Раздел III. План мероприятий по реформированию региональных финансов

Качество функционирования бюджетной системы представляет собой один из важнейших аспектов развития экономики Омской области. Бюджетно-налоговая система является механизмом перераспределения финансовых ресурсов между экономическими субъектами, что является основой функционирования экономики Омской области. Действующая в настоящее время в Омской области система управления региональными финансами не в полной мере отвечает потребностям Омской области. Наличие кредиторской задолженности (в том числе просроченной), рост нерациональных расходов (в том числе на финансирование жилищно-коммунального хозяйства), низкая эффективность использования бюджетных средств и качества предоставляемых населению бюджетных услуг являются основаниями для принятия мер по совершенствованию методов управления бюджетной системой Омской области.

Настоящий план по реформированию системы управления региональными финансами представляет собой комплекс мероприятий, позволяющих решить ряд вышеназванных проблем и создать системные механизмы мотивации органов исполнительной власти Омской области к экономному и рациональному расходованию бюджетных средств. Результаты реализации указанных мер отразятся как в оптимизации распределения бюджетных средств (получение большего (лучшего) результата за аналогичные ресурсы), так и в повышении степени удовлетворенности населения Омской области предоставляемыми бюджетными услугами.

Все мероприятия плана условно разделены на шесть основных групп:

- управление расходами,

- управление доходами,

- управление балансом доходов и расходов,

- управление имуществом,

- оптимизация бюджетных расходов на предоставление бюджетных услуг,

- совершенствование межбюджетных отношений.

Каждая группа отражает обособленный раздел системы управления региональными финансами. Вместе с тем все группы являются взаимосвязанными, и результаты реализации мероприятий одной группы окажут серьезное влияние на функционирование других подсистем бюджетной системы.

Группа "Обеспечивающие мероприятия" также содержит мероприятия, которые являются необъемлемой частью функционирования бюджетной системы Омской области, обеспечивая качественную реализацию содержательных групп мероприятий.

7. Управление расходами

Одним из направлений совершенствования качества управления региональными финансами является управление бюджетными расходами.

Концепция включает два направления, в которых реализация реформ будет способствовать повышению качества управления расходами.

Первое направление - внедрение новых технологий бюджетирования, ориентированного на результат, - представляет собой набор мероприятий, направленных на создание методики планирования и исполнения областного бюджета, которая будет обеспечивать оценку целесообразности производимых расходов, их балансирование на среднесрочную перспективу и увязку расходов с результатами деятельности.

Второе направление - совершенствование системы управления инвестиционными расходами - позволит обеспечить взаимосвязь расходов инвестиционного характера со Стратегией социально-экономического развития Омской области.

7.1. Внедрение новых технологий бюджетирования, ориентированного на результат

Реформа бюджетного процесса представляет собой обоснованный и своевременный шаг к повышению результативности и эффективности бюджетных расходов. Предыдущий период развития системы управления региональными финансами Омской области характеризуется реализацией мероприятий по организации прозрачного бюджетного процесса, по устранению проблемы нецелевого использования бюджетных средств благодаря внедрению казначейской системы исполнения бюджета, по повышению финансовой дисциплины получателей бюджетных средств.

На федеральном уровне комплексные шаги, направленные на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249. Ключевой идеей проводимой реформы стало внедрение в бюджетный процесс в Российской Федерации методов бюджетирования, ориентированного на результат, которые обуславливают переход от "управления затратами" к "управлению результатами".

Основными целями реформы бюджетного процесса в Омской области являются:

- повышение качества финансового планирования;

- повышение прозрачности бюджетного процесса Омской области;

- повышение результативности расходования бюджетных средств Омской области.

Для достижения указанных целей в Омской области планируется и в настоящее время реализуется внедрение среднесрочного финансового планирования. Формирование механизма среднесрочного финансового планирования является ключевым мероприятием реформы бюджетного процесса, которое позволяет обеспечить взаимосвязь всех элементов бюджетирования, ориентированного на результат. Именно в ходе финансового планирования за счет прогнозирования финансовых последствий принимаемых решений обеспечивается стабильность бюджетной системы в среднесрочной перспективе.

Новым инструментом, играющим важнейшую роль в системе среднесрочного финансового планирования, является реестр расходных обязательств Омской области. В настоящее время в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и условиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации, в Омской области осуществляется формирование и ведение реестра расходных обязательств. Реестр расходных обязательств Омской области является источником информации обо всех действующих расходных обязательствах Омской области с финансовой оценкой их реализации на среднесрочную перспективу, что и позволяет осуществлять достоверное перспективное финансовое планирование.

Рассмотренные выше инструменты позволяют осуществлять стратегическое планирование и вести жесткий учет действующих обязательств. Однако ни один из рассмотренных инструментов не позволяет осуществлять планирование исходя из поставленных результатов.

Вместе с тем вопрос взаимосвязи всех расходов с планируемыми результатами остается нераскрытым. Передача планирования результатов и соответствующих расходов на уровень финансового органа Омской области представляется нецелесообразным, поскольку специфические результаты деятельности могут планировать только соответствующие органы исполнительной власти Омской области. Таким образом, планирование результатов деятельности предполагается осуществлять органами исполнительной власти Омской области самостоятельно.

Передача планирования результатов на ведомственный уровень также способствует и повышению ответственности органов исполнительной власти Омской области за достижение этих результатов. Наиболее прогрессивными инструментами такого планирования являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственные целевые программы. При этом доклад о результатах и основных направлениях деятельности представляет собой документ стратегического планирования деятельности на уровне субъекта бюджетного планирования (формулирование целей и задач деятельности субъекта бюджетного планирования), тогда как ведомственные целевые программы являются управленческим инструментом планирования и исполнения расходов субъекта бюджетного планирования на достижение поставленных целей и задач.

Сформулированные в ходе разработки докладов о результатах и основных направлениях деятельности цели и задачи, а также цели и задачи, установленные в программах социально-экономического развития Омской области, могут потребовать от Омской области решения межведомственных, системных проблем. В такой ситуации ведомственные целевые программы являются недостаточным инструментом. Такие сложные региональные задачи могут решаться лишь за счет инструмента целевых программ Омской области.

Следует отметить, что внедрение новых инструментов бюджетного планирования предполагается осуществлять поэтапно, что позволит обеспечить своевременное осуществление всех этапов бюджетного процесса Омской области.

7.1.1. Внедрение среднесрочного финансового планирования (B5)

Анализ исходного состояния

Ежегодно в Омской области после утверждения областного бюджета и местных бюджетов Омской области составлялся прогноз консолидированного бюджета Омской области на среднесрочный период. Макроэкономические показатели, за исключением индекса-дефлятора, при подготовке прогноза консолидированного бюджета Омской области на среднесрочный период не использовались. Данный документ имел исключительно аналитическую функцию и для целей планирования не применялся. Анализ отклонения фактических доходов и расходов от утвержденных в прогнозе консолидированного бюджета осуществлялся при подготовке пояснительной записки об исполнении бюджета Омской области за отчетный период. Такая система планирования не эффективна и не позволяет обеспечить соответствующее функционирование перспективного финансового планирования, основными задачами которого являются:

- информирование органов государственной власти Омской области о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы Омской области;

- комплексное прогнозирование финансовых последствий принимаемых расходных обязательств;

- выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в сфере финансовой политики;

- отслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременное принятие соответствующих мер по их предупреждению и устранению;

- создание условий для поэтапного перехода к программно-целевому бюджетированию, среднесрочному планированию.

В 2006 году Правительством Омской области было принято постановление от 6 сентября 2006 года N 118-п "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Омской области". В результате использования нового инструмента среднесрочного планирования бюджет на очередной финансовый год становится частью общего бюджетного цикла и начинается с рассмотрения одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

В соответствии с пунктом 15 вышеуказанного Положения параметры проекта областного бюджета должны соответствовать параметрам перспективного финансового плана Омской области. Одновременно указанным Положением пошагово определена методика формирования перспективного финансового плана Омской области, а также основания и порядок корректировки его утвержденных параметров.

Положение о разработке перспективного финансового плана Омской области опубликовано в газете "Омская правда" и размещено на сайте Правительства Омской области.

Сам перспективный финансовый план Омской области на 2007-2009 годы рассмотрен и одобрен Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу и утвержден Правительством Омской области.

План реформирования

Работа по внедрению системы перспективного финансового планирования в Омской области уже начата, утверждена методология финансового планирования, разработан перспективный финансовый план на 2007-2009 годы. В ходе реализации мер по реформированию региональных финансов работа по данному направлению может вестись лишь в части практического развития сформированных основ.

На первом этапе планируется утверждение Правительством Омской области перспективного финансового плана Омской области на 2007-2009 годы и его размещение в средствах массовой информации и в сети Интернет.

На втором этапе предполагается разработка перспективного финансового плана Омской области на 2008-2010 годы и его размещение в средствах массовой информации и в сети Интернет.

В результате реализации данного мероприятия ожидается следующее. Начиная с 2008 года проект областного бюджета на очередной финансовый год будет формироваться с учетом параметров перспективного финансового плана. Уже с начала 2008 года также появится возможность проводить мониторинг перспективного финансового плана Омской области (на 2007-2009 годы) в целях выявления отклонений показателей плана от фактических значений, установления причин отклонений и разработки рекомендаций по устранению их негативного влияния. Результаты данного мониторинга будут использованы при разработке перспективного финансового плана Омской области на 2009-2011 годы. Таким образом, будет обеспечена преемственность среднесрочного финансового планирования.

В долгосрочной перспективе в Омской области планируется рассмотреть возможность перевода областного бюджета на среднесрочную основу.

Альтернативы

Альтернативой данному мероприятию по внедрению механизма среднесрочного финансового плана является принятие областного бюджета на среднесрочный период уже в 2007 году. Такой переход представляется в настоящее время преждевременным. В первую очередь, это обусловлено зависимостью объема областного бюджета от финансовой помощи из федерального бюджета. Таким образом, до перехода Российской Федерации на форму среднесрочного федерального бюджета, в котором будет закреплено распределение финансовой помощи по субъектам Российской Федерации на среднесрочную перспективу, изменение системы бюджетирования в Омской области представляется нецелесообразным, поскольку степень достоверности среднесрочного бюджета будет крайне невысокой.

Риски

Основным риском реализации данного мероприятия является изменение федерального законодательства в части регулирования вопросов среднесрочного финансового планирования (внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации).

7.1.2. Формирование реестров расходных обязательств (B6)

Анализ исходного состояния

Работа по формированию реестра расходных обязательств Омской области была начата в 2005 году. Постановлением Правительства Омской области от 22 июня 2005 года N 71-п "О реестре расходных обязательств Омской области" были утверждены порядок и форма ведения реестра расходных обязательств Омской области. Уже в 2005 году главные распорядители средств областного бюджета представили реестры расходных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также по вопросам, находящимся в компетенции данного главного распорядителя. Также работа по составлению и ведению реестров расходных обязательств ведется и на муниципальном уровне.

Министерством финансов Омской области на основании представленных реестров расходных обязательств муниципальных районов Омской области и главных распорядителей средств областного бюджета был составлен реестр расходных обязательств Омской области на 2006 год и свод реестров расходных обязательств муниципальных районов Омской области, которые, в свою очередь, были представлены в Министерство финансов Российской Федерации.

Реестр расходных обязательств Омской области был опубликован в газете "Омская правда" и на сайте Правительства Омской области. Таким образом, в настоящее время уже можно говорить о проведенной инвентаризации расходных обязательств Омской области с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете расходов.

В целях введения сформированного в соответствии с указанной выше процедурой реестра расходных обязательств Омской области в бюджетный процесс в постановлении Правительства Омской области от 6 сентября 2006 года N 118-п "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Омской области" было установлено, что при формировании перспективного финансового плана Омской области объем бюджета действующих обязательств субъектов бюджетного планирования определяется на основе реестра расходных обязательств Омской области.

Вместе с тем практика составления реестра расходных обязательств Омской области и формирования перспективного финансового плана Омской области показала, что та форма, в которой реестр расходных обязательств Омской области составляется в настоящее время, не в полной мере соответствует потребностям Министерства финансов Омской области для его использования при формировании перспективного финансового плана Омской области.

Так, действующая форма реестра расходных обязательств Омской области не предполагает представления финансовой оценки действующих расходных обязательств на среднесрочную перспективу, что является основным инструментом при расчете бюджета действующих обязательств на плановый период. Указанный недостаток свидетельствует о необходимости совершенствования порядка формирования и ведения реестра расходных обязательств и порядка формирования перспективного финансового плана Омской области.

План реформирования

На первом этапе предполагается уточнение порядка ведения реестра расходных обязательств Омской области для целей обеспечения его применимости при формировании среднесрочного финансового плана Омской области. В форме реестра расходных обязательств Омской области будут выделены графы, в которых главные распорядители средств областного бюджета будут указывать финансовую оценку расходных обязательств на среднесрочную перспективу. Такие изменения предполагается внести в постановление Правительства Омской области от 22 июня 2005 года N 71-п "О реестре расходных обязательств Омской области".

Кроме того, на данном этапе реформирования предполагается обеспечить взаимосвязь реестра расходных обязательств Омской области и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Омской области. Такая взаимосвязь будет обеспечена при разработке положения о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

К концу первого этапа реализации мероприятий по реформированию региональных финансов Омской области реестр расходных обязательств Омской области будет регулярно публиковаться в средствах массовой информации. Также действующая практика ведения реестра обеспечит правовое регулирование расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Омской области.

Дальнейшее развитие практики ведения реестра расходных обязательств Омской области будет заключаться в автоматизации его ведения. Работу по разработке (приобретению) соответствующего программного обеспечения планируется реализовать в 2007 году.

Кроме того, следует отметить, что важным эффектом ведения реестра расходных обязательств Омской области будет являться также возможность реализации мероприятий административной реформы на территории Омской области. Перечень расходных обязательств Омской области с указанием соответствующих правовых актов Омской области позволит получить дополнительное обоснование необходимости оптимизации состава функций и полномочий органов исполнительной власти Омской области.

Альтернативы

Альтернативой избранному подходу к формированию реестра расходных обязательств Омской области (инвентаризация расходов бюджета на предмет наличия нормативного правового регулирования) может быть формирование реестра расходных обязательств Омской области на основе анализа бюджетного законодательства.

Преимущества данного подхода заключаются в том, что при анализе бюджетного законодательства могли бы быть выявлены действующие расходные обязательства, не в полной мере или полностью не обеспеченные средствами областного бюджета. Данная ситуация могла сложиться как из-за технических ошибок при формировании и исполнении областного бюджета, так и из-за несвоевременной отмены тех или иных правовых актов. В результате такая работа привела бы к совершенствованию законодательства и к формированию исчерпывающего списка действующих расходных обязательств.

Вместе с тем важнейшим недостатком такого подхода к формированию реестра расходных обязательств Омской области является очень высокая трудоемкость. Затраты на инвентаризацию действующего законодательства (как трудовые, так и временные) будут столь высоки, что было решено отказаться от данного подхода.

Риски

Риском качественной реализации данного мероприятия является изменение требований Министерства финансов Российской Федерации к форме реестра расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Изменение формы реестра повлечет за собой необходимость внесения изменений в действующий порядок, а также проведение дополнительной разъяснительной и методической работы с главными распорядителями средств областного бюджета.

7.1.3. Формирование докладов о результатах и основных направлениях деятельности и среднесрочных ведомственных программ расходов (B3)

Анализ исходного состояния

В настоящее время практика стратегического планирования в форме постановки целей и задач деятельности на уровне субъектов бюджетного планирования отсутствует. Формирование сметы расходов субъектов бюджетного планирования на будущий период осуществляется путем индексации прошлогоднего объема финансирования.

Такая система планирования и исполнения расходов не стимулирует субъекты бюджетного планирования к повышению качества деятельности и к экономии бюджетных средств. Перед субъектами бюджетного планирования необходимо обозначить новую цель - повышение эффективности расходования бюджетных средств, то есть получение большего и лучшего результата за аналогичный объем ресурсов.

Предполагаемая к внедрению система нацелена на ликвидацию указанных недостатков: на повышение ответственности субъектов бюджетного планирования за исполнение возложенных на них задач и функций. Уже сейчас в законодательстве Омской области зафиксированы такие понятия, как "субъект бюджетного планирования", "доклады о результатах и основных направлениях деятельности", "ведомственные целевые программы". Вместе с тем содержательное и методологическое наполнение указанных терминов отсутствует.

План реформирования

Первоочередной задачей в ходе реализации данного мероприятия является формулирование и оценка целей и задач деятельности субъектов бюджетного планирования, а также количественных показателей для оценки достижения поставленных функций и задач. Основным инструментом для формулирования целей, задач и показателей является формирование доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования. В ходе первого этапа планируются:

1) разработка и утверждение нормативным правовым актом Омской области порядка подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - Порядок).

