Решение Омского областного суда от 11 мая 2012 г. N 3-10/2012 О признании недействующими пунктов 1 и 2 статьи 25 Закона Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях"

Решение Омского областного суда
от 11 мая 2012 г. N 3-10/2012

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2012 г. N 50-АПГ12-5 настоящее решение оставлено без изменения

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Ершовой Л.А.

при секретаре Покричук О.Г.

с участием прокуроров Бородич А.С., Левицкой Л.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 11 мая 2012 года в г. Омске гражданское дело по заявлению Поварченкова А.М. о признании недействующими пунктов 1, 2 статьи 25 Закона Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" (в редакции от 12 сентября 2011 г.), установил:

Постановлением Законодательного Собрания Омской области от 13 июля 2006 г. N 229 принят Закон Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях". Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Омский вестник", N 54 от 26 июля 2006 г. и в "Ведомостях Законодательного Собрания Омской области" за июль 2006 г., N 2 (47), ст. 2936.

Статья 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях" устанавливает административную ответственность за нарушение правил организации транспортного обслуживания населения:

нарушение правил организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от пятисот до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей (пункт 1 ст. 25);

нарушение установленных органами местного самоуправления в пределах их компетенции правил организации транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от пятисот до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей (пункт 2 ст. 25).

Поварченков А.М. обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 1, 2 статьи 25 Закона Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" (в редакции от 12 сентября 2011 г.) со дня принятия указанного нормативного правового акта.

В обоснование требований указал, что является индивидуальным предпринимателем и имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, осуществляет соответствующую деятельность на основании лицензии.

Положения статьи 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях", по мнению заявителя, противоречат пункту 2 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, чч. 2, 3, 4 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и нарушают его право осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 г. N 16-п, указал, что поскольку в объем лицензирования, предусмотренного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности, ответственность за нарушение ограничений может быть установлена только федеральным законодательством. Установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта Российской Федерации не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер. Федеральным законодателем определены необходимые и достаточные ограничения для лицензированного вида деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок восьми и более человек, ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушения законодательства в сфере лицензирования указанного вида деятельности.

В судебном заседании Поварченков А.М. и его представитель Поварченков Р.А. заявленные требования поддержали.

Представитель Законодательного Собрания Омской области Стуколова Т.В. против удовлетворения требований возражала. Пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Омской области в установленной законодательством форме, при принятии закона соблюдена процедура его принятия. Содержание ст. 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях" является определенным, нормы указанной статьи понимаются и применяются всеми правоприменителями единообразно, каким-либо нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой, не противоречат. Полагала, что п. 2 ст. 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях" прав заявителя не затрагивает. Одновременно пояснила, что в настоящее время подготовлен проект Закона Омской области "О внесении изменений в Кодекс Омской области об административных правонарушениях", предусматривающий исключение из Кодекса оспариваемой статьи 25, предполагается внесение проекта на обсуждение комитета Законодательного Собрания Омской области по законодательству 23 мая 2012 г., а при наличии положительного заключения - на заседание Законодательного Собрания Омской области 31 мая 2012 г., но утверждать, что в указанную дату состоится принятие закона во всех чтениях, не представляется возможным (письменный отзыв - том 1 л.д. 144 - 149, том 2 л.д. 11 - 12).

Представитель Губернатора Омской области Диденко Д.С. против удовлетворения требований возражал по аналогичным основаниям (письменный отзыв - том 1 л.д. 151 - 152, том 2 л.д. 13 - 14).

Представители Министерства промышленной политики, транспорта и связи Омской области Зыкова Н.А., Лазуткин А.Ю. против удовлетворения требований возражали (письменный отзыв - том 1 л.д. 225 - 228).

Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокуроров Бородич А.С., Левицкой Л.В., полагавших заявление Поварченкова А.М. подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Закон Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" (в редакции от 12 сентября 2011 г.) обладает всеми существенными признаками нормативного правового акта и в силу положений ст. 251, ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации может быть признан недействующим по заявлению Поварченкова А.М. при наличии двух условий - противоречии оспариваемого нормативного правового акта или его части федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами.

Как установлено в судебном заседании, Поварченков А.М. является индивидуальным предпринимателем, имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, со сроком действия по 12 февраля 2015 г. (том 1 л.д. 15 - 16). При осуществлении указанной деятельности заявитель привлекался к административной ответственности по п. 1 ст. 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях" (том 1 л.д. 14).

В соответствии с положением пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Такие законы согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Статьи 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяют предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из приведенных норм следует, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения в случае, если они не урегулированы федеральным законом.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 04 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), как и деятельность по перевозкам пассажиров внутренним водным, воздушным, железнодорожным транспортом, относятся к лицензируемым видам деятельности.

