ульяновской области постановлением Правительства Ульяновской области от 20.07.2009 N 283-П "Об утверждении Положения о порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания государственными учреждениями Ульяновской области" (в ред. постановления Правительства Ульяновской области от 18.03.2010 N 96-П). Для определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) подведомственными государственными учреждениями соответствующие главные распорядители средств областного бюджета Ульяновской области устанавливают порядок определения расчетно-нормативных затрат с учетом Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание (выполнение) государственными учреждениями Ульяновской области государственных услуг (работ), утвержденных Министерством финансов Ульяновской области.

Указанные нормативные правовые акты должны получить дальнейшее развитие в соответствии с логикой проводимой реструктуризации бюджетной сети, что влечет за собой реализацию следующих мер:

установление норм о применении государственных заданий при планировании бюджетных проектировок;

формирование методологических подходов к установлению показателей качества государственных услуг в государственных заданиях;

утверждение расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) и содержание имущества;

формирование и утверждение государственных заданий и бюджетных ассигнований на их обеспечение для государственных учреждений всех типов.

К основным рискам реализации мероприятий данного направления относятся:

затягивание процесса формирования устойчивой системы планирования финансового обеспечения оказания государственных услуг в связи с возможными изменениями федерального законодательства. Минимизация последствий наступления данного риска требует постоянного мониторинга федерального законодательства для своевременного изменения действующей областной нормативной правовой базы;

наличие финансовых ограничений (недостаточность финансирования) для повышения качества предоставления государственных услуг. Данный риск возможно минимизировать путем качественного планирования расходов на предоставление государственных услуг;

недостаточность понимания сути происходящих изменений со стороны специалистов государственных учреждений. Снижение негативных последствий наступления данного риска возможно за счет проведения рабочих встреч, конференций, семинаров и других мероприятий, способствующих распространению информации;

негативное восприятие проводимых изменений со стороны населения. Такое восприятие, как правило, связано с недостатком качественной информации по соответствующему вопросу. Решить данную проблему возможно за счет проведения разъяснительных мероприятий (публикации в средствах массовой информации, интервью руководства Ульяновской области в средствах массовой информации и т.п.).

Ожидаемый эффект от реализации Программы по данному направлению будет заключаться в следующем:

повышение удовлетворенности населения качеством и доступностью предоставляемых государственных услуг в Ульяновской области за счет установления четких требований к качеству и созданию новых организационно-правовых форм предоставления услуг;

оптимизация структуры расходов на финансирование предоставления государственных услуг за счет внедрения нормативов затрат на оказание услуг;

повышение мотивации и заинтересованности специалистов государственных учреждений к повышению качества и доступности государственных услуг за счет изменения подходов к управлению государственными учреждениями.

4. Внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов областного бюджета Ульяновской области.

Внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования является предметом внимания всех уровней власти и органов местного самоуправления начиная с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (далее - Концепция). Указанная Концепция отражала сформировавшееся в Российской Федерации в то время видение современной системы бюджетирования, ориентированной на результат. Концепцией предполагалась реализация большого комплекса мероприятий, направленных на внедрение в бюджетный процесс всех уровней целого блока новых инструментов и механизмов, - таких, как ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестр расходных обязательств и т.д. Одна из наиболее серьезных новелл, заложенных в Концепции, заключалась в расширении горизонта планирования и перехода к повсеместному среднесрочному (трехлетнему) финансовому планированию. Позднее соответствующие нормы федерального законодательства появились в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Также был принят ряд подзаконных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти по формированию целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности и т. д.

Ульяновская область стала одним из пионеров внедрения программно-целевых методов бюджетирования. Так, в 2007 году мероприятия по созданию правовых основ новых инструментов и механизмов бюджетирования были заложены в Программу реформирования региональных и муниципальных финансов Ульяновской области на 2006-2008 годы. В соответствии с указанной программой были реализованы меры по корректировке Закона Ульяновской области от 29.11.2005 N 130-ЗО "О бюджетном процессе в Ульяновской области", была введена обязательность формирования среднесрочного финансового плана. Первые правовые акты по ведомственным целевым программам (далее - ВЦП) и докладам о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД) появились в 2007 году. В этом же году рядом исполнительных органов государственной власти Ульяновской области были фактически разработаны первые ВЦП и ДРОНД, при этом доля расходов, нашедших отражение в ВЦП, составило около 30%. Кроме того, начиная с 2009 года в Ульяновской области принимается бюджет на три года. Следует отметить, что качество планирования будущих периодов (то есть второго и третьего года) не может быть признано удовлетворительным, что характеризуется высоким уровнем корректировок запланированных основных характеристик областного бюджета Ульяновской области из года в год. Так, изменение характеристик областного бюджета Ульяновской области на 2010 год в Законе Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" составляет 30% по доходам и расходам в сравнении с данными, указанными на 2010 год в первоначальной редакции Закона Ульяновской области "Об областном бюджете Ульяновской области на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов". При этом сумма безвозмездных перечислений из федерального бюджета сократилась на 43%, но это составляет лишь около 30% от суммы изменения доходов и расходов, то есть 70% такого изменения - это погрешности прогнозирования.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что Ульяновская область ведет активную работу по внедрению программно-целевого бюджетирования. Вместе с тем уже сейчас, когда имеется определенный опыт применения новых инструментов и перед органами власти встают новые задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, можно сделать вывод о необходимости дальнейшей доработки как правовых актов, так и практических подходов к новым инструментам. В частности, требуется решение следующих задач:

