Решение Омского областного суда от 26 июля 2001 г. N 3-43 Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не предоставляет лицензирующим органам право оказывать какие-либо консультационные услуги на платной основе и не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по введению подобных услуг (извлечение)

Решение Омского областного суда
от 26 июля 2001 г. N 3-43
(извлечение)

Омский областной суд рассмотрев дело по заявлению прокурора Омской области к Администрации Омской области, Лицензионной палате Администрации Омской области о признании противоречащим федеральному законодательству п.п. 2, 3 постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области N 11-п от 18.01.99 г. "О финансировании Лицензионной палаты Администрации Омской области" и распоряжения N 1-р от 26.01.99 г. установил:

Прокурор Омской области обратился в Омский областной суд с заявлением о признании нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству.

В обоснование своих требований указывал, что 18.01.99 Губернатором Омской области было принято постановление N 11-п "О финансировании Лицензионной палаты Администрации области", пунктом 2 которого Лицензионной палате было предписано внедрить в практику работы оказание консультационных услуг на платной основе. В соответствии с п. 3 указанного постановления установлен верхний предел платы за оказание Лицензионной палатой Администрации области консультационных услуг.

Во исполнение данного постановления председателем Лицензионной палаты Администрации Омской области 26.01.99 г. издано распоряжение N 1-р, в соответствии с которым:

- специалистам палаты было предписано при оформлении документов на лицензирование отдельных видов деятельности предлагать соискателям лицензий заключать договоры с Лицензионной палатой на консультационно-справочное обслуживание (п. 1);

- указанные услуги в первую очередь должны предоставляться организациям и физическим лицам, заключившим соответствующий договор с Лицензионной палатой (п. 2);

- утверждена примерная форма договора на оказание услуг (п. 3);

- установлена плата за проведение консультационных услуг в следующих размерах: при сроке действия договора до 1 года - 5 минимальных размеров оплаты труда, при сроке действия договора от 1 до 2 лет - 7,5 минимальных размеров оплаты труда, при сроке действия договора от 3 лет и более - 10 минимальных размеров оплаты труда (п. 4);

- обязанность по ведению учета заключенных договоров на оказание консультационно-справочного обслуживания лицензиатов возложена на бухгалтерию палаты (п. 5).

В соответствии с примерной формой договора об информационном, консультационно-справочном обслуживании Лицензионная палата Администрации Омской области, вправе принимать на себя выполнение следующих услуг: консультирование по вопросам лицензирования вида деятельности, предоставление информации об изменениях и дополнениях в законодательстве о лицензировании вида деятельности, оказание консультационных услуг при проведении проверок лицензируемой деятельности, предоставление информации о новых нормативно-правовых актах по вопросам лицензирования вида деятельности. Денежные средства, получаемые Лицензионной палатой в качестве платы за оказание консультационных услуг, поступают на ее расчетный счет.

По мнению прокурора, названные выше положения противоречат федеральному законодательству по следующим основаниям:

Статья 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет лицензирующие органы, как федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие лицензирование.

Лицензионная палата представляет собой областной орган исполнительной власти, самостоятельное структурное подразделение Администрации области на правах комитета, наделенный полномочиями по проведению лицензирования отдельных видов деятельности (п.п. 1, 2, 6 Положения о Лицензионной палате Администрации Омской области, утвержденного постановлением Губернатора Омской области N 292-п от 09.08.00 г.).

В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с функциями хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не предоставляет лицензирующим органам право оказывать какие-либо консультационные услуги на платной основе и не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по введению подобных услуг.

Кроме того, финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации должно осуществляться за счет средств бюджета соответствующего субъекта, предусмотренных отдельной статьей (п. 5 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ").

28.02.01 г. прокуратурой Омской области были опротестованы вышеперечисленные положения постановления и распоряжения, но протесты были отклонены.

Поэтому просили признать противоречащими Федеральным законам "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания п.п. 2, 3 постановления Губернатора Омской области N 11-п от 18.01.99 "О финансировании Лицензионной палаты Администрации области" в части внедрения в практику работы Лицензионной палаты Администрации Омской области консультационных услуг и установления верхнего предела платы за их оказание, а также п. 4 полностью и п.п. 1, 2, 3, 5 распоряжения председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области N 1-р от 26.01.99 г. в части, касающейся консультационных услуг.

В судебном заседании представитель прокурора Омской области настаивал на удовлетворении требований, дополнительно пояснив, что действующее законодательство не наделяет лицензионные органы полномочием по оказанию платных консультационных услуг. Запрет на совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов, содержащийся в п. 2 ст. 7 Федерального закона "О конкуренции..", является, по их мнению, общей нормой. Кроме этого, постановление и распоряжение по своему содержанию и значению могут быть отнесены к числу актов, направленных на ограничении конкуренции.

