Глава 1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Омска

Глава 1. Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Омска

Направление "Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города Омска" определяется следующей системой задач:

- повышение финансовой гибкости и ликвидности бюджета города Омска;

- совершенствование долговой политики города Омска;

- повышение точности прогнозирования доходов бюджета города Омска;

- оптимизация числа и объема предоставляемых налоговых льгот;

- повышение эффективности использования муниципального имущества;

- сокращение и реструктуризация кредиторской задолженности, повышение уровня финансовой устойчивости бюджета города Омска.

§1. Повышение финансовой гибкости и ликвидности бюджета города Омска

Ликвидность бюджета предполагает обеспечение оплаты всех возникающих денежных обязательств в полном объеме и в установленные сроки. Основополагающей задачей кассового планирования является обеспечение непрерывной платежеспособности бюджета города Омска. Второй по важности задачей является эффективное управление бюджетными средствами в краткосрочном периоде в целях обеспечения наименьших инфляционных потерь бюджета, минимизации расходов на обслуживание кредитных средств, привлекаемых на покрытие временных кассовых разрывов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации исполнение бюджета организуется на основе кассового плана - прогноза кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Формирование кассового плана исполнения бюджета города Омска осуществляется в соответствии с приказом департамента финансов и контроля Администрации города Омска от 31 декабря 2010 года N 232 "О составлении и ведении сводной бюджетной росписи и кассового плана исполнения бюджета города Омска, бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета города Омска".

Положительным аспектом технологии кассового планирования является автоматизация данного процесса в рамках информационной системы "Единая система управления бюджетным процессом". Высокий уровень детализации кассового плана позволяет получать информацию о ходе исполнения бюджета города Омска по структуре доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета города Омска.

В ходе ведения кассового плана своевременно отслеживается возникновение кассовых разрывов при исполнении бюджета города Омска, источниками финансирования которых являются, в том числе, заемные средства.

Вместе с тем, в целях повышения финансовой гибкости и ликвидности бюджета города Омска целесообразно осуществлять анализ факторов, прямо или косвенно воздействующих на процесс кассового исполнения бюджета города Омска. Данный анализ должен быть направлен на определение перечня расходов, финансирование которых может быть отложено в пользу покрытия иных обязательств.

Так Решением Омского городского Совета от 22 декабря 2010 года N 377 "О бюджете города Омска на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов" утвержден перечень расходов, подлежащих первоочередному финансированию в случае сокращения в 2011 году и плановом периоде 2012 и 2013 годов поступлений доходов в бюджет города Омска. Тем не менее, отсутствие формальных критериев отнесения определенных расходов к той или иной категории с точки зрения приоритетности расходования средств бюджета города Омска и порядка финансирования расходов в зависимости от категории приоритетности, позволяет говорить о наличии возможности повышения финансовой гибкости бюджета города Омска за счет проведения соответствующего анализа.

Система мероприятий (действий), направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий (действий) по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.

§2. Совершенствование долговой политики города Омска

В качестве основных принципов управления долговыми обязательствами муниципального образования город Омск Администрацией города Омска определены:

- обеспечение своевременного погашения долговых обязательств муниципального образования;

- поддержание объема муниципального долга на экономически безопасном уровне;

- своевременное проведение мероприятий по рефинансированию и реструктуризации муниципальных долговых обязательств.

Управление муниципальным долгом осуществляется департаментом финансов и контроля Администрации города Омска в соответствии с Программой муниципальных внутренних заимствований города Омска, ежегодно утверждаемой Омским городским Советом в качестве приложения к Решению о бюджете города Омска на очередной финансовый год и плановый период. По состоянию на 1 июля 2011 года фактический объем муниципального долга города Омска составил 2546,0 млн. рублей, в том числе: 2416,0 млн. рублей (94,9 процента) составляет задолженность перед кредитными организациями и 130,0 млн. рублей - задолженность по муниципальным гарантиям. Причем по срокам заимствований преобладают среднесрочные обязательства (от 1 года до 5 лет) - 55,7 процента, краткосрочные обязательства (до 1 года) составляют 44,3 процента.

Анализ долговой политики Администрации города Омска показывает, что объем муниципального долга за период с 1 января 2009 года по 1 июля 2011 года увеличился на 536,00 млн. рублей (или на 26,7 процента).