В Порядке предполагается отразить следующие вопросы:

- перечень субъектов бюджетного планирования, которые будут осуществлять разработку докладов;

- связь докладов с документами регионального стратегического планирования;

- требования к структуре докладов;

- основные процедуры составления докладов;

- порядок оценки докладов субъектов бюджетного планирования;

- порядок опубликования докладов в средствах массовой информации и в сети Интернет;

- орган исполнительной власти Омской области, ответственный за оценку докладов;

2) подготовка субъектами бюджетного планирования первого раздела о результатах и основных направлениях деятельности. Представленные проекты системы целей и задач будут подвергнуты экспертизе с точки зрения правильности формулирования, полноты охвата, достижимости, результативности, соответствия Стратегии социально-экономического развития Омской области, перечню полномочий конкретного субъекта бюджетного планирования, перечню полномочий Омской области как субъекта Российской Федерации. Разработанная система целей, задач и показателей будет представлять собой дополнительное обоснование для проведения оптимизации структуры функций и полномочий органов исполнительной власти Омской области;

3) разработка и утверждение проекта нормативного правового акта Омской области о разработке, реализации и мониторинге реализации ведомственных целевых программ Омской области. Также будет предусмотрен механизм корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования средств исходя из уровня достижения результатов.

На втором этапе реализации данного мероприятия в Омской области планируется начать внедрение разработанных порядков в полной мере. В первую очередь планируется разработать проекты ведомственных целевых программ субъектов бюджетного планирования в соответствии с целями, задачами и показателями, сформулированными в докладах о результатах и основных направлениях деятельности и в соответствии с требованиями, закрепленными в Порядке. В рамках второго этапа также планируется провести экспертизу представленных ведомственных целевых программ. Ведомственные целевые программы будут утверждены руководителями соответствующих субъектов бюджетного планирования и размещены в средствах массовой информации.

В ходе реализации мероприятий по реформированию региональных финансов в 2007-2008 годах внедрение докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ будет осуществляться в порядке эксперимента в рамках бюджетного законодательства Омской области.

Планирование и разработка областного бюджета на очередной финансовый год на основе новой методологии бюджетного планирования предполагается начать не ранее 2008 года (бюджет на 2009 год). К указанному моменту практика формирования докладов и разработки ведомственных целевых программ позволит выявить недостатки новой системы бюджетирования и своевременно их устранить.

Альтернативы

Альтернативой введению практики составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ является сохранение действующей практики формирования расходов. Вместе с тем существующие подходы к планированию и расходованию бюджетных средств не позволяют осуществлять мероприятия по повышению эффективности использования бюджетных средств. Действующая практика не требует от субъектов бюджетного планирования постоянного совершенствования своей деятельности, повышения качества предоставляемых бюджетных услуг и реализуемых функций, экономии бюджетных средств, а следовательно, сдерживает развитие системы управления региональными финансами.

Риски

Основными рисками внедрения системы докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ведомственных целевых программ являются:

- недостаточный уровень квалификации специалистов органов исполнительной власти Омской области. В целях минимизации последствий наступления данного риска Омская область планирует проводить обучающие семинары для государственных гражданских служащих Омской области, непосредственно связанных с реализацией Концепции, вести разъяснительную работу по вопросам подготовки указанных документов, осуществлять методологическое содействие при разработке докладов и ведомственных целевых программ;

- формальный подход к разработке и внедрению новой методологии бюджетного планирования. Управление данным риском может заключаться в усилении контроля за ходом работы по подготовке документов: установление четких сроков, ответственных за разработку, жестких требований к качеству документов.

7.1.4. Формирование среднесрочных целевых программ (B4)

Анализ исходного состояния

В последние годы в Омской области достаточно активно применяется программно-целевой метод планирования бюджетных расходов как один из инструментов бюджетной системы. Ежегодно количество разрабатываемых и принимаемых целевых программ Омской области увеличивается: в 2003 году было принято 5 целевых программ, в 2004 году - 13, в 2005 году - 25, в 2006 году - 44. Между тем действующая в настоящее время практика формирования и исполнения целевых программ Омской области не в полной мере позволяет эффективно использовать данный инструмент для решения поставленных задач.

Цели и ожидаемые результаты многих целевых программ Омской области сформулированы без строго определенных критериев и индикаторов оценки их достижения, отсутствуют механизмы финансирования и соблюдения бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев распределена между несколькими органами исполнительной власти Омской области.

В результате средства, выделяемые на большинство целевых программ Омской области, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых органами исполнительной власти Омской области текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям.

В 2006 году возникла необходимость повышения эффективности реализации целевых программ Омской области в связи с продолжающимся увеличением их количества и снижением объема их обеспеченности. В целях комплексного анализа были рассмотрены законы Омской области о целевых программах Омской области, отчеты об их исполнении, отчеты Контрольно-счетной палаты Омской области о результатах использования средств областного бюджета на выполнение мероприятий целевых программ Омской области.

Проведенный анализ показал, что главными недостатками реализации целевых программ Омской области являются:

- отсутствие взаимосвязи целей и задач целевых программ Омской области с конкретными измеряемыми результатами (отсутствуют целевые индикаторы достижения запланированных результатов и показатели оценки эффективности реализации программ);

- отсутствие механизма реализации программы (слабое представление исполнителями программы этапов достижения целей программ);

- отсутствие единого координатора программы при наличии нескольких исполнителей (снижение персональной ответственности за реализацию программ);

- наличие в программах взаимно дублирующих положений и совпадающих между собой мероприятий;

- отсутствие системы контроля за ходом реализации программы (учитывается только целевое расходование бюджетных средств при одновременном отсутствии контроля за экономическим эффектом программы).

Изучение всех вышеуказанных недостатков целевых программ Омской области обозначило необходимость оптимизации действующей системы утверждения и исполнения целевых программ Омской области. В ходе этой работы начата разработка проекта закона Омской области о внесении изменений и дополнений в Закон Омской области "О целевых программах Омской области", практически завершена разработка схемы оптимизации целевых программ Омской области, предполагающая объединение ряда программ в одну целевую программу либо перевод программы в разряд ведомственных целевых программ. Создана рабочая группа для подготовки предложений по совершенствованию целевых программ Омской области, оперативно рассматривающая и обсуждающая вопросы, связанные с проведением оптимизации целевых программ Омской области.

План реформирования

В соответствии с планом реформирования целевых программ Омской области предполагается совершенствование системы разработки и реализации целевых программ Омской области.

На первом этапе предполагается завершить разработку проекта закона Омской области "О внесении изменений в Закон Омской области "О целевых программах Омской области" и внести данный проект закона в Законодательное Собрание Омской области. В последующем подготовка законопроектов о внесении изменений в законы Омской области о целевых программах Омской области будет осуществляться в соответствии со следующими требованиями:

- реализация стратегических целей и задач Омской области;

- включение расходов, направляемых на реализацию целевой программы Омской области, для достижения определенной цели в полном объеме;

- финансирование оказания бюджетных услуг, необходимых для достижения программной цели;

- указание конкретных сроков осуществления всех программных мероприятий;

- обеспечение координации действий всех вовлеченных в реализацию программы органов исполнительной власти Омской области;

- установление целевых значений показателей реализации программы в динамике за отчетный период;

- исключение дублирования схожих мероприятий в рамках различных целевых программ Омской области.

Кроме того, необходимо доработать порядок внесения изменений в действующие целевые программы Омской области, с учетом объединения по базовым признакам в качестве подпрограмм и исключения из целевых программ Омской области дублирующих мероприятий и расходов на выполнение текущих функций органов исполнительной власти Омской области.

На втором этапе предполагается разработка и внесение на рассмотрение в Законодательное Собрание Омской области проектов законов Омской области о внесении изменений в действующие целевые программы Омской области. Данная работа будет организована следующим образом:

- разработка и согласование рабочей группой для подготовки предложений по совершенствованию целевых программ Омской области индикаторов достижения плановых показателей, методики оценки и механизма реализации целевых программ Омской области;

- подготовка целевых программ Омской области и внесение изменений в действующие целевые программы Омской области в соответствии с новым порядком их рассмотрения и утверждения.

В дальнейшем предполагается осуществление мониторинга реализации целевых программ Омской области и подготовка предложений о внесении соответствующих изменений в целевые программы Омской области в случае недостижения плановых показателей по результатам отчетных периодов.

Выполнение намеченного плана реформирования целевых программ Омской области позволит создать комплексный и системный механизм реализации органами исполнительной власти Омской области своих полномочий в основных сферах жизнедеятельности региона, осуществить взаимосвязь бюджетных расходов со стратегическими направлениями социально-экономического развития Омской области, повысить экономическую и социальную эффективность бюджетных расходов.

Альтернативы

Альтернативой совершенствованию целевых программ Омской области может стать сохранение уже действующих программ без изменений. Новые целевые программы Омской области будут разрабатываться, приниматься и реализовываться уже в соответствии с новыми требованиями, закрепленными в законодательстве. Такой подход предполагает сокращение трудовых и временных затрат на корректировку всех действующих целевых программ Омской области, вместе с тем это задержит полноценный переход на методы бюджетирования, ориентированного на результат, в связи с долгосрочностью ряда целевых программ Омской области.

Риски

Возможные риски изменения федерального законодательства, длительная процедура разработки и внедрения системы оценки эффективности целевых программ Омской области, несогласованность действий между отдельными органами исполнительной власти Омской области, осуществляющими выполнение функций государственных заказчиков по мероприятиям целевых программ Омской области.

Возможные риски предполагается минимизировать за счет взаимосвязи реализации Концепции с мероприятиями, проводимыми на федеральном уровне, координации деятельности отдельных органов исполнительной власти Омской области в рамках деятельности рабочей группы по совершенствованию целевых программ Омской области.

Важнейшим риском в части совершенствования структуры и содержания целевых программ Омской области является практика реализации федеральных целевых программ, в соответствии с которой от субъекта Российской Федерации требуется обязательное софинансирование. В результате значительная часть целевых программ Омской области является следствием требований федерального уровня. Управление данным риском может заключаться в предложении новых форм осуществления требуемого Российской Федерацией софинансирования.

7.2. Управление инвестиционными расходами

Одним из методов государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, является прямое участие путем финансирования из областного бюджета строек и объектов строительства и реконструкции.

В соответствии с Законом Омской области "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Омской области" инвестиционные расходы финансируются из областного бюджета при условии включения их в Адресную инвестиционную программу Омской области, целевую программу Омской области либо в соответствии с правовыми актами Омской области.

Адресная инвестиционная программа Омской области представляет собой расходы на государственные капитальные вложения в составе областного бюджета на очередной финансовый год по стройкам и объектам строительства и реконструкции, в том числе в рамках реализации целевых программ Омской области.

В Адресную инвестиционную программу Омской области включаются расходы по строительству и реконструкции объектов собственности Омской области.

Основанием включения расходов на строительство и реконструкцию объектов в перечень расходов областного бюджета является наличие обоснованной потребности в новом строительстве и реконструкции в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Омской области, перспективными программами развития, приоритетными направлениями отдельных видов экономической деятельности и социальных проектов. В соответствии с Указом Губернатора Омской области от 31 декабря 2003 года N 241 "Об утверждении Положения об Адресной инвестиционной программе Омской области" Министерством экономики Омской области на основании предложений органов исполнительной власти Омской области осуществляется формирование проекта Адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год.

При этом в Адресную инвестиционную программу Омской области включаются расходы:

- на погашение кредиторской задолженности прошлых лет, образовавшейся за счет областного бюджета, за выполненные работы (услуги) при наличии акта контрольного обмера на стройках и объектах;

- по переходящим стройкам и объектам, подлежащим завершению строительством в очередном финансовом году;

- по переходящим стройкам и объектам, обеспеченным средствами федерального бюджета и (или) иными источниками финансирования;

- по вновь начинаемым стройкам и объектам, включенным в целевые программы Омской области;

- по вновь начинаемым стройкам и объектам, обеспеченным средствами федерального бюджета и (или) иными источниками финансирования;

- по вновь начинаемым объектам, по которым имеется проектно-сметная документация с положительным заключением органа государственной экспертизы;

- по остальным объектам.

Объекты, предлагаемые для финансирования из областного бюджета в рамках целевых программ Омской области, включаются в Адресную инвестиционную программу Омской области в приоритетном порядке.

В целях установления режима наибольшего инвестиционного благоприятствования на территории Омской области разработаны и приняты нормативные правовые акты Омской области в сфере государственной поддержки инвестиционной деятельности.

Правовые основы государственной поддержки инвестиционной деятельности на территории Омской области, формы и порядок ее осуществления органами исполнительной власти Омской области определяет вступивший в действие с 1 января 2005 года Закон Омской области "О стимулировании инвестиционной деятельности на территории Омской области" (далее - Закон).

Законом определены принципы государственной поддержки инвестиционной деятельности, закреплены порядок обеспечения прав и законных интересов инвесторов на территории Омской области, система гарантий инвестиционной деятельности в Омской области.

Для стимулирования роста экономики Законом предусмотрены следующие формы государственной поддержки:

- предоставление бюджетных кредитов из средств областного бюджета, в том числе инвестиционных налоговых кредитов;

- предоставление в аренду объектов недвижимости и иного имущества, находящегося в собственности Омской области, а также льгот по арендной плате за объекты, находящиеся в собственности Омской области, в соответствии с областным законодательством;

- предоставление государственных гарантий Омской области;

- осуществление операций с ценными бумагами;

- предоставление льгот по налогам и сборам в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

Государственная поддержка инвестиционных проектов на территории Омской области предоставляется при соблюдении следующих условий:

- соответствие инвестиционного проекта приоритетам социально-экономического развития Омской области;

- отсутствие у держателя инвестиционного проекта просроченной задолженности перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами;

- отсутствие у держателя инвестиционного проекта признаков банкротства в соответствии с федеральным законодательством.

Помимо этого учитываются показатели отдачи вложений бюджетных средств, обеспечения роста занятости населения, роста оплаты труда, финансирования социальных проектов.

Для получения государственной поддержки инвестиционный проект должен пройти следующие этапы рассмотрения:

- представление и регистрацию инвестиционного проекта в уполномоченной организации;

- рассмотрение инвестиционного проекта Комиссией по инвестиционным проектам;

- рассмотрение инвестиционного проекта Советом по инвестиционной деятельности при Правительстве Омской области;

- рассмотрение инвестиционного проекта Правительством Омской области.

В то же время действующие процедуры системы государственного регулирования инвестиционной деятельности нуждаются в детальном анализе результатов их применения, а также в совершенствовании по таким направлениям, как:

- формализация системы мониторинга реализации инвестиционных проектов;

- совершенствование процедуры отбора новых инвестиционных проектов.

7.2.1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного бюджета (E1)

Анализ исходного состояния

Министерством экономики Омской области осуществляется ежемесячный мониторинг реализации Адресной инвестиционной программы Омской области на текущий финансовый год, организована система отчетности главных распорядителей и получателей средств областного бюджета, заказчиков-застройщиков о ходе выполнения работ и услуг на объектах, включенных в Адресную инвестиционную программу Омской области. Министерством экономики Омской области составляются ежемесячные сводные отчеты с включением данных об освоении предусмотренных капитальных вложений, финансировании из федерального, областного, местного бюджетов и внебюджетных источников, наличии кредиторской задолженности, видов выполненных проектных и/или строительных работ по каждому инвестиционному объекту. На основании этих данных разрабатываются предложения по изменению объемов бюджетных ассигнований по объектам Адресной инвестиционной программы Омской области.

Проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции объектов капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации осуществляется органом государственного строительного надзора Омской области.

Действующая в Омской области система контроля за реализацией Адресной инвестиционной программы Омской области должна быть дополнена механизмом оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых проектов, а также внедрением механизмов оценки эффективности инвестиционных проектов, планируемых к включению в Адресную инвестиционную программу Омской области.

План реформирования

На территории Омской области реализуются инвестиционные проекты, получающие государственную поддержку за счет средств областного бюджета.

На первом этапе планируется проведение оценки бюджетной и социальной эффективности указанных инвестиционных проектов, а также утверждение формализованного порядка мониторинга их реализации.

Порядок будет предполагать также необходимость публикации в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о реализованных проектах с указанием оценки эффективности их реализации.

Также на первом этапе будет разработан порядок принятия решения о финансировании инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета, учитывающих оценку плановой социальной и бюджетной эффективности.

На втором этапе планируется разработка и утверждение системы критериев, в соответствии с которыми будет осуществляться анализ реализуемых инвестиционных проектов и будут приниматься решения о досрочном прекращении или изменении планов реализации инвестиционных проектов.

