Решение Ульяновского областного суда от 8 апреля 2015 г. N 3-12/2015 Об отказе в удовлетворении заявления Еремина о признании частично недействующим Закона Ульяновской области от 29.12.2014 N 228-ЗО

Решение Ульяновского областного суда
от 8 апреля 2015 г. N 3-12/2015

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Нефёдова О.Н.,

при секретаре Годуновой Е.А.,

с участием прокурора Колгановой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Еремина Ю*** П*** о признании частично недействующим Закона Ульяновской области от 29.12.2014 N 228-ЗО "О внесении изменений в статьи 11.1 и 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области",

установил:

Законом Ульяновской области от 29.12.2014 N 228-ЗО внесены изменения в статью 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области", устанавливающие с 01.02.2015 в качестве условия для бесплатного предоставления в собственность без торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства, дачного хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства гражданам, имеющим трех и более детей, состояние их на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Еремин Ю.П., являясь многодетным отцом, обратился в суд с заявлением о признании этих изменений недействующими, как противоречащих Земельному кодексу РФ.

Требования мотивировал тем, что Федеральным законом от 14.06.2011 N 138-ФЗ в статью 28 Земельного кодекса РФ в целях реализации комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, были внесены изменения, позволяющие передавать таким гражданам бесплатно в собственность земельные участки. При этом каких-либо ограничений законодателем не предусматривалось. Соответствующие ограничения были введены с 01.03.2015 Федеральным законом от 29.12.2014 N 487-ФЗ "О внесении изменения в статью 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации". Между тем в силу статьи 2 Земельного кодекса РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать данному Кодексу.

В этой связи заявитель полагает, что право вводить ограничения в предоставлении земельных участков лицам, имеющим трех и более детей, с учетом критерия нуждаемости в улучшении жилищных условий возникло у регионального законодателя только с 01.03.2015, то есть когда вступили в силу изменения в статью 39.5 Земельного кодекса РФ.

В судебном заседании Еремин Ю.П. заявление поддержал и дал аналогичные изложенным в нем пояснения. Дополнительно указал, что статья 28 Земельного кодекса РФ предписывала региональному законодателю разработать административную процедуру предоставления земельных участков многодетным семьям в собственность бесплатно, но не допускала возможность введения дополнительных ограничений реализации этого права граждан. Обратил внимание, что согласно статье 56 Жилищного кодекса РФ граждане, имеющие трех и более детей, не подлежат снятию с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома.

Представитель Законодательного Собрания Ульяновской области Снимщикова Т.В. и представители Правительства Ульяновской области Шашина О.А., Тарасова Д.Д. просили в удовлетворении заявления отказать. Пояснили, что действовавшей до 01.03.2015 статьей 28 Земельного кодекса РФ было установлено право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок бесплатно, а также без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. Федеральный законодатель предоставил полномочия по определению оснований и условий для бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, исключительно законодателю субъекта Российской Федерации, не установив иного правового регулирования данного вопроса на федеральном уровне. В рамках указанных выше предписаний Законом Ульяновской области от 29.12.2014 N 228-ЗО было установлено такое условие предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельного участка бесплатно, как нуждаемость в улучшении жилищных условий. Процедура принятия и опубликования нормативного правового акта соблюдена.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Колгановой Е.А., полагавшей заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Законом Ульяновской области от 17.11.2003 N 059-ЗО "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области" урегулированы отдельные вопросы бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в собственность граждан, имеющих трех и более детей (статья 11.2).

25.12.2014 Законодательным Собранием Ульяновской области принят Закон Ульяновской области N 228-ЗО "О внесении изменений в статьи 11.1 и 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области", вступивший в силу с 01.02.2015.

Согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 1 этого Закона Ульяновской области в абзаце первом в части 1 статьи 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области" слова "имеющие трех и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданами и воспитываемых ими" заменены словами "состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, имеющие трех и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданами и воспитываемых ими, и (или) детей в возрасте от 18 до 23 лет, проживающих совместно с гражданами и обучающихся в очной форме по образовательным программам среднего общего, среднего профессионального или высшего образования, реализуемым общеобразовательными организациями, профессиональными образовательными организациями или образовательными организациями высшего образования, имеющими лицензию на осуществление соответствующей образовательной деятельности и свидетельство о государственной аккредитации".

С учетом внесенных изменений абзац первый части 1 статьи 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области" с 01.02.2015 действует в следующей редакции: "Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории Ульяновской области, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, имеющие трех и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданами и воспитываемых ими, и (или) детей в возрасте от 18 до 23 лет, проживающих совместно с гражданами и обучающихся в очной форме по образовательным программам среднего общего, среднего профессионального или высшего образования, реализуемым общеобразовательными организациями, профессиональными образовательными организациями или образовательными организациями высшего образования, имеющими лицензию на осуществление соответствующей образовательной деятельности и свидетельство о государственной аккредитации, а также граждане Российской Федерации, осуществляющие опеку и (или) попечительство над тремя и более детьми в возрасте до 18 лет по договору о приемной семье, заключаемому между органами опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного или дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием с учетом требований, предусмотренных земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности".

