Приложение. Методические рекомендации по разработке, утверждению и реализации ведомственных целевых программ

Приложение

к Приказу Министерства финансов

Омской области

от 2 мая 2007 г. N 8

Методические рекомендации
по разработке, утверждению и реализации ведомственных целевых программ

1. Общие положения

1.1. Настоящие Методические рекомендации по разработке, утверждению и реализации ведомственных целевых программ (далее - Методические рекомендации) разработаны в соответствии с Положением о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденным постановлением Правительства Омской области от 12 февраля 2007 года N 19-п (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 3 Положения ведомственная целевая программа (далее - ВЦП) - это утвержденный субъектом бюджетного планирования комплекс мероприятий, направленных на решение конкретных задач и функций субъекта бюджетного планирования.

1.2. ВЦП принципиально отличается от целевой программы Омской области по следующим основным признакам:

1) целевая программа Омской области носит межведомственный характер, то есть решение задач и реализация мероприятий целевой программы Омской области не может быть достигнуто усилиями одного субъекта бюджетного планирования. ВЦП является ведомственным инструментом реализации функций и задач конкретного субъекта бюджетного планирования и может быть реализована только силами этого субъекта бюджетного планирования и подведомственными ему организациями;

2) целевая программа Омской области утверждается законом Омской области и может являться основанием для возникновения нового расходного обязательства Омской области. ВЦП утверждается руководителем субъекта бюджетного планирования в форме приказа и не может являться основанием для возникновения нового расходного обязательства Омской области. Новое расходное обязательство для реализации ВЦП может возникнуть только после принятия соответствующего нормативного правового акта Омской области;

3) мероприятия ВЦП не должны дублировать мероприятия целевых программ Омской области. Расходы целевых программ Омской области не должны включаться в ВЦП.

1.3. Разрабатываемая ВЦП должна быть направлена на решение одной из задач субъекта бюджетного планирования, указанной в первом разделе доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Омской области (далее - Доклад). Одной задаче субъекта бюджетного планирования могут соответствовать несколько ВЦП, но одна и та же ВЦП не может быть направлена на решение нескольких задач субъекта бюджетного планирования, обозначенных в Докладе. Совокупность ВЦП, направленных на решение одной задачи субъекта бюджетного планирования, должна быть достаточной для того, чтобы было достигнуто значение целевого индикатора задачи субъекта бюджетного планирования.

1.4. Связь между целью ВЦП и задачей субъекта бюджетного планирования должна быть прямой, а не опосредованной. В случае, если при реализации ВЦП предполагается достижение результатов, которые будут одновременно способствовать решению нескольких задач, ВЦП следует относить к задаче, на решение которой непосредственно она направлена. Если ВЦП не удается отнести к одной задаче, следует рассмотреть вопрос целесообразности группировки мероприятий в одной ВЦП и, по возможности, разделить предусмотренные в ВЦП мероприятия на две или более ВЦП так, чтобы каждая из них относилась к одной задаче субъекта бюджетного планирования.

1.5. ВЦП, реализуемая субъектом бюджетного планирования в каждом конкретном году, не должна дублировать другие ВЦП субъекта бюджетного планирования по целям, задачам, мероприятиям и направлениям финансирования.

1.6. ВЦП не подлежит разделению на подпрограммы.

1.7. ВЦП реализуется субъектом бюджетного планирования самостоятельно и может включать только мероприятия, реализуемые субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему организациями, а также мероприятия, реализуемые путем привлечения физических и юридических лиц в рамках осуществления закупок для государственных нужд за счет средств бюджета субъекта бюджетного планирования в соответствии с действующим законодательством.

1.8. Субъект бюджетного планирования формирует перечень и содержание ВЦП исходя из предельного объема бюджета субъекта бюджетного планирования, доведенного Министерством финансов Омской области в процессе разработки перспективного финансового плана Омской области.

При расчете расходов на реализацию ВЦП следует учитывать, что:

- вся совокупность разрабатываемых ВЦП, в реализации которых участвует субъект бюджетного планирования, должна в первую очередь быть направлена на исполнение всех действующих расходных обязательств;

- субъект бюджетного планирования также вправе предлагать ВЦП, финансируемые за счет бюджета принимаемых обязательств.