Реализация Концепции по данному направлению позволит изменить процедуру принятия решений о прекращении или изменении инвестиционных проектов в Омской области. В результате будет оптимизирована структура расходов областного бюджета.

Альтернативы

Формирование перечня инвестиционных проектов, реализуемых за счет средств областного бюджета, без проведения оценки бюджетной и социальной эффективности их реализации, при отсутствии процедур ежегодного мониторинга реализуемых инвестиционных проектов.

Реализация альтернативного варианта предполагает более простую систему принятия решения о финансировании инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета, но в целом снижает эффективность инвестиционных расходов.

Формирование инвестиционного фонда в рамках областного бюджета ("бюджета развития") и управление им отдельно от бюджета текущих расходов. Такой вариант может привести к финансированию коммерческих проектов и снижению качества выполнения социальной функции органов исполнительной власти Омской области или к увеличению рисков увеличения текущих расходов с момента ввода в эксплуатацию новых объектов.

Риски

Поскольку результатом формализации процедуры отбора и оценки инвестиционных проектов является снижение возможности лоббирования отдельных инвестиционных проектов, возникает риск увеличения сроков принятия формализованных методик отбора и оценки инвестиционных проектов либо применения утвержденных методик на практике.

7.2.2. Совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов (E2)

Анализ исходного состояния

В настоящее время в Омской области действуют процедуры формирования Адресной инвестиционной программы Омской области. Фактически завершение ряда инвестиционных проектов приводит к увеличению текущих расходов на содержание вновь создаваемой инфраструктуры. Пообъектный сравнительный анализ эффекта от введения в действие новых объектов и роста расходов на их эксплуатацию не проводился.

План реформирования

На первом этапе планируется включение в порядок принятия решения о финансировании инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета процедур оценки эксплуатационных расходов объектов будущих периодов.

Процедуры оценки планируется разработать на основе анализа действующих процедур принятия решений о новых инвестиционных проектах и выборочного анализа расходов на содержание объектов, введенных в эксплуатацию за последние годы.

На втором этапе предполагается включение в систему критериев, в соответствии с которыми будет осуществляться анализ реализуемых инвестиционных проектов и будут приниматься решения о досрочном прекращении или переработке планов реализации инвестиционных проектов, индикаторов оценки эксплуатационных расходов объектов, создаваемых в процессе реализации инвестиционного проекта.

Реализация Концепции по данному направлению приведет к тому, что процедуры принятия решений о досрочном прекращении или изменении инвестиционных проектов, а также процедуры отбора новых объектов в Адресную инвестиционную программу Омской области будут включать учет оценки эксплуатационных расходов объектов, создаваемых в процессе реализации инвестиционного проекта. Таким образом, будет минимизирован риск роста текущих расходов областного бюджета с момента ввода в эксплуатацию объектов, сданных в эксплуатацию в результате реализации Адресной инвестиционной программы Омской области.

Альтернативы

Применение методики оценки инвестиционных проектов, в соответствии с которой проект считается полностью завершенным с момента ввода его в эксплуатацию. Положительный эффект от введения в строй нового объекта не соотносится с расходами на эксплуатацию объекта, что приводит к риску изменения текущих расходов с момента ввода объекта в эксплуатацию. Может произойти сокращение текущих расходов (в случае если в результате введения объекта достигается экономия некоторых видов текущих расходов в размере большем, чем расходы на эксплуатацию нового объекта). Также может произойти увеличение текущих расходов (если ввод нового объекта в эксплуатацию не позволяет достичь экономии текущих расходов по тем статьям, которые финансировались до введения объекта в эксплуатацию).

Действующий в настоящее время альтернативный вариант оценки инвестиционных проектов не позволяет управлять риском роста текущих расходов будущих периодов в результате строительства новых объектов и требует совершенствования в процессе реализации Концепции.

Риски

Сложность оценки финансовых эффектов от реализации проекта для сравнения с расходами на эксплуатацию объекта.

8. Управление доходами

Управление доходными источниками областного бюджета относится к задачам социально-экономической политики Омской области. Применение отдельных инструментов налоговой и кредитной политики Омской области должно быть включено в план мероприятий по реформированию региональных финансов. К таким направлениям относится управление дебиторской задолженностью, рассроченными и отсроченными платежами и налоговыми льготами.

Экономическая оценка финансовой политики Омской области в этой части должна, с одной стороны, создавать стимулы для развития предпринимательства и, с другой стороны, освободить областной бюджет от функций "бесплатного кредитования" предпринимательства в тех направлениях, в которых достаточно развиты рыночные механизмы. Поэтому работа в направлении совершенствования предоставления отсрочек, рассрочек, налоговых льгот, а так же управление дебиторской задолженностью должно включать механизмы оценки экономических последствий таких мероприятий.

Вместе с тем одним из наиболее перспективных направлений развития доходной базы областного бюджета является стимулирование развития малого предпринимательства. Мероприятие, направленное на повышение деловой активности в Омской области (прежде всего, на повышение деловой активности субъектов малого предпринимательства), также включено в Концепцию.

8.1. Организация оперативного учета задолженности перед областным бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в областной бюджет (F1)

Анализ исходного состояния

Мониторинг задолженности осуществляется ежемесячно на основании налогового отчета по форме N 4-НМ "Отчет о задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации". На основании данного отчета Министерством финансов Омской области проводится анализ изменения задолженности в консолидированный бюджет Омской области в разрезе муниципальных районов Омской области в целом, а по областному бюджету - в разрезе доходных источников. Осуществляется анализ в сравнении с соответствующим периодом прошлого года. Указанная информация в 2004 и 2005 годах предоставлялась на основании постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 года N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов". В 2006 году дополнительно заключено Соглашение от 3 августа 2006 года по информационному взаимодействию между Управлением федеральной налоговой службы по Омской области и Правительством Омской области.

На основании статьи 61 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) изменение срока уплаты налога и сбора допускается исключительно в порядке, предусмотренном Кодексом, и в пределах лимитов предоставления отсрочек, рассрочек и налоговых кредитов по уплате налогов и сборов, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете в части налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации.

В соответствии с законами Омской области о бюджете на 2005, 2006 годы лимит предоставления налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек по уплате налогов и сборов в областной бюджет был равен нулю.

План реформирования

На первом этапе планируется провести оценку потерь областного бюджета от недополученных доходов, в том числе по дебиторской задолженности за последние три отчетных года.

Ежемесячно на основании сведений налоговых органов, проводится оценка потерь областного бюджета, анализируется изменение задолженности и недоимки с соответствующим периодом прошлого года без учета инфляции.

На основании Федерального закона "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" отменены лимиты предоставления отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов. В связи с этим на втором этапе Министерством финансов Омской области будет разработан порядок принятия решений об изменении сроков уплаты региональных налогов и федеральных налогов в части сумм, подлежащих зачислению в областной бюджет.

Также предполагается утверждение Порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей на регулярной основе, который конкретизирует состав анализируемых данных, сроки предоставления и состав информации для проведения мониторинга. Будет также предложен механизм учета результатов мониторинга в целях управления задолженностью перед областным бюджетом.

Предполагается, что результаты мониторинга в виде оценки потерь областного бюджета будут носить публичный характер.

Альтернативы

В качестве альтернативного механизма стимулирования субъектов экономической деятельности Омской области могут использоваться следующие методы:

- предоставление налоговых льгот держателям инвестиционных проектов по налогу на имущество организаций и понижение ставки налога на прибыль организаций в части зачисления сумм в областной бюджет;

- установление льготной ставки арендной платы для субъектов малого предпринимательства по договорам аренды нежилых помещений в бизнес-инкубаторе;

- предоставление государственных гарантий Омской области.

Риски

Уровень риска будет зависеть от бюджетной и налоговой политики органов государственной власти Российской Федерации, изменение которой может привести к коррективам направлений налоговой политики в Омской области.

8.2. Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов (F2)

Анализ исходного состояния

В целях поддержки инвестиционной деятельности держателям инвестиционных проектов предоставляется государственная поддержка в форме льгот по налогам и сборам в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Предоставление льгот по налогам и сборам обеспечивается и поддерживается действием следующих правовых актов Омской области:

- Закон Омской области "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций";

- Закон Омской области "О налоге на имущество организаций";

- Закон Омской области "О стимулировании инвестиционной деятельности на территории Омской области".

Федеральным законодательством ставка налога на прибыль организаций может быть установлена в размере 13,5 процента в части сумм, подлежащих зачислению в областной бюджет, для держателей инвестиционных проектов, заключивших инвестиционные договоры на фактический срок окупаемости инвестиционного проекта, но не превышающий расчетный срок окупаемости инвестиционного проекта в части прибыли, направляемой организациями на реализацию соответствующих инвестиционных проектов.

Держатели инвестиционных проектов, заключившие инвестиционные договоры, также могут освобождаться от уплаты налога на имущество организаций на период фактического срока окупаемости инвестиционного проекта с учетом предоставляемых льгот по налогу, но не превышающего расчетного срока окупаемости инвестиционного проекта, в отношении имущества, созданного (приобретенного) в результате реализации инвестиционного проекта.

Планы реформирования

Повышение эффективности системы предоставления льгот по налогам и сборам в соответствии с законодательством о налогах и сборах включает следующие этапы.

На первом этапе планируется оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики Омской области по каждому виду льгот за три последних отчетных года и утверждение методики определения потерь областного бюджета от предоставления льгот по налогам и сборам, оценка ожидаемого эффекта от их предоставления, а также создание системы информирования.

Первая ступень: оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики Омской области по каждому виду льгот за три последних отчетных года и утверждение методики определения потерь областного бюджета от предоставления льгот по налогам и сборам, а также оценка ожидаемого эффекта от их предоставления.

Вторая ступень: создание системы информирования о размерах предоставления льгот по налогам и сборам держателям инвестиционных проектов и оценка их эффективности.

На втором этапе предполагается внедрение методологии оценки предоставления налоговых льгот в целях бюджетного планирования.

Альтернативы

Отказ от формализации оценки эффективности предоставления льгот по налогам и сборам и проведение индивидуальной оценки исполнения инвестиционного договора держателем инвестиционного проекта. Реализация альтернативного варианта увеличивает вероятность субъективного подхода при принятии решения о предоставлении льгот по налогам и сборам и отсутствие сравнительных характеристик и унифицированных требований по исполнению инвестиционных проектов в рамках инвестиционных договоров.

Риски

1. Уход потенциальных инвесторов в другие регионы.

2. Конфиденциальность параметров и показателей инвестиционного проекта, не позволяющая обеспечить информационную открытость форм государственной поддержки инвестиционных проектов, в том числе форм предоставления льгот по налогам и сборам.

3. Снижение инвестиционной активности в Омской области, отток инвестиционных вложений.

4. Замедление процесса внедрения инновационных технологий в Омской области.

8.3. Повышение деловой активности (F3)

Анализ исходного состояния

Оценивая фактический уровень деловой активности в сфере малого предпринимательства за период 2003-2005 годов, необходимо отметить, что имеют место положительные тенденции. В частности, прибыль от продаж, полученная субъектами малого предпринимательства, возросла не менее чем на 30 процентов, рентабельность продукции незначительно снизилась и составила по итогам 2005 года 1,8 процента, общая рентабельность возросла и составила по итогам 2005 года 1,8 процента.

Планируется сохранение положительных тенденций и рост прибыли от продаж, полученной субъектами малого предпринимательства.

План реформирования

Основой для реализации данного раздела Концепции является Закон Омской области "О целевой программе Омской области "Развитие малого предпринимательства в Омской области на 2006-2008 годы" (далее - Программа).

Целью Программы является создание условий для интенсивного роста малого предпринимательства, в том числе инновационного, для повышения экономической и социальной эффективности его деятельности на территории Омской области.

Задачи Программы заключаются в следующем:

- совершенствование законодательства в сфере государственной поддержки малого предпринимательства;

- развитие финансово-кредитных механизмов и внедрение финансовых технологий, направленных на поддержку малого предпринимательства;

- совершенствование инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства, включающей экспертно-консультационную, информационную, нормативно-правовую, инвестиционную и кадровую составляющие;

- формирование условий для сохранения и развития научно-технического, интеллектуального и кадрового потенциала и создания новых рабочих мест;

- обеспечение условий для роста валового регионального продукта за счет освоения производства принципиально новых видов продукции и технологий, а также расширения на этой основе рынков сбыта омских товаров;

- привлечение инвестиций, в том числе иностранных, способствующих освоению высоких технологий и насыщению рынка наукоемкой продукцией;

- поддержка выставочно-ярмарочной деятельности, продвижение продукции субъектов малого предпринимательства Омской области на региональные, межрегиональные и международные рынки.

На первом этапе реализации Концепции по указанному направлению планируется:

1. Разработка проектов нормативных правовых актов Омской области:

- определяющих меры по снижению административных барьеров развития предпринимательства в Омской области;

- устанавливающих порядок предоставления субсидий субъектам малого предпринимательства на возмещение части лизинговых платежей по договорам лизинга имущества.

2. Совершенствование условий осуществления предпринимательской деятельности, развитие и совершенствование системы финансово-кредитной поддержки малого предпринимательства, совершенствование и развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, информационная, методическая и организационная поддержка малого предпринимательства, организация выставочно-ярмарочной деятельности, проведение конкурсов.

На втором этапе планируется:

1. Разработка проектов нормативных правовых актов Омской области, предусматривающих механизм субсидирования за счет средств областного бюджета:

- части страховой премии по договорам страхования субъектам малого предпринимательства Омской области, осуществляющим реализацию инвестиционных проектов;

- части затрат субъектов малого предпринимательства, связанных с оплатой услуг по выполнению обязательных требований законодательства Российской Федерации и (или) законодательства страны-импортера, являющихся необходимыми для экспорта товаров (работ, услуг), в том числе работ по сертификации, регистрации или другим формам подтверждения соответствия;

- части затрат, связанных с уплатой процентов по кредитам, привлеченным кредитными потребительскими кооперативами граждан и потребительскими обществами в российских кредитных организациях в целях предоставления займов членам кооперативов, являющимся субъектами малого предпринимательства, для осуществления ими предпринимательской деятельности.

Реализация мероприятий, предусмотренных Программой, позволит:

- осуществить организационную, финансовую поддержку приоритетных направлений развития малого предпринимательства в Омской области;

- снизить административные барьеры на пути развития малого предпринимательства;

- увеличить количество занятых в сфере малого предпринимательства с 15 процентов в 2005 году до 25-27 процентов в 2008 году;

- увеличить долю оборота организаций малого предпринимательства в общем обороте организаций Омской области с 6,5 процента в 2005 году до 12 процентов в 2008 году;

- увеличить объем инвестиций в основной капитал организаций, являющихся субъектами малого предпринимательства, на 35-40 процентов от существующего уровня 2005 года.

Таким образом, принятая в Омской области Программа позволит;

- провести аналитическую работу по оценке работы субъектов малого предпринимательства, в частности, оценить фактический уровень деловой активности в сфере малого предпринимательства за последние три отчетных года;

- совершенствовать действующий порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектов малого предпринимательства, мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства;

- опубликовать в средствах массовой информации и сети "Интернет" результаты мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности).

Предполагается также, что реализация Программы обеспечит рост доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства в Омской области в 2007 году.

Альтернатива

Альтернативой развитию малого предпринимательства на территории Омской области может являться государственная поддержка крупного градообразующего производства.

Недостатком данной альтернативы является отсутствие диверсификации производства на территории Омской области.

Риски

Отсутствие финансирования государственной поддержки малого предпринимательства по различным направлениям приведет к снижению темпов экономического развития Омской области.

9. Управление балансом доходов и расходов

Внедрение перспективного финансового планирования в Омской области и, в частности, планирование взаимосвязи между имеющимися доходными источниками и действующими и принимаемыми расходными обязательствами потребует наличия в Омской области механизмов управления балансом доходов и расходов как в краткосрочной, так и в среднесрочной перспективе. В связи с изложенным в Концепцию включены мероприятия, направленные на создание указанных механизмов.

По состоянию на 1 октября 2006 года государственный долг Омской области составляет 7007,2 млн. рублей. Структура государственного долга Омской области включает в себя:

- бюджетные кредиты от бюджетов других уровней - 6000,1 млн. рублей;

- государственные гарантии Омской области - 1007,1 млн. рублей.

На первом этапе планируется погасить до конца 2006 года бюджетные кредиты из федерального бюджета в сумме 3900,0 млн. рублей. На этом же этапе планируется к списанию часть реструктурированной задолженности по государственной гарантии перед Министерством финансов Российской Федерации за государственное унитарное предприятие Омской области "Омское продовольствие" в сумме 918,6 млн. рублей. Таким образом, планируемый объем государственного долга Омской области на начало 2007 года должен составить 2188600 тыс. рублей, при условии непривлечения до конца года заемных средств.

