Решение Омского областного суда от 10 января 2002 г. N 3-4/02 Об отказе в признании противоречащим Федеральному закону, недействительным и не порождающим правовых последствий постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области "Об утверждении положения о порядке передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование" от 3 августа 1998 г. N 308-п

Решение Омского областного суда от 10 января 2002 г. N 3-4/02

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 марта 2002 г. N 50-Г02-4 настоящее решение оставлено без изменения, кассационный протест прокурора Омской области - без удовлетворения

Омский областной суд в составе председательствующего - судьи Омского областного суда Иваненко Ю.Г., при секретаре Шихалевой С.В. с участием прокурора Чистяковой Т.В. рассмотрел в открытом судебном заседании с участием представителя заявителя Чистяковой Т.В., представителя Администрации и Губернатора Омской области Рукавишниковой Н.А., представителя Комитета по управлению имуществом Администрации Омской области Лясман Е.В. дело по заявлению Прокурора Омской области к Губернатору Омской области о признании противоречащим Федеральному закону (недействительным и не порождающим правовых последствий) Постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области "Об утверждении положения о порядке передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование" от 3 августа 1998 года N 308-п (в ред. Указа Губернатора Омской области от 18.09.2001 N 194), установил:

Прокурор Омской области обратился в Омский областной суд с вышеназванным заявлением.

В обоснование своих требований ссылался на то, что в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются Федеральным законом.

На момент утверждения указанного Постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области действовал Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (в ред. от 16.11.97 г.).

В соответствии с п. 3 статьи 11 данного Закона порядок управления собственностью области регулировался названным Законом, иными законами Российской Федерации, решениями областного Совета.

Согласно п. 1 ст. 13 этого же Закона областная Администрация осуществляет управление и распоряжение объектами собственности области в пределах, установленных настоящим Законом, другими законами Российской Федерации, а также решениями областного Совета, принятыми в пределах его компетенции. На основании п. 2 ст. 13 областная Администрация была вправе отчуждать, а также передавать объекты, находящиеся в собственности, во временное или постоянное пользование, в порядке и пределах, предусмотренных законодательством Российской Федерации и решениями областного Совета.

Пунктом 9 ст. 45 этого же Закона к ведению областного Совета относилось установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка управления и распоряжения собственностью области, а также объектами федеральной собственности, переданными в хозяйственное ведение и распоряжение области, а пунктами 3, 4 ст. 47 предусматривались случаи, когда полномочия областного Совета могли осуществляться областной Администрацией по решению (поручению) областного Совета. Но в соответствии с указанной статьей законодательные полномочия по установлению порядка распоряжения и управления собственностью не подлежали передаче.

В главе 7 названного Закона были определены полномочия областной Администрации, согласно которым областная Администрация решает вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности области в соответствии с законами Российской Федерации и решениями краевого, областного Совета.

Принимая постановление, Глава Администрации (Губернатор) Омской области действовал в рамках полномочий, установленных п. 1 ст. 35 Закона Омской области от 12 мая 1996 года N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области", согласно которому объекты областной собственности могут быть переданы в безвозмездное пользование в порядке, устанавливаемом Губернатором Омской области.

По их мнению, данная статья Закона Омской области, делегирующая исполнительной власти области полномочия по установлению порядка передачи объектов областной собственности в безвозмездное пользование, также противоречила вышеизложенным положениям Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", действовавшего до октября 1999 года, поэтому не подлежала применению.

Ныне действующим Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 8.02.2001) закреплен тот же порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (подпункт "ж" п. 2 ст. 5). К полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, согласно подпункту "д" п. 2 ст. 21 названного Закона, отнесено управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 9 п. 1 ст. 44 Устава (Основного Закона) Омской области установление порядка управления и распоряжения областной собственностью отнесено к компетенции Законодательного Собрания Омской области.

По мнению заявителя, оспариваемое постановление принято с превышением полномочий, установленных для исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поэтому должно быть признано недействительным и не порождающим правовых последствий.

В судебном заседании представитель заявителя настаивал на удовлетворении требований.

Представитель Губернатора и Администрации Омской области требования счел необоснованными.