В силу положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 08 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в том числе по принятию решения о временном ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, осуществлению мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма, участию в организации подготовки водителей транспортных средств, информированию граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения, однако государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения отнесены к ведению Российской Федерации (статьи 4, 5, 6).

Данным Федеральным законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к ремонту и содержанию дорог (статьи 11 - 14), к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15 - 19), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23), права и обязанности участников дорожного движения, в том числе условия получения права на управление транспортными средствами, требования по подготовке водителей транспортных средств (статьи 24 - 28).

Более детально данные требования сформулированы в Положении "Об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденном приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08 января 1997 г. N 2 (в редакции Приказа Минтранса России от 18 июля 2000 г. N 75).

Согласно п. 4 "Положения о лицензировании деятельности по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2012 г. N 221, лицензионными требованиями, предъявляемыми к соискателю лицензии на указанный вид деятельности, являются соблюдение лицензиатом порядка и условий осуществления перевозок пассажиров, которые установлены Федеральными законами "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", в части требований к перевозчику, в том числе правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и правил перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте.

Лицензионные требования установлены федеральным законодателем и применительно к деятельности по перевозкам пассажиров внутренним водным и воздушным транспортом ("Положение о лицензировании деятельности по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 марта 2012 г. N 193, "Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы", утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. N 397 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 июня 2008 N 478).

Соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием.

Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий и требований влечет наступление административной ответственности по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение правил дорожной безопасности.

Таким образом, федеральным законодателем установлена административная ответственность за осуществление деятельности по перевозке пассажиров с нарушением установленных правил и требований, предъявляемых к транспортному обслуживанию населения.

Кроме того, проверка содержания оспариваемого нормативного акта или его части в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации включает в себя выяснение вопроса, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено понятие административного правонарушения, в соответствии с которым объективная сторона административного правонарушения состоит в конкретном действии (бездействии) лица, которое является противоправным и влечет установленную Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации административную ответственность.

Анализ оспариваемой заявителем ст. 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях" свидетельствует о том, что нормы данной статьи по своему содержанию не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности. Указанная статья по своей юридической конструкции имеет отсылочный характер к целому роду правил в сфере организации транспортного обслуживания населения.

Такое правовое регулирование не позволяет однозначно утверждать, за какие именно нарушения установлена административная ответственность ст. 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях", что предполагает произвольное определение лицом, составляющем протокол об административном правонарушении, состава конкретного правонарушения.

Одновременно возникают предпосылки для наказания виновного лица за одно и то же правонарушение дважды, что противоречит положениям ч. 3 ст. 3.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии с которыми за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

По смыслу ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях материальное основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административных правонарушениях, а не в акте, изданном органом местного самоуправления, к которому такой закон отсылает.

Довод представителей Законодательного Собрания Омской области и Губернатора Омской области об отсутствии противоречий и неясностей при применении оспариваемой нормы не может быть принят во внимание, поскольку федеральный законодатель, включая нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации об административной ответственности в систему правовых регуляторов, одновременно определил пределы и границы нормотворчества субъекта Российской Федерации в этой сфере отношений, в том числе требования, предъявляемые к форме и содержанию правовой нормы, ее согласованности в системе действующего правового регулирования.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что административная ответственность, предусмотренная статьей 25 Закона Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" (в редакции от 12 сентября 2011 г.), установлена Законодательным Собранием Омской области с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях и противоречит статье 6 (пункты 3, 4) Федерального закона "О безопасности дорожного движения", статьям 1.3 (п. 3 ч. 1), 1.3.1 (п. 1 ч. 1), 1.4 (ч. 1), 2.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при этом содержание статьи не соответствует общеправовому критерию формальной определенности, что в совокупности является основанием для удовлетворения требований Поварченкова А.М.

Довод о том, что положения ст. 25 "Кодекса Омской области об административных правонарушениях" не нарушают права Поварченкова А.М., суд находит ошибочным, поскольку по п. 1 ст. 25 заявитель неоднократно привлекался к административной ответственности, привлечение его к ответственности по п. 2 этой же статьи представители заинтересованных лиц не исключали.

В соответствии с положениями ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При определении момента, с которого следует признать недействующим нормативный правовой акт, суд исходит как из заявленных требований, так и из положений п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и учитывает, что до вынесения решения суда нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся.

Сообщение о решении подлежит опубликованию в газете "Омский вестник" после вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, решил:

признать пункты 1, 2 статьи 25 Закона Омской области от 24 июля 2006 г. N 770-ОЗ "Кодекс Омской области об административных правонарушениях" (в редакции от 12 сентября 2011 г.) недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

Л.А. Ершова