Таким образом, на начало 2007 года в структуре государственного долга Омской области не должно содержаться ни одного просроченного обязательства. Все обязательства будут реструктуризированы, все обязательства будут погашаться в соответствии с утвержденными графиками погашения.

Инструменты долговой политики могут использоваться для привлечения долгосрочных заимствований, создания возможности для оперативного управления ликвидностью в процессе исполнения областного бюджета. Поэтому внедрение комплекса мероприятий по созданию системы управления государственным долгом Омской области требует также решения проблем с просроченной кредиторской задолженностью и планированием кассовых разрывов.

Наличие просроченной кредиторской задолженности свидетельствует о низкой платежеспособности субъекта Российской Федерации, о наличии рисков возникновения дополнительных финансовых обязательств и потенциально низком кредитном рейтинге. Решить данную проблему возможно только снижением (доведением до нуля) просроченной кредиторской задолженности и принятием мер по недопущению возникновения новой кредиторской задолженности. Наличие просроченной кредиторской задолженности является серьезным препятствием внедрения активной долговой политики.

Кроме того, исполнение областного бюджета нередко сопровождается возникновением временных кассовых разрывов, что обусловлено неравномерностью поступления доходов и осуществления расходов в течение года. В значительной части случаев возникновение временных кассовых разрывов носит регулярный характер и повторяется из года в год (например, рост расходов при выплате отпускных, рост расходов в связи с сезонностью сельского хозяйства). Наличие временных кассовых разрывов может вызвать несвоевременное исполнение расходных обязательств Омской области, возникновение кредиторской задолженности. Такое положение свидетельствует о важности совершенствования порядка финансирования временных кассовых разрывов, заключающееся в повышении точности прогнозирования возникновения кассовых разрывов и формировании механизмов их финансирования.

9.1. Внедрение формализованных процедур управления государственным долгом Омской области, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)

Анализ исходного состояния

В настоящее время в Омской области проведена оценка действующих долговых обязательств с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения.

План реформирования

На первом этапе планируется утвердить концепцию управления государственным долгом Омской области на период до 2010 года, разработанную Министерством финансов Омской области. Данная концепция предполагает формализацию методологии работы с долговыми обязательствами Омской области.

На втором этапе в соответствии с концепцией управления государственным долгом предполагается проводить следующие мероприятия:

- планировать объем, сроки привлечения заемных средств и структуру государственного долга Омской области исходя из объема возможной долговой нагрузки на областной бюджет, рассчитанной по утвержденной методологии;

- производить заимствования и осуществлять операции, направленные на оптимизацию структуры, сокращение расходов на обслуживание и своевременное исполнение долговых обязательств Омской области;

- привлечь собственные активы Омской области, реализовать комплекс мер по работе с должниками областного бюджета в целях снижения потребности в заимствованиях;

- совершенствовать организацию учета долговых обязательств и операций с государственным долгом Омской области, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств Омской области;

- в целях повышения прозрачности бюджетного процесса планируется начать публиковать в средствах массовой информации и сети "Интернет" сведения о долговых обязательствах Омской области, в том числе по видам долговых обязательств и срокам их погашения.

Альтернативы

До утверждения концепции управления государственным долгом Омской области на период до 2010 года в вопросах долговой политики Омская область руководствуется программой реструктуризации и погашения государственного долга Омской области до 2012 года, которая представляет собой комплексную систему планируемых Правительством Омской области эффективных путей и средств достижения задач сокращения государственного долга Омской области и не предполагает реализацию активной долговой политики Омской области.

Ежегодно на основе программы реструктуризации и погашения государственного долга Омской области до 2012 года Министерством финансов Омской области разрабатывается программа государственных внутренних заимствований Омской области, являющаяся обязательным приложением к закону об областном бюджете на очередной финансовый год.

Проведение активной долговой политики может стимулировать привлечение дополнительных источников финансирования развития Омской области, но требует разработки жестко соблюдаемых формализованных механизмов планирования государственного долга Омской области.

Риски

В области долговой политики Омской области риски могут быть связаны с возможным изменением экономической ситуации, сокращением поступления доходных источников в областной бюджет.

9.2. Формализация процедур предоставления государственных гарантий Омской области (G2)

Анализ исходного состояния

По состоянию на 1 октября 2006 года государственные гарантии Омской области составляют 1007,1 млн. рублей.

Процесс предоставления государственных гарантий Омской области регламентируется:

- Законом Омской области "Об управлении собственностью Омской области";

- постановлением Правительства Омской области от 27 июня 2006 года N 76-п "Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий Омской области";

- постановлением Правительства Омской области от 1 декабря 2004 года N 86-п "Об утверждении Порядка принятия Омской областью имущества в залог".

Согласно указанным документам предоставление государственных гарантий Омской области осуществляется на конкурсной основе в соответствии с законом Омской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Гарантии могут предоставляться без конкурсного отбора с учетом определяемой Правительством Омской области особой экономической и социальной значимости обеспечиваемого гарантией обязательства.

Способами обеспечения получателями гарантий исполнения своих обязательств перед Омской областью могут быть банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов от суммы предоставляемой государственной гарантии Омской области. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности. Под высокой степенью ликвидности способа обеспечения обязательств необходимо понимать возможность (или способность) гаранта обеспечить в кратчайшие сроки за счет способа обеспечения возмещение исполненных обязательств по гарантии в полном объеме.

План реформирования

На первом этапе в процессе реформирования предполагается ужесточить установленные требования, содержащиеся в действующих процедурах предоставления гарантий, в частности:

- установить требование обязательного предоставления залога в полное обеспечение выданной гарантии;

- утвердить процедуру отбора претендентов на получение гарантии;

- гарантии предоставлять преимущественно с установлением регрессного требования, на конкурсной основе и под инвестиционные проекты, имеющие важное социально-экономическое значение для Омской области;

- проводить качественную оценку инвестиционных проектов, под которые предоставляются гарантии, а также углубленный анализ финансового состояния принципала по установленным критериям.

На втором этапе предполагается осуществлять публикацию в средствах массовой информации и сети "Интернет" материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения.

Альтернативы

Альтернативой предоставления государственных гарантий Омской области является предоставление бюджетных кредитов. Данная форма также требует предоставления залога на сумму кредита, что ограничивает реализацию ряда инвестиционных проектов.

Риски

Проблемы оценки эффективности и привлекательности долгосрочных инвестиционных проектов, их экономического эффекта. Полный отказ от предоставления государственных гарантий Омской области может ограничить реализацию экономически важных для Омской области проектов и направлений развития, а также снизить темпы экономического роста и роста уровня жизни населения Омской области.

9.3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности областного бюджета (A4)

Анализ исходного состояния

В Омской области проводится мониторинг состояния кредиторской задолженности государственных учреждений Омской области и государственных унитарных предприятий Омской области, в частности мониторинг кредиторской задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и начислениям на оплату труда, кредиторской и дебиторской задолженности по оплате коммунальных услуг.

В настоящее время в Омской области проведена инвентаризация кредиторской задолженности государственных учреждений Омской области и государственных унитарных предприятий Омской области, проведен анализ факторов ее возникновения за три последних отчетных года. Кроме того, утверждены процедуры мониторинга кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий Омской области.

За период 2003-2006 годов наблюдается устойчивая тенденция к снижению удельного веса кредиторской задолженности в общей сумме расходов областного бюджета в связи с отсутствием прироста кредиторской задолженности:

млн. рублей

	2003 год	2004 год	2005 год	2006 год (прогноз)
Кредиторская задолженность	2383,8	1468,2	102,8	72,0
Прирост (убыль)		-8,4%	-93%	-30,0%

Важное значение в процессе оптимизации долговой политики Омской области играет инвентаризация кредиторской задолженности и анализ факторов ее возникновения, которые проводятся ежеквартально в соответствии с приказом Комитета финансов и контроля Администрации Омской области от 5 декабря 2002 года N 84 "Об утверждении порядка учета кредиторской и дебиторской задолженности получателей бюджетных средств Омской области". В результате проводимого анализа значительно снижены размеры указанной задолженности и полностью ликвидирована задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы.

Министерством финансов Омской области разработаны и направлены в адрес получателей средств областного бюджета методические указания по списанию кредиторской задолженности с истекшим сроком исковой давности, по проведению экспертизы обоснованности требований кредиторов по всем фактам возникновения обязательств по просроченной кредиторской задолженности с приложением разъяснения Федеральной налоговой службы. В результате реализации данных мероприятий произошло списание кредиторской задолженности с истекшим сроком исковой давности муниципальными образованиями Омской области на 54,5 млн. рублей.

В настоящее время в Омской области осуществляется процедура по заключению дополнительных соглашений с налоговыми органами по реструктуризации пеней и штрафов, начисленных на задолженность по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды с 1 января 2001 года по дату принятия решения о реструктуризации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2005 года N 664. Данная процедура позволит снизить объем просроченной кредиторской задолженности государственных учреждений Омской области на 8 млн. рублей.

Постановлением Правительства Омской области от 4 февраля 2005 года N 15-п утвержден Порядок предоставления отчетности и иных документов государственными унитарными предприятиями Омской области и государственными учреждениями Омской области, предусматривающий раскрытие государственными унитарными предприятиями Омской области информации о размере и структуре кредиторской задолженности. Порядком также определена процедура предоставления и утверждения бухгалтерской отчетности государственных предприятий Омской области Министерством имущественных отношений Омской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Омской области.

План реформирования

На первом этапе реформирования предполагается:

- разработка и утверждение плана мероприятий по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, ее переоформлению;

- утверждение процедуры мониторинга кредиторской задолженности, в том числе государственных учреждений Омской области, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности. В настоящее время в Омской области приняты меры по организации мониторинга кредиторской задолженности государственных унитарных предприятий Омской области, однако, в отношении остальной кредиторской задолженности решений не было. В целях реализации данного мероприятия предполагается принятие правового акта Омской области, в котором будут закреплены основные требования к проведению мониторинга кредиторской задолженности, в том числе: срочность (периодичность) мониторинга, формы мониторинга, механизмы проверки достоверности информации. Кроме того, в указанном документе должны быть зафиксированы возможные меры реагирования на те или иные результаты мониторинга;

- публикация в средствах массовой информации и сети "Интернет" информации о состоянии кредиторской задолженности, в том числе просроченной.

Основным результатом работы по данному направлению будет сокращение кредиторской задолженности до объемов, не превышающих среднемесячных расходов.

Альтернативы

В настоящее время альтернативой предлагаемым мерам является сохранение действующей практики. Вместе с тем отсутствие системы управления кредиторской задолженностью может повлечь за собой возникновение впоследствии непредвиденных финансовых обязательств для бюджета Омской области.

Риски

Недостоверная информация о просроченной кредиторской задолженности.

Возникновение субсидиарной ответственности по обязательствам, не обеспеченным финансированием.

Рост кредиторской задолженности, связанный с недофинансированием государственных учреждений Омской области по причине недостаточности собственных доходных источников и существующей зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета.

Наличие спорной задолженности (в процессе судебного разбирательства).

9.4. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (A2)

Анализ исходного состояния

Исполнение областного бюджета осуществляется в соответствии со сводной бюджетной росписью областного бюджета, на основании которой ежемесячно утверждаются лимиты бюджетных обязательств получателей средств областного бюджета.

Ежемесячно Министерство финансов Омской области проводит оценку ожидаемого исполнения областного бюджета в целях учета и прогноза поступления доходов и необходимости корректировки лимитов бюджетных обязательств на очередной период финансового года.

Ежедневно Министерство финансов Омской области проводит анализ поступления доходных источников в областной бюджет и оценивает возможность исполнения расходных обязательств. Оперативное регулирование лимитов бюджетных обязательств возможно только при казначейской модели исполнения бюджета.

Переход Омской области на казначейскую систему исполнения бюджета производился на протяжении 2004-2005 годов. Сегодня уже образована и функционирует так называемая "единая касса" (основной признак казначейской системы): все средства каждого уровня бюджета находятся на едином счете этого бюджета в Управлении Федерального казначейства по Омской области. У получателей средств областного бюджета закрыты расчетные счета в банках, финансирование в настоящий момент осуществляется через лицевые счета, открытые в Министерстве финансов Омской области и его территориальных органах.

Принцип "единства кассы" позволяет аккумулировать средства областного бюджета на едином счете, с которого они напрямую перечисляются на счета поставщиков товаров и услуг для государственных учреждений Омской области. В результате резко возросла оперативность проведения платежей, появилась возможность в режиме реального времени проводить аналитическую работу по движению денежных средств во всех отраслях бюджетной сферы.

Одним из положительных моментов перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов является решение проблемы использования остатков денежных средств на счетах государственных учреждений Омской области. Тем не менее наличие остатков на лицевых счетах получателей средств областного бюджета позволяет избежать заимствований у кредитных организаций на покрытие кассовых разрывов.

В процессе исполнения областного бюджета возникают ситуации, при которых исполнение расходных обязательств областного бюджета становится невозможным ввиду недопоступления доходных источников в конкретный момент времени - возникает кассовый разрыв исполнения областного бюджета.

В целях предупреждения возникновения подобных ситуаций, а именно предотвращения дефицита областного бюджета, кассовых разрывов, полного и своевременного исполнения расходных обязательств Омской области, постановлением Правительства Омской области от 20 апреля 2005 года N 44-п "О порядке расходования остатка денежных средств, сформированного на счете областного бюджета" определена возможность формирования остатка денежных средств на счете областного бюджета.

Вышеуказанным порядком предполагается в случае возникновения кассового разрыва направлять остаток денежных средств только на расходы, предусмотренные законом Омской области об областном бюджете на текущий финансовый год. В последующих периодах финансового года остаток денежных средств будет пополняться за счет поступающих в областной бюджет доходов, превышающих уровень расходов, предусмотренных областным бюджетом, и ранее затраченные средства будут восстановлены. Все операции с остатком денежных средств будут находить свое отражение в соответствующих приложениях закона об областном бюджете на очередной финансовый год.

В перспективе создание остатка средств на счете областного бюджета может оказаться невозможным. Необходимо разработать методологию планирования и финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении областного бюджета, с учетом возможностей, предоставляемых технологиями казначейского исполнения бюджета.

План реформирования

На первом этапе планируется проведение оценки причин возникновения временных кассовых разрывов в ходе исполнения бюджета за последние три отчетных года и финансовых последствий их возникновения следующим образом:

- сопоставление налоговых периодов по основным видам налоговых источников областного бюджета со сводной бюджетной росписью областного бюджета по расходам на 2007 год, что позволит спрогнозировать периоды возникновения временных кассовых разрывов;

- выявление причин возникновения временных кассовых разрывов. Для целей реализации данного направления будут проанализированы причины возникновения временных кассовых разрывов за последние три года;

- разработка методологии планирования временных кассовых разрывов, которая позволит определить способы предупреждения и покрытия временных кассовых разрывов.

На втором этапе методология планирования временных кассовых разрывов будет внедрена. При этом работа будет вестись по следующим направлениям:

- утверждение методологии планирования временных кассовых разрывов, которая будет внедрена по месяцам в пределах финансового года;

- разработка порядка финансирования временных кассовых разрывов. Механизмы финансирования временных кассовых разрывов могут быть различны - формирование финансового резерва, привлечение заемных средств кредитных организаций, привлечение бюджетных кредитов из федерального бюджета. Данный порядок должен основываться на анализе финансово-экономической целесообразности покрытия временных кассовых разрывов. Кроме того, будет разработан порядок использования временно свободного остатка денежных средств на счете областного бюджета (возможно, в форме изменений в постановление Правительства Омской области от 20 апреля 2005 года N 44-п "О Порядке расходования остатка денежных средств, сформированного на счете областного бюджета");

- создание системы мониторинга состояния кредиторской (в том числе просроченной) задолженности областного бюджета.

Реализация данного мероприятия в Омской области позволит предупредить возникновение просроченной кредиторской задолженности.

Альтернативы

По данному мероприятию альтернативность обеспечивается необходимостью выбора того или иного механизма покрытия кассового разрыва:

- формирование финансового резерва,

- привлечение заемных средств кредитных организаций,

- привлечение бюджетных кредитов из федерального бюджета.

Риски

В значительной степени все риски будут связаны с неточностью прогнозирования объемов и сроков временных кассовых разрывов.

10. Управление имуществом Омской области

Система управления имуществом Омской области совершенствовалась в основном в части инвентаризации, регистрации и оценки объектов собственности Омской области. В настоящее время в Омской области возникла необходимость в завершении данного процесса для создания основы принятия комплексных управленческих решений по отношению к собственности Омской области с учетом рыночных альтернатив его использования.