корректировка законодательства Ульяновской области в соответствии с изменяющимся федеральным законодательством в части подходов к составлению проекта областного бюджета Ульяновской области, включая установление приоритетности консервативного макроэкономического прогноза как основы для планирования областного бюджета Ульяновской области;

закрепление подходов к планированию бюджетных ассигнований, основанных на принципах необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств и принятия новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

инвентаризация целевых программ, принятых и действующих в Ульяновской области, с целью анализа практики разработки, реализации и финансирования целевых программ;

оценка целесообразности и планирование работ по формированию правовых основ разработки, реализации и мониторинга долгосрочных целевых программ;

четкая интеграция ВЦП в бюджетный процесс (в первую очередь, речь идет об усилении роли ВЦП при планировании бюджетных ассигнований на соответствующие отрасли, при принятии решений о принимаемых обязательствах) с целью создания условий для системного планирования программных и непрограммных расходов областного бюджета Ульяновской области;

расширение направлений приложения докладов о результатах и основных направлениях деятельности (усиление роли отчетности о результатах деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, развитие публичности докладов о результатах и основных направлениях деятельности);

совершенствование практики установления показателей результативности и эффективности реализации целевых программ и осуществления функций исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и применения результатов оценки при бюджетном планировании;

развитие подходов к формированию долгосрочных целевых программ как элемента долгосрочного планирования, ориентированного на результат;

в свете проводимых на федеральном уровне реформ особенно актуальной становится задача корректировки бюджетной классификации в целях перехода к программной структуре расходов областного бюджета Ульяновской области. По мере корректировки федерального законодательства в Ульяновской области необходимо будет реализовать мероприятия по корректировке подходов к установлению перечней целевых статей и видов расходов, включая подготовку переходных положений для сохранения преемственности данных.

Реализации данного направления Программы сопровождается следующими рисками:

недостаточный уровень ответственности специалистов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в части внедрения новых инструментов, вызванный низкой мотивацией к внедрению нововведений и недостаточным пониманием сути таких нововведений. Минимизировать данный риск возможно проведением дополнительных разъяснительных мероприятий, установлением четких сроков и ответственных за реализацию тех или иных мероприятий;

затягивание корректировки федерального законодательства, необходимой для реализации части мероприятий. Минимизация данного риска невозможна.

Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению "Внедрение программно-целевых инструментов повышения эффективности бюджетных расходов с последующим переходом к программной структуре расходов областного бюджета Ульяновской области" заключается в следующем:

налаживание четкой системы планирования бюджета Ульяновской области на основе принципов программно-целевого бюджетирования;

повышение эффективности бюджетных расходов за счет формирования понимания соотношения между затрачиваемыми ресурсами и планируемым результатом;

повышение квалификации специалистов исполнительных органов государственной власти Ульяновской области за счет необходимости формулирования системы целей и задач деятельности органа власти, а также структуры планируемых результатов деятельности с конкретными показателями;

совершенствование нормативной правовой базы в части бюджетного планирования в Ульяновской области.

5. Развитие системы государственного финансового контроля

Комплексное реформирование системы государственного финансового контроля в Ульяновской области является одним из важнейших условий повышения эффективности бюджетных расходов. В условиях внедрения программно-целевых методов планирования и исполнения областного бюджета Ульяновской области, сосредоточения усилий исполнительных органов государственной власти Ульяновской области на достижении целей социально-экономического развития Ульяновской области и решении стоящих перед ними задач необходимо пересмотреть действующие подходы к организации государственного финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами государственной власти Ульяновской области, переориентировав его на контроль:

соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Ульяновской области, регулирующих бюджетные правоотношения;

достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

экономности, результативности и эффективности использования средств областного бюджета Ульяновской области.

Организация действенного государственного финансового контроля в Ульяновской области подразумевает решение ряда задач:

реформирование системы государственного финансового контроля в рамках исполнительных органов государственной власти Ульяновской области;

организация эффективного взаимодействия органов государственного финансового контроля из числа исполнительных органов государственной власти Ульяновской области со Счетной палатой Ульяновской области;

внедрение внутреннего контроля в деятельность главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области и наиболее крупных получателей бюджетных средств.

Действующая система финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами государственной власти Ульяновской области, фактически состоит из структурных подразделений Министерства финансов Ульяновской области и главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области, осуществляющих контрольно-ревизионную деятельность в соответствии с Планом контрольно-ревизионной работы главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области и Министерства финансов Ульяновской области, утверждаемым Губернатором - Председателем Правительства Ульяновской области. При этом отсутствует какая-либо структура, осуществляющая методическое руководство этой деятельностью.

Реформирование системы государственного финансового контроля в рамках исполнительных органов государственной власти Ульяновской области подразумевает выполнение ряда мероприятий, в том числе:

