Глава 3. Развитие новых форм оказания (выполнения) и финансового обеспечения муниципальных услуг (работ) (реструктуризация бюджетного сектора)

Глава 3. Развитие новых форм оказания (выполнения) и финансового обеспечения муниципальных услуг (работ) (реструктуризация бюджетного сектора)

Направление "Развитие новых форм оказания (выполнения) и финансового обеспечения муниципальных услуг (работ) (реструктуризация бюджетного сектора)" определяется следующей системой задач:

- повышение эффективности и качества оказания муниципальных услуг;

- повышение качества бюджетного планирования.

§1. Повышение эффективности и качества оказания муниципальных услуг

В рамках реализации Плана мероприятий по реформированию муниципальных финансов в городе Омске была проведена оценка возможности перевода бюджетных учреждений в форму автономных некоммерческих организаций, финансирования предоставляемых муниципальных услуг немуниципальными (негосударственными) организациями.

В процессе проведения оценки были подготовлены и утверждены постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 511-п План мероприятий по реформированию сети муниципальных учреждений города Омска и Регламент работы по созданию автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений города Омска в 2008 - 2010 годах.

Однако в результате совершенствования норм федерального законодательства появилась необходимость в реализации комплекса мероприятий по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений. Так, Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ) предусмотрел необходимость принятия на муниципальном уровне большого количества муниципальных правовых актов в сфере деятельности муниципальных учреждений и совершенствования их организационно-правового статуса, которые были приняты в городе Омске в течение 2010 - 2011 годов. Также была продолжена работа по оптимизации сети муниципальных учреждений города Омска, определена структура сети муниципальных учреждений города Омска в части муниципальных автономных, бюджетных (с расширенным объемом прав) и казенных учреждений города Омска. Так, в структуре сети муниципальных учреждений города Омска на момент разработки Программы преобладают муниципальные бюджетные (с расширенным объемом прав) учреждения. В сфере управленческой деятельности создано 10 казенных учреждений города Омска.

Таким образом, в городе Омске была осуществлена необходимая аналитическая работа, направленная на реструктуризацию существующей сети муниципальных учреждений, а также были приняты необходимые муниципальные правовые акты.

В городе Омске до принятия Федерального закона N 83-ФЗ существовала практика привлечения частных (негосударственных и немуниципальных) организаций к оказанию муниципальных услуг. Такими организациями в городе Омске оказывались следующие муниципальные услуги: информационное обеспечение населения города Омска посредством печатных средств массовой информации; предоставление, организация и контроль транспортного обслуживания населения на территории города Омска; проведение мероприятий по землеустройству и землепользованию и ряд других. Привлечение частных организаций к оказанию муниципальных услуг на территории города Омска объяснялось отсутствием соответствующих муниципальных учреждений.

Вместе с тем, в связи с изменениями в действующем законодательстве, в Бюджетный кодекс Российской Федерации была введена норма о том, что муниципальные услуги (работы) могут оказываться (выполняться) иными юридическими лицами (помимо органов местного самоуправления и муниципальных учреждений) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Таким образом, указание на возможность оказания муниципальных услуг (выполнения работ) частными компаниями должно быть прямо предусмотрено соответствующими отраслевыми федеральными законами, что, ввиду их отсутствия на момент разработки Программы, фактически приостановило в городе Омске практику привлечения частных (негосударственных и немуниципальных) организаций к оказанию муниципальных услуг.

В соответствии с Планом мероприятий по реформированию муниципальных финансов была подготовлена нормативная правовая база для проведения реформ в части оптимизации, повышения качества и доступности предоставления муниципальных услуг в городе Омске.

Постановлением Мэра города Омска от 6 мая 2008 года N 319-п "Об утверждении Положения о муниципальной услуге (работе) и Положения о порядке ведения реестра муниципальных услуг (работ) города Омска, по которым должен производиться учет потребности в их оказании (выполнении)" сформирован порядок, позволяющий выделить муниципальную услугу (работу) как таковую, определить свойственные ей атрибуты и занести ее в реестр муниципальных услуг (работ), по которым должен производиться учет потребности в их оказании (выполнении), определить правила ведения и использования данного реестра. Определены назначение и форма реестра муниципальных услуг (работ) - для оценки потребности в оказании (выполнении) содержащихся в реестре муниципальных услуг (работ), и определении на их основе объемов расходных обязательств города Омска.

Порядок оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг утвержден постановлением Мэра города Омска от 27 июня 2008 года N 482-п "О мерах по созданию системы учета потребности в муниципальных услугах при формировании проекта бюджета города Омска на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)".