В 2008 - 2011 годах Администрацией города Омска был предпринят ряд мер, направленных на минимизацию расходов на обслуживание долговых обязательств, в том числе таких как:

- проведение аукционов по рефинансированию действующих долговых обязательств;

- подписание дополнительных соглашений с банками-кредиторами по реструктуризации действующих кредитов, направленных на снижение процентных ставок;

- активное использование системы нескольких параллельных кредитных линий с выбором лимита задолженности по ним в порядке повышения стоимости заимствований и оперативным погашением остатка задолженности при наличии временно свободных средств бюджета.

Результатом принятых мер стало сокращение расходов бюджета города Омска на обслуживание долговых обязательств: в 2008 году - на 73,8 млн. рублей, в 2010 году - на 198,7 млн. рублей, в 2011 году - на 175,0 млн. рублей.

Мероприятия по управлению муниципальным долгом ежегодно включаются в ведомственную целевую программу функционирования департамента финансов и контроля Администрации города Омска.

В рамках реализации Плана мероприятий по реформированию муниципальных финансов была заложена основа для проведения рациональной долговой политики, в том числе в связи с принятием постановления Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 499-п "О совершенствовании системы управления долговыми обязательствами муниципального образования городской округ город Омск Омской области". Данное постановление устанавливает План мероприятий по управлению долговыми обязательствами муниципального образования, определяющий перечень мероприятий, срок и периодичность их исполнения, ответственных исполнителей и результат каждого мероприятия; методологию расчета долговой нагрузки на бюджет города Омска, которая, в том числе, включает механизм расчета платежеспособности муниципального образования, методику расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств. Практика применения методологии расчета долговой нагрузки на бюджет города Омска показала, что в целях получения наиболее объективного и точного значения необходимо усовершенствовать порядок расчета данного параметра.

В 2008 году международное рейтинговое агентство Moody's Investors Service присвоило городу Омску рейтинг эмитента долговых обязательств в национальной валюте по глобальной шкале Ba3, и по российской национальной шкале Аа3.ru. Прогноз рейтингов стабильный. В последующие три года рейтинг был подтвержден, что свидетельствует о стабильном состоянии бюджета города Омска в целом.

Система мероприятий (действий), направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий (действий) по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.

§3. Повышение точности прогнозирования доходов бюджета города Омска

Постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 491-п "Об утверждении Порядка составления проекта бюджета города Омска на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)" установлен порядок разработки и предоставления в департамент финансов и контроля Администрации города Омска прогноза доходов бюджета города Омска на очередной финансовый год и плановый период главными распорядителями бюджетных средств в рамках осуществления бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджета. Порядок осуществления органами местного самоуправления и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджета города Омска утвержден постановлением Мэра города Омска от 20 марта 2008 года N 195-п.

Сложившаяся практика прогнозирования доходов бюджета города Омска характеризуется наличием хотя и не формализованной, но в то же время выработанной и устоявшейся, достаточно гибкой методологией расчета поступлений по основным налогам и сборам, а также неналоговым доходам. В соответствии с ежегодно утверждаемыми департаментом финансов и контроля Администрации города Омска методическими рекомендациями по формированию проекта бюджета города Омска, прогнозирование доходов осуществляется на основании данных о фактическом поступлении доходов предыдущего периода, мониторинга динамики поступлений за ряд периодов, ожидаемого изменения макроэкономической ситуации и отдельных параметров социально-экономического развития территории, оценки результатов изменения законодательства Российской Федерации.

Тем не менее, следует выделить аспекты прогнозирования доходов бюджета города Омска, требующие совершенствования:

- отсутствие единой формализованной нормативно закрепленной методики прогнозирования доходов бюджета города Омска создает дополнительные трудности при сборе и консолидации информации для проведения прогнозных расчетов;

- высокий уровень недоимки по доходам бюджета города Омска создает вероятность возникновения существенных отклонений в исполнении бюджета по доходам от плановых значений. Так, общая сумма недоимки по налоговым доходам бюджета города Омска составила по итогам 2010 года 501367,3 тыс. рублей или 7 процентов налоговых поступлений в бюджет города Омска, что выше показателя предыдущего года на 14,8 процента или на 64514 тыс. рублей.