проведение анализа действующих нормативных правовых актов Ульяновской области, которые определяют права и обязанности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, осуществляющих государственный финансовый контроль, и оценка их деятельности по осуществлению государственного финансового контроля с точки зрения организации и эффективности контрольно-проверочной работы, контроля за устранением выявленных нарушений и направленности ее на предупреждение новых нарушений. По результатам анализа и оценки должны быть уточнены полномочия исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в части осуществления государственного финансового контроля, должен быть определен и наделен соответствующими полномочиями орган, на который будет возложена функция по координации и методологическому обеспечению деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в части осуществления государственного финансового контроля, а также предприняты действия, не допускающие дублирования функций органов государственного финансового контроля. Исходя из необходимости ограничения численности государственных служащих Ульяновской области, предлагается наделить полномочиями по координации и методологическому обеспечению деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в части осуществления государственного финансового контроля Министерство финансов Ульяновской области, предоставив также Министерству финансов Ульяновской области право осуществлять контроль за организацией государственного финансового контроля другими органами государственного финансового контроля Ульяновской области, включая проверку качества проведенных контрольных мероприятий. При этом в целях избегания дублирования действий органов государственного финансового контроля предлагается ввести запрет на проведение в течение финансового года контрольных мероприятий в отношении конкретного получателя средств областного бюджета Ульяновской области со стороны любого органа государственного финансового контроля из числа исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в том случае, если контрольные мероприятия по той же тематике были проведены другим органом государственного финансового контроля Ульяновской области. Исключение из этого правила может быть сделано только в случае проверки Министерством финансов Ульяновской области качества осуществления контрольных мероприятий в отношении такого получателя бюджетных средств, проведенных другим органом государственного финансового контроля Ульяновской области;

выработка Министерством финансов Ульяновской области критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований главными распорядителями средств областного бюджета Ульяновской области, а также оказание методологического содействия другим органам государственного финансового контроля из числа исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в разработке критериев эффективности и результативности использования бюджетных ассигнований получателями средств областного бюджета Ульяновской области, которыми органы государственного финансового контроля Ульяновской области могли бы руководствоваться при проведении контрольных мероприятий. При этом критерии должны быть взаимоувязаны с достижением целей, стоящих перед главными распорядителями и получателями средств областного бюджета Ульяновской области, решением конкретных задач и выполнением конкретных мероприятий. Для получателей бюджетных средств, оказывающих государственные услуги в соответствии с государственным заданием, критерии эффективности и результативности расходования бюджетных средств должны быть разработаны с учетом фактического качества оказываемых государственных услуг и выполнением государственного задания;

выработка Министерством финансов Ульяновской области единых рекомендаций по проведению контрольных мероприятий и устранению выявленных нарушений. Такие рекомендации должны содержать административные процедуры по планированию и проведению контрольных мероприятий, основания и процедуры проведения внеплановых контрольных мероприятий, примерные формы документов, являющихся основанием для проведения контрольного мероприятия и оформляемых по результатам контрольных мероприятий, рекомендуемые сроки, способы и методы проведения контрольных мероприятий, порядок взаимодействия с Министерством финансов Ульяновской области при реализации материалов контрольных мероприятий и устранении выявленных нарушений;

разработка методических рекомендаций по проверке соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов Ульяновской области, регулирующих бюджетные правоотношения, после внесения поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части норм, регламентирующих вопросы государственного финансового контроля, предлагаемых в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Методические рекомендации должны включать в себя не только перечни нормативных правовых актов, на соответствие которым проводятся проверки, но и четкие критерии такого соответствия. Наличие таких критериев позволит избежать проявления субъективности должностных лиц, осуществляющих проверку. Перечни и критерии должны отличаться в случаях проверки получателей бюджетных средств и в случаях проверки главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области;

необходимость разработки Министерством финансов Ульяновской области методических материалов по порядку проверки достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности после внесения предлагаемых в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года поправок в Бюджетный кодекс в части норм, регламентирующих вопросы бюджетного учета и отчетности. При этом следует строго придерживаться принципа подведомственности. В соответствии с этим принципом главные распорядители средств областного бюджета Ульяновской области, включившие их в перечень своих подведомственных получателей бюджетных средств, должны осуществлять контроль за полнотой и достоверностью бюджетной отчетности получателей бюджетных средств, так же, как и главные администраторы доходов и источников финансирования дефицита бюджетов. А Министерство финансов Ульяновской области должно осуществлять контроль за полнотой и достоверностью бюджетной отчетности главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области, главных администраторов доходов областного бюджета Ульяновской области и главных администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета Ульяновской области.

Реформирование системы государственного финансового контроля в рамках исполнительных органов государственной власти Ульяновской области настоятельно диктует необходимость организации эффективного взаимодействия со Счетной палатой Ульяновской области. В силу законодательного распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти Ульяновской области созданные ими органы государственного финансового контроля функционируют самостоятельно, так как перед ними стоят различные задачи. Вместе с тем их работа в части проверки законности, эффективности и результативности расходования средств областного бюджета Ульяновской области во многом схожа. В этих условиях эффективность функционирования самой системы государственного финансового контроля во многом зависит от взаимодействия всех органов государственного финансового контроля.

В связи с этим необходимо проанализировать сложившуюся практику взаимодействия органов государственного финансового контроля из числа исполнительных органов государственной власти Ульяновской области со Счетной палатой Ульяновской области. Законом Ульяновской области Счетная палата Ульяновской области наделена в этом плане значительными полномочиями. Вместе с тем по результатам анализа возможно систематизировать причины для обращения в Счетную палату Ульяновской области других органов государственного контроля Ульяновской области, определить круг должностных лиц, которым целесообразно предоставить право для таких обращений, уточнить состав обмениваемой информации, оптимизировать сроки рассмотрения обращений и подготовки ответов, определить возможность взаимного использования информации о результатах проведенных контрольных мероприятий, а также проработать другие вопросы информационного взаимодействия.

Немаловажное значение для решения общей задачи по повышению эффективности расходования бюджетных средств играет общественный контроль за всеми процедурами планирования и расходования бюджетных средств, в том числе и за тем, насколько действенна система государственного финансового контроля. В связи с этим необходимо постепенно приближаться к использованию в деятельности Счетной палаты Ульяновской области и других органов государственного финансового контроля Ульяновской области одинаковых принципов прозрачности и открытости контрольных процедур и результатов проверок.