Некоторые процедуры управления коммерческими организациями, находящимися в полной или частичной собственности Омской области, также будут совершенствоваться в процессе реализации Концепции.

10.1. Организация учета объектов, находящихся в собственности Омской области, и предоставление информации заинтересованным лицам (F4)

Анализ исходного состояния

В 2005-2006 годах проведен ряд мероприятий по повышению качества учета объектов собственности Омской области, проведению инвентаризации, регистрации и оценки объектов собственности Омской области.

В этих целях разработан и утвержден постановлением Правительства Омской области от 20 июля 2005 года N 85-п "Об отдельных вопросах учета собственности Омской области" порядок ведения Единого банка данных объектов собственности Омской области и специализированных реестров собственности Омской области.

ГАРАНТ:

Постановлением Правительства Омской области от 29 ноября 2006 г. N 155-п названное постановление признано утратившим силу

В состав Единого банка данных объектов собственности Омской области входят 13 специализированных реестров собственности Омской области: специализированные реестры объектов нежилого фонда, жилищного фонда, незавершенного строительства, инженерных коммуникаций, объектов дорожного хозяйства и связи, объектов нефтехимического комплекса и газификации, земельных участков, природных объектов, памятников истории и культуры, интеллектуальной собственности, акций (долей, вкладов) хозяйственных товариществ и обществ, вкладов в некоммерческих организациях, движимого имущества.

Ведение специализированных реестров собственности Омской области осуществляется Министерством имущественных отношений Омской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Омской области.

Для обеспечения полноты и достоверности учета имущества приказом Министерства имущественных отношений Омской области от 18 мая 2006 года N 12-п утверждена Методика ведения Единого банка данных объектов собственности Омской области и специализированных реестров собственности Омской области, регулирующая основные технические и технологические вопросы ведения Единого банка данных объектов собственности Омской области и специализированных реестров собственности Омской области.

Следует отметить, что учет объектов в Едином банке данных предполагает оформление технических и правоустанавливающих документов на данные объекты. В 2006 годах мероприятия по оптимизации учета объектов собственности Омской области проводились в рамках реализации Закона Омской области "О целевой программе Омской области "Формирование объектов недвижимости и управление ими в Омской области" на 2005-2008 годы", которой предусмотрено проведение технической инвентаризации, паспортизации, оформление землеустроительной и правоустанавливающей документации на объекты казны Омской области, а также объекты, переданные в хозяйственное ведение государственных предприятий Омской области и в оперативное управление государственных учреждений Омской области.

В 2005-2006 годах техническая, землеустроительная документация оформлена и право собственности Омской области зарегистрировано в отношении 1900 объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Омской области.

В настоящее время полный пакет документов имеет 40,8 процента объектов, находящихся в собственности Омской области. Информация об объектах собственности Омской области публикуется в средствах массовой информации и сети "Интернет".

План реформирования

В целях обеспечения процесса паспортизации государственных учреждений Омской области достоверной информацией Министерство имущественных отношений Омской области продолжит работу по формированию специализированных реестров собственности Омской области, завершению государственной регистрации права собственности Омской области на объекты недвижимого имущества, информационному обеспечению процесса учета.

Первая ступень: Министерство имущественных отношений Омской области завершает мероприятия по проведению технической инвентаризации, паспортизации, оформлению государственной регистрации права собственности Омской области на объекты недвижимого имущества, находящиеся в собственности Омской области, переданные государственным учреждениям Омской области на праве оперативного управления.

Вторая ступень: Министерство имущественных отношений Омской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Омской области определяет перечни имущества, предлагаемого к передаче в оперативное управление автономным учреждениям Омской области.

Третья ступень: Министерство имущественных отношений Омской области завершает мероприятия по проведению технической инвентаризации, паспортизации, оформлению государственной регистрации права собственности Омской области на объекты недвижимого имущества, находящиеся в казне Омской области, а также переданные государственным предприятиям Омской области на праве хозяйственного ведения.

На каждой ступени процесс выполнения указанных мероприятий сопровождается внесением изменений в учетные карточки специализированных реестров объектов собственности Омской области.

Улучшение информационного обеспечения процесса учета также планируется осуществлять несколькими этапами.

Первая ступень: Министерство имущественных отношений Омской области разрабатывает программное обеспечение для создания и ведения банков данных объектов муниципальной собственности муниципальных районов и поселений Омской области, а также методические рекомендации по созданию и ведению банков данных объектов муниципальной собственности муниципальных районов и поселений Омской области.

Вторая ступень: органы местного самоуправления Омской области осуществляют внедрение программного обеспечения ведения банков данных объектов муниципальной собственности муниципальных районов и поселений Омской области, а Министерство имущественных отношений Омской области осуществляет методическое обеспечение процесса внедрения.

Третья ступень: органы местного самоуправления Омской области ежеквартально представляют в Министерство имущественных отношений Омской области информацию об объектах недвижимости, учитываемых в банках данных объектов муниципальной собственности муниципальных районов и муниципальных поселений Омской области.

Альтернативы

Учет и инвентаризация объектов собственности Омской области проводятся в соответствии с требованиями Закона Омской области "Об управлении собственностью Омской области". В качестве альтернативы могут рассматриваться иные сроки завершения инвентаризации объектов собственности Омской области.

Риски

В случае если указанные мероприятия не будут реализованы или реализованы с нарушением сроков, возможно возникновение следующих рисков:

- утрата информации об объектах собственности Омской области и объектах муниципальной собственности;

- невозможность осуществления управления и распоряжения объектами недвижимого имущества в результате отсутствия правоустанавливающих документов. Невозможность правильного планирования расходов государственных учреждений Омской области на содержание имущества, переданного им в оперативное управление.

10.2. Мониторинг эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области и организаций, доля уставного капитала в которых принадлежит Омской области (F5)

Анализ исходного состояния

Действующая в настоящее время система мониторинга эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области, а также хозяйственных товариществ и обществ с участием Омской области включает:

1. Сбор и анализ бухгалтерской и иной отчетности государственных предприятий Омской области, а также хозяйственных товариществ и обществ с участием Омской области.

Порядок предоставления отчетности и иных документов государственными унитарными предприятиями Омской области и государственными учреждениями Омской области утвержден постановлением Правительства Омской области от 4 февраля 2005 года N 15-п.

В соответствии с данным Порядком годовая бухгалтерская отчетность должна предоставляться предприятиями вместе с письменными пояснениями, которые содержат:

- краткую характеристику видов деятельности государственного унитарного предприятия Омской области;

- информацию по доходам и расходам государственного унитарного предприятия Омской области, факторы, повлиявшие в отчетном году на финансовые результаты деятельности государственного унитарного предприятия Омской области, направления использования чистой прибыли;

- сведения о нематериальных активах (виды нематериальных активов, сроки полезного использования по группам нематериальных активов, способы начисления и отражения в бухгалтерском учете амортизационных отчислений);

- сведения об основных средствах, приобретенных в отчетном году (сроки полезного использования, способы начисления амортизационных отчислений по группам основных средств);

- информацию об объектах незавершенного строительства (характер и назначение объекта, процент готовности к вводу в эксплуатацию, общая площадь объекта в кв.м);

- сведения о материально-производственных запасах (способы оценки по группам материально-производственных запасов и последствия изменений способов их оценки, стоимость материально-производственных запасов, переданных в залог);

- сведения об условных фактах хозяйственной деятельности;

- сведения о составе прочих внеоборотных активов.

Одновременно с годовой бухгалтерской отчетностью государственного предприятия Омской области руководитель предприятия предоставляет также органам исполнительной власти Омской области, осуществляющим функции учредителя данного предприятия, отчет о своей работе за год. Процедура представления отчетности руководителями государственных унитарных предприятий Омской области утверждена постановлением Правительства Омской области от 9 марта 2006 года N 24-п.

Предоставление бухгалтерской отчетности хозяйственных товариществ и обществ с участием Омской области (далее - общества) осуществляется в зависимости от величины доли Омской области либо представителями в органах управления и контроля, либо непосредственно обществами в соответствии с требованиями устава. Порядок представления интересов Омской области в хозяйственных обществах, фондах, некоммерческих партнерствах и автономных некоммерческих организациях с участием Омской области утвержден постановлением Правительства Омской области от 1 декабря 2004 года N 83-п.

2. На основании данных бухгалтерской отчетности осуществляется определение фактических значений показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области и обществ.

Определение показателей эффективности деятельности, а также утверждение планов финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий Омской области осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Омской области от 4 октября 2004 года N 71-п "О мерах по повышению эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области и хозяйственных товариществ и обществ с участием Омской области более 50 процентов".

Показателями экономической эффективности деятельности государственных предприятий Омской области являются:

- себестоимость проданных товаров, продукции, работ, услуг;

- выручка (нетто) от продажи товаров, выполнения работ, оказания услуг (без налога на добавленную стоимость и других обязательных платежей);

- чистая прибыль;

- стоимость чистых активов;

- кредиторская задолженность (в том числе по налогам и сборам);

- часть прибыли, остающаяся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащая перечислению в областной бюджет;

- среднегодовая оплата труда одного работника.

3. На основе данных бухгалтерской отчетности о фактических значениях показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области и обществ, а также на основе сведений об утвержденных плановых значениях показателей эффективности деятельности проводится анализ экономической эффективности деятельности государственных предприятий Омской области и обществ.

Анализ проводится в следующих направлениях:

- сопоставления плановых и фактических показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области и обществ. На основании данных этого анализа осуществляется корректировка плановых значений показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области и обществ, уточнение величины поступлений части прибыли, остающейся в распоряжении государственных предприятий Омской области, подлежащей перечислению в областной бюджет, а также сумм дивидендов.

Плановые значения показателей экономической эффективности утверждаются совместно отраслевым органом исполнительной власти Омской области и Министерством имущественных отношений. Утвержденные плановые показатели формируют сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий Омской области, который является составной частью плана развития государственного сектора экономики Омской области.

В соответствии с пунктом 3 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации план развития государственного сектора экономики является одним из документов, на котором основывается составление бюджета на очередной финансовый год;

- сопоставления фактических показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Омской области со среднеотраслевыми показателями. Основными задачами данного анализа является определение эффективности деятельности государственных предприятий Омской области в сравнении с организациями, имеющими частную форму собственности;

- выявления признаков банкротства.

На основании анализа сведений о величине и структуре кредиторской задолженности (в том числе и просроченной), а также о величине чистых активов государственные предприятия Омской области в зависимости от их финансового состояния делятся на четыре группы. В состав четвертой группы включаются предприятия, имеющие неудовлетворительное финансовое состояние и отрицательную величину чистых активов. В отношении данных государственных предприятий Омской области в дальнейшем применяются процедуры реорганизации, ликвидации или банкротства.

В 2004-2005 годах реорганизация, ликвидация и приватизация государственных предприятий Омской области осуществлялись в соответствии с комплексным планом их оптимизации, утвержденным распоряжением Правительства Омской области от 29 декабря 2004 года N 232-рп.

4. Проводятся проверки целевого использования и сохранности имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными предприятиями Омской области и на праве оперативного управления за государственными учреждениями Омской области.

5. Результаты деятельности государственных предприятий Омской области и в том числе его руководителя рассматриваются на заседании отраслевой балансовой комиссии, в составе которой также принимают участие представители Министерства имущественных отношений Омской области, Министерства финансов Омской области и Министерства экономики Омской области.

В результате проведенных мероприятий произошло улучшение показателей экономической эффективности деятельности государственных предприятий Омской области, увеличение поступлений в областной бюджет части прибыли, остающейся в распоряжении государственных предприятий Омской области после уплаты налогов и иных обязательных платежей, сокращение задолженности государственных предприятий Омской области по перечислению части прибыли в областной бюджет за предшествующие годы.

Так, сумма прибыли государственных предприятий Омской области, поступившая в областной бюджет в 2005 году, составила 10,3 млн. рублей. По итогам 9 месяцев 2006 года в областной бюджет поступило 16,2 млн. рублей, что превысило уровень 9 месяцев прошлого года почти в 2 раза. Всего до конца 2006 года поступления в областной бюджет части прибыли государственных предприятий Омской области ожидаются в сумме 17,3 млн. рублей.

План реформирования

Учитывая сложившуюся практику, дальнейшее реформирование государственных предприятий Омской области будет осуществляться на основе:

- результатов анализа соответствия видов деятельности государственных предприятий Омской области целям создания государственных предприятий, предусмотренных федеральным законодательством;

- результатов анализа эффективности деятельности государственных предприятий Омской области и хозяйственных обществ с участием Омской области по итогам отчетного года.

Первая ступень: Министерство имущественных отношений Омской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Омской области, осуществляющими функции учредителя государственных предприятий Омской области, формирует комплексный план оптимизации государственных предприятий Омской области, государственных учреждений Омской области, хозяйственных обществ с участием Омской области в 2007-2008 годах.

Вторая ступень: Министерство имущественных отношений Омской области совместно с отраслевыми органами исполнительной власти Омской области, осуществляющими функции учредителя, разрабатывает критерии оценки социальной и бюджетной эффективности деятельности государственных предприятий Омской области.

Третья ступень: Министерство имущественных отношений Омской области совместно с Министерством экономики Омской области разрабатывают планы финансово-хозяйственной деятельности государственных предприятий Омской области, планируемых к приватизации, на переходный период.

Четвертая ступень: реализация мероприятий комплексного плана оптимизации государственных предприятий Омской области, государственных учреждений Омской области, хозяйственных обществ с участием Омской области в 2007-2008 годах.

Альтернативы

Федеральным и областным законодательством установлены требования к деятельности органов исполнительной власти Омской области, осуществляющих функции учредителей государственных предприятий. Альтернативами приватизации, реорганизации, ликвидации или банкротству государственных предприятий могут быть изменение профиля предприятия, изменение его организационной и производственной структуры, повышение технической оснащенности, увеличение уставных фондов.

Риски

Отказ от мониторинга эффективности деятельности и контроля за деятельностью государственных предприятий Омской области может привести к:

- потерям имущества, закрепленного за государственными предприятиями Омской области на праве хозяйственного ведения;

- сокращению числа рабочих мест;

- снижению эффективности исполнения государственного заказа Омской области и функций, возложенных на государственные предприятия Омской области;

- снижению поступлений в областной бюджет части прибыли, остающейся в распоряжении государственных предприятий Омской области после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

- увеличению объемов кредиторской задолженности государственных предприятий Омской области;

- возникновению случаев преднамеренного банкротства государственных предприятий Омской области;

- снижению стоимости пакетов акций, долей и вкладов, находящихся в собственности Омской области.

11. Оптимизация бюджетных расходов на предоставление бюджетных услуг

Основной целью реформирования системы предоставления бюджетных услуг является повышение качества и доступности бюджетных услуг для населения Омской области с одновременным повышением эффективности использования средств областного бюджета на их предоставление. Таким образом, механизм совершенствования должен быть направлен на обеспечение следующих интересов:

- повышение степени удовлетворенности населения Омской области предоставляемыми бюджетными услугами,

- повышение эффективности использования средств областного бюджета.

Для целей повышения степени удовлетворенности населения Омской области предоставляемыми бюджетными услугами необходимо проводить работу по выявлению потребности граждан в бюджетных услугах, по ужесточению и формализации требований к качеству и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Для целей повышения эффективности использования средств областного бюджета на предоставление бюджетных услуг необходимо провести работу по разработке и применению новых методов финансирования бюджетных услуг, предоставляемых государственными учреждениями Омской области.

Для достижения поставленных целей Омская область предполагает реализовать следующие мероприятия:

- разработка и введение в действие системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах, что позволит вести регулярный мониторинг изменения интересов населения, своевременно реагировать на изменяющиеся потребности населения;

- стандартизация бюджетных услуг. Разработка стандартов качества бюджетных услуг позволит формализовать требования к поставщикам бюджетных услуг. Размещение таких стандартов в средствах массовой информации позволит населению самостоятельно контролировать качество предоставляемых им бюджетных услуг и своевременно принимать меры по ликвидации выявленных нарушений и недоработок. Стандартизация бюджетных услуг, кроме того, обеспечит основу для расчета финансирования затрат на предоставление бюджетных услуг. Разработанные и утвержденные стандарты качества бюджетных услуг позволят органам исполнительной власти Омской области внедрить в практику новый порядок предоставления бюджетных услуг путем создания автономных учреждений и привлечения в соответствии с законодательством негосударственных организаций к предоставлению бюджетных услуг;

- создание условий для привлечения в соответствии с законодательством негосударственных организаций для предоставления бюджетных услуг, что позволит обеспечить экономию бюджетных средств при предоставлении социальных услуг. Данная экономия будет обусловлена запуском механизма конкуренции при предоставлении социальных услуг населению Омской области.