1.9. ВЦП, намеченная к финансированию из бюджета действующих обязательств, должна быть согласована с Министерством финансов Омской области и Министерством экономики Омской области (в части расходов на финансирование государственных капитальных вложений). ВЦП, предлагаемая к финансированию (полностью или частично) из бюджета принимаемых обязательств, должна быть согласована с Министерством финансов Омской области и Министерством экономики Омской области (в части расходов на финансирование государственных капитальных вложений), первым заместителем Председателя Правительства Омской области.

1.10. Утвержденная ВЦП должна быть размещена в открытом доступе в сети Интернет на официальном сайте Правительства Омской области.

2. Содержание ВЦП

2.1. В соответствии с Положением, ВЦП состоит из следующих разделов:

1) проблема, решение которой осуществляется путем реализации программы, включая анализ причин ее возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне;

2) цель и основные задачи ВЦП;

3) описание ожидаемых результатов реализации ВЦП и целевые индикаторы;

4) перечень и описание программных мероприятий, информация о необходимых ресурсах и сроках реализации каждого мероприятия;

5) срок реализации ВЦП;

6) описание социальных, экономических и иных последствий реализации программы, оценка рисков ее реализации;

7) обоснование потребности в необходимых ресурсах;

8) описание системы управления реализацией ВЦП, включающей распределение полномочий и ответственности между структурными подразделениями, отвечающими за ее реализацию;

9) паспорт ВЦП.

2.2. Описание проблемы.

Проблема, на решение которой направлена ВЦП, должна быть четко сформулирована. Краткую формулировку проблемы необходимо дополнить ее более подробным описанием и анализом причин. В данном разделе субъект бюджетного планирования должен описать текущее состояние той сферы, на совершенствование которой направлена реализация ВЦП. В разделе должна быть описана история проблемы, мероприятия, которые уже реализуются (реализованы) в данной сфере, результаты, которые были достигнуты. Данная информация должна впоследствии учитываться при формулировке цели, задач и показателей ВЦП.

Объем данного раздела не должен превышать одной страницы.

2.3. Описание цели и основных задач ВЦП.

Формулировка цели должна отвечать следующим требованиям:

- соответствовать полномочиям субъекта бюджетного планирования Омской области;

- соответствовать программе социально-экономического развития Омской области на среднесрочную перспективу;

- соответствовать полномочиям Омской области как субъекта Российской Федерации (с учетом вопросов местного значения, осуществление которых планируется стимулировать в рамках межбюджетных отношений);

- быть направленной на решение заявленных в ВЦП проблем;

- не должна содержать указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели;

- должна быть четкой и измеримой. Изложение цели должно быть кратким, ясным, обеспечивающим простоту, понятность и доступность содержания.

Цель ВЦП может совпадать по формулировке с задачей субъекта бюджетного планирования, указанной в первом разделе Доклада, на решение которой направлена данная ВЦП.

Задача ВЦП - одно из направлений или способов деятельности, обеспечивающее во взаимосвязи с другими задачами ВЦП достижение цели ВЦП.

Для цели ВЦП должны быть сформулированы от одной до трех задач. Формулировка задачи должна отвечать на вопрос о том, как обеспечить достижение цели ВЦП. Задачи ВЦП должны быть достаточными для выполнения цели ВЦП (но не избыточными) и соответствовать полномочиям Омской области как субъекта Российской Федерации (с учетом вопросов местного значения, осуществление которых планируется стимулировать в рамках межбюджетных отношений) и компетенции субъекта бюджетного планирования.

Для формирования перечня задач следует использовать одно общее основание (например, по сферам деятельности, по содержанию работ).

Формулировка задач ВЦП должна быть краткой и ясной, соответствовать планируемому результату реализации ВЦП, и не должна содержать:

- специальных терминов, затрудняющих ее понимание лицами, не обладающими профессиональными знаниями в сфере деятельности, связанной с реализацией данной задачи;

- терминов, понятий и выражений, которые допускают произвольное или неоднозначное толкование.

Целью ВЦП и задачами, направленными на достижение такой цели, не может быть обеспечение деятельности самого субъекта бюджетного планирования. Это означает, что в качестве целей и задач ВЦП не могут быть указаны: содержание персонала, автоматизация работы подразделений субъекта бюджетного планирования, материально-техническое обеспечение каких-либо подразделений субъекта бюджетного планирования и т.п.