Важной задачей реформирования системы государственного контроля в Ульяновской области является внедрение в деятельность главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области и наиболее крупных получателей бюджетных средств внутреннего контроля.

При этом следует исходить из того, что внутренний контроль - это совокупность организационной структуры, методик и процедур, принятых руководством организации в качестве средств для упорядоченного и эффективного ведения хозяйственной деятельности, которая, в том числе, включает организованные внутри данной организации и ее силами надзор и проверку:

соблюдения требований законодательства;

точности и полноты документации бюджетного учета;

своевременности подготовки достоверной бюджетной отчетности;

предотвращения ошибок и искажений;

исполнения приказов и распоряжений;

обеспечения сохранности имущества организации.

Рассматривая внутренний контроль как систему, можно выделить несколько элементов, которые ей присущи:

контрольная среда;

процедуры оценки рисков;

информационная система, включая процессы, относящиеся к реализации поставленных целей, и передачу информации;

контрольные действия;

мониторинг средств контроля.

Контрольная среда - это отношение сотрудников к тому, как действуют руководители организации, вышестоящие органы в части контроля за выполнением правил планирования и расходования бюджетных средств, какие меры контроля при этом применяются, насколько действия и руководства и контролеров профессиональны. В контрольной среде следует выделить несколько элементов:

первый элемент контрольной среды - доведение до всеобщего сведения и поддержание принципа честности и других этических ценностей;

второй элемент контрольной среды - профессионализм (компетентность) сотрудников, при этом учитываются не только набор профессиональных знаний и навыков конкретного работника, но и установленные процедуры оценки профессионализма работников, прозрачные и понятные как проверяющим, так и самим работникам;

третий элемент - это уместность и разумность действий вышестоящих органов, масштабов их участия в деятельности организации, их взаимодействия с внутренними и внешними аудиторами.

Состояние контрольной среды также непосредственно зависит от организационной структуры, распределения полномочий. Эффективность системы контроля возрастает, если установлена четкая иерархия подотчетности сотрудников, а ключевые сотрудники находятся на своих местах и наделены необходимыми полномочиями. Сотрудники должны понимать, как их конкретные действия соотносятся с действиями других сотрудников и как эти действия влияют на деятельность организации в целом.

В таком элементе контрольной среды, как управление персоналом, важно все: подбор, обучение и переподготовка, координация деятельности, аттестация, консультирование, карьерный рост, система поощрений и наказаний.

Оценка рисков представляет собой выявление и, по возможности, устранение рисков хозяйственной деятельности, а также их возможных последствий.

Функционирование информационных систем, связанных с подготовкой финансовой (бухгалтерской) отчетности, обеспечивается техническими средствами, программным обеспечением, персоналом, соответствующими процедурами, базами данных. Информационные системы, связанные с подготовкой финансовой (бухгалтерской) отчетности, состоят из процедур инициирования, отражения (регистрации) в учете, обработки данных и ведения учета соответствующих активов, обязательств и капитала, включения в отчетность управленческой информации.

Контрольные действия включают политику и процедуры, которые помогают удостовериться, что распоряжения руководства выполняются. Контрольные действия могут быть сгруппированы в зависимости от созданной в организации системы внутреннего контроля и могут включать в себя, например, обзорные проверки и анализ фактических показателей в сравнении со сметными и прогнозными показателями или в сравнении с предыдущими периодами; соотнесение между собой различных данных (управленческих и финансовых), анализ их соответствия; сопоставление внутренних данных со сведениями, полученными из внешних источников информации. Как правило, при использовании автоматизированных систем ведения бюджетного учета осуществляются разнообразные контрольные процедуры в части обработки информации, защиты от несанкционированного доступа, контроля за изменением программного обеспечения. Контрольные действия заключаются также в проверке наличия и состояния объектов, а также в принятии мер предосторожности, ограничивающих доступ к активам или бухгалтерским записям; в санкционировании допуска к компьютерным программам и файлам с данными; в проведении периодических инвентаризаций.

Мониторинг средств контроля помогает руководителю организации поддерживать системы внутреннего контроля в режиме непрерывной работы. Мониторинг средств контроля включает в себя наблюдение за тем, функционируют ли они и были ли они изменены надлежащим образом в случае необходимости. Мониторинг может осуществляться как непрерывно в ходе повседневной деятельности, так и через специально осуществляемую оценку системы внутреннего контроля или ее отдельных составляющих.

Реформированию системы государственного финансового контроля в Ульяновской области могут сопутствовать следующие риски:

полное выполнение плана мероприятий по данному направлению зависит от сроков внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и от содержания этих поправок. Возможны отличия окончательного варианта изменений от продекларированных в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года вследствие несовпадения позиций исполнительной и законодательной ветвей государственной власти федерального уровня. Данный риск является неуправляемым, и влияние на его минимизацию со стороны исполнительных органов государственной власти Ульяновской области не представляется возможным;

несовпадение позиций исполнительных и законодательных органов государственной власти возможно и на уровне Ульяновской области, что прежде всего скажется на качестве взаимодействия органов государственного финансового контроля из числа исполнительных органов государственной власти Ульяновской области со Счетной палатой Ульяновской области. Минимизировать этот риск возможно путем организации совместных обсуждений вопросов реформирования системы государственного финансового контроля, создание совместных рабочих групп для решения наиболее сложных задач с участием депутатов законодательного органа Ульяновской области;

неготовность сотрудников исполнительных органов государственной власти Ульяновской области к внедрению такого нового инструмента, как внутренний контроль, вследствие слабого понимания его сути и значения. Минимизировать такой риск возможно путем проведения разъяснительной работы на основе опыта создания систем внутреннего контроля в коммерческом и банковском секторах экономики, зарубежного опыта, а также обучения сотрудников, в первую очередь из числа руководящего состава, с привлечением высших учебных заведений и консалтинговых компаний.

