Закон Ульяновской области от 4 октября 2006 г. N 144-ЗО "Об утверждении концепции "Реформирование пассажирского автомобильного транспорта общего пользования Ульяновской области в 2007-2012 годах"

Принят Постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области
от 28 сентября 2006 г. N 58/806

Утвердить концепцию "Реформирование пассажирского автомобильного транспорта общего пользования Ульяновской области в 2007-2012 годах" (прилагается).

Губернатор области

С.И. Морозов

г. Ульяновск,

4 октября 2006 г.

N 144-ЗО

Концепция
"Реформирование пассажирского автомобильного транспорта
общего пользования Ульяновской области в 2007-2012 годах"
(утв. Законом Ульяновской области от 4 октября 2006 г. N 144-ЗО)

Введение

В последнее время в России сложились объективные предпосылки для ускоренного развития автомобильного транспорта. Возросло его влияние на развитие социально-экономической сферы страны. Факторами, позволяющими делать прогнозы роста развития автомобильного транспорта, являются:

1) объективные преимущества автотранспорта - скорость, гибкость, мобильность, надежность;

2) большинство населенных пунктов страны не имеют подъездных путей, кроме автомобильных.

Важнейшая роль в обеспечении социально-политической и экономической стабильности общества принадлежит автобусному транспорту, осуществляющему более 52 процентов всех пассажирских перевозок страны. Междугородные автомобильные перевозки пассажиров эффективно конкурируют с пригородными и дальними железнодорожными перевозками. Общественный автобусный транспорт по существу является единственным видом пассажирского транспорта для большинства жителей села.

Под пассажирским автомобильным транспортом общего пользования (далее - ПАТОП) понимают автомобильный транспорт всех форм собственности, осуществляющий пассажирские перевозки населения на городских, междугородных, муниципальных и межмуниципальных маршрутах на основании договора с органами государственной власти (местного самоуправления).

Ульяновской области как субъекту Российской Федерации присущи все тенденции развития, особенности и проблемы ПАТОП России. Важнейшими проблемами ПАТОП Ульяновской области являются:

1) низкий технический уровень отечественных автомобилей и высокая степень их изношенности, что влечет высокие издержки предприятий (с 1995 по 2005 год в связи со значительным износом автобусный парк государственных автотранспортных предприятий сократился с 1281 до 539 единиц подвижного состава, за этот же период было приобретено всего лишь 97 автобусов);

2) низкий уровень безопасности дорожного движения (так, если в 2001 году по вине водителей автобусов было совершено 19 дорожно-транспортных происшествий, в которых пострадал 31 человек, погиб 1 человек, то в 2005 году по вине водителей автобусов было совершено 41 дорожно-транспортное происшествие, в которых пострадали 62 человека, погиб 1 человек);

3) перегруженность улично-дорожной сети в крупных населенных пунктах (повышенная интенсивность движения за счет замещения автобусов большой вместимости автобусами малой и особо малой вместимости);

4) недостаточность регулирования пассажирских перевозок со стороны органов исполнительной и законодательной власти;

5) проблемы финансирования ПАТОП бюджетами всех уровней;

6) несовершенство законодательно-правовой и нормативной базы, регулирующей направления деятельности ПАТОП;

7) наличие недобросовестной конкуренции на рынке перевозок.

Концепция "Реформирование пассажирского автомобильного транспорта общего пользования Ульяновской области в 2007-2012 годах" (далее - Концепция) исходит из основных положений Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, в частности ее первого этапа, рассчитанного до 2010 года, и учитывает ситуацию и особенности, сложившиеся непосредственно в Ульяновской области и г. Ульяновске.

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения
программными мероприятиями

ПАТОП оказывает значительное влияние на экономику и социальную сферу Ульяновской области. Обеспечивая передвижение людей во времени и пространстве, он способствует ускоренному развитию рыночных отношений, становлению предпринимательства. Состояние ПАТОП определяется тем общим социально-экономическим положением, которое сложилось в Ульяновской области в настоящее время. Спад общественного производства, снижение инвестиционной активности, инфляция, рост цен - все это непосредственно отражается на деятельности предприятий пассажирского автомобильного транспорта. В настоящее время до крайности осложнилось их финансовое состояние, резко замедлились воспроизводственные процессы, обновление транспортных средств, увеличивается изношенность основных производственных фондов. Поэтому экономическая ситуация в еще большей степени предопределяет важность правильного выбора наиболее эффективных мероприятий научно-технического прогресса, направленных на решение комплекса взаимосвязанных задач по внедрению новой техники и прогрессивных технологических процессов, передовых форм и методов организации производства, эффективных методов управления производственно-хозяйственной деятельностью, обеспечивающих повышение эффективности ПАТОП региона.