Постановлением Мэра города Омска от 17 декабря 2008 года N 1142-п "Об утверждении Положения о стандартах качества оказания муниципальных услуг города Омска" регламентированы процедуры, связанные с разработкой, принятием, изменением и применением стандартов качества оказания муниципальных услуг в городе Омске; нормативно закреплено, что стандарт качества оказания муниципальной услуги - это обязательные для исполнения правила, устанавливающие в интересах получателя муниципальной услуги требования к оказанию муниципальной услуги, включающие характеристики процесса, формы, содержания, ресурсного обеспечения и результата оказания конкретной муниципальной услуги.

Данный муниципальный правовой акт четко устанавливает, что стандарты качества разрабатываются в отношении муниципальных услуг, включенных в реестр муниципальных услуг (работ) города Омска, по которым должен производиться учет потребности в их оказании (выполнении), и определяет унифицированные требования к структуре и содержательному наполнению стандартов качества оказания муниципальных услуг города Омска, порядок их разработки, утверждения и последующей возможной корректировки.

Положением о порядке оценки соответствия качества предоставляемых муниципальных услуг города Омска стандартам качества предоставления муниципальных услуг города Омска, утвержденным постановлением Администрации города Омска от 25 июня 2009 года N 470-п, установлен порядок учета сведений о соблюдении стандартов качества предоставления муниципальных услуг города Омска, а также закреплен обязательный характер опубликования полученных результатов данной оценки.

Создание и развитие системы учета потребности в оказании муниципальных услуг (выполнении работ) стало важнейшим элементом планирования расходной части бюджета города Омска. Внедрение стандартов качества оказания муниципальных услуг города Омска способствовало повышению качества их оказания муниципальными учреждениями города Омска, сформировало основу для проведения грамотной учетной политики.

Начиная с 2011 года в соответствии с принятием Федерального закона N 83-ФЗ и Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) претерпевает изменения система построения и функционирования муниципальных услуг города Омска, и, как следствие, меняется и система управления качеством оказываемых муниципальных услуг.

Постановлением Администрации города Омска от 18 января 2011 года N 19-п, с учетом Плана мероприятий по реализации Федерального закона N 210-ФЗ, утвержден Порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией города Омска, в лице уполномоченных структурных подразделений Администрации города Омска в соответствии с функциями, предусмотренными положениями о соответствующих структурных подразделениях Администрации города Омска.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона N 210-ФЗ сформирован перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг, утвержденный Решением Омского городского Совета от 28 сентября 2011 года N 439.

Решением Омского городского Совета от 12 октября 2011 года N 446 утвержден Порядок проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления муниципальных услуг, сформирована экспертно-консультативная группа.

Постановлением Администрации города Омска от 11 ноября 2011 года N 1452-п утвержден План мероприятий Администрации города Омска по переходу на межведомственное взаимодействие при предоставлении муниципальных услуг.

Постановлением Администрации города Омска от 15 ноября 2011 года N 1470-п утвержден Порядок проведения мониторинга качества и доступности предоставления муниципальных услуг.

На момент разработки Программы в соответствии с постановлением Администрации города Омска от 18 февраля 2011 года N 139-п "Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, Порядка проведения мониторинга качества и доступности предоставления муниципальных услуг" для муниципальных услуг, предоставляемых Администрацией города Омска, разработаны и проходят экспертизу проекты административных регламентов.

В итоге система управления качеством муниципальных услуг, оказываемых на территории города Омска, представлена следующим образом:

- качество муниципальных услуг города Омска, оказываемых муниципальными учреждениями, регламентируется стандартами качества оказания муниципальных услуг;

- качество муниципальных услуг, оказываемых Администрацией города Омска, - административными регламентами.

На момент разработки Программы выявлены следующие мероприятия, выполнение которых позволит совершенствовать систему управления качеством муниципальных услуг на территории города Омска:

- утверждение проектов административных регламентов оказания муниципальных услуг Администрации города Омска;

- утверждение единого реестра платных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными бюджетными учреждениями города Омска, относящихся к их основным видам деятельности.

Система мероприятий (действий), направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий (действий) по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.

§2. Повышение качества бюджетного планирования

В соответствии с Планом мероприятий по реформированию муниципальных финансов осуществляется широкое внедрение в практику бюджетного планирования методов результативного бюджетирования.