11.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (B1)

Анализ исходного состояния

Планирование областного бюджета осуществляется индексным методом. Ежегодно при расчете предполагаемых объемов бюджетных ассигнований соответствующие данные за отчетный период подвергаются прямой индексации: заработная плата повышается исходя из ее уровня, задаваемого федеральными органами исполнительной власти; коммунальные услуги рассчитываются исходя из прогноза повышения тарифов и т.д.

Расчет потребности в бюджетных расходах на основании фактически предоставляемых государственными учреждениями Омской области бюджетных услуг не осуществляется.

До настоящего времени в Омской области не существовало единого системного перечня бюджетных услуг, предоставление которых должно осуществляться на территории Омской области за счет средств областного бюджета с привязкой каждой услуги к конкретному результату.

В целях обеспечения реализации на территории Омской области принципов бюджетирования, ориентированного на результат, принято постановление Правительства Омской области от 26 октября 2005 года N 115-п "О предоставлении бюджетных услуг населению Омской области". Указанным постановлением утверждены:

1) правила проведения мониторинга нормативных правовых актов, устанавливающих требования к бюджетным услугам, предоставляемым на территории Омской области;

2) правила проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении.

Отраслевыми органами исполнительной власти Омской области (Министерство культуры Омской области, Министерство образования Омской области, Министерство здравоохранения Омской области, Министерство труда и социального развития Омской области, Министерство по делам молодежи, физической культуры и спорта Омской области) подготовлены перечни бюджетных услуг, утвержденные правовыми актами органов исполнительной власти Омской области. На основании перечня бюджетных услуг проведена оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах в сфере здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики, социальной защиты населения и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года.

Формирование перечней осуществлялось при анализе существующего положения, то есть на основе систематизации услуг каждого государственного учреждения Омской области, предоставляющего данные услуги. Перечень бюджетных услуг представляет собой список, содержащий в себе услуги, которые действительно предоставляются государственными учреждениями Омской области. Каждая услуга имеет четкое описание, не допускающее неоднозначности трактовки.

Наличие перечня бюджетных услуг с указанием финансовых нормативов затрат по каждой из них, наличие стандарта качества каждой услуги позволит обозначить приоритеты расходования средств областного бюджета. Таким образом, у органов исполнительной власти Омской области появится возможность анализировать достаточность перечня предоставляемых бюджетных услуг, возможность исключения не востребованных населением Омской области бюджетных услуг, возможность внесения в перечень необходимых, но ранее не предоставлявшихся услуг.

В 2006 году создана межотраслевая комиссия по модернизации системы образования Омской области в части перевода образовательных учреждений на нормативное финансирование и разработке отраслевой системы оплаты труда. Омская область в числе 20 регионов принимает участие в конкурсе по модернизации системы образования, проводимом Министерством образования Российской Федерации.

План реформирования

На первом этапе реализации мероприятий Концепции работа по формированию рынка бюджетных услуг Омской области будет продолжена. Целью данной работы является изменение системы бюджетного планирования.

Первая ступень: проведение оценки достаточности и обоснованности перечней бюджетных услуг, представленных органами исполнительной власти Омской области. Проводить оценку предполагается путем привлечения независимых экспертов и социологов.

Вторая ступень: проведение органами исполнительной власти Омской области ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг.

На втором этапе предполагается практическая реализация планирования расходов на основании потребности населения Омской области в бюджетных услугах и анализ ее результатов.

Первая ступень: включение в первую часть доклада субъекта бюджетного планирования обязательного отчета о результатах оценки потребности населения Омской области в бюджетных услугах и фактический учет данной потребности при формировании соответствующих расходов областного бюджета на очередной финансовый год.

Вторая ступень: на основании паспорта бюджетного учреждения Омской области установить нормативы затрат на оказание конкретным государственным учреждением Омской области бюджетных услуг населению Омской области. Субъекту бюджетного планирования осуществить сводный расчет потребности в финансовых средствах на предоставление бюджетных услуг подведомственными государственными учреждениями Омской области.

Третья ступень: формирование проекта областного бюджета на очередной финансовый год на основании утвержденного перечня бюджетных услуг субъекта бюджетного планирования с учетом обоснованных нормативов затрат на их предоставление.

Альтернативы

Альтернативой в системе планирования расходов бюджета на основе потребности населения в предоставлении бюджетных услуг может быть сохранение практики бюджетного планирования частично индексным, частично нормативным методом. Социально значимые бюджетные услуги рассчитывать нормативным методом, а в сферах, где применение понятия "бюджетная услуга" по тем или иным причинам затруднено, продолжать применять индексный метод либо осуществлять перевод расходов в ведомственные целевые программы.

Риски

При переходе на новую систему бюджетного планирования возможен риск неполного охвата потребностей населения Омской области в бюджетных услугах, и как следствие, в течение финансового года может возникнуть необходимость увеличения расходов областного бюджета на оказание всех значимых для населения бюджетных услуг.

Другим риском применения новых методов бюджетного планирования может стать неверная трактовка результатов социологических исследований, демонстрирующих результаты предоставления населению Омской области бюджетных услуг. В итоге, при планировании областного бюджета на очередной финансовый год может произойти распределение расходных обязательств, не отвечающее реальным запросам населения Омской области. В результате возможно возникновение социальной напряженности в обществе.

11.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (B2)

Анализ исходного состояния

На сегодняшний момент анализ бюджетного законодательства показал отсутствие установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг. В ходе подготовки перечней бюджетных услуг отдельными органами исполнительной власти Омской области (обеспечивающими предоставление бюджетных услуг социального характера) была начата разработка нормативов затрат на предоставление каждой отдельно взятой бюджетной услуги и стандартов качества их предоставления. Проведенная работа еще раз подтвердила необходимость наличия федеральных параметров определения таких стандартов качества. Без взаимосвязи бюджетных услуг и нормативов затрат на их оказание с установленными стандартами качества предоставления таких бюджетных услуг невозможно проводить оценку результативности бюджетных расходов и достаточности мер социальной направленности.

Стандарты качества предоставления бюджетной услуги позволят определить нормативы затрат на их предоставление, ниже которых оказание бюджетной услуги будет неэффективным. Таким образом, установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг позволит обеспечить направление средств областного бюджета на репрезентативный перечень бюджетных услуг.

План реформирования

На первом этапе предполагается проработка и утверждение стандартов качества предоставления социально значимых бюджетных услуг.

Первая ступень: создание рабочей группы из представителей органов исполнительной власти Омской области по разработке единой методологии оценки качества предоставления социально значимых бюджетных услуг.

Вторая ступень: создание примерных стандартов качества предоставления социально значимых бюджетных услуг в соответствии с уточненным перечнем данных услуг и нормативами затрат на их предоставление. Обсуждение указанных примерных стандартов качества на заседании рабочей группы.

Третья ступень: утверждение стандартов качества предоставления социально значимых бюджетных услуг.

На втором этапе предполагается анализ результатов установления стандартов качества предоставления социально значимых бюджетных услуг.

Первая ступень: разработка предложений о подготовке порядка оценки соответствия качества предоставления бюджетных услуг установленным стандартам. Рассмотрение предложений на заседании рабочей группы. Организация проведения социологических исследований.

Вторая ступень: на основании рассмотрения вышеуказанных предложений, данных социального опроса населения Омской области делается вывод о результатах первого года применения нормативного метода планирования бюджетных расходов. Направление соответствующего информационного письма на имя Председателя Правительства Омской области.

Третья ступень: на основании результатов применения нормативного метода планирования бюджетных расходов осуществляется разработка и утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества.

Четвертая ступень: итоги ежегодно проводимой оценки эффективности работы бюджетных учреждений опубликовываются в областных средствах массовой информации и размещаются на сайте Правительства Омской области.

Альтернативы

Оценка соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам заменяется аудитом эффективности производимых расходов на основании определенных нормативов затрат данных расходов. Критериями аудита эффективности могут выступать как целевое расходование средств областного бюджета, так и достижение поставленных в докладах о результатах и направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования целей и задач. При этом цели и задачи не соответствуют определенным предельным значениям эффективности бюджетной услуги, а их реализация будет оцениваться на основании количественно измеримых данных. Недостатком данного способа является его высокая затратность и трудоемкость.

Риски

При установлении стандартов качества предоставления бюджетных услуг возможны следующие виды рисков:

1) внешний - нерепрезентативная выборка при проведении социологического исследования приведет к неверной оценке фактического качества предоставления бюджетных услуг в Омской области, что, в свою очередь, отразится на диверсификации бюджетных расходов в очередном финансовом периоде, а в среднесрочном периоде реально снизит объем и качество предоставления отдельных бюджетных услуг населению Омской области;

2) внутренний:

- утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг Омской области, не отвечающих реальным потребностям населения Омской области;

- ошибки при определении порядка проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг установленным стандартам приведут к снижению эффективности бюджетных расходов в среднесрочном периоде.

11.3. Перевод государственных учреждений Омской области, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (A1)

Мероприятия по совершенствованию системы предоставления социальных услуг будут осуществляться в Омской области по следующим направлениям:

- привлечение негосударственных организаций для предоставления социальных услуг на конкурсной основе;

- создание автономных учреждений в соответствии с Федеральным законом "Об автономных учреждениях".

Анализ исходного состояния

По состоянию на 1 октября 2006 года в Омской области насчитывается 5014 государственных учреждений Омской области. Расходы областного бюджета на содержание государственных учреждений Омской области ежегодно увеличиваются в связи с ростом фонда оплаты труда работников данных учреждений, увеличением тарифов на коммунальные услуги и необходимостью обновления материально-технической базы.

Первоочередная задача, которая стоит перед Омской областью, заключается в оценке целесообразности и создании условий для привлечения негосударственных организаций и создания автономных учреждений.

В настоящее время полномасштабной оценки возможности передачи негосударственным организациям тех или иных функций по предоставлению социальных услуг не осуществлялось. Вопросы целесообразности и финансово-экономической эффективности создания автономных учреждений также не рассматривались.

Министерство финансов Омской области после принятия Федерального закона "Об автономных учреждениях" протоколом заседания рабочей группы по подготовке заявки Омской области на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов от 18 октября 2006 года поручило органам исполнительной власти Омской области до 10 ноября 2006 года подготовить проекты приказов о проведении паспортизации государственных учреждений Омской области.

Паспортизация позволит оценить масштабы бюджетного сектора Омской области и затраты областного бюджета на содержание каждого государственного учреждения Омской области. Данные, собранные в ходе паспортизации государственных учреждений Омской области, позволят провести оценку возможности привлечения негосударственных организаций и создания автономных учреждений.

План реформирования

В ходе первого этапа реформирования региональных финансов планируется провести оценку возможности привлечения негосударственных организаций и создания автономных учреждений. Данная оценка будет осуществляться на основе результатов проведенной паспортизации. Срок проведения паспортизации - до 1 мая 2007 года. Паспортизация будет проводиться в несколько этапов:

- разработка Министерством финансов Омской области типовой формы паспорта государственного учреждения Омской области на основе предложений органов исполнительной власти Омской области по паспортизации подведомственных государственных учреждений Омской области;

- разработка Министерством финансов Омской области проекта правового акта, регулирующего процедуру и порядок паспортизации государственных учреждений Омской области;

- проведение органами исполнительной власти Омской области паспортизации государственных учреждений Омской области. Предполагается создание (приобретение) программного продукта, обеспечивающего формирование и ведение паспортов государственных учреждений Омской области и позволяющего осуществлять оперативный обмен информацией в данной сфере между всеми заинтересованными органами исполнительной власти Омской области;

- формирование и утверждение в соответствии с законодательством перечня основных социально значимых бюджетных услуг, предоставление которых может быть передано негосударственным организациям. Данный перечень будет сформирован на основе оценки затрат областного бюджета на предоставление социально значимых бюджетных услуг. Кроме того, при разработке указанного перечня будут проанализированы потенциальные социально-экономические последствия передачи предоставления социально значимых бюджетных услуг негосударственным организациям. Подготовка указанного перечня будет осуществлена Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу, созданной в соответствии с постановлением Правительства Омской области от 6 сентября 2006 года N 118-п "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Омской области".

В ходе реализации второго этапа реформирования региональных финансов планируется реализовать следующие мероприятия:

1) разработка плана перевода государственных учреждений Омской области, предоставляющих социально значимые бюджетные услуги, в форму негосударственных организаций. Работа по данному мероприятию будет вестись по следующим направлениям:

- создание условий для перевода государственных учреждений Омской области, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций. Данное мероприятие предполагает разработку плана перевода бюджетных учреждений в форму негосударственных организаций в соответствии с федеральным законодательством;

- создание условий для привлечения негосударственных поставщиков;

- разработка процедуры передачи негосударственным организациям функций по предоставлению услуг, финансируемых за счет средств областного бюджета;

- обеспечение распространения в средствах массовой информации и сети "Интернет" перечня социальных услуг, для предоставления которых предполагается привлечение негосударственных поставщиков;

2) создание автономных учреждений:

- разработка правового акта Омской области, определяющего порядок рассмотрения предложений о создании автономных учреждений;

- разработка правового акта Омской области, утверждающего перечень создаваемых автономных учреждений Омской области;

- проведение работ по созданию автономных учреждений;

3) обеспечение публикации в средствах массовой информации и сети "Интернет" планируемых и фактических результатов привлечения негосударственных поставщиков и создания автономных учреждений.

В результате реализации данного мероприятия в Омской области будут созданы условия для привлечения негосударственных поставщиков к предоставлению бюджетных услуг, а также для создания автономных учреждений.

Кроме того, важным эффектом от реализации данного мероприятия для Омской области станет полная инвентаризация имущества государственных учреждений Омской области, проведенная в ходе паспортизации. Это позволит осуществить в Омской области необходимые мероприятия по совершенствованию системы региональных финансов - реструктуризацию бюджетной сети. Дальнейшая работа будет связана с оценкой эффективности деятельности государственных учреждений Омской области и оценкой целесообразности изменения организационно-правовой формы государственного учреждения Омской области.

Альтернативы

Альтернативой предложенным мерам является сохранение действующей практики финансирования предоставления социальных услуг государственными учреждениями Омской области с одновременным усилением формализации деятельности данных учреждений и контроля за выполнением планов и заданий по предоставлению бюджетных услуг. Вместе с тем такой механизм не позволяет использовать конкурентные преимущества негосударственной формы предоставления социальных услуг.

Риски

Снижение качества предоставления бюджетных услуг. Для целей минимизации данного риска предполагается формализация взаимодействия с негосударственными организациями по вопросам передачи им функций по предоставлению социальных услуг, ведение контроля качества и своевременности предоставления социальных услуг, ведение реестра недобросовестных поставщиков.

12. Совершенствование межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения являются финансовой основой для формирования комплексной социально-экономической политики на территории Омской области.

В 2004 году принят Закон Омской области "О границах и статусе муниципальных образований Омской области", в котором статусом городского поселения наделены 26 муниципальных образований, статусом сельского поселения - 365 муниципальных образований, статусом муниципального района - 32 муниципальных образования и статусом городского округа - 1 муниципальное образование.

Основные подходы к формированию взаимоотношений между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований в 2006 году разработаны с учетом принципов формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2006 год.

Законом Омской области "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Омской области" установлен порядок регулирования межбюджетных отношений Омской области и утверждены формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета, определен порядок расчета субвенций из бюджетов муниципальных районов (городского округа) или поселений областному бюджету.

Приведена в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации статья 47 Закона Омской области "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Омской области", устанавливающая формы межбюджетных трансфертов. К таковым относятся:

- фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городского округа);

- фонд финансовой поддержки поселений;

- фонд софинансирования социальных расходов;

- фонд муниципального развития;

- фонд компенсаций;

- средства, перечисляемые в федеральный бюджет в связи с погашением или обслуживанием государственного долга Омской области;

- иные безвозвратные и безвозмездные перечисления;

- бюджетные кредиты местным бюджетам.

Соответственно для каждой формы межбюджетных трансфертов устанавливается своя методика их расчета.

В процессе реализации Концепции планируется дальнейшее совершенствование действующих методик: процедуры предоставления бюджетных кредитов, что позволит обеспечить постепенное снижение их доли в объеме финансовой помощи, а также создание Областного фонда реформирования муниципальных финансов.

Целью реформы по данному направлению будет обеспечение местных бюджетов стабильными доходными источниками, стимулирование самостоятельности органов местного самоуправления Омской области путем закрепления дополнительных нормативов налогов взамен предоставления финансовой помощи, создание стимулов для интенсивного экономического развития муниципальных образований Омской области.