Назначение ПАТОП состоит в осуществлении стабильных, надежных и безопасных перевозок пассажиров, способствующих эффективному обеспечению многосторонней жизнедеятельности населения Ульяновской области, учреждений, предприятий, организаций. В настоящее время в данной отрасли сложилась критическая ситуация.

В последние годы наметилась устойчивая тенденция снижения числа автобусов средней и большой вместимости на маршрутах общего пользования с одновременным резким ростом количества автобусов малой и особо малой вместимости. Около 70 процентов подвижного состава автобусного парка подвержено значительному износу и подлежит списанию или требует проведения капитального ремонта. Производственная база автотранспортных предприятий разрушается, не на должном уровне находится качество обслуживания пассажиров. Состояние областного и городского бюджетов не обеспечивает гарантированные по срокам и объемам размеры возмещения затрат пассажирского транспорта на осуществление транспортных услуг. Привлечение частных предпринимателей, использующих на маршрутных линиях автобусы малой и особо малой вместимости, не может снять остроту транспортной проблемы.

Таким образом, в работе ПАТОП Ульяновской области обозначились две основные проблемы. Первая заключается в том, что деятельность транспортных предприятий не ведет к финансовой самообеспеченности; и вторая - это отсутствие достаточного объема финансирования из бюджета для поддержания провозных мощностей на соответствующем уровне. Эти проблемы Правительство Ульяновской области в первую очередь учитывает при формировании общей стратегии развития ПАТОП.

Прогноз возможных результатов развития ПАТОП в случае сохранения сложившихся тенденций:

1) потеря устойчивости и резкое снижение безопасности функционирования пассажирского автотранспорта;

2) Правительство Ульяновской области и мэрия г. Ульяновска будут вынуждены осуществлять значительные единовременные вложения для вывода пассажирского транспорта из кризиса;

3) резко снизится мобилизационная готовность пассажирского транспорта, входящего в колонны войскового типа;

4) произойдет замена автобусов большой вместимости на использование на маршрутах Ульяновской области личного транспорта малой вместимости, что повлечет резкое обострение экологической обстановки, рост социально-экономических потерь от дорожно-транспортных происшествий, перегруженность транспортных потоков;

5) резко ухудшится обслуживание льготных категорий пассажиров.

Реализация программных мероприятий Концепции при решении проблемы реформирования ПАТОП Ульяновской области позволит обеспечить комплексность и системность на основе:

1) определения целей и задач;

2) концентрации ресурсов Правительства Ульяновской области для реализации мероприятий, соответствующих приоритетным целям и задачам в сфере ПАТОП;

3) повышения эффективности государственного управления в области пассажирского автомобильного транспорта общего пользования.

2. Основные цели, задачи Концепции

Основными целями Концепции являются:

1) повышение качества пассажирских перевозок межрегионального, межмуниципального, пригородного и городского сообщения, выполняемых перевозчиками Ульяновской области (упорядочение работы ПАТОП, снижение количества срывов рейсов, повышение комфортабельности перевозок);

2) обеспечение безопасности дорожного движения;

3) обеспечение экологической безопасности региона;

4) обеспечение рентабельной и устойчивой производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий;

5) оптимизация расходов областного бюджета;

6) повышение занятости населения в городах и районах Ульяновской области;

7) удовлетворение потребности в перевозках льготных категорий пассажиров;

8) обеспечение транспортной доступности для сельского населения.

Условиями достижения целей Концепции является выполнение следующих задач:

1) обновление подвижного состава ПАТОП;

2) реализация мер, направленных на обеспечение безопасности пассажирских перевозок;

3) создание оптимальной структуры управления автотранспортными предприятиями, выполняющими пассажирские перевозки, повышение эффективности их деятельности;

4) создание единой управляющей компании для осуществления централизованного управления, бюджетирования производственной деятельности автотранспортных предприятий, находящихся в областной собственности;

5) акционирование областных государственных автотранспортных предприятий с передачей в собственность единой управляющей компании контрольного пакета акций реорганизованных предприятий;

6) разработка и установление основных принципов разграничения полномочий между предприятиями и создаваемой структурой, организация производственной, коммерческой, финансово-экономической деятельности;

7) реализация принципов регулирования, оптимизации маршрутной сети и расписания движения ПАТОП;

8) реализация принципов формирования тарифов на пассажирские перевозки;

9) развитие конкурентной среды на рынке перевозок;

10) совершенствование нормативно-правовой базы.