Ожидаемый эффект от реализации настоящей Программы по направлению "Развитие системы государственного финансового контроля" будет заключаться в следующем:

деятельность органов государственного финансового контроля Ульяновской области будет осуществляться на принципах системности, законности, гласности, объективности;

будут внедрены новые подходы к организации государственного финансового контроля, который будет направлен, в первую очередь, на предотвращение нарушений бюджетного законодательства, на контроль законности, экономности, результативности и эффективности использования средств областного бюджета Ульяновской области;

за счет координации и методологического сопровождения деятельности органов государственного финансового контроля Ульяновской области повысятся качество и эффективность их работы, сократится количество нарушений, допускаемых получателями бюджетных средств;

выработка четких критериев эффективности и результативности, открытость информации о результатах проведения контрольных мероприятий станут побудительными мотивами для укрепления финансово-бюджетной дисциплины руководителями государственных учреждений Ульяновской области;

внедрение системы внутреннего контроля позволит повысить эффективность деятельности государственных учреждений, снизить риски совершения ошибок и правонарушений сотрудниками государственных учреждений Ульяновской области.

6. Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами

Система межбюджетных отношений в Ульяновской области выстроена исходя из сложившегося разграничения полномочий, расходных обязательств и доходных источников муниципальных образований Ульяновской области на основе формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов. Вместе с тем эта система не направлена на мотивацию органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области на повышение эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.

Совершенствование системы межбюджетных отношений в Ульяновской области должно осуществляться в целях создания условий для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по обеспечению муниципальных услуг, создания механизмов стимулирования муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ, повышения качества управления муниципальными финансами.

Совершенствование системы межбюджетных отношений в Ульяновской области должно осуществляться на основе следующих принципов:

полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики;

планирование бюджетных ассигнований местных бюджетов на основании необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых расходных обязательств областного бюджета Ульяновской области на предоставление межбюджетных трансфертов при наличии четкого понимания результатов, достигаемых последствием их принятия, оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения с учетом сроков и механизмов их реализации;

сокращение наименее эффективных видов финансовой помощи местным бюджетам, повышение концентрации межбюджетных трансфертов на важнейших приоритетных направлениях.

Для реализации указанных принципов и достижения целей совершенствования системы межбюджетных отношений в Ульяновской области предполагается решение следующих задач:

формирование объективной, формализованной и прозрачной системы предоставления межбюджетных трансфертов;

стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности расходования бюджетных средств.

В настоящее время из областного бюджета Ульяновской области местным бюджетам предоставляются межбюджетные трансферты в следующих формах: два вида дотаций, семнадцать видов субсидий и двадцать видов субвенций. Для формирования объективной, формализованной и прозрачной системы предоставления межбюджетных трансфертов необходимо:

определить общие условия предоставления субсидий, обязательных как для существующих видов субсидий из областного бюджета Ульяновской области, так и для предлагаемых к предоставлению новых видов субсидий. Особенности конкретных межбюджетных трансфертов возможно учесть при разработке нормативного правового акта Ульяновской области, определяющего цели и условия предоставления таких межбюджетных трансфертов;

обеспечить повышение обусловленности предоставления финансовой помощи местным бюджетам путем установления обязательств муниципальных образований Ульяновской области не только по повышению качества управления муниципальными финансами, но и по проведению структурных реформ и повышению результативности их деятельности. Для этого необходима разработка порядка осуществления мониторинга результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. Мониторинг качества управления муниципальными финансами возможно осуществлять в рамках реализации приказа Министерства финансов Ульяновской области от 16.12.2009 N 68-пр "Об утверждении Порядка проведения мониторинга и оценки качества организации и осуществления бюджетного процесса в городских округах и муниципальных районах Ульяновской области";

внедрить в практику принятие решений о предоставлении межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, муниципальным образованиям Ульяновской области и учет оценки результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. При этом учет оценки результативности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области не обязательно должен вылиться в изменение размеров предоставляемых муниципальным образованиям Ульяновской области межбюджетных трансфертов. Решение может заключаться в изменении (как в ужесточении, так и в смягчении) условий предоставления межбюджетных трансфертов, изменении периодичности отчетности, изменении количества документов, подтверждающих обоснованность осуществленных расходов, и других условий;

осуществить начиная с 2012 года постепенное сокращение числа и объема субвенций местным бюджетам муниципальных образований Ульяновской области за счет передачи полномочий Ульяновской области на местный уровень с передачей соответствующих ресурсов;

обеспечить отражение в законах о бюджете Ульяновской области на очередной финансовый год и плановый период распределения всех без исключения видов межбюджетных трансфертов между местными бюджетами муниципальных образований Ульяновской области на все три года планируемого периода. Данная мера позволит органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области более обоснованно планировать свою деятельность по достижению тех целей, на которые предоставляются межбюджетные трансферты, даст возможность исполнительным органам государственной власти Ульяновской области более объективно оценивать качество финансового планирования в муниципальных образованиях Ульяновской области, что является одним из элементов финансового менеджмента, осуществляемого органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, а также качество планирования деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области исходя из объема финансовых ресурсов, предоставляемых в их распоряжение;