По их мнению, оспариваемое постановление принято в пределах полномочий исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с требованиями федерального закона, а также Закона Омской области "Об управлении государственной собственностью Омской области", согласно п. 2 ст. 4 которого Губернатор Омской области осуществляет нормативное регулирование в сфере управления областной собственностью. На основании п. 1 ст. 35 областного закона объекты областной собственности могут быть переданы в безвозмездное пользование в порядке, устанавливаемом Губернатором Омской области.

Просили отказать прокурору в удовлетворении его заявления.

Представитель привлеченного к участию в деле Комитета по управлению имуществом Администрации Омской области поддержал в суде доводы их письменных возражений, пояснив, что установление порядка управления государственной собственностью Омской области отнесено к компетенции представительного органа государственной власти.

Согласно п. 9 ст. 26 Закона Омской области от 15 июля 1994 г. N 2-ОЗ "О Законодательном Собраний Омской области" Законодательное Собрание Омской области устанавливает порядок управления и распоряжения государственной собственностью Омской области. Законодательное Собрание Омской области определяет компетенцию государственных органов власти Омской области в сфере управления и распоряжения собственностью Омской области. Поэтому полномочия по определению порядка передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование могут быть предоставлены исполнительному органу при наличии на то решения представительного органа.

Полномочия по нормативному регулированию в сфере управления областной собственностью предоставлены Губернатору Омской области согласно п. 2 ст. 4 Закона Омской области от 12 мая 1996 N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области".

По их мнению, необходимо различать понятия "порядок управления и распоряжения собственностью" и "управление и распоряжение областной собственностью".

Порядок управления и распоряжения собственностью - это определение компетенции того или иного органа государственной власти при осуществлении управления и распоряжения собственностью.

Законодательное Собрание Омской области в Законе Омской области от 12 мая 1996 г. N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области" предусматривает компетенцию Губернатора Омской области по управлению областной собственностью.

Управление и распоряжение собственностью - это непосредственная деятельность государственного органа в пределах предоставленных ему полномочий.

Губернатором Омской области было принято постановление, определяющее механизм передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование.

Согласно подпункту "д" п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6.10.1999 N 184-ФЗ (в ред. от 8.02.2001) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Из чего следует, что вопросы о порядке передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование могут являться вопросами исполнительных органов государственной власти.

Просили отказать в удовлетворении заявления.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора отдела Омской областной прокуратуры Чистяковой Т.В., нашедшей постановление противоречащим федеральному закону, как изданное с превышением полномочий, суд считает заявление прокурора Омской области необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям:

Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года N 6-п "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" суд общей юрисдикции правомочен разрешать дела о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению.

Но оснований для признания оспариваемого заявителем областного нормативного правового акта недействительным по делу нет.

Из пояснений сторон и материалов дела следует, что 3 августа 1998 г. Главой Администрации (Губернатором) Омской области принято Постановление N 308-п "Об утверждении положения о порядке передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование", которое в настоящее время действует на территории Омской области в редакции Указа Губернатора Омской области от 18.09.2001 N 194.

ГАРАНТ:

Указом Губернатора Омской области от 30 сентября 2003 г. N 173 вышеназванный Указ признан утратившим силу

Пунктом 1 этого постановления утверждено "Положение о порядке передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование".

Из содержания заявления и пояснений представителя заявителя в суде следует, что указанное постановление оспаривается прокурором по основаниям превышения Главой Администрации (Губернатором) Омской области своих полномочий при его издании.

Но с такими доводами нельзя согласиться.

На день принятия оспариваемого постановления действовал Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (с изм. от 24 июня 1992 г., 2 апреля, 23 июля, 22 декабря 1993 г., 16 ноября 1997 г.).

Согласно п. 3 ст. 11 данного Закона порядок управления собственностью края, области, а также объектами федеральной собственности, переданными в хозяйственное ведение и распоряжение края, области, регулировался настоящим Законом, иными законами Российской Федерации, решениями краевого, областного Совета.

К ведению краевого, областного Совета согласно п. 9 ст. 45 данного Закона относилось установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка управления и распоряжения собственностью края, области, а также объектами федеральной собственности, переданными в хозяйственное ведение и распоряжение края, области.