Наибольший удельный вес собственных доходов бюджета города Омска после налоговых доходов приходится на доходы от использования муниципального имущества. Сумма дебиторской задолженности по доходам от использования муниципального имущества по состоянию на 1 января 2011 года составила 192194,7 тыс. рублей. В целях обеспечения своевременного поступления в бюджет города Омска неналоговых доходов распоряжением Мэра города Омска от 10 июля 2009 года N 240-р создана и функционирует комиссия по обеспечению поступления в бюджет города Омска платежей по договорам, предусматривающим переход прав владения и (или) пользования муниципальным имуществом; распоряжением Мэра города Омска от 26 апреля 2007 года N 152-р организована комиссия по списанию дебиторской задолженности муниципального образования город Омск, вытекающей из соответствующих договоров.

В целях обеспечения оперативного рассмотрения и решения вопросов по привлечению дополнительных источников в бюджет города Омска постановлением Мэра города Омска от 20 июня 2005 года N 287-п создана межведомственная комиссия по обеспечению пополнения доходной части бюджета города Омска. Ежегодно Мэром города Омска утверждается план мероприятий по повышению поступлений налоговых и неналоговых доходов в бюджет города Омска на среднесрочный период.

Постановлением Мэра города Омска от 30 мая 2008 года N 396-п утвержден Порядок проведения мониторинга задолженности перед бюджетом города Омска по уплате налогов и иных обязательных платежей.

Тем не менее, наличие дебиторской задолженности позволяет говорить о необходимости принятия дополнительных мер по ее устранению.

Система мероприятий, направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.

§4. Оптимизация числа и объема предоставляемых налоговых льгот

Местные налоги являются основой формирования бюджета муниципального образования. Эффективное использование механизмов работы по установлению налоговых льгот органами местного самоуправления является гарантией стабильности положения бюджета. При помощи предоставления налоговых льгот по уплате местных налогов возможно регулировать состояние деловой активности на территории муниципального образования, инвестиционную привлекательность города Омска.

На территории города Омска налоговые льготы установлены Решением Омского городского Совета от 16 ноября 2005 года N 298 "О земельном налоге на территории города Омска".

В 2008 - 2010 годах наибольшую долю в объеме предоставленных налоговых льгот занимала льгота по уплате земельного налога, предоставляемая органам государственной власти Омской области, органам местного самоуправления города Омска, а также бюджетным учреждениям, финансируемым из областного и местного бюджетов, в отношении земель, на которых расположены здания, необходимые для обеспечения их деятельности:

- в 2008 году - 1079833 тыс. рублей (или 97,6 процента от общего объема налоговых льгот);

- в 2009 году - 1250143 тыс. рублей (97,8 процента);

- в 2010 году - 1342792 тыс. рублей (98,1 процента).

С 1 января 2011 года Решением Омского городского Совета от 13 октября 2010 года N 359 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16.11.2005 N 298 "О земельном налоге на территории города Омска" вышеуказанная налоговая льгота была отменена. При этом следует учитывать, что в связи с отменой льгот органам местного самоуправления и бюджетным учреждениям города Омска по уплате земельного налога возникла необходимость в финансировании расходов на уплату земельного налога из бюджета города Омска. Таким образом, возможности органов местного самоуправления города Омска по оптимизации сложившейся системы льготного налогообложения на сегодняшний день достаточно ограничены.

В 2011 году прогноз потерь бюджета города Омска от предоставления налоговых льгот составляет 360237,2 тыс. рублей.

В рамках реализации Плана мероприятий по реформированию муниципальных финансов была разработана и утверждена система анализа информации относительно объема налоговых льгот по видам налогов:

- Решением Омского городского Совета от 14 ноября 2007 года N 65 "О порядке проведения оценки эффективности налоговых льгот по местным налогам" установлен порядок проведения оценки предоставляемых и планируемых к предоставлению налоговых льгот;

- распоряжением Мэра города Омска от 11 января 2008 года N 3-р "О комиссии по оценке эффективности налоговых льгот" определен состав и регламент работы комиссии по оценке эффективности налоговых льгот.

В целях обеспечения наибольшей эффективности предоставления налоговых льгот на территории города Омска и дальнейшего сокращения уровня недополученных доходов бюджета необходимо:

- актуализировать действующий порядок оценки эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот - оптимизировать критерии оценки эффективности налоговых льгот;

- в соответствии с актуализированным порядком оценки эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот подготовить предложения по оптимизации сложившейся системы налоговых льгот.