внедрить в практику сравнительный анализ расходов различных муниципальных образований Ульяновской области, осуществляемых за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета Ульяновской области, на предмет их результативности путем сравнения затраченных ресурсов и количественных показателей, характеризующих оказание муниципальных (государственных в случае реализации переданных государственных полномочий) услуг или выполнение органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области своих функций. Подобный анализ, включающий сравнение структуры расходов на оказание муниципальных услуг (выполнение функций), явится основой для разработки нормативов, которые будут учтены при корректировке формализованных методик распределения межбюджетных трансфертов, а также даст дополнительную информацию для определения эффективности управления муниципальными финансами и эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области.

Стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности расходования бюджетных средств может осуществляться по следующим направлениям:

1) оказание методологической и консультационной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области. Такая помощь может быть оказана по самым различным вопросам, в том числе по разработке критериев эффективности и результативности расходования средств местных бюджетов. Несмотря на то, что каждое муниципальное образование Ульяновской области является самостоятельным в своей деятельности публично-правовым образованием, наличие близких по содержанию критериев позволит осуществлять сравнение деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований Ульяновской области, что позволит более объективно оценивать их деятельность как внешним субъектам межбюджетных отношений, так и им самим.

Методологическая и консультационная помощь может оказываться также по вопросам, связанным с внедрением механизмов формирования и финансового обеспечения муниципальных заданий. Это направление помощи окажет существенное воздействие на эффективность расходования средств, полученных муниципальными образованиями Ульяновской области из областного бюджета Ульяновской области.

Помощь необходима муниципальным образованиям Ульяновской области в реформировании системы муниципального финансового контроля как одного из важных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.

Учитывая рекомендацию распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р, муниципальные образования Ульяновской области будут формировать и реализовывать муниципальные программы повышения эффективности бюджетных расходов, что также может стать одним из направлений консультационной и методологической помощи со стороны исполнительных органов государственной власти Ульяновской области.

При этом оказание такой помощи может осуществляться как непосредственно сотрудниками исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, так и путем привлечения консалтинговых организаций;

2) предоставление субсидий на разработку и реализацию программ повышения эффективности расходов местных бюджетов или отдельных мероприятий, направленных на повышение эффективности расходов. За основу может быть взят опыт Министерства финансов Ульяновской области, приобретенный в рамках участия в конкурсе на право получения субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных финансов.

В рамках этой работы необходимо определить критерии отбора муниципальных образований Ульяновской области для предоставления субсидий. Такими критериями могут быть как результаты формализованной оценки программ повышения эффективности расходов местных бюджетов, разработанных муниципальными образованиями Ульяновской области, так и результаты мониторинга качества управления муниципальными финансами. Конкретные критерии должны быть определены исходя из минимизации расходов на проведение конкурсного отбора на право получения субсидий из областного бюджета Ульяновской области, прозрачности процедур отбора, сжатых сроков проведения отбора и необходимости концентрации усилий на наиболее эффективных направлениях улучшения качества управления муниципальными финансами.

Разработка механизма предоставления субсидий и контроля за их использованием является важным этапом работы исполнительных органов государственной власти Ульяновской области по стимулированию органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к повышению эффективности расходования бюджетных средств. Необходимо найти оптимальное соотношение между количеством и сложностью процедур предоставления субсидий и контроля за их использованием и предоставлением максимально возможной самостоятельности муниципальных образований Ульяновской области в формировании и реализации своих программ повышения эффективности расходов местных бюджетов. С одной стороны, муниципальные образования Ульяновской области не должны быть поставлены в жесткие рамки, когда определяющим будет то, насколько программа конкретного муниципального образования Ульяновской области соответствует набору мероприятий, рекомендованных организатором конкурсного отбора. С другой стороны, максимальную поддержку должны получить муниципальные образования Ульяновской области, подготовившие наиболее проработанные и жизнеспособные программы, оценившие возможные риски при их реализации и имеющие возможность достичь запланированных результатов несколькими возможными путями.

Представляется целесообразным создать систему мониторинга реализации программ повышения эффективности расходов местных бюджетов по примеру Министерства финансов Российской Федерации, причем не только на период действия программ, но и в определенные законодательством сроки по окончании их реализации. Организация такого мониторинга позволит на стадии реализации программ оперативно оказывать воздействие на деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области посредством, например, оказания дополнительной консультационной и методологической помощи. Осуществление мониторинга после окончания реализации программ позволит оценить как эффективность самих программ, так и добросовестность действий органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области при применении механизмов, разработанных и внедренных в ходе реализации программ. По результатам мониторинга могут быть приняты решения, в том числе и о возврате части субсидий в случае выявления недобросовестного поведения органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области.

Отдельной стимулирующей мерой должна стать организация мониторинга эффективности расходов местных бюджетов. Поскольку эффективность - это понятие относительное, ее оценка применительно к конкретному муниципальному образованию возможна только в сравнении с результатами деятельности органов местного самоуправления других муниципальных образований, причем имеющих однотипную структуру расходов местного бюджета. Таким образом, показатели мониторинга будут различными для различных типов муниципальных образований Ульяновской области. Поэтому целесообразно на областном уровне построить систему мониторинга эффективности бюджетных расходов муниципальных районов и городских округов Ульяновской области, а мониторинг применительно к поселениям рекомендуется организовать в каждом муниципальном районе при методологической и консультационной помощи со стороны исполнительных органов государственной власти Ульяновской области.