Так, постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 510-п было утверждено Положение о порядке формирования, размещения и осуществления контроля за исполнением муниципального задания на оказание муниципальных услуг, которое положило начало практике широкого применения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг. До принятия данного муниципального правового акта указанный инструмент бюджетного планирования применялся в отношении муниципальных автономных учреждений города Омска. В рамках реализации положений Федерального закона N 83-ФЗ постановлением Администрации города Омска от 29 декабря 2010 года N 1312-п порядок формирования муниципального задания и финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении бюджетных учреждений города Омска был существенно актуализирован и переработан.

На момент разработки Программы фактически в процессе бюджетного планирования в качестве сводных (отраслевых) показателей исполнения муниципальных заданий выступают результаты ежегодной оценки (мониторинга) потребности в предоставлении муниципальных услуг города Омска в натуральном и стоимостном выражении. Однако сложившаяся практика четко не формализует процесс использования проектов муниципальных заданий при подготовке проекта бюджета города Омска на очередной финансовый год и плановый период. Поэтому в целях эффективной организации процесса бюджетного планирования требуется четкое нормативное закрепление методологии использования прогнозных сводных (отраслевых) показателей муниципальных заданий в процессе бюджетного планирования.

Постановлением Администрации города Омска от 29 июня 2009 года N 489-п утвержден Порядок планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Омска, устанавливающий общие методологические принципы расчета объемов бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих расходных обязательств города Омска. Данный муниципальный правовой акт закрепляет требования к структуре каждого отдельного расходного обязательства и устанавливает, что расчет объемов бюджетных ассигнований на исполнение указанных расходных обязательств города Омска осуществляется в соответствии с утвержденными постановлениями Администрации города Омска методиками расчета объемов бюджетных ассигнований на реализацию каждого расходного обязательства.

Применение методик для расчета соответствующих объемов расходов бюджета города Омска на очередной финансовый год и плановый период структурными подразделениями Администрации города Омска, являющимися главными распорядителями средств бюджета города Омска, позволило обеспечить:

- формализацию методологии определения потребности в финансовом обеспечении реализации расходных обязательств города Омска;

- внедрение в практику бюджетного планирования расходов новых методов и подходов к финансированию;

- учет особенностей бюджетного планирования и финансирования отдельных отраслей, муниципальных услуг (функций), муниципальных учреждений. Нормативы бюджетного финансирования на предоставление муниципальной услуги рассчитываются в разрезе типов (видов) учреждений, предоставляющих определенную муниципальную услугу. Для отдельных учреждений выделенных групп, имеющих обоснованные индивидуальные особенности функционирования, отличные от прочих учреждений группы, применяются поправочные (корректирующие) коэффициенты.

Согласно Решению Омского городского Совета от 24 ноября 2010 года N 368 "Об отдельных мерах по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений города Омска в переходный период" с 1 января 2012 года финансовое обеспечение деятельности муниципальных бюджетных учреждений города Омска должно осуществляться путем предоставления субсидий.

Постановлением Администрации города Омска от 29 декабря 2010 года N 1314-п установлен Порядок определения объема и условий предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям города Омска на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ), из бюджета города. Одним из ключевых, регулирующих процесс исполнения муниципального задания аспектов является наличие полномочий у учредителя (соответствующего главного распорядителя средств бюджета города Омска) бюджетного или автономного учреждения мотивированно и обоснованно приостанавливать, изменять размер или порядок перечисления субсидий в случае невыполнения или ненадлежащего исполнения муниципального задания, при отсутствии объективных, принимаемых во внимание причин.

Решением Омского городского Совета от 5 июля 2006 года N 377 "О Порядке принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений" регламентирована процедура принятия решений в части регулирования тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений города Омска. На основании положений данного порядка структурными подразделениями Администрации города Омска разработаны соответствующие порядки определения платы за выполнение работ, оказание услуг, относящихся к основным видам деятельности, муниципальными бюджетными учреждениями сверх установленного муниципального задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного муниципального задания.

В целях дальнейшего проведения комплекса мероприятий, направленных на решение задач в сфере повышения эффективности планирования бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), необходимо проведение усовершенствования методик расчета объемов расходов бюджета города Омска на реализацию расходных обязательств города Омска в части определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг города Омска, а также нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений, с учетом отраслевых особенностей и специфики нормирования расходов.

Ориентиром в части методологических подходов при расширении инструментов нормативного финансирования муниципальных услуг города Омска должны являться Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений, утвержденные совместным приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 октября 2010 года N 137н/527, а также приказ Министерства финансов Омской области от 31 января 2011 года N 12 "О реализации отдельных положений постановления Правительства Омской области от 24 ноября 2010 года N 228-п".

Система мероприятий (действий), направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий (действий) по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.