3. Основные положения Концепции

3.1. Совершенствование транспортного обслуживания населения
за счет организационно-технических преобразований

Каждому гражданину России государство обязано гарантировать возможность реализовать закрепленное Конституцией Российской Федерации право на передвижение с приемлемым качеством услуг и по доступным ценам. Поэтому главной задачей в области ПАТОП является формирование пассажирообразующей системы, отвечающей интересам общества, современным стандартам и обеспечивающей эффективное использование ресурсов, транспортную и экологическую безопасность.

В сфере пассажирских автомобильных перевозок улучшение транспортного обслуживания населения Ульяновской области предусматривается осуществить путем обновления подвижного состава, в том числе и за счет привлечения внебюджетных средств инвесторов на основе концессии. На практике данное направление реализуется путем разработки и исполнения областной целевой программы "Обновление подвижного состава общественного автомобильного транспорта в Ульяновской области в 2007-2012 гг."

Обеспечение автотранспортных предприятий Ульяновской области новыми типами транспортных средств, отвечающих мировым стандартам и правилам, в свою очередь приведет к повышению комфортабельности поездок, в том числе и за счет использования автобусов средней и большой вместимости, снижению количества срывов рейсов и эксплуатационных затрат предприятий. Кроме этого, обновление парка привлечет молодые кадры водителей и кондукторов, улучшит экологию, культуру обслуживания, конкурентоспособность общественного транспорта.

Обновление подвижного состава позволит также повысить надежность и безопасность функционирования пассажирского автотранспорта Ульяновской области. Снижение аварийности в сфере ПАТОП также предусматривается и за счет реализации мероприятий областной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в Ульяновской области в 2007-2012 годах".

По мере осуществления основных мероприятий по реформированию системы ПАТОП (раздел 3.2) будет совершенствоваться транспортное обслуживание населения, в том числе и за счет использования современных технических методов автоматизации изучения пассажиропотоков и сбора доходов, первичного учета транспортной работы, системы диспетчерского управления и информатизации на основе спутниковой навигации. Это позволит в значительной степени снизить время ожидания пассажирского транспорта на остановочных пунктах, наиболее рационально перераспределять автобусы различной вместимости между маршрутами в зависимости от пассажиропотока, свести к минимуму перегруженность улично-дорожной сети.

Данные мероприятия целесообразно выделить в самостоятельную областную целевую программу с привлечением средств внебюджетных источников.

Для финансирования проектов предусмотрено применение лизинговой схемы, широко применяющейся в других регионах Российской Федерации.

3.2. Сущность реформирования системы ПАТОП

Реформированию подвергаются основные механизмы сферы ПАТОП с целью стабилизации финансового состояния пассажирских предприятий, что позволит улучшить транспортное обслуживание населения Ульяновской области, сдерживать рост тарифов и дотаций из областного и муниципального бюджетов.

Концепция объединяет и систематизирует разрозненные мероприятия, направленные на экономию бюджетных средств и снижение бюджетной нагрузки. В течение периода реализации Концепции предполагается упорядочить и стабилизировать работу ПАТОП в Ульяновской области в виде гармоничного функционирования в перевозочном процессе транспортных средств перевозчиков различных форм собственности, осуществляющих перевозки пассажиров по единым стандартам на более высоком уровне.

Расходы ПАТОП будут восполняться за счет средств, поступающих от оплаты за проезд пассажирами, повышения эффективности деятельности предприятий, дотаций из бюджетов различных уровней, а также путем привлечения средств из внебюджетных источников.

Привлечение внебюджетных источников финансирования возможно только при акционировании областных государственных автотранспортных предприятий. Для исключения "потери" отрасли в связи с акционированием, с целью осуществления государственного контроля и регулирования деятельности предприятий потребуется создание единой управляющей компании, находящейся в областной собственности. Контрольный пакет акций предприятий передается в распоряжение управляющей компании.