Представитель Губернатора Омской области и Администрации Омской области требования не признала, ссылаясь на их необоснованность и поддержав доводы их ранее представленных письменных возражений.

По их мнению, упоминаемый заявителем вывод о несоответствии постановления п. 2 ст. 7 Федерального закона "О конкуренции" необоснован, так как сфера применения этого Федерального закона (статья 2) ограничивается отношениями, влияющими на конкуренцию на товарных рынках, а статья 7 называется "Акты и действия федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на ограничение конкуренции".

При этом заявление не содержит вывода о каком бы то ни было влиянии постановления на конкуренцию на товарных рынках и направленности данных правовых актов на ограничение конкуренции, не учитывает понятия "конкуренция", "товарный рынок", имеющиеся в ст. 6 ФЗ "О конкуренции", что, на их взгляд, делает безосновательным утверждение о противоречии постановления названному Федеральному закону.

Постановление Губернатора не содержит каких-либо норм, ограничивающих состязательность хозяйствующих субъектов, а устанавливаемые им услуги не могут быть отнесены к конкретному товарному рынку.

Считали также, что постановление не устанавливает отличных от бюджета источников финансирования лицензионной палаты Администрации Омской области, а, напротив, принято в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которой финансирование лицензирования проводится в пределах средств, выделяемых на содержание лицензирующих органов из соответствующих бюджетов.

Просили отказать прокурору Омской области в удовлетворении заявленных требований.

Представители Лицензионной палаты Администрации Омской области требования не признали, поддержали доводы своих письменных возражений и возражений представителя Губернатора и Администрации Омской области.

Считали, что постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области и принятое в соответствии с ним распоряжение председателя Лицензионной палаты не противоречат действующему законодательству Российской Федерации.

В обоснование своих возражений указывали, что по своему правовому статусу Лицензионная палата является государственным учреждением. В соответствии со статьей 24 Федерального Закона "О некоммерческих организациях" палата вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, ради которых она создана. При этом заключение договоров на оказание платных консультационных услуг не является обязательной для лицензиатов нормой. Средства от оказания платных консультационных услуг учитываются в смете Лицензионной палаты и используются только на цели развития и функционирования палаты. Деятельность Лицензионной палаты по оказанию платных консультационных услуг и предоставлению информации из реестров лицензий не нарушает Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", так как не затрагивает предмет регулирования законодательства о конкуренции.

По их мнению, оказание названных услуг и предоставление информации из реестров лицензий не может повлиять на конкуренцию, поскольку такая деятельность может осуществляться только органом лицензирования, так как иные организации и индивидуальные предприниматели не могут осуществлять эту деятельность в силу отсутствия у них соответствующей базы данных, в частности реестров лицензий. Просили отказать прокурору в удовлетворении его требований.

Представитель привлеченного к участию в деле Омского антимонопольного управления МАП России Ширяева Т.А. нашла обоснованными требования прокурора, ссылаясь на то, что названные нормативные правовые акты противоречат абз. 2 п. 2 ст. 7 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и объективно направлены на ограничение конкуренции на рынке консультационных услуг по вопросам лицензирования.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела Омской областной прокуратуры, полагавшего удовлетворить требования, суд считает требования обоснованными и подлежащими удовлетворению по следующим основаниям:

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. от 25 октября 1996 г., 25 мая 2000 г.) в случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта Российской Федерации) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта - со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Из пояснений сторон и материалов дела следует, что 18 января 1999 года Главой администрации (Губернатором) Омской области было принято постановление N 11-п "О финансировании лицензионной палаты Администрации области". В пункте 2 этого постановления Лицензионной палате Администрации области, в числе прочего, было поручено: внедрить в практику работы оказание на платной основе консультационных услуг и предоставление информации из реестров лицензий юридическим и физическим лицам.

Третьим пунктом постановления устанавливалось, что плата за оказание лицензионной палатой Администрации области консультационных услуг не должна превышать десятикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом, а за предоставление информации из реестров лицензий - пятикратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Во исполнение названного постановления 26 января 1999 года председателем Лицензионной палаты Администрации Омской области было издано распоряжение N 1-р, в соответствии с которым:

- специалистам палаты было предписано при оформлении документов на лицензирование отдельных видов деятельности предлагать соискателям лицензий заключать договоры с Лицензионной палатой на информационное и консультационно-справочное обслуживание (п. 1);

- указанные услуги должны в первую очередь предоставляться организациям и физическим лицам, заключившим соответствующий договор с Лицензионной палатой (п. 2);

- утверждена примерная форма договора на оказание услуг (п. 3);

- установлена плата за проведение консультационных услуг в следующих размерах: при сроке действия договора до 1 года - 5 минимальных размеров оплаты труда, от 1 до 2 лет - 7,5 минимальных размеров оплаты труда, от 3 лет и более - 10 минимальных размеров оплаты труда (п. 4);

- бухгалтерии палаты поручено ведение учета заключенных договоров на оказание информационного и консультационно-справочного обслуживания лицензиатов (п. 5).