Закон Ульяновской области N 228-ЗО подписан Губернатором Ульяновской области С.И. Морозовым 29.12.2014 и официально опубликован в газете "Ульяновская правда" 31.12.2014.

Процедура принятия оспариваемого Закона Ульяновской области соответствовала части 2 статьи 7 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статье 17 Устава Ульяновской области. Согласно представленной в материалы дела выписке из протокола, из установленного числа депутатов Законодательного Собрания Ульяновской области (количеством 36) на заседании 25.12.2014 присутствовало 26 депутатов (не менее 50 процентов от числа избранных), Закон принят большинством голосов (24) от установленного числа депутатов.

В силу статьи 5 Закона Ульяновской области от 29.11.2005 N 136-ЗО "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области" официальным опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах "Народная газета", "Ульяновская правда" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Таким образом, процедура принятия и опубликования оспариваемого Закона Ульяновской области была соблюдена.

В соответствии с подпунктами "в", "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 2 Земельного кодекса РФ).

ГАРАНТ:

В указанной статье 76 Конституции Российской Федерации отсутствует часть 5

Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).

На момент принятия оспариваемого Закона Ульяновской области вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, были урегулированы статьей 28 Земельного кодекса РФ, согласно пункту 2 которой предоставление таких земельных участков в собственность осуществляется за плату.

В связи с принятием Федерального закона от 14.06.2011 N 138-ФЗ статья 28 Земельного кодекса РФ была дополнена абзацем в пункте 2, согласно которому предусмотрено право граждан, имеющих трех и более детей, приобрести находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок бесплатно, а также без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель предоставил полномочия по определению оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли законодателю субъекта Российской Федерации.

Внесенными в статью 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области" изменениями, которые оспариваются заявителем, с 01.02.2015 устанавливается отсутствовавшее ранее в указанной норме условие для бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан, имеющих трех и более детей, - состояние их на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.

Вносящая соответствующие изменения оспариваемая норма принята законодательным органом субъекта РФ в пределах предоставленных полномочий, не противоречит положениям федерального законодательства и не содержит каких-либо ограничений в установлении порядка предоставления земельных участков многодетным семьям бесплатно. Поскольку в Земельном кодексе РФ отсутствовали обязательные предписания о порядке предоставления бесплатно земельных участков многодетным гражданам на основании пункта 2 статьи 28 названного Кодекса, суд приходит к выводу о том, что установление в оспариваемом региональном нормативном правовом акте упомянутого условия является элементом порядка предоставления земельного участка указанной категории граждан бесплатно.

Этот вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях от 29.05.2012 N 918-О, от 25.02.2013 N 193-О, от 24.12.2013 N 2134-О, согласно которой федеральный законодатель и законодатель субъекта Российской Федерации располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении вопроса, изложенного в абзаце втором пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ, что предоставление многодетным семьям земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства с последующим их предоставлением в собственность бесплатно направлено на реализацию конституционного права иметь землю в частной собственности.

Установление субъектом РФ в оспариваемом Законе условий получения земельных участков многодетными семьями бесплатно является реализацией законодателем субъекта РФ предоставленного Земельным кодексом РФ полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных участков указанной категории лиц.

При этом субъект РФ, регулируя порядок реализации права многодетной семьи на получение земельного участка бесплатно, установленного статьей 28 Земельного кодекса РФ, в целях социальной поддержки многодетных семей был вправе, исходя из сложившейся социально-экономической и демографической ситуации, учитывая невозобновляемость земельных ресурсов, предусмотреть определенные условия, в частности, предоставление земельных участков нуждающимся в жилых помещениях.

В соответствии с Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ с 01.03.2015 статья 28 Земельного кодекса РФ утратила силу; случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 этого Кодекса, введенной в действие с той же даты.

Согласно подпункту 6 названной нормы в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 487-ФЗ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Тот факт, что внесенные оспариваемым Законом Ульяновской области изменения в статью 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области" вступили в силу ранее вышеприведенной нормы, основанием для удовлетворения заявления Еремина Ю.П. не является. Как указывалось выше, из анализа действовавшей на момент принятия оспариваемой нормы статьи 28 Земельного кодекса РФ следует, что федеральный законодатель предоставил полномочия по определению оснований и условий для бесплатного предоставления земли гражданам, имеющим трех и более детей, исключительно законодателю субъекта Российской Федерации, не установив иного правового регулирования данного вопроса на федеральном уровне.

В силу изложенного оспариваемое положение регионального законодателя принято законодательным органом Ульяновской области в пределах полномочий, так как федеральное законодательство не содержит каких-либо ограничений в установлении порядка и условий предоставления земельных участков многодетным семьям бесплатно.

Не имеет правового значения для настоящего дела ссылка заявителя на статью 56 Жилищного кодекса РФ, определяющую основания и порядок снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях, поскольку приведенная норма не регулирует земельные правоотношения.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявления Еремина Ю.П. следует отказать.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении заявления Еремина Ю*** П*** о признании частично недействующим Закона Ульяновской области от 29.12.2014 N 228-ЗО "О внесении изменений в статьи 11.1 и 11.2 Закона Ульяновской области "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области", принятого Законодательным Собранием Ульяновской области 25.12.2014, отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

О.Н. Нефёдов