В качестве цели и задач ВЦП не может быть определена постоянная реализация субъектом бюджетного планирования установленных функций. Цель и задачи должны быть направлены на улучшение текущей ситуации, при формулировке цели и задач могут использоваться слова типа "повышение/снижение, улучшение, усиление/ослабление и т.д.". Задачи ВЦП не могут дублировать содержание цели ВЦП.

2.4. Целевые индикаторы и описание ожидаемых результатов реализации ВЦП.

Для каждой цели и задачи ВЦП должны быть определены целевые индикаторы и их значения на очередной и два плановых года. Рекомендуемое количество целевых индикаторов - не более трех. В случае использования нескольких индикаторов для характеристики достижения цели/задачи необходимо выбрать один индикатор - основной, который содержит наиболее значимую характеристику достижения цели/задачи.

При описании индикаторов цели и задач ВЦП следует указывать:

- единицу измерения;

- фактическое значение на момент составления ВЦП;

- прогнозируемые значения по каждому году реализации ВЦП;

- способ (методика расчета) значений индикатора.

Методика расчета каждого индикатора должна содержать:

- порядок (формулу) расчета индикатора;

- источники данных для расчета индикатора;

- периодичность расчета индикатора (не реже ежегодной).

Целевые индикаторы ВЦП должны иметь однозначное толкование.

Используемые индикаторы должны соответствовать следующим требованиям:

- точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности;

- объективность: не допускается использование индикаторов, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел, используемые индикаторы должны в наименьшей степени создавать стимулы к искажению результатов их деятельности;

- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки ВЦП;

- однозначность: определение индикатора должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики, как специалистами, так и потребителями услуг, для чего следует избегать излишне сложных индикаторов;

- своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования.

При разработке системы индикаторов следует руководствоваться принципом минимизации количества индикаторов при сохранении полноты информации о достижении целей и задач и своевременности ее предоставления.

При выборе индикатора следует:

- устанавливать значения, достижимые за счет предусмотренных в ВЦП объемов финансирования;

- учитывать наличие необходимых для наблюдения за состоянием индикатора статистических данных либо предусматривать возможность применения иных способов сбора информации для получения достоверных фактических значений достижения поставленных результатов.

Целевые индикаторы ВЦП должны быть сформулированы так, чтобы с их помощью можно было ответить на вопрос о том, какое улучшение будет достигнуто в случае выполнения ВЦП, или какое возможное ухудшение будет предотвращено.

В данном разделе ВЦП субъект бюджетного планирования может представить краткое (не более одной страницы) описание основных ожидаемых результатов реализации ВЦП, содержащее разъяснение целевых индикаторов, их соответствия цели и задачам ВЦП, обоснование выбора тех или иных индикаторов.

2.5. Описание программных мероприятий.

Мероприятие - действие или несколько взаимосвязанных действий, носящих конкретный характер и направленных на достижение цели и задач ВЦП.

Мероприятия должны быть достаточными (но не избыточными) для решения задачи ВЦП, соответствовать полномочиям и компетенции субъекта бюджетного планирования. Для каждого мероприятия задачи должны быть определены целевые индикаторы, характеризующие его результативность.

При описании мероприятий ВЦП необходимо указать:

- краткое наименование мероприятия;

- содержание мероприятия, с расшифровкой составляющих элементов мероприятия (например, работы, выполняемые в рамках реализации мероприятия, перечень приобретаемого оборудования, необходимого для реализации мероприятия и т.д.);

- сроки реализации мероприятия;

- ответственного за реализацию мероприятия исполнителя (конкретное должностное лицо органа исполнительной власти, реализующего ВЦП);

- перечень организаций, участвующих в реализации мероприятия (помимо ответственной организации) или порядок их отбора;

- расходы на реализацию мероприятия;

- целевые индикаторы реализации мероприятия.

Разрешается разделение мероприятий на группы: основные и вспомогательные мероприятия. Для каждого основного мероприятия должны быть приведены целевые индикаторы (не более трех) и их значения за весь период реализации ВЦП. Требования к индикаторам мероприятий аналогичны требованиям к индикаторам цели и задач ВЦП, изложенным в пункте 2.4 настоящих Методических рекомендаций.

Вспомогательные мероприятия могут характеризоваться бинарным индикатором реализации (выполнено/не выполнено).