В соответствии с п.п. 1, 2 ст. 13 этого же Закона краевая, областная администрация могла осуществлять управление и распоряжение объектами собственности края, области в пределах, установленных настоящим Законом, другими законами Российской Федерации, а также решениями краевого, областного Совета, принятыми в пределах его компетенции, она была вправе отчуждать, а также передавать объекты, находящиеся в собственности края, области, во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду в порядке и пределах, предусмотренных законодательством Российской Федерации и решениями краевого, областного Совета.

Уставом (Основным Законом) Омской области (в редакции Закона Омской области от 28 ноября 1997 г. N 124-ОЗ) было предусмотрено, что определение объектов областной собственности и порядка управления ими относится к ведению Законодательного Собрания Омской области (подпункт "9" пункта 1 статьи 44).

Законом Омской области от 15 июля 1994 г. N 2-ОЗ "О Законодательном Собрании Омской области", действующим на день принятия оспариваемого постановления, установление порядка управления и распоряжения собственностью области, а также объектами федеральной собственности, переданными в хозяйственное ведение и распоряжение области, отнесено к ведению Законодательного Собрания.

В пункте 1 ст. 79 Устава (Основного Закона) Омской области (в редакции от 28 ноября 1997 г., действующей до настоящего времени) закреплено, что полномочия собственника в отношении объектов областной собственности от имени Омской области осуществляют органы государственной власти области в рамках их компетенции, установленной областным законом и иными нормативными правовыми актами области.

Согласно п. 2 ст. 4 Закона Омской области от 12 мая 1996 г. N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области" (в редакции от 27 октября 1997 г., действовавшей на день принятия постановления и до настоящего времени) Глава Администрации (Губернатор) Омской области осуществляет нормативное регулирование в сфере управления областной собственностью, распоряжается областной собственностью и реализует иные полномочия в соответствии с законодательством.

Пунктом 1 ст. 35 данного областного Закона (в действующей также до настоящего времени редакции) предусмотрено, что объекты областной собственности могут быть переданы в безвозмездное пользование в порядке, устанавливаемом Главой Администрации (Губернатором) Омской области.

Таким образом, оспариваемое постановление было принято (издано) Главой Администрации (Губернатором) Омской области в пределах предоставленных ему полномочий, связанных с управлением и распоряжением собственностью субъекта Российской Федерации.

Доводы прокурора о превышении Главой Администрации (Губернатором) Омской области своих полномочий, по мнению суда, основаны на неправильном толковании положений федерального и областного законодательств.

Заявителем безосновательно проводится отождествление понятий "порядок управления и распоряжения собственностью" с используемым в оспариваемом постановлении понятием "порядок передачи объектов государственной собственности".

В соответствии с п. "н" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно данному конституционному требованию, устанавливая общие принципы организации системы органов государственной власти, федеральный и областной законодатель установил и разграничил полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти и исполнительных органов государственной власти в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.

В соответствии с таким разграничением к полномочиям первых органов отнесены вопросы установления порядка управления и распоряжения собственностью, а к полномочиям вторых - управление и распоряжение собственностью.

По смыслу Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", Устава (Основного Закона) Омской области, Закона Омской области от 15 июля 1994 г. N 2-ОЗ "О Законодательном Собрании Омской области" порядок управления и распоряжения государственной собственностью - это определение компетенции того или иного органа государственной власти в сфере управления и распоряжения собственностью.

Осуществляемое в соответствии с данными Законами исполнительным органом государственной власти управление и распоряжение государственной собственностью области - это непосредственная деятельность государственного органа в пределах, предоставленных ему законодательным (представительным) органом полномочий.

Применительно к рассматриваемому делу порядок управления и распоряжения государственной собственностью, как таковой, установлен Законодательным Собранием Омской области в Законе Омской области от 12 мая 1996 г. N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области".

Данным областным Законом определены как общие положения об управлении государственной собственностью Омской области (раздел I Закона), так и установлена компетенция Законодательного Собрания Омской области и компетенция органов исполнительной власти Омской области в сфере управления областной собственностью (раздел II), а также - формы управления объектами областной собственности, связанные с совершением сделок (раздел III), с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц (раздел IV), формы управления в сфере приватизации (раздел V) и учет объектов областной собственности, контроль за использованием и ответственность за нарушение порядка управления областной собственностью (раздел VI).

Оспариваемый правовой акт принят Главой Администрации (Губернатором) Омской области в порядке и пределах, определенных на основании Федерального закона Законодательным Собранием Омской области в названном областном Законе.