Акционирование предприятий и объединение их в холдинг носит необходимый характер по следующим причинам:

1) раздельные предприятия не могут разрозненными действиями противостоять в конкурентной борьбе и постоянно сдают свои позиции;

2) на 30 процентах предприятий кредиторская задолженность соизмерима со стоимостью основных фондов или годовым объемом доходов. Самостоятельно они не в состоянии решить эту проблему. В случае акционирования привлеченные доходы пойдут, в том числе, и на погашение кредиторской задолженности;

3) отсутствие единых современных методов управления и контроля над предприятием не позволяет собственнику эффективно управлять собственностью;

4) объединение предприятий с дополнительным акционированием позволит собственнику определить, чем он владеет (стоимость имущества и каково состояние дел его собственности);

5) объединение предприятий позволит проводить единую политику по оптимизации подвижного состава, что сократит расходование средств на приобретение запасных частей и ремонт техники, а также единую политику по закупке топлива.

Безусловно, объединение предприятий в единое не должно ухудшить их финансово-хозяйственную деятельность из-за ограничения полномочий руководителей предприятий, отсутствия возможности и стимула получения дополнительных доходов, сокращения расходов. Все эти моменты будут отражены в уставах управляющей компании, дочерних акционерных обществ.

Задачами управляющей компании являются:

1) обеспечение устойчивого функционирования ПАТОП в Ульяновской области;

2) повышение эффективности работы и надежности механизма финансирования;

3) стимулирование высокого качества обслуживания пассажиров и обеспечение действенного контроля за целевым расходованием средств.

Для покрытия собственных расходов и дополнительного финансирования акционируемым предприятиям предоставляется право на хозяйственно-коммерческую деятельность, которая предусматривает использование земельных участков для создания социально-бытовой инфраструктуры, платных автостоянок, автосервисов и других объектов, приносящих прибыль.

3.3. Механизм управления и финансирования
пассажирского транспорта общего пользования

Необходимым условием реализации транспортной стратегии Ульяновской области является создание стабильной системы финансирования, учитывающей особенности транспорта как инфраструктурной отрасли. В этой связи в области нормативно-правовой базы первостепенным следует считать создание пакета документов поддержки реализации предлагаемого организационно-финансового механизма ПАТОП, в том числе:

1) методики определения уровня расчетных тарифов за транспортную работу на маршрутах;

2) правил пользования маршрутными такси в г. Ульяновске и Ульяновской области;

3) правил пользования другими видами маршрутного и пассажирского транспорта;

4) порядка допуска перевозчиков к работе на маршрутной сети.

Особо следует отметить необходимость принятия закона Ульяновской области, согласно которому предусматривалось бы применение жестких санкций по отношению к недобросовестным перевозчикам (осуществление перевозок без соответствующих договоров, лицензий, нарушение устанавливаемых договорами требований).

По поручению Правительства Ульяновской области вновь образуемая управляющая компания в соответствии с техническим заданием заказчика и заключенным с органом власти договором разрабатывает оптимальные варианты маршрутной сети, расписаний движения ПАТОП, что позволит наряду с заменой автобусов особо малой вместимости на автобусы средней и большой вместимости в рамках программы обновления подвижного состава существенно снизить интенсивность движения на улично-дорожной сети.

Управляющая компания предварительно определяет эксплуатационные затраты по каждому из вариантов. Суммируя их с другими требуемыми расходами и планируемыми инвестициями, доходами предприятий, получают ориентировочные суммы, необходимые для финансирования ПАТОП. Управляющая компания также подготавливает предложения по величине тарифа и стоимости проездных месячных билетов с учетом среднемесячного числа поездок и пересадок.

При общей системе свободного ценообразования на услуги в сфере ПАТОП тарифы будут и далее регулироваться местными органами власти. При этом государство, защищая интересы наименее обеспеченных слоев населения, будет способствовать ограничению роста тарифов.

В зависимости от уровня намечаемых тарифов, привлекаемых источников финансирования и ожидаемого поступления средств на предприятия Правительство Ульяновской области утверждает один из вариантов функционирования и финансирования ПАТОП. При согласовании и утверждении тарифов и цен Правительство Ульяновской области ориентируется на реальную платежеспособность населения, стоимость потребительской корзины и другие факторы. При необходимости устанавливается цена льготных проездных билетов. Поддержка общественного транспорта должна быть отнесена к одной из приоритетных задач Правительства Ульяновской области и органов местного самоуправления. Объекты и системы ПАТОП должны находиться под постоянным контролем, в том числе и общественным.