Стимулирующая роль мониторинга эффективности расходов местных бюджетов невозможна без разработки системы учета результатов мониторинга. Среди решений, принимаемых по результатам мониторинга могут быть решения о поощрении как муниципальных образований Ульяновской области, так и отдельных должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области в рамках правовых возможностей исполнительных органов государственной власти Ульяновской области. Это может быть пропаганда на областном уровне достижений муниципальных образований Ульяновской области, достигших наилучших результатов. Это может быть поощрение дополнительными межбюджетными трансфертами из областного бюджета Ульяновской области, предоставляемыми в качестве софинансирования муниципальных целевых программ. К муниципальным образованиям Ульяновской области, имеющим наименьшие успехи в повышении эффективности расходов местных бюджетов, могут быть приняты разрешенные федеральным законодательством и законодательством Ульяновской области меры воздействия. Информация о принятых решениях как поощрительной, так и противоположной направленности должна быть доведена до сведения широкой общественности.

В ходе совершенствования системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами могут возникать следующие риски:

большое влияние популистских решений в преддверии выборных кампаний в законодательном органе Ульяновской области, направленное на увеличение финансовой помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по произвольным направлениям без учета приоритетности задач социально-экономического развития Ульяновской области. Минимизировать этот риск возможно путем разъяснения принципов формирования системы межбюджетных отношений, приоритетов в развитии Ульяновской области, оценкой негативных последствий от такого рода решений;

низкий уровень подготовки муниципальных служащих, осуществляющих учет и прогнозирование финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей муниципальной политики. Минимизация этого риска достигается путем предоставления методологической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по вопросам планирования и расходования бюджетных средств, формированию муниципальных целевых программ, проведением обучающих мероприятий, формированием и реализацией эффективных программ переподготовки муниципальных служащих;

нежелание главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области менять сложившиеся и привычные им правила предоставления межбюджетных трансфертов и неспособность сформулировать собственное видение структурных реформ, которые необходимо провести органам местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, для повышения результативности их деятельности в соответствующих областях. Минимизировать этот риск возможно проведением разъяснительной работы и обучением сотрудников главных распорядителей средств областного бюджета Ульяновской области, проведением консультаций, использованием возможностей, предоставляемых системой переподготовки государственных служащих.

Ожидаемый эффект от реализации настоящей Программы по направлению "Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами" будет заключаться в следующем:

повышение эффективности и результативности расходования средств областного бюджета Ульяновской области, предоставляемых местным бюджетам в виде межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и повышение эффективности расходов местных бюджетов в целом;

стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области к проведению структурных реформ в различных отраслях, позволяющих повысить эффективность и результативность их деятельности;

формирование прозрачной и предсказуемой для органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области системы финансовой помощи местным бюджетам со стороны исполнительных органов государственной власти Ульяновской области;

повышение возможностей органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по оказанию населению муниципальных услуг и повышению качества муниципальных услуг, обеспечение равной доступности муниципальных услуг для потребителей;

повышение качества управления муниципальными финансами.

7. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения

Активная деятельность по оптимизации функций государственного управления в Российской Федерации началась в 2003 году, когда Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" были определены приоритетные направления административной реформы. Позднее была утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

В 2009 году в Ульяновской области была создана Правительственная комиссия по проведению административной реформы в Ульяновской области и утверждена Программа проведения административной реформы в Ульяновской области в 2009-2010 годах (далее - Программа административной реформы). Задачи, поставленные в Программе административной реформы, во многом перекликаются с положениями Программы повышения эффективности бюджетных расходов Правительства Российской Федерации и полностью соответствуют настоящей Программе:

внедрение в исполнительных органах государственной власти Ульяновской области принципов и процедур управления по результатам;

обеспечение ориентации деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области на потребности общества, оптимизация и модернизация административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов;

переход на оказание государственных услуг в электронной форме;

создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

обеспечение реформирования и повышения эффективности системы закупок для государственных нужд;

введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области;

внедрение механизмов досудебного обжалования решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и их должностных лиц;

оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Ульяновской области;

оптимизация реализации исполнительными органами государственной власти Ульяновской области контрольных и надзорных полномочий;

развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;

внедрение механизмов эффективного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Ульяновской области со структурами гражданского общества;

повышение прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области.

В результате к 2010 году в Ульяновской области проведена огромная работа по повышению эффективности государственного управления, в том числе:

в целях реализации Программы административной реформы исполнительными органами государственной власти Ульяновской области в 2009 году были разработаны ведомственные целевые программы по проведению административной реформы в Ульяновской области;

разработано и действует Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств областного бюджета Ульяновской области и главными администраторами доходов областного бюджета Ульяновской области;

внедряется система мониторинга результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Ульяновской области и исполнения ими своих полномочий, а также хода реализации приоритетных национальных проектов (региональный сегмент государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами (далее - ГАС "Управление");

ведется формирование реестра функций, выполняемых исполнительными органами государственной власти Ульяновской власти, реестра государственных и муниципальных услуг и реестра показателей результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области;

разработан ряд административных регламентов выполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) исполнительными органами государственной власти Ульяновской области;

на территории Ульяновской области функционируют два многофункциональных центра предоставления государственных услуг.