Главой 5 Закона Омской области от 12 мая 1996 г. N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области" установлен порядок совершения иных сделок с объектами областной собственности, в соответствии с которым объекты областной собственности могут быть переданы в безвозмездное пользование в порядке, устанавливаемом Главой Администрации (Губернатором) Омской области (п. 1 ст. 35 Закона).

Утверждение заявителя об установлении Главой Администрации (Губернатором) Омской области порядка управления областной собственностью - несостоятельно, так как оспариваемое постановление устанавливает порядок передачи объектов областной собственности в безвозмездное пользование.

Передача объектов областной собственности в безвозмездное пользование - это акт управления областной собственностью, что относилось к компетенции исполнительного органа государственной власти согласно Закону Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".

Использование в текстах законов и постановления одного и того же слова "порядок" не делает в правовом плане равнозначными такие понятия, как: "порядок управления областной собственностью" и "порядок передачи объектов областной собственности".

Заявителем делается ошибочный вывод о делегировании главе исполнительного органа государственной власти Омской области полномочий по установлению порядка управления государственной собственностью области (п. 1 ст. 35 областного Закона), поскольку наделение такого органа власти компетенцией, связанной с передачей объектов областной собственности в безвозмездное пользование, нельзя считать делегированием принадлежащих законодательному (представительному) органу власти полномочий.

Порядок управления областной собственностью применительно к случаям передачи объектов такой собственности в безвозмездное пользование определен в статье 35 Закона Омской области "Об управлении государственной собственностью Омской области".

Из содержания данной статьи следует, что этот порядок управления установлен следующим образом:

- объекты областной собственности могут быть переданы в безвозмездное пользование в порядке, устанавливаемом Главой Администрации (Губернатором) Омской области (пункт 1);

- договор безвозмездного пользования объектами областной собственности заключается Комитетом по управлению имуществом Омской области (пункт 2);

- в договоре безвозмездного пользования областным имуществом определяются срок безвозмездного пользования, условия использования, содержания и обеспечения сохранности имущества, а также иные условия в соответствии с законодательством (пункт 3).

Постановление Главы Администрации (Губернатора) Омской области лишь конкретизирует механизм (порядок и условия) передачи объектов областной собственности в безвозмездное пользование, основные требования к таким договорам передачи в соответствии с установленным Законодательным Собранием Омской области порядком управления областной собственностью.

Оспариваемое постановление не противоречит и ныне действующему Федеральному закону, поэтому доводы заявителя об этом также неверны.

В соответствии с подпунктом "ж" п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.) законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Этим же Федеральным законом предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подп. "д" п. 2 ст. 21).

Действующий в настоящее время на территории Омской области Закон от 12 мая 1996 г. N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области" (с изменениями от 27 октября 1997 г., 2 октября 1998 г., 9 июля 2001 г.) сохраняет описанный выше порядок управления областной собственностью и объем полномочий Губернатора Омской области в сфере управления и распоряжения объектами областной собственности.

Таким образом, осуществляя свои полномочия, предусмотренные федеральным и областным законом в сфере управления и распоряжения областной собственностью, Глава Администрации (Губернатор) Омской области вправе был принять (издать) оспариваемый нормативный правовой акт, регулирующий вопросы передачи объектов областной собственности в безвозмездное пользование. Превышения полномочий при издании этого акта не было допущено.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения заявленных требований по доводам прокурора не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 10, 72, 76 Конституции Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом (Основным законом) Омской области, Законом Омской области от 12 мая 1996 года N 57-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Омской области" (с изм. от 27 октября 1997 г., 2 октября 1998 г., 9 июля 2001 г.), ст.ст. 191-197, 231, 232, 239.7 ГПК РСФСР, Омский областной суд решил:

В удовлетворении заявления прокурора Омской области к Губернатору Омской области о признании противоречащим Федеральному закону (недействительным и не порождающим правовых последствий) Постановления Главы Администрации (Губернатора) Омской области "Об утверждении положения о порядке передачи объектов государственной собственности Омской области в безвозмездное пользование" от 3 августа 1998 года N 308-п (в ред. Указа Губернатора Омской области от 18.09.2001 N 194) отказать.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней.

Председательствующий

Ю.Г. Иваненко