Система мероприятий, направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.

§5. Повышение эффективности использования муниципального имущества

Основы управления муниципальной собственностью города Омска и порядок реализации правомочий собственника органами местного самоуправления города Омска в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности города Омска, установлены Решением Омского городского Совета от 13 июня 2007 года N 20 "Об управлении муниципальной собственностью города Омска".

Одним из направлений использования имущества является его передача в аренду на основании договорных отношений. Правовую основу в сфере использования муниципального имущества города Омска составляет Решение Омского городского Совета от 28 января 2009 года N 212 "О порядке предоставления во владение и (или) пользование муниципального имущества города Омска".

Порядок расчета платы за аренду земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования город Омск, определен Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 46 "О порядке расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности города Омска".

Заключение договоров социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда города Омска, договоров аренды, найма жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования города Омска осуществляется в соответствии с действующими нормативными правовыми актами федерального уровня, а также Решением Омского городского Совета от 30 сентября 2009 года N 281 "О муниципальном жилищном фонде коммерческого использования города Омска".

Дебиторская задолженность в бюджет города Омска по оплате арендных платежей за пользование земельными участками, жилыми и нежилыми помещениями по состоянию на 1 июля 2011 года составила 27488,7 тыс. рублей. Структурными подразделениями Администрации города Омска регулярно проводится претензионная работа с недобросовестными арендаторами, работа по взысканию задолженности в судебном порядке, работа со службой судебных приставов с целью исполнения судебных решений о взыскании данной задолженности.

Разработка и формирование программы приватизации муниципального недвижимого имущества муниципального образования город Омск на очередной финансовый год и плановый период осуществляется в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Решением Омского городского Совета от 13 июня 2007 года N 20 "Об управлении муниципальной собственностью города Омска", и основывается на принципах достаточности и оптимальности имущества для осуществления полномочий органов местного самоуправления города Омска. Также Решением Омского городского Совета от 17 мая 2000 года N 272 "Об утверждении перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание, реорганизация и ликвидация которых осуществляется с согласия Омского городского Совета" утверждены:

- перечень муниципальных предприятий и учреждений, приобретение, создание, реорганизация и ликвидация которых осуществляется с согласия Омского городского Совета;

- перечень отраслей городского хозяйства, создание и приобретение объектов муниципальной собственности (предприятий, учреждений) в которых осуществляется с согласия Омского городского Совета.

Указанный перечень объектов муниципальной собственности подлежит регулярной ежегодной корректировке и уточнению, что обусловливает необходимость актуализации и совершенствования Решения Омского городского Совета от 17 мая 2000 года N 272, в том числе и в части перечня отраслей городского хозяйства, создание и приобретение объектов муниципальной собственности в которых осуществляется с согласия Омского городского Совета.

Система управления муниципальной собственностью в части муниципальных унитарных предприятий и долей в уставном капитале организаций содержит ряд нормативных документов, регулирующих вопросы планирования, контроля, отчетности в данной сфере:

- Решением Омского городского Совета от 21 февраля 2007 года N 436 "Об утверждении нормативных документов по совершенствованию работы муниципальных предприятий города Омска" утверждены Типовой устав муниципального предприятия и Порядок составления и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности муниципального предприятия города Омска, а также порядок, регулирующий отношения, связанные с предоставлением отчетности о деятельности и долговых обязательствах муниципальных предприятий города Омска;

- постановлением главы городского самоуправления (мэра) города Омска от 25 апреля 2000 года N 202-п "Об утверждении порядка отчетности представителей муниципального образования город Омск в органах управления акционерных обществ" утверждены формы отчетности представителей муниципального образования город Омск в органах управления обществ, акции (доли) которых находятся в муниципальной собственности;

- постановлением Мэра города Омска от 5 декабря 2005 года N 518-п "О совершенствовании работы муниципальных унитарных предприятий города Омска" утверждены перечень структурных подразделений Администрации города Омска, уполномоченных осуществлять права собственника имущества муниципальных унитарных предприятий города Омска и положение о балансовой комиссии (определены цели, функции и полномочия балансовой комиссии, порядок и регламент ее работы).