Кратко мероприятия могут быть сгруппированы по форме согласно приложению N 1 к настоящим Методическим рекомендациям.

2.6. Срок реализации ВЦП не должен превышать трех лет.

2.7. Описание социальных, экономических и иных последствий реализации программы, оценка рисков ее реализации.

Социальные, экономические и иные последствия реализации программы оцениваются с точки зрения заявленных целей, задач и мероприятий ВЦП.

При оценке всех последствий принимаются во внимание возможные риски, которые могут помешать выполнению программы.

Следует выделять внешние и внутренние риски реализации ВЦП. Внешние риски зависят от внешних факторов (например, изменения федерального законодательства, предвыборный период, стихийные бедствия и т.д.) и не могут быть предотвращены усилиями субъекта бюджетного планирования. Внутренние риски (недостаточная квалификация, недостаточная координация работ и т.д.) напрямую зависят от деятельности субъекта бюджетного планирования и могут быть им предотвращены (например, мероприятия по повышению квалификации, формализация графика работ и т.д.).

При подготовке проекта ВЦП следует максимально учесть внутренние риски и привести характеристику мер, направленных на их снижение.

При описании внешних рисков следует привести их оценку. Оценкой рисков реализации ВЦП и ее мероприятий является оценка отклонения значения индикаторов цели и задач ВЦП (или ее мероприятий) в случае наступления определенного события. Желательно по возможности также провести оценку дополнительных расходов для достижения целевых индикаторов цели, задач или мероприятия в случае наступления определенного события.

В качестве риска реализации ВЦП не может быть указан факт недостаточного финансирования. Вопросы недофинансирования могут быть отражены в ВЦП в соответствии с п. 2.8 настоящих Методических рекомендаций.

2.8. Обоснование потребности в необходимых ресурсах.

Источником финансирования ВЦП является областной бюджет, в том числе доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (если таковые имеются).

Средства, передаваемые целевым образом в местные бюджеты в порядке межбюджетных отношений, следует рассматривать при составлении ВЦП как расходы областного бюджета.

Объем расходов должен быть указан для каждого мероприятия ВЦП с приведением соответствующих расчетов.

Объем расходов по ВЦП указывается в разрезе кодов разделов и подразделов функциональной классификации расходов областного бюджета на каждый год реализации ВЦП, а также отдельной строкой выделяется объем капитальных расходов по ВЦП.

На ВЦП не следует относить уже понесенные ранее расходы (например, расходы на разработку проекта ВЦП, расходы на создание существующей инфраструктуры и т.п.).

В данном разделе субъект бюджетного планирования может указать, что в случае недостаточного финансирования ВЦП, значения тех или иных целевых индикаторов достигнуты не будут, либо будут достигнуты не в полном объеме. Субъект бюджетного планирования вправе указать, какие именно мероприятия не будут реализованы в случае неполного финансирования и каким образом это скажется на достижении целевых индикаторов. При этом, субъект бюджетного планирования вправе указать приоритетность мероприятий ВЦП, в соответствии с которой будет осуществляться их реализация в условиях недофинансирования.

2.9. Описание системы управления реализацией ВЦП.

Данный раздел составляется субъектом бюджетного планирования в произвольной форме и содержит подробное описание процедур внутренней организации деятельности субъекта бюджетного планирования и его взаимодействия с подведомственными организациями по достижению запланированных целей, реализации задач, выполнению установленных мероприятий.

Система управления ВЦП должна быть построена таким образом, чтобы минимизировать внутренние риски, угрожающие реализации программы.

В описании каждого мероприятия обязательно должно быть определено должностное лицо, ответственное за реализацию данного мероприятия.

2.10. Паспорт программы заполняется по форме согласно приложению N 1 к Положению.

3. Процедура подготовки, реализации и мониторинга ВЦП

3.1. Формирование и утверждение ВЦП.

Решение о разработке проекта ВЦП принимается субъектом бюджетного планирования:

- исходя из целей и задач субъекта бюджетного планирования, утвержденных в первом разделе Доклада субъекта бюджетного планирования;

- исходя из доведенного предельного объема бюджета субъекта бюджетного планирования;

- с учетом набора целевых программ Омской области, в реализации которых участвует субъект бюджетного планирования;

- по результатам анализа ВЦП, утвержденных и реализованных в прошлом периоде (начиная со второго года реализации ВЦП).