По мере развития рыночных отношений и конкуренции в сфере ПАТОП, отношения между перевозчиками и заказчиками их услуг будут выстраиваться на конкурсной основе. При этом технико-экономические расчеты стоимости обслуживания маршрутов по нормативам, учитывающим конкретные условия и особенности, должны быть приемлемыми для всех сторон.

С учетом предполагаемых затрат, необходимых для устойчивой работы ПАТОП, и ожидаемых поступлений средств объявляются условия и проводится конкурс на обслуживание каждого маршрута по схеме "один перевозчик - один маршрут".

С победителем-перевозчиком заключается общий контракт, в котором указывается также плата за обслуживание каждого конкретного маршрута. Определяется уровень расчетных тарифов с учетом качества обслуживания пассажиров. Контракты содержат обязательства, ответственность и финансовые взаимоотношения сторон, штрафные санкции за нарушение договорных условий, процедуры корректировки контракта и т.п.

Одним из обязательных пунктов контракта, вне зависимости от формы собственности победителя-перевозчика, является обеспечение транспортными услугами льготных категорий граждан. Возмещение затрат перевозчику на обслуживание социально значимых маршрутов несет соответствующий уровень бюджетной системы. Затраты, связанные с перевозкой льготных категорий граждан на коммерческих маршрутах, восполняются самим перевозчиком (данное требование является одним из обязательных при проведении конкурса на обслуживание маршрута).

4. Ожидаемые результаты

Ожидаемыми конечными результатами реализации задач Концепции являются:

1) гарантированный, экономически обоснованный уровень транспортного обеспечения и транспортной доступности для всех слоев населения;

2) планомерное и управляемое обновление подвижного состава, что неизбежно приведет к снижению эксплуатационных затрат и повышению уровня безопасности перевозок;

3) обеспечение автотранспортных предприятий Ульяновской области новыми типами транспортных средств, отвечающих мировым стандартам и правилам, что приведет к увеличению их ресурса в 1,5-2 раза и снижению эксплуатационных затрат до 15-20 процентов, или как минимум на 10-15 млн. рублей за год;

4) сохранение и создание новых рабочих мест;

5) повышение надежности и безопасности функционирования ПАТОП Ульяновской области (снижение количества сходов автобусов с рейсов, снижение удельного количества дорожно-транспортных происшествий и лиц, в них пострадавших, повышение готовности автотранспортных предприятий участвовать в ликвидации чрезвычайных происшествий);

6) переход на функционирование автотранспортных предприятий Ульяновской области в режим современных методов управления;

7) повышение эффективности работы пассажирских автотранспортных предприятий области за счет совершенствования нормативно-правовой базы, организационно-финансовых и управленческих инструментов, а также оптимизации технического обеспечения и технологии осуществления транспортных процессов;

8) погашение кредиторской задолженности предприятий перед фискальными органами и прочими кредиторами;

9) снижение интенсивности движения на улично-дорожной сети;

10) прозрачность и управляемость формирования тарифов на пассажирские перевозки;

11) снижение нагрузки на бюджеты всех уровней за счет повышения эффективности деятельности ПАТОП, использования конкурсной основы;

12) обеспечение потребности в перевозках льготных категорий граждан.

Заключение

Для практического воплощения предложенной схемы организации ПАТОП необходима определенная последовательность действий, которую целесообразно подготовить группе, специально созданной из представителей Правительства Ульяновской области, муниципальных образований и пассажирских предприятий.

Наибольшую сложность в реформировании пассажирского транспорта общего пользования представляет реформирование системы городского пассажирского транспорта ввиду особой роли, которую она выполняет в отличие, например, от междугородных перевозок, которые по своей сути являются коммерческими. По этой причине система ПАТОП даже в большинстве экономически благоприятных стран является дотационной, а субсидии пассажирского транспорта общего пользования служат важной составной частью социальной политики органов власти.

Именно из-за хронического недофинансирования, неритмичного поступления бюджетных средств у государственного (муниципального) пассажирского транспорта появляются все его современные проблемы.

Использование варианта реформирования ПАТОП по настоящей Концепции изменит ситуацию по следующим направлениям:

1) в Ульяновской области решение основных вопросов ПАТОП будет осуществляться уполномоченной Правительством Ульяновской области структурой;

2) появится возможность установить для всех звеньев системы четкие контрактные взаимоотношения на конкурсной основе и соответствующей правовой нормативной базе, увеличить заинтересованность предприятий ПАТОП в снижении собственных затрат, повышении качества услуг и получении дополнительных доходов.