В рамках реализации Плана мероприятий по реформированию муниципальных финансов в целях принятия взвешенных решений относительно демуниципализации отдельных секторов экономики города, постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 496-п "О Порядке определения социальной и бюджетной эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий города Омска, коммерческих организаций с участием муниципального образования город Омск" утвержден формализованный алгоритм (регламент) проведения оценки социальной и бюджетной эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, а также определены функции структурных подразделений Администрации города Омска по проведению оценки и основания для принятия решений (система критериев) о перспективах функционирования муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, сохранения их в муниципальной собственности города Омска.

По результатам проведенной оценки за 2010 год 26 из 27 муниципальных унитарных предприятий и все 5 организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, удовлетворяют установленным критериям.

Таким образом, в целях повышения эффективности использования муниципального имущества города Омска необходимо провести экспертизу муниципальных правовых актов города Омска, регулирующих вопросы использования муниципального имущества, и по результатам экспертизы подготовить предложения по совершенствованию данных правовых актов.

Также необходимо усовершенствовать систему количественных показателей для оценки хода исполнения планов и конечных результатов деятельности структурных подразделений Администрации города Омска, исполняющих полномочия в сфере управления муниципальным имуществом и его использования, ежегодно утверждаемых в соответствии с постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 488-п "О порядке утверждения, мониторинга и использования количественных показателей для оценки хода исполнения планов и конечных результатов деятельности структурных подразделений Администрации города Омска, являющихся главными распорядителями средств бюджета города Омска". Так, на 2011 - 2013 годы данные количественные показатели утверждены постановлением Администрации города Омска от 29 декабря 2010 года N 1300-п.

Система мероприятий (действий), направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий (действий) по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.

§6. Сокращение и реструктуризация кредиторской задолженности, повышение уровня финансовой устойчивости бюджета города Омска

Управление кредиторской задолженностью бюджета города Омска является одной из важнейших составляющих обеспечения финансовой устойчивости бюджета города. По состоянию на момент разработки программы управление кредиторской задолженностью бюджета и бюджетных учреждений в городе Омске осуществляется в соответствии с:

- Решением Омского городского Совета от 15 октября 2008 года N 182 "О порядке управления кредиторской (дебиторской) задолженностью муниципального образования городской округ город Омск Омской области, муниципальных организаций города Омска, деятельность которых финансируется за счет средств бюджета города Омска";

- постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 485-п "Об утверждении Порядка проведения мониторинга кредиторской (дебиторской) задолженности муниципального образования городской округ город Омск Омской области, муниципальных учреждений города Омска";

- постановлением Мэра города Омска от 30 июня 2008 года N 490-п "Об утверждении Плана мероприятий по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности муниципального образования городской округ город Омск Омской области".

Данные муниципальные правовые акты были подготовлены в рамках реализации Плана мероприятий по реформированию муниципальных финансов и включают полный инструментарий управления кредиторской задолженностью, в том числе просроченной, бюджета и бюджетных учреждений (финансируемых сметным способом) города Омска.

Тем не менее, наличие существенного объема просроченной кредиторской задолженности бюджета города Омска, по состоянию на конец первого полугодия 2011 года составившего 106723,1 тыс. рублей, в основном возникшей по учреждениям социальной сферы в части оплаты расходов на содержание имущества, создает необходимость в проведении дополнительных мероприятий, направленных на урегулирование существующей просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений города Омска.

Также необходимо отметить отсутствие порядка мониторинга кредиторской задолженности, в том числе просроченной, бюджетных учреждений, тип которых был изменен в соответствии с положениями Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Таким образом, в целях обеспечения повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора города Омска необходима разработка для структурных подразделений Администрации города Омска, осуществляющих функции и полномочия учредителей соответствующих муниципальных учреждений, порядка проведения мониторинга кредиторской задолженности, в том числе просроченной, бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав) и автономных учреждений, содержащих, в том числе:

- порядок оперативного и ежегодного мониторинга текущей кредиторской задолженности;

- проверку достоверности представляемых в ходе осуществления мониторинга сведений;

- план мер по урегулированию просроченной кредиторской задолженности с приведенной примерной формой графика ее погашения, соглашения о реструктуризации.

Система мероприятий (действий), направленных на решение поставленной задачи, сроки реализации и ответственные исполнители определены в перечне мероприятий (действий) по основным направлениям реализации Программы в разделе IV настоящей Программы.