Решение о начале разработки проекта ВЦП или корректировке ВЦП, реализуемой в прошлом периоде, принимается по результатам отчетов о реализации ВЦП, в рамках составления и согласования первой части Докладов не позднее 1 мая года, предшествующего планируемому.

Все ВЦП субъекта бюджетного планирования должны быть сформированы в полном объеме и представлены на согласование в Министерство финансов Омской области в соответствии с установленным порядком не позднее 15 июня года, предшествующего планируемому.

Все согласованные в установленном порядке ВЦП должны быть утверждены руководителем субъекта бюджетного планирования не позднее 1 июля года, предшествующего планируемому.

После доведения Министерством финансов Омской области предельных (уточненных) бюджетов субъектов бюджетного планирования на очередной финансовый год в процессе формирования бюджетных заявок в ВЦП могут вноситься необходимые изменения.

По результатам утверждения закона Омской области об областном бюджете на очередной финансовой год в течение 20-ти дней субъектом бюджетного планирования проводится окончательная корректировка всех ВЦП.

После утверждения ВЦП субъект бюджетного планирования организует размещение в сети Интернет текстов утвержденных ВЦП.

3.2. Реализация ВЦП и мониторинг реализации ВЦП.

ВЦП реализуются субъектом бюджетного планирования самостоятельно, в соответствии с установленным в ней механизмом реализации.

После утверждения ВЦП рекомендуется разработка приказа субъекта бюджетного планирования, определяющего план работ по реализации ВЦП.

Приказ о реализации ВЦП должен содержать:

- уточненный план работ по реализации ВЦП, выполняемых субъектом бюджетного планирования;

- сроки, порядок и наименование лица, ответственного за составление ежегодной отчетности о реализации ВЦП, представляемой субъектом бюджетного планирования в Министерство финансов Омской области.

Для целей мониторинга реализации ВЦП субъект бюджетного планирования ежегодно формирует отчет о реализации ВЦП, который содержит информацию о результатах реализации ВЦП и предложения субъекта бюджетного планирования по совершенствованию ВЦП, если такие имеются. Отчет о реализации ВЦП представляется в составе первой части Доклада субъекта бюджетного планирования.

В процессе ежегодного мониторинга реализации ВЦП субъектом бюджетного планирования осуществляется оценка:

- достижения запланированных целевых индикаторов реализации ВЦП;

- возможностей достижения по результатам реализации ВЦП индикаторов целей и задач субъекта бюджетного планирования.

По результатам мониторинга может быть вынесено одно из следующих решений:

- о продолжении реализации ВЦП - в случае, если в результате ежегодного мониторинга установлена возможность достижения конечных результатов ВЦП;

- о необходимости внесения изменений в утвержденную ВЦП;

- о необходимости прекращения действия ВЦП.

Субъект бюджетного планирования может подготовить предложения о разработке нормативных правовых актов Омской области, в том числе целевых программ Омской области, связанных с необходимостью межведомственного взаимодействия для решения выявленных субъектом бюджетного планирования проблем, а также иные предложения по формированию основных направлений бюджетной и налоговой политики Омской области.

Решение о продолжении, изменении или прекращении действия ВЦП по результатам ежегодного мониторинга согласовывается Комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу в процессе рассмотрения первой части Доклада.

Решение о досрочном прекращении ВЦП обязательно в случаях:

- исключения всех полномочий, в рамках которых реализуется ВЦП, из состава полномочий, отнесенных к компетенции Омской области как субъекта Российской Федерации;

- ликвидации субъекта бюджетного планирования Омской области;

- исключения из компетенции субъекта бюджетного планирования полномочий, в пределах которых реализуется ВЦП;

- установления в ходе ежегодного мониторинга невозможности достижения конечных результатов ВЦП за счет предусмотренных в ВЦП объемов финансирования по причинам внутреннего характера либо по причинам внешнего характера, риски наступления которых в ВЦП не описаны;

- включения мероприятий ВЦП в мероприятия целевых программ Омской области без внесения соответствующих изменений в ВЦП.

В случае досрочного прекращения ВЦП должны быть приняты решения относительно порядка завершения выполнения либо расторжения всех заключенных в рамках реализации данной ВЦП договоров, в том числе относительно всех незавершенных объектов строительства (реконструкции).