Предметом требований прокурора, как следует из содержания его заявления, являются те положения оспариваемых областных актов, которые связаны с внедрением и осуществление в практике работы Лицензионной палаты Администрации Омской области консультационных услуг на платной основе.

Доводы прокурора о том, что оспариваемыми областными нормативными правовыми актами допущено запрещенное федеральным законом совмещение функций органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с функциями хозяйствующих субъектов, являются обоснованными.

Согласно абз. 2 п. 2 ст. 7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы относятся к числу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих лицензирование.

Согласно Положению о лицензионной палате Администрации Омской области, утвержденному постановлением Главы Администрации (Губернатором) Омской области от 09.08.2000 г. N 292-п (и ранее действующему Положению о лицензионной палате Администрации Омской области, утвержденному постановлением Главы Администрации Омской области от 30.12.93 г. N 527-п) Лицензионная палата Администрации Омской области является областным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности.

Из утвержденной председателем Лицензионной палаты Администрации Омской области формы договора об информационном, консультационно-справочном обслуживании (л.д.8) следует, что палата принимает на себя выполнение следующих платных услуг:

- консультирование по вопросам лицензирования вида деятельности;

- предоставление информации об изменениях и дополнениях в законодательстве о лицензировании новых видов деятельности (в сфере деятельности Лицензионной палаты);

- оказание консультационных услуг при проведении проверок лицензируемой деятельности;

- предоставление информации (выписок о конкретных лицензиатах) из реестра лицензий (по отдельному договору);

- предоставление информации о новых нормативно-правовых актах по вопросам лицензирования вида деятельности.

Согласно справки председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области (л.д.14) в состав консультационных услуг, оказываемых Лицензионной палатой на платной основе входят:

- предоставление права пользования нормативной базой, имеющейся в палате, по заявленному виду деятельности;

- разъяснение отдельных положений, содержащихся в нормативно-правовых актах;

- предоставление права пользования информацией из реестра выданных, постановленных и аннулированных лицензий по заявленному виду деятельности;

- консультирование по возникающим вопросам в ходе осуществления заявленного вида деятельности;

- предоставление права пользования множительной техникой при распечатке нормативных документов по заявленному виду деятельности.

Перечисленные услуги, за исключением услуг по предоставлению информации из реестра лицензий (информационные услуги), относятся к числу функций хозяйствующих субъектов, чья деятельность связана с оказанием юридических, справочных и технических услуг.

Доводы представителей Лицензионной палаты Администрации Омской области, что названные консультационные услуги, к числу которых не относятся информационные услуги, могут оказываться только органом лицензирования являются надуманными, так как не подтверждены доказательствами по делу, а поэтому - несостоятельны.

Являются необоснованными доводы представителей Лицензионной палаты и Губернатора и Администрации Омской области о том, что оспариваемые постановление и распоряжение не оказывают влияния на конкуренцию на товарных рынках и не направлены на ограничение конкуренции.

Содержащийся в абз. 2 п. 2 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" запрет на совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов не обусловлен наличием каких-либо иных дополнительных обстоятельств, помимо самого факта совмещения функций.

Кроме этого, само содержание оказываемых Лицензионной палатой консультационных услуг на платной основе, в число которых не входят платные услуги по предоставлению информации из реестра лицензий, которые могут оказываться лицензирующими органами на основании п. 2 ст. 14 Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изм. от 26 ноября 1998 г., 22 декабря 1999 г., 12 мая, 29 декабря 2000 г.), указывает, по мнению суда, на приобретение данным лицензирующим органом преимуществ по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими вышеперечисленные услуги юридического, справочного и технического характера.

Так, в соответствии с положениями п. 1 ст. 12 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы в пределах их компетенции осуществляют надзор за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, они вправе проводить проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия осуществляемой лицензиатом деятельности лицензионным требованиям и условиям, запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок, составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений, выносить решения обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений, выносить предупреждение лицензиату.