Вместе с тем в соответствии с изменяющимся федеральным законодательством в контексте настоящей Программы и в развитие целей и задач Программы административной реформы необходимо уделить внимание вопросам построения системы оценки результативности и эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области. Данная задача предполагает разработку планов повышения качества финансового менеджмента исполнительных органов государственной власти Ульяновской области и механизмов мониторинга и оценки их реализации.

Важной сферой оптимизации деятельности органов исполнительной власти Ульяновской области является совершенствование практики управления государственной собственностью.

В настоящее время в Ульяновской области действует Программа управления государственной собственностью Ульяновской области на 2010 год (далее - Программа управления собственностью). Данная Программа управления собственностью нацелена на:

увеличение доходов областного бюджета Ульяновской области на основе эффективного управления государственной собственностью Ульяновской области;

оптимизацию структуры государственной собственности Ульяновской области в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического развития Ульяновской области;

вовлечение в оборот максимального количества объектов государственной собственности Ульяновской области;

использование государственной собственности Ульяновской области в качестве инструмента для привлечения инвестиций в экономику Ульяновской области;

повышение конкурентоспособности областных государственных унитарных предприятий, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности.

В целях развития мер, указанных в Программе управления собственностью, в рамках настоящей Программы для целей повышения эффективности использования государственной собственности Ульяновской области необходимо реализовать следующие мероприятия:

упорядочение состава имущества, находящегося в государственной собственности Ульяновской области, обеспечение его учета, включая инвентаризацию объектов государственной собственности и оформление прав на них;

замена практики передачи имущества, специально приобретенного за счет средств областного бюджета Ульяновской области, муниципальным образованиям Ульяновской области на предоставление субсидий на соответствующие цели, распределяемых по прозрачным критериям (за исключением случаев оборота имущества, передаваемого в целях обеспечения полномочий публично-правовых образований);

создание прозрачных процедур, определяющих вопросы аренды государственного имущества;

проведение анализа перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель, оценка их эффективности с целью дальнейшей оптимизации земельного фонда;

оптимизация сети государственных унитарных предприятий;

совершенствование системы показателей оценки эффективности использования государственного имущества. Основной риск реализации данного мероприятия связан с потенциальной неготовностью исполнительных органов государственной власти Ульяновской области к анализу и тем более пересмотру системы полномочий и функций в связи с возможным сокращением последующего финансирования, снижением значимости исполнительного органа государственной власти Ульяновской области. Решение данной проблемы лежит в политической плоскости и требует соответствующих решений со стороны руководства области.

Дополнительные сложности могут возникнуть в процессе электронизации государственных (муниципальных) услуг, которые могут быть вызваны техническими проблемами, недостаточностью квалифицированных специалистов и т.п. Исключение данных сложностей требует привлечения высококвалифицированных специалистов и формирование понятных и реальных технических заданий на разработку программного обеспечения.

Ожидаемый эффект от реализации Программы по направлению "Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения" предполагает следующее:

оптимизация схемы распределения функций государственного управления между исполнительными органами государственной власти Ульяновской области, исключение дублирующих функций;

повышение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг за счет электронизации их предоставления;

повышение эффективности расходования бюджетных средств на функционирование исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, в том числе в части предоставления ими государственных услуг.

8. Организация реализации Программы

8.1. В целях руководства реализацией Программы, а также координации и контроля за ее реализацией создана межведомственная комиссия по разработке и реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов Ульяновской области (далее - Комиссия).

Создание Комиссии имеет своей целью снятие межведомственных противоречий при реализации мероприятий Программы.

Отчетность о реализации мероприятий Программы предоставляется исполнительными органами государственной власти Ульяновской области, указанными в качестве исполнителей по мероприятиям Программы, ежеквартально в Комиссию в форме краткого отчета.

По итогам каждого финансового года Комиссия готовит сводный отчет о реализации мероприятии Программы и представляет докладную записку в Правительство Ульяновской области.

8.2. В целях стимулирования муниципальных образований Ульяновской области к разработке аналогичных программ повышения эффективности бюджетных расходов необходимо разработать соответствующие методические рекомендации.

Кроме того, предполагается разработать механизм оказания финансовой поддержки повышения качества и результативности разрабатываемых муниципальных программ. Механизм должен предполагать конкурсную основу предоставления финансовых ресурсов в виде субсидий.

8.3. Ключевые риски реализации настоящей Программы можно разделить на две условные группы - управляемые и неуправляемые. К неуправляемым рискам относятся такие, как:

изменение федерального законодательства;

форс-мажорные обстоятельства.

Более обширную группу составляют риски управляемые, то есть те, на минимизацию наступления последствий которых можно повлиять:

низкий уровень мотивации сотрудников, что влечет за собой затягивание реализации мероприятий;

низкий уровень гласности и информационной прозрачности осуществляемых мероприятий;

внутриполитические противоречия, влекущие за собой торможение принятия решений;

недостаточность высококвалифицированных кадров для решения поставленных задач;

финансовые ограничения, связанные с нехваткой денежных средств на осуществление мероприятий и другие.

Для целей снижения негативных последствий наступления указанных рисков предполагается реализовать следующие мероприятия:

предусмотреть возможность материального стимулирования специалистов, занятых в реализации мероприятий Программы;

вести активную разъяснительную работу (в форме рабочих совещаний, семинаров, "круглых столов", "горячих линий" и т.п.) по вопросам содержательного наполнения мероприятий Программы с целью обеспечения достаточного уровня квалификации специалистов;

осуществлять активные действия по освещению хода реализации мероприятий Программы в средствах массовой информации, в том числе в сети Интернет.