В связи с высокой значимостью проблем жилищно-коммунального хозяйства, решение которых отнесено федеральным законодательством к полномочиям органов местного самоуправления Омской области, в раздел Концепции, посвященный межбюджетным отношениям, также включены вопросы предоставления субвенций муниципальным образованиям Омской области на предоставление субсидий населению Омской области на оплату жилья и коммунальных услуг.

12.1. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи (H1)

Анализ исходного состояния

Методика распределения средств Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждена Законом Омской области "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Омской области". Областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов создан в областном бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов Омской области по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения.

Распределение фонда осуществляется на основе оценки уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Омской области. Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует, во сколько раз объем доходов бюджета конкретного муниципального образования Омской области на душу населения больше или меньше среднего по всем муниципальным образованиям Омской области данного типа объема доходов на душу населения. При этом объем доходов на душу населения корректируется на поправочный коэффициент расходов, учитывающий количество потребителей бюджетных услуг в каждом конкретном муниципальном образовании Омской области и ценовые факторы, оказывающие влияние на стоимость предоставления бюджетных услуг.

При расчете доходов на душу населения используется показатель налогового потенциала, учитывающий прогноз поступления налоговых доходов муниципального образования Омской области в очередном финансовом году, а не данные о фактическом поступлении доходов в бюджеты муниципальных районов Омской области. Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования Омской области налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с одной единицы измерения, в которых выражена налоговая база, собирается одинаковый объем дохода). Это способствует повышению заинтересованности муниципальных районов Омской области в обеспечении собираемости как можно большего количества налогов с размещенной на их территории налоговой базы.

Поправочный коэффициент расходных потребностей используется для оценки различий между муниципальными районами Омской области в стоимости предоставления одного и того же объема бюджетных услуг на одного потребителя. Для расчета поправочного коэффициента расходных потребностей используется метод репрезентативной системы расходов. Этот метод предполагает, что все муниципальные районы Омской области предоставляют своему населению бюджетные услуги по единому перечню, однако спрос на бюджетные услуги в разных муниципальных районах Омской области различный в зависимости от демографического состава населения, социально-экономической ситуации и прочих факторов.

Перечень бюджетных услуг составлен на основании имеющих наибольший удельный вес в расходах местных бюджетов полномочий органов местного самоуправления Омской области в соответствии с предметами их ведения, установленными Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В качестве удорожающих факторов используются такие показатели, как:

- доля населения, проживающего в населенных пунктах с численностью до 500 человек;

- стандарты стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг;

- удельный вес дорог, не имеющих твердого покрытия;

- доля населения младшего возраста и лиц пенсионного возраста.

Все данные для расчета налогового потенциала и поправочного коэффициента расходных потребностей основаны исключительно на статистических и отчетных данных, представляемых органами местного самоуправления Омской области в рамках выполнения соглашений в сфере реализации финансово-экономических гарантий местного самоуправления на территории Омской области, которые будут согласовываться с муниципальными образованиями Омской области и соответствующими федеральными органами. Это позволит исключить субъективизм при распределении средств финансовой помощи.

На основе налогового потенциала и репрезентативного перечня бюджетных услуг после распределения Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов сокращаются различия в уровне доходов местных бюджетов (приведенных к сопоставимому виду с учетом численности населения и ценовых факторов). Увеличивается объем финансовых ресурсов наименее обеспеченных налоговыми доходами муниципальных районов Омской области в целях обеспечения наибольшего числа граждан максимально возможным объемом бюджетных услуг.

Необходимо отметить, что такая методика не предполагает, что бюджетная обеспеченность всех муниципальных образований Омской области в результате выравнивания станет одинаковой. Полное выравнивание бюджетной обеспеченности обладает тем недостатком, что при этом у получателей помощи снижаются стимулы к развитию собственной налоговой базы.

Поэтому в Омской области выравнивание бюджетной обеспеченности производится методом пропорционального выравнивания.

В качестве критериев выравнивания установлено два уровня: первый - 0,8; второй уровень - 1,0.

Использование пропорционального выравнивания позволяет сократить (но не полностью ликвидировать) отставание менее обеспеченных муниципальных образований Омской области от более обеспеченных, что создает стимулы для всех получателей финансовой помощи способствовать развитию налоговой базы.

Распределение средств Областного фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.

В составе областного бюджета в 2006 году предусмотрено создание Областного фонда муниципального развития, а также создание Областного фонда софинансирования социальных расходов для целей содействия и поддержки социально значимых мероприятий, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов (поселений) Омской области.

Областной фонд софинансирования социальных расходов создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов.

Объем фонда устанавливается законом об областном бюджете исходя из расчетной потребности в бюджетном финансировании социально значимых мероприятий и возможностей областного бюджета.

Из Областного фонда софинансирования социальных расходов частично возмещаются следующие расходы муниципальных образований Омской области:

- выплата заработной платы работникам организаций бюджетной сферы муниципальных образований;

- тепловое снабжение муниципальных учреждений;

- частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

- реализация комплексных мероприятий и целевых программ Омской области, не требующих капитальных затрат;

- иные расходы в соответствии с законодательством.

Долю софинансирования в разрезе каждого вида расходов (программных мероприятий) и распределение субсидий между муниципальными образованиями Омской области определяет Правительство Омской области.

Все правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения в Омской области, опубликованы в средствах массовой информации и размещены на сайте Правительства Омской области.

В 2006 году по утвержденным методикам распределения финансовой помощи распределено 71,4 процента от общего объема финансовой помощи муниципальным образованиям Омской области без учета субвенций из Областного фонда компенсаций.

План реформирования

На первом этапе планируется реализация ряда мер, связанных с совершенствованием механизма распределения средств финансовой помощи муниципальным образованиям Омской области.

Первая ступень: разработка изменений методики распределения средств Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов Омской области, направленных на стимулирование наращивания муниципальными образованиями собственного налогового потенциала.

Вторая ступень: рассмотрение вышеуказанных изменений Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, согласование изменений с муниципальными образованиями Омской области.

Третья ступень: применение измененной методики при расчете дотаций из Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов Омской области.

Четвертая ступень: анализ проектов местных бюджетов на очередной финансовый год в целях сопоставления структуры доходных и расходных частей бюджета за отчетный и плановый период на предмет влияния стимулирующей части дотации на формирование доходной и расходной частей местных бюджетов.

На втором этапе в случае необходимости будет производиться дальнейшая корректировка методики распределения средств финансовой помощи из Областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов Омской области. На основании установленных стандартов качества предоставления бюджетных услуг на территории Омской области, утвержденных ведомственных целевых программ, целевых программ Омской области, программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов Омской области, необходимо разработать формализованную методику распределения средств Областного фонда софинансирования социальных расходов.

Первая ступень: разработка методики распределения средств Областного фонда софинансирования социальных расходов.

Вторая ступень: рассмотрение методики Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, ее согласования с муниципальными образованиями Омской области.

Третья ступень: публикация в средствах массовой информации и сети "Интернет" проектов методик, утвержденных методик и расчета по распределению финансовой помощи, применение методики при распределении средств Областного фонда софинансирования социальных расходов.

Четвертая ступень: анализ проектов местных бюджетов на предмет достаточности субсидирования расходных полномочий муниципалитетов исходя из уровня их бюджетной обеспеченности с учетом региональных стандартов качества предоставления бюджетных услуг. Контроль за обязательным софинансированием муниципальным образованием Омской области своих расходных обязательств. На третьем этапе рассматривается соответствие вновь разработанной методики распределения средств Областного фонда софинансирования социальных расходов уровню социально-экономического развития муниципального образования Омской области в целях гарантированного обеспечения всех жителей Омской области бюджетными услугами равного качества и количества, независимо от их территориальной принадлежности.

Первая ступень: анализ кредиторской и дебиторской задолженности муниципальных образований Омской области, причин ее возникновения.

Вторая ступень: в случае необходимости внесение соответствующих изменений в утвержденную методику распределения Областного фонда софинансирования социальных расходов.

Результатом реформ станет повышение доли расходов на предоставление финансовой помощи, распределяемой по формализованным методикам.

Альтернативы

Использование не стимулирующей методики распределения средств финансовой помощи из областного бюджета, а компенсационной, то есть финансовая помощь предоставляется исходя из фактического объема доходов местных бюджетов и фактической потребности в осуществлении расходов.

Риски

Недостаточность исходных данных, предоставляемых статистическими и налоговыми органами, может привести к искажению социально-экономических показателей муниципальных образований Омской области, что в свою очередь снизит объективность критериев распределения средств финансовой помощи, и к необходимости снижения доли финансовой помощи, распределяемой по формализованным методикам.

12.2. Формализация процедуры оказания инвестиционной финансовой помощи (H2)

Анализ исходного состояния

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципальных образований Омской области в составе областного бюджета образован Областной фонд муниципального развития (далее - ОФМР), объем которого устанавливается законом об областном бюджете, исходя из расчетной потребности в бюджетном финансировании инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения и возможностей областного бюджета.

Осуществление расходов из ОФМР производится в форме субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов муниципальных образований Омской области на реализацию комплексных мероприятий и целевых программ Омской области, требующих капитальных затрат на развитие общественной инфраструктуры муниципальных образований Омской области, и на иные инвестиционные программы (проекты).

Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления субсидий и их распределение между муниципальными образованиями Омской области осуществляется с учетом:

- наличия инвестиционной программы (проекта) развития общественной инфраструктуры муниципального значения и включения расходов на финансирование соответствующего объекта в программу социально-экономического развития муниципального образования Омской области и (или) муниципальную целевую программу;

- размера собственных средств муниципального образования и внебюджетных средств, направляемых на финансирование объекта;

- социального значения и важности объекта для развития муниципального образования, удовлетворения потребностей его населения.

В состав ОФМР включаются расходы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, оснащение оборудованием объектов муниципального значения, включая объекты инженерной инфраструктуры и объекты социальной сферы (далее - объекты).

Постановлением Правительства Омской области от 22 февраля 2006 года N 12-п утвержден Порядок формирования перечня объектов муниципального значения, предлагаемых к финансированию за счет средств Областного фонда муниципального развития. В указанном Порядке определены условия предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Омской области на осуществление расходов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, оснащение оборудованием таких объектов муниципального значения, включая объекты инженерной инфраструктуры и объекты социальной сферы, как объекты жилищной и социальной сферы; объекты инженерной и транспортной инфраструктуры; объекты науки, культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта.

Объекты, включаемые в перечень объектов муниципального значения, предлагаемых к финансированию за счет средств ОФМР (далее - Перечень), должны соответствовать основным направлениям развития экономики и социальной сферы Омской области, определенным в Стратегии социально-экономического развития Омской области до 2020 года, утвержденной Указом Губернатора Омской области от 13 февраля 2006 года N 18, и иметь технико-экономическое обоснование.

Кроме того, Правительством Омской области принято постановление от 5 октября 2006 года N 122-п "О внесении изменения в постановление Правительства Омской области от 22 февраля 2006 года N 12-п "Об утверждении Порядка формирования перечня объектов муниципального значения, предлагаемых к финансированию за счет средств Областного фонда муниципального развития", определяющее дополнительное условие предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Омской области из ОФМР. Таким дополнительным условием является соответствие объектов, включаемых в Перечень, основным направлениям развития экономики и социальной сферы муниципального образования Омской области, определенным в программе комплексного социально-экономического развития соответствующего муниципального образования Омской области. Данное дополнительное условие определяет необходимость наличия у муниципального образования Омской области утвержденной представительным органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования Омской области программы комплексного социально-экономического развития.

Установление дополнительного условия предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Омской области из Областного фонда муниципального развития повысит заинтересованность органов местного самоуправления Омской области в разработке программ комплексного социально-экономического развития. Это вызвано необходимостью их принятия в сроки, установленные Планом мероприятий по реализации задач социально-экономического развития Омской области, поставленных полномочным представителем Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе А.В. Квашниным в ходе визита в Омскую область 30 мая - 1 июня 2006 года.

План реформирования

На первом этапе органы местного самоуправления Омской области должны разработать свои программы комплексного социально-экономического развития. При этом им следует учесть, что в Омской области к настоящему времени практически сформирована и успешно реализуется региональная система документов стратегического планирования социально-экономического развития, которая соответствует принятым программным документам на федеральном уровне.

В то же время будет проведена комплексная оценка обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований Омской области.

На втором этапе Министерство экономики Омской области осуществляет учет программ комплексного социально-экономического развития муниципальных районов Омской области в реестре муниципальных программ Омской области. Реестр включает электронную базу данных муниципальных программ, паспортов муниципальных программ, мероприятий и инвестиционных проектов муниципальных программ, предлагаемых к софинансированию из областного бюджета. Реестр размещается на сайте Правительства Омской области.

На втором этапе планируется разработка методики формирования, распределения и расходования средств ОФМР, а также утверждение такого порядка оценки инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств ОФМР, который учитывает бюджетную и социальную эффективность проектов, сроки реализации проектов и соответствующих приоритетов.

Планируемые мероприятия будут направлены на сокращение разрыва в обеспеченности муниципальных образований объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Альтернативы

Не осуществлять разработку программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Омской области, осуществлять их финансирование исходя из уровня бюджетной обеспеченности без учета обеспеченности объектами инфраструктуры.

Риски

Опасность снижения концентрации финансовых ресурсов на приоритетных объектах с высокой степенью готовности и возможностями быстрой сдачи.

Снижение возможности оперативного перераспределения средств между инвестиционными объектами в течение года с учетом темпов освоения денежных средств, с учетом участия муниципальных образований Омской области в строительстве.

Снижение обеспеченности муниципальных образований Омской области объектами социальной и инженерной инфраструктуры.

Снижение инвестиционной привлекательности территорий муниципальных образований Омской области.

Снижение темпов социально-экономического развития муниципальных образований Омской области.

12.3. Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам (H3)

Анализ исходного состояния

В соответствии с пунктом 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, законом Омской области об областном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются общие условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований Омской области. Дополнительные условия устанавливаются Правительством Омской области: это условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов.

Порядок предоставления местным бюджетам бюджетных кредитов и их возврата утвержден постановлением Правительства Омской области от 28 декабря 2005 года N 143-п "О Порядке предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов местным бюджетам из областного бюджета".

Принятие Правительством Омской области Порядка предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов обусловлено необходимостью унификации процедуры предоставления либо отказа в предоставлении бюджетных кредитов, а также в целях уточнения процедуры возврата бюджетного кредита.

Применение вышеуказанного Порядка позволило свести к минимуму субъективную составляющую при принятии решения о выдаче либо отказе в выдаче кредита, а также позволило потенциальным кредитополучателям заранее оценить саму возможность получения бюджетного кредита, выдаваемого исключительно в ситуации возникновения временного кассового разрыва и на ликвидацию последствий стихийных бедствий.

Бюджетный кредит предоставляется из областного бюджета муниципальному образованию Омской области на основании письменного обращения главы муниципального образования Омской области. Министерство финансов на основе финансово-экономического анализа состояния местного бюджета принимает решение о предоставлении или непредставлении бюджетного кредита.

Приложением к Порядку предоставления использования и возврата бюджетных кредитов местным бюджетам из областного бюджета является формализованный расчет объема потребности муниципального образования Омской области в бюджетном кредите.

Основанием для отказа может служить либо вероятность нарушения бюджетного законодательства в случае выдачи кредита, либо наличие просроченной задолженности муниципального образования Омской области по ранее предоставленным бюджетным кредитам.

Бюджетный кредит выдается в объеме, не превышающем расчетную величину кассового разрыва исполнения местного бюджета в пределах остатка лимитов бюджетных ассигнований областного бюджета, предусмотренных на данные цели.

За пользование кредитом кредитополучатель уплачивает проценты в размере, определенном Законом Омской области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Министерство финансов ведет учет выданных кредитов и осуществляет контроль за их целевым использованием, а также за своевременным возвратом основной суммы долга и полнотой уплаты процентов за пользование кредитом.

План реформирования

На первом этапе необходимо произвести оценку фактических кассовых разрывов по муниципальным образованиям Омской области, возникших в ходе исполнения их бюджетов за последние три отчетных года. Публикация в сети Интернет итогов проведенной оценки, а также информации об объемах предоставленных в 2006 году бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований Омской области помесячно.

Вторым этапом реализации мероприятий по формализации процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам является утверждение формализованной методики расчета распределения бюджетных кредитов на покрытие временного кассового разрыва и введение правила публикации в средствах массовой информации и сети Интернет данных о наличии кассовых разрывов и объемах предоставленных бюджетных кредитов в разрезе муниципальных образований Омской области ежемесячно.

В результате предполагается обеспечить отсутствие просроченной задолженности по предоставленным бюджетным кредитам.