Внедренные на основании оспариваемых постановления и распоряжения в практику деятельности Лицензионной палаты платные консультационные услуги предоставляют право палате оказывать такие услуги при проведении проверок лицензируемой деятельности. Данное обстоятельство свидетельствует о безусловном преимуществе лицензирующего органа перед другими возможными хозяйствующими субъектами на товарном рынке подобных услуг. Следовательно, оспариваемые областные акты могут быть причислены и к числу актов, направленных на ограничение конкуренции (ст. 7 ФЗ "О конкуренции..."), а подобная деятельность Лицензионной палаты относится к предмету регулирования законодательства о конкуренции (ст. 2 ФЗ "О конкуренции...").

Вышеизложенное свидетельствует о противоречии оспариваемой части взаимосвязанных постановления и распоряжения требованиям федерального законодательства.

Кроме этого, Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не наделяет лицензирующие органы полномочиями, связанными с оказанием ими перечисленных выше консультационных услуг на платной основе, а также не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по введению подобных услуг.

Поэтому доводы о том, что такие консультационные услуги соответствуют целям и задачам лицензирующих органов - необоснованны.

По аналогичным мотивам не могут быть признаны обоснованными и доводы о том, что в соответствии со статьей 24 Федерального Закона "О некоммерческих организациях" Лицензионная палата вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, ради которых она создана. При этом ссылка представителей Лицензионной палаты на то, что средства от оказания платных консультационных услуг зачисляются на их счет для покрытия текущих затрат, не свидетельствует об отсутствии у лицензирующего органа возможности для осуществления лицензирования без оказания таких услуг.

Согласно упоминаемому выше "Положения о лицензионной палате Администрации Омской области" Лицензионная палата является самостоятельным структурным подразделением Администрации области на правах комитета.

Согласно п. 5 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта, предусмотренных отдельной статьей.

Взимание платы за оказание не предусмотренных Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" консультационных услуг также противоречит установленному законом источнику финансирования. Из пояснений председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области следует, что поступающие от оказания упоминаемых услуг денежные средства не учтены в областном бюджете.

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с действующим постановлением Главы Администрации (Губернатора) Омской области от 20 января 1998 г. N 16-п "О совершенствовании процедуры опубликования правовых актов Администрации области" официальным опубликованием правовых актов, издаваемых Главой Администрации (Губернатором) области, руководителями структурных подразделений Администрации области считается первая публикация их полного текста в газетах "Омский вестник" или "Омская правда", или в компьютерной справочной правовой системе "Консультант плюс. Омский выпуск" (п. 2).

Доказательств того, что распоряжение председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области, содержащее нормативно-правовые положения в п. 4, а также в пунктах 1, 2, 3, 5, было опубликовано официально для всеобщего сведения суду не предоставлено. Данное обстоятельство является дополнительным основанием для удовлетворения заявления прокурора.

Из пояснений сторон следует, что оспариваемое постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области было по рассылке размещено в компьютерной справочной правовой системе "Консультант плюс. Омский выпуск".

С учетом сказанного пункты 2, 3 постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области N 11-п от 18.01.99 г. "О финансировании Лицензионной палаты Администрации области" в части внедрения в практику работы Лицензионной палаты Администрации Омской области оказания на платное основе консультационных услуг и установления верхнего предела платы за оказание таких услуг, а также пункт 4 и пункты 1, 2, 3, 5 распоряжения председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области N 1-р от 26.01.99 г. в частях, касающихся упоминания о консультационных услугах и, равным образом, о консультационно-справочном обслуживании (п.п. 1, 5), консультационно-справочных услугах (п. 2) как противоречащие федеральному законодательству должны быть признаны недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания.

Принимая во внимания используемый выше порядок опубликования постановления, суд считает необходимым после вступления настоящего решения суда в законную силу, копию решения суда направить в Администрацию Омской области для передачи в компьютерную справочную правовую систему "Консультант плюс. Омский выпуск".

Руководствуясь Федеральными законами "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст.ст. 191-197, 231, 232, 239-7 ГПК РСФСР, Омский областной суд решил:

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания пункты 2, 3 постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области N 11-п от 18.01.99 "О финансировании Лицензионной палаты Администрации области" в части положений о внедрении в практику работы Лицензионной палаты Администрации Омской области оказания на платное основе консультационных услуг и установления платы за оказание таких услуг.

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания пункт 4, а также пункты 1, 2, 3, 5 распоряжения председателя Лицензионной палаты Администрации Омской области N 1-р от 26.01.99 г. в части положений, касающихся упоминания о консультационных услугах (консультационно-справочном обслуживании, консультационно-справочных услугах).

После вступления настоящего решения суда в законную силу, копию решения суда направить в Администрацию Омской области для передачи в компьютерную справочную правовую систему "Консультант плюс. Омский выпуск".

Решение вступило в законную силу.