Альтернативы

Повышение качества планирования местных бюджетов, что позволит отказаться от такой формы межбюджетных трансфертов, как бюджетный кредит. С другой стороны, стимулирующая методика распределения средств финансовой помощи из областного бюджета, основанная на утвержденных стандартах качества предоставления бюджетных услуг, позволит предупреждать возникновение кассовых разрывов местных бюджетов и приведет к постепенному отказу от практики предоставления бюджетных кредитов.

Риски

Возникновение кассовых разрывов местных бюджетов может быть вызвано причинами, не связанными с качеством планирования местных и областного бюджетов. В этом случае, учитывая невозможность предоставления дополнительной финансовой помощи из областного бюджета, предоставление бюджетных кредитов будет единственным способом обеспечения исполнения органами местного самоуправления Омской области расходных обязательств, а следовательно, формализованная методика расчета распределения бюджетных кредитов применяться не будет. Таким образом, риск возникновения просроченной задолженности по бюджетным кредитам резко возрастает.

12.4. Организация мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области (H4)

Анализ исходного состояния

В настоящее время в Омской области качество управления муниципальными финансами оценивается на основании ежемесячной отчетности:

- мониторинг оперативного исполнения местных бюджетов, который показывает наличие просроченной кредиторской задолженности сразу после факта ее возникновения;

- мониторинг кредиторской задолженности по фонду оплаты труда, который показывает факт образования задолженности по заработной плате и отчислениям во внебюджетные фонды;

- об исполнении областного и консолидированного бюджетов Омской области, которая демонстрирует соответствие фактического исполнения бюджета его плановым назначениям.

Все эти формы ежемесячной отчетности не позволяют дать оценку качеству управления муниципальными финансами, оценить соблюдение муниципальными образованиями Омской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Нарушения муниципальными образованиями Омской области требований Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливаются в ходе выездных проверок контрольных органов.

План реформирования

На первом этапе планируется внедрение методики оценки качества управления муниципальными финансами Омской области.

Первая ступень: разработка перечня показателей, характеризующих качество управления муниципальными финансами Омской области. Срок - до 1 марта 2007 года.

Вторая ступень: разработка проекта методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области.

Третья ступень: проведение оценки качества управления финансами муниципальных образований Омской области за 9 месяцев текущего финансового года.

Четвертая ступень: размещение в средствах массовой информации и сети Интернет результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области.

На втором этапе планируется разработка порядка применения результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области при распределении им финансовой помощи из областного бюджета.

Первая ступень: анализ результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области в целях определения целевых показателей, оказывающих наибольшее влияние на состояние муниципальных финансов.

Вторая ступень: внесение изменений в методики распределения средств финансовой помощи из областного бюджета в части применения в расчетах результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области. Разработка порядка формирования и распределения средств областного фонда реформирования муниципальных финансов.

Третья ступень: рассмотрение проекта изменений методик, а также порядка формирования и распределения средств областного фонда реформирования муниципальных финансов Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, ее согласование с муниципальными образованиями Омской области.

Четвертая ступень: применение результатов мониторинга оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований при распределении им финансовой помощи из областного бюджета.

Пятая ступень: проведение отбора муниципальных образований Омской области на получение субсидий из областного фонда реформирования муниципальных финансов.

Предполагается, что в результате запланированных мероприятий повысится качество управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Омской области.

Альтернативы

Альтернативой мониторингу качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований может выступать анализ эффективности реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Омской области, проводимый Министерством экономики Омской области. В качестве критериев результативности могут быть использованы показатели уровня достижения заявленных в программах целей и задач.

Анализ эффективности реализации программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований Омской области является инструментом взаимодействия с муниципальными образованиями Омской области и должен быть дополнен стимулами развития тактических инструментов реализации стратегии развития, такими как система управления финансами муниципальных образований Омской области.

Риски

Основным риском является низкий уровень квалификации муниципальных служащих, в результате чего при подготовке различных видов отчетности могут быть представлены неверные данные. Искаженные данные, в свою очередь, будучи задействованы при подготовке мониторинга качества управления муниципальными финансами окажут решающее влияние на итоговые результаты оценки управления муниципальными финансами.

12.5. Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения (D1)

Анализ исходного состояния

Управление жилищно-коммунальным хозяйством является одним из самых важных аспектов управления региональными финансами. В настоящее время, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления жилищно-коммунальных услуг является вопросом местного значения. Омская область осуществляет предоставление населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Предоставление населению субсидий осуществляется путем предоставления местным бюджетам субвенций на реализацию соответствующих государственных полномочий.

Методика предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг определена Указом Губернатора Омской области от 27 декабря 2004 года N 241 "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на территории Омской области".

Сумма предоставленных субсидий населению области на оплату жилищно-коммунальных услуг в 2003 году составила 381,4 млн. рублей, в 2004 году - 476,1 млн. рублей.

С 2005 года при формировании проекта областного бюджета средства на финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий, предусматриваются в виде субвенций местным бюджетам в размере 100 процентов от расчетной потребности.

Органами местного самоуправления Омской области установлен порядок перечисления субсидий на персонифицированные счета граждан и в течение 2005 года осуществлен переход к предоставлению субсидий с использованием персонифицированных социальных счетов. С 2006 года перечисление субсидий в полном объеме производится на персонифицированные счета граждан, использование которых позволило усовершенствовать механизм предоставления субсидий и повысить прозрачность учета.

Ежегодная оценка потребности в финансировании и фактических расходов на предоставление субсидий проводится отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг. Такой учет (форма 22-ЖКХ (субсидии)) является основой при планировании финансовых затрат на очередной финансовый год.

В результате использования персонифицированных социальных счетов, несмотря на установление 100-процентного уровня оплаты гражданами жилищно-коммунальных услуг, сумма предоставленных субсидий в 2005 году снизилась по сравнению с предыдущим годом на 22 процента и составила 368,6 млн. рублей.

Возможность использования субвенций муниципальными образованиями Омской области в случае их экономии на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства в Омской области законодательно не утверждена.

По состоянию на 1 июля 2006 года средний сложившийся по муниципальным образованиям Омской области уровень платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги составляет 94 процента, фактический уровень оплаты населением жилищно-коммунальных услуг - 78,3 процента.

В настоящее время наиболее актуальной проблемой является оптимизация и формализация расходов бюджета Омской области на субсидирование жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых населению, усиление адресности социальной поддержки отдельных нуждающихся групп населения при оплате ими жилья и коммунальных услуг.

План реформирования

Для решения проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства необходимо повышение инвестиционной привлекательности отрасли, ликвидация ее убыточности, формирование конкурентных отношений как основного пути повышения эффективности комплекса. Обеспечение перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса предполагает использование программно-целевого метода, что позволит производить эффективную оценку соответствия полученных результатов затраченным ресурсам.

На первом этапе реформирования региональных финансов планируется проведение оценки действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства за последние три отчетных года. В ходе проведения оценки будет собрана информация по следующим показателям:

- установленный уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг;

- фактический уровень возмещения населением затрат по предоставлению жилищно-коммунальных услуг;

- установленная максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг;

- сумма начисленных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг;

- сумма предоставленных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.

На втором этапе предполагается утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100-процентного уровня платежей граждан. Кроме того, планируется утверждение возможности использования субвенций муниципальными образованиями Омской области в случае экономии полученных субвенций на другие направления финансирования жилищно-коммунального хозяйства. На данном этапе предполагается также провести мероприятия по обеспечению публикации в средствах массовой информации и сети Интернет установленного, фактического уровня платежей граждан за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию Омской области.

Альтернативы

Альтернативные способы решения проблемы отсутствуют, поскольку недостаток мер по упорядочиванию предоставления субвенций местным бюджетам приведет к дальнейшему росту неэффективных расходов.

Риски

Основным риском является то, что дальнейший рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги приведет к увеличению числа граждан, не оплачивающих коммунальные услуги. Кроме того, постоянный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги и недостаточная разъяснительная работа могут привести к социальной напряженности среди населения Омской области.

Также риском является установление неоптимального соотношения между повышением уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и повышением качества их предоставления.

13. Обеспечивающие мероприятия

Основными обеспечивающими мероприятиями реформирования региональных финансов является развитие кадрового потенциала, а также повышение прозрачности бюджетного процесса Омской области в форме публичной независимой экспертизы всех проектов правовых актов Омской области в сфере бюджетной политики.

Рассмотренные выше мероприятия реформы общественных финансов Омской области требуют высокой степени вовлечения всех государственных гражданских служащих Омской области в реализацию Концепции. При этом уровень квалификации государственных гражданских служащих Омской области должен соответствовать потребностям органов исполнительной власти Омской области для применения новых методов бюджетирования. Для совершенствования кадрового потенциала органов исполнительной власти Омской области в целях повышения качества осуществления государственного управления в Омской области будет продолжено осуществление мероприятий по проведению процедур открытого конкурса на замещение должностей государственной гражданской службы Омской области и повышения квалификации государственных гражданских служащих Омской области. Данное мероприятие находится в тесной взаимосвязи с планом проведения административной реформы, осуществляемой в Омской области в соответствии с Программой проведения административной реформы в Омской области на 2006-2008 год.

Прохождение публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства позволяет повысить обоснованность и качество принимаемых областных законов, прозрачность бюджетной системы.

13.1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных гражданских должностей и повышения квалификации государственных гражданских служащих Омской области (C1)

Анализ исходного состояния

На протяжении 2003-2005 годов в Омской области проводилась целенаправленная работа по повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти Омской области по различным направлениям, сформированы необходимые предпосылки для дальнейшего совершенствования деятельности органов исполнительной власти Омской области.

В 2006 году принято решение о систематизации деятельности по проведению административной реформы в Омской области. Указом Губернатора Омской области от 4 июля 2006 года N 105 утверждена Программа проведения административной реформы в Омской области в 2006-2008 годах.

В рамках реформирования государственной гражданской службы Омской области в 2003-2005 годах:

- проведена работа по приведению нормативных правовых актов Омской области в соответствие с федеральным законодательством о государственной гражданской службе;

- созданы необходимые условия для конкурсного поступления на государственную гражданскую службу Омской области;

- упорядочена деятельность органов исполнительной власти Омской области по профессиональной переподготовке, повышению квалификации государственных гражданских служащих Омской области;

- приняты правовые акты по созданию кадрового резерва Омской области и начато его формирование;

- осуществляется регулярный контроль за деятельностью конкурсных и аттестационных комиссий в органах исполнительной власти Омской области.

Важным направлением повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти Омской области является непрерывная профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных гражданских служащих Омской области. За период с 2003 по 2005 годы общая численность государственных гражданских служащих Омской области, прошедших профессиональную переподготовку, составила 137 человек, прошедших повышение квалификации, - 504 человека.

План реформирования

На первом этапе необходимо обеспечить проведение оценки и формулирование требований к отдельным направлениям и должностям государственной гражданской службы Омской области. По итогам реализации данного мероприятия будет разработан справочник требований к должностям (группам должностей) государственной гражданской службы Омской области.

На втором этапе реформирования планируется реализовать следующие мероприятия:

- проведение оценки потребности органов исполнительной власти Омской области в переподготовке, повышении квалификации и получении дополнительных знаний государственными гражданскими служащими Омской области в соответствии со спецификой деятельности специалистов;

- в соответствии с выявленными потребностями в переподготовке и повышении квалификации будет составлен перечень направлений повышения квалификации государственных гражданских служащих Омской области и график осуществления повышения квалификации в очередном финансовом году;

- для целей повышения прозрачности принимаемых решений в средствах массовой информации будет обеспечена публикация перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных гражданских служащих Омской области на очередной финансовый год.

Разработанная система позволит осуществлять регулярное и систематическое повышение квалификации государственных гражданских служащих Омской области, что положительно скажется как на результатах реформирования региональных финансов, так и в целом на качестве управления бюджетными средствами.

В рамках дальнейшего развития в данном направлении будет обеспечено совершенствование механизмов организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих Омской области;

- внедрение современных информационных технологий в процесс сбора информации о кандидатах, хранения и отображения полученной информации, управления базой данных по персоналу государственных учреждений Омской области;

- разработка электронных учебников и обучающих программ, внедрение новых форм и методов обучения (экстернат, дистанционные программы, обучение в рамках проекта, ролевые и деловые игры).

Альтернативы

Отказ от мероприятий по организации переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих Омской области будет снижать эффективность системы государственного управления в Омской области, а также не позволит обеспечить полноценное и качественное внедрение новых методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Риски

Отказ со стороны государственных гражданских служащих Омской области проходить обучение в целях повышения квалификации.

Сложность формализации требований к отдельным должностям государственной гражданской службы Омской области.

Отсутствие необходимых финансовых ресурсов для реализации мероприятий по повышению квалификации и переподготовке государственных гражданских служащих Омской области.

Управление данными рисками может заключаться в четкой формализации требований, сроков и объемов мероприятий по повышению квалификации и переподготовке государственных гражданских служащих Омской области.

13.2. Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в сфере бюджетного и налогового законодательства (A3)

Анализ исходного состояния

В настоящее время в Омской области внедрена и действует система внутренней экспертизы законопроектов, проводимая Министерством государственно-правового развития Омской области совместно с другими органами исполнительной власти Омской области.

Внутренняя экспертиза подразумевает проверку проектов нормативных правовых актов по следующим вопросам:

- соответствие федеральному и областному законодательству;

- оценка фактических финансовых последствий реализации правовых актов в Омской области;

- экономический эффект от реализации правовых актов Омской области.

Обязательность публичной независимой экспертизы законопроектов Омской области установлена только в отношении публичных слушаний общественными организациями, представителями муниципальных образований Омской области, представителями средств массовой информации по проектам закона об областном бюджете на очередной финансовый год и закона об исполнении бюджета за год.

План реформирования

В целях повышения прозрачности бюджетного процесса в Омской области на первом этапе реформирования региональных финансов предполагается проведение оценки фактических финансовых последствий реализации правовых актов в сфере бюджетной политики, принятых в последнем финансовом году. Работа по данному мероприятию будет осуществляться следующим образом:

- согласно Закону Омской области "О нормативных правовых актах Омской области" финансово-экономическое обоснование проводится только при подготовке проектов законов Омской области. Необходимо разработать формализованную процедуру подготовки финансово-экономического обоснования всех проектов правовых актов Омской области;

- при разработке органами исполнительной власти Омской области докладов о результатах и основных направлениях деятельности необходимо включать отчет о фактических финансовых последствиях реализации правовых актов, принятых в отчетном финансовом году, а также прогноз последствий реализации правовых актов, предполагаемых к принятию в текущем году.

На втором этапе необходимо внедрить процедуру публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетной и налоговой политики:

- утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, общественные и научные организации) проектов законов Омской области в сфере бюджетной и налоговой политики. В целях реализации указанного мероприятия предполагается разработка положения о консультационном органе (совещательном совете), в который будут входить представители научной общественности, общественных организаций и союзов, независимые эксперты. Данный орган будет исполнять функцию анализа проектов законов Омской области в сфере бюджетной и налоговой политики;

- разработка и утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы проектов законов Омской области в сфере бюджетной и налоговой политики, который в том числе будет включать в себя механизм контроля за обязательностью данной процедуры;

- публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы проектов законов Омской области в сфере бюджетной и налоговой политики до их утверждения.

Итоги публичной независимой экспертизы законопроектов в сфере бюджетной и налоговой политики подлежат использованию при доработке проектов правовых актов Омской области, а также обязательному опубликованию в сети Интернет.

В результате, по итогам реализации всего комплекса мер, все проекты законов Омской области в сфере бюджетной и налоговой политики 2007 года пройдут обязательную публичную независимую экспертизу.

Альтернативы

Альтернативой по данному направлению является отказ от создания специального консультационного органа. При этом публичная независимая экспертиза будет регулярно проводиться с привлечением независимых экспертов, представителей общественных организаций и экономических сообществ.

Риски

Существует риск формализации процедуры публичной независимой экспертизы проектов законов Омской области в сфере бюджетной и налоговой политики или риск влияния различных заинтересованных групп на финансово-бюджетную политику Омской области, что в долгосрочном периоде может привести к неблагоприятным социально-экономическим тенденциям. Управление данным риском может заключаться в формализации процедур проведения экспертизы и/или закреплении обязательности учета экспертного мнения участников экспертизы (либо представление обоснованного возражения).

<< Раздел II. Основные положения концепции		Раздел IV. >> Управление концепцией
	Содержание Распоряжение Губернатора Омской области от 13 ноября 2006 г. N 306-р "О Концепции реформирования региональных финансов...

Раздел III. План мероприятий по реформированию региональных финансов

ГАРАНТ:

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас