Протокол заседания Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 21 февраля 1997 г. N 2
"О реализации государственной антимонопольной и потребительской политики в 1996 году и задачах на 1997 год"
В настоящее время в экономике России происходит существенное изменение структуры товарных рынков, уровня концентрации производства, характера монополизации. Монополизм постепенно уступает место рыночной состязательности, борьбе за потребителя. Меняется стратегия поведения хозяйствующих субъектов, происходит их адаптация к рыночным условиям. Наметились тенденции возрождения экономической активности вокруг отдельных точек роста.
Принятые специальные меры по демонополизации и развитию конкуренции, снижению доли государственного сектора в экономике, сокращению сферы государственного регулирования и административного управления хозяйствующими субъектами, либерализации внешнеэкономической деятельности привели к формированию основ развития конкуренции на товарных рынках.
Программы развития конкуренции в значительной степени охватывают не только сферу макроэкономических действий государства, но и сферу микроэкономики. Тщательный анализ рынка, прогнозирование поведения потенциальных конкурентов становятся не только базой для решения государства в области экономической политики, но и основой выработки корпоративной экономической стратегии.
Вместе с тем, задачи формирования полноценной конкурентной среды на товарных рынках еще далеко не решены. Высокий уровень концентрации, характерный для российской промышленности, продолжает оставаться серьезной предпосылкой монопольного поведения субъектов рынка.
Активизировавшиеся процессы экономической концентрации и перераспределения собственности, аккумулирование в руках взаимосвязанных юридических лиц крупных, как правило, контрольных пакетов акций российских предприятий, создание на договорной основе отраслевых объединений и крупных экономических групп в определенных условиях могут привести к существенному ограничению конкуренции, созданию препятствий для доступа других хозяйствующих субъектов, действующих на данном рынке, к факторам производства, источникам сырья, сбытовой сети.
В условиях экономического кризиса, острых проблем сбыта монополии нередко стремятся решить свои проблемы нерыночными методами, прибегая к помощи государственной власти путем получения различных льгот и преимуществ.
Не в полной мере реализованы механизмы регулирования естественных монополий. Нет еще должных стимулов для инвестиционной активности. Сохраняются рецидивы регионального сепаратизма и игнорирования требований федерального законодательства при регулировании рынка.
В продолжающейся структурной перестройке экономики России роль антимонопольных органов не только не уменьшается, но должна неуклонно возрастать. Их задачи становятся все масштабнее и сложнее.
В Программе Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы прямо указано, что для достижения основных целей социально-экономического развития страны требуется развитие полноценной конкурентной сферы, создающей предпосылки для рационального размещения ресурсов, оптимального использования производственных мощностей, перелива капитала, развития деловой активности.
Это - одна из целей экономической реформы, важный элемент институциональных преобразований, условие развития саморегулирования рынка, стабилизации цен, обеспечения интересов потребителей.
Подводя итоги работы Комитета и его территориальных управлений за 1996 г. и определяя перспективные задачи на 1997 г., Коллегия ГКАП России отмечает:
В 1995 - 1996 годах произошло существенное укрепление правовой базы государственной конкурентной и потребительской политики путем введения в действие новой редакции Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", внесения изменений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности", принятия Федеральных законов "О естественных монополиях", "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации", "О рекламе", а также ряда Указов Президента Российской Федерации. В этих условиях ГКАП России и его территориальные управления не снижают интенсивности работы по предупреждению и устранению нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей.
В 1996 году территориальными управлениями ГКАП России принято к рассмотрению 1862 заявления по злоупотреблению доминирующим положением на товарном рынке (1859 - в 1995 году). Из них устранено без возбуждения дела - 731. Всего возбуждено 565 дел, из них по 343 (61 процент) выданы предписания или направлены рекомендации по устранению нарушений.
За 1996 год ГКАП России и его территориальными управлениями принято к рассмотрению в общей сложности более одной тысячи заявлений по фактам и признакам нарушения ст.ст. 6, 7 и 8 Закона РСФСР "О конкуренции...", т.е. вызванных актами, действиями и соглашениями (согласованными действиями) хозяйствующих субъектов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленные на ограничение конкуренции. Из них по каждому второму возбуждено дело.
Закономерной тенденцией в 1996 году стало уменьшение (с 3125 в 1995 г. до 1246 в 1996 г.) числа дел по контролю за созданием, слиянием, присоединением, ликвидацией хозяйствующих субъектов и единовременное незначительное расширение масштабов контроля за приобретением акций, вкладов, долей участия. Причиной увеличения потока согласований на покупку крупных пакетов акций является завершение первичного размещения акций приватизированных предприятий и начального процесса акционирования.
Всего в 1996 году в порядке контроля за соблюдением антимонопольного законодательства рассмотрено 7610 заявлений. Из общего количества рассмотренных заявлений 1247 нарушений устранены без возбуждения дел, по 1240 фактам нарушений антимонопольного законодательства дела возбуждались и по ним выдано 799 предписаний.
Особо следует отметить значительную работу, проводимую антипонопольными структурами с органами государственной власти, местного самоуправления, судами и предпринимательским корпусом по разъяснению норм и положений антимонопольного и потребительского законодательства.
Важной задачей антимонопольных органов продолжают оставаться противодействие созданию новых монопольных структур в результате реализации корпоративной инвестиционной политики и интеграционных процессов, усиление контроля за отраслевой экономической концентрацией, в том числе при приватизации государственных предприятий, осуществлении сделок на вторичном рынке ценных бумаг и имущественных сделок, формировании финансово-промышленных групп.
Антимонопольный комитет России в соответствии с законодательством все более активно участвует в процессе формирования финансово-промышленных групп, осуществляя предварительное рассмотрение проектов ФПГ и предложений по оказанию им мер государственной поддержки. Важное значение приобрела работа специалистов антимонопольных органов в качестве представителей государства в органах управления крупнейших российских компаний, которая позволяет предотвратить возможные нарушения антимонопольного законодательства, а также получать объективную оперативную информацию о ситуации на важнейших товарных рынках.
Активизация экономической концентрации и интеграционных процессов в банковской и производственной сферах с использованием механизмов фондового рынка и залогового права обусловили необходимость распространения требований антимонопольного регулирования и контроля на финансовые рынки, в том числе рынки банковских и страховых услуг и рынок ценных бумаг. В истекшем году подготовлен проект Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
Большое внимание уделяется практике ценообразования, другим аспектам регулирования в сфере естественных монополий. Эти отрасли во многом определяют уровень издержек производства и, соответственно, прибыльности текущей деятельности и инвестиций во всех секторах экономики. Поэтому вопросы, связанные с государственным регулированием базовых отраслей народнохозяйственной инфраструктуры, относящихся к сфере естественных монополий, имеют первостепенное значение с точки зрения перспектив развития экономики в стране в целом и в отдельных регионах.
Значительные изменения претерпевает государственная политика демонополизации. Постоянное прямое вмешательство государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов все более уступает приоритет развитию и поддержанию добросовестной конкуренции. Развитие процессов демонополизации путем стимулирования инвестиционной активности, устранения барьеров для развития конкуренции и входа на рынки хозяйствующих субъектов, осуществления политики структурной перестройки экономики, финансовой стабилизации становится базовой деятельностью в системе государственной конкурентной политики.
Комплексный характер проблем демонополизации и развития конкуренции обусловливает необходимость применения программного метода их решения, обеспечивающего единую организационную и методическую основу.
Проведение работ в рамках Государственной программы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации в 1994 - 1996 годах показало правильность избранных подходов и заложило основу для продолжения этой работы на перспективу. Результаты реализации программы свидетельствуют об устойчивой в целом тенденции роста числа хозяйствующих субъектов, действующих на тех товарных рынках, которые еще в 1994 году рассматривались как монополизированные.
Важнейшей задачей переходного периода является преодоление ведомственно-бюрократического характера монополизма.
По мере развития рыночных отношений в Российской Федерации органы исполнительной власти и органы местного самоуправления все более освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако до тех пор, пока за ними сохраняются отдельные полномочия, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия, будет существовать опасность превышения этими органами своих прав в хозяйственной сфере, ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.
Поэтому в переходный период необходимо регулирование, предусмотренное статьями 7 и 8 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которое ставит деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления под контроль со стороны антимонопольных органов.
Предоставление государственных средств, исключительных прав и привилегий существенно влияет на состояние конкуренции, структуру издержек производства, может привести к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания заведомо неконкурентоспособных производств. Понимая необходимость четкой правовой регламентации всех вопросов, связанных с предоставлением и использованием государственной помощи в виде субсидий, льгот, гарантий или иных преимуществ для отдельных хозяйствующих субъектов и регионов, ГКАП России приступил к разработке проекта Федерального закона "О государственной помощи".
В условиях формирования рыночных отношений, появления большого числа хозяйствующих субъектов - все более активно начинает проявляться тенденция ведения предпринимательской деятельности недобросовестными методами. В первую очередь это относится к таким действиям, как обман потребителя, дискредитация конкурента, присвоение престижа и имиджа преуспевающих фирм в том числе и путем незаконного использования результатов интеллектуальной деятельности. Недооценка этих факторов и несвоевременное реагирование на них со стороны государства могут стать тормозом для развития конкуренции, привлечения инвестиций, расширения партнерских отношений с другими странами. Таким образом, особую актуальность для российской экономики приобретает создание эффективной правовой системы защиты от недобросовестной конкуренции.
В рамках своей основной деятельности антимонопольные органы активно участвуют в формировании и реализации государственной политики в области защиты от недобросовестной конкуренции и охраны объектов интеллектуальной собственности, ориентированной на создание цивилизованного рынка товаров, работ и услуг с использованием результатов интеллектуальной деятельности. В 1995 - 1996 годах значительно увеличилось количество рассмотренных антимонопольными органами дел и принятых мер административного воздействия в отношении хозяйствующих субъектов, использующих недобросовестные приемы ведения конкурентной борьбы.
В рамках осуществления контроля за соблюдением законодательства о рекламе антимонопольными органами в 1996 году было проведено около 4000 расследований (по сравнению с 2500 случаев в 1995 году) и приняты меры по выявленным нарушениям.
Результаты работы в области защиты прав потребителей позволяют констатировать, что происходит качественно новый поворот в сторону ускорения целостной системы, способной адекватно представлять и защищать законные права и интересы граждан-потребителей. Позитивное влияние на эти процессы оказала расширяющаяся практика создания и реализации в субъектах Российской Федерации региональных программ по защите прав потребителей.
Осуществляя контроль за соблюдением законодательства о защите прав потребителей. антимонопольными органами в 1996 году было проведено 10,3 тыс. проверок хозяйствующих субъектов, действующих в различных секторах потребительского рынка, рассмотрено 37,4 тыс. писем, обращений, заявлений, выявлено 28,9 тыс. нарушений. При этом 68 процентов нарушений было устранено хозяйствующими субъектами в добровольном порядке, против 50 процентов в 1995 году, чему в немалой степени способствовала проводимая антимонопольными органами профилактическая работа. Вместе с тем, выдано 3,1 тыс. предписаний, 94 процента из которых исполнено. Общая сумма штрафов, наложенных и взысканных за неисполнение предписаний, составила в 1996 году 375 млн. рублей.
За отчетный период было предъявлено в суд 1,6 тыс. исков или самими антимонопольными органами, или с их участием. В пользу потребителей в отчетном периоде было вынесено 1,2 тыс. судебных решений, в том числе: потребителям были возмещены убытки на сумму около 3 млрд. рублей и возмещен моральный вред в размере около 500 млн. рублей.
Кроме того, 90 процентов органов местного самоуправления и более 600 общественных объединений потребителей осуществляют защиту прав потребителей в пределах полномочий, предоставленных указанным выше Законом. Ими за 1996 год рассмотрено более 270 тысяч писем и обращений потребителей, предъявлено более 14 тысяч исков в суды в защиту прав потребителей.
Все большую актуальность приобретают проблемы взаимной коррекции конкурентной и потребительской политики с ориентацией на интересы конечного потребителя. В первую очередь это касается продукции и услуг, предоставляемых предприятиями отрасли, относящихся к естественным монополиям с неразвитой конкуренцией, производящих товары народного потребления.
В этой связи перед антимонопольными органами стоит задача расширения применения превентивных мер к хозяйствующим субъектам с целью недопущения нарушений законных прав потребителей.
Предстоит продолжить работу по обновлению и развитий законодательства о защите прав потребителей с учетом изменений в гражданском праве Российской Федерации, а также особенностей современного этапа развития экономики.
Динамичные процессы концентрации производства, расширения мирохозяйственных связей и углубления международного разделения труда требуют усиления интеграции деятельности национальных и международных антимонопольных органов. В практическую плоскость перешли работы по согласованию целей, задач и мер по демонополизации, развитию конкуренции на товарных рынках, защите прав потребителей, гармонизации антимонопольного законодательства в рамках единого экономического пространства СНГ, адаптации конкурентной и потребительской политики в целях вхождения России в мировое экономическое сообщество. Одной из важнейших задач для дальнейшего совершенствования и углубления интеграционных процессов стран СНГ и создания единого экономического пространства является проведение странами СНГ согласованной антимонопольной политики и защиты прав потребителей.
В настоящее время Правительство Российской Федерации разработало среднесрочную программу социально-экономического развития страны на период до 2000 года и определило механизмы перехода к стадии экономического роста, поставив тем самым конкретные задачи для всей системы антимонопольных органов Российской Федерации. В 1996 году в соответствии с планами работы состоялось 9 заседаний Коллегии. На них рассмотрено 16 вопросов, в основном имеющих федеральное значение. В числе наиболее важных из них: проект Федеральной программы демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации на 1997 - 1998 годы, государственные доклады (о защите прав потребителей в 1995 году, о развитии конкуренции на товарных рынках), проект Концепции среднесрочной программы Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы и выработка замечаний и предложений к ней, результаты изучения состояния защиты прав потребителей в сферах жилищно-коммунальных, туристских услуг.
Принятыми на заседаниях Коллегии решениями было предусмотрено 127 мероприятий и поручений. По состоянию на 20 февраля т.г. из 109 мероприятий, срок реализации которых истек, 75 (или 69 процентов) выполнены полностью или частично. Не выполнено 15 поручений, в т.ч. 9, предусмотренных решением Коллегии от 22.03.96 г. по итогам работы за 1995 год. В частности не подготовлены: методические материалы по применению ст. 10 Закона РФ "О конкуренции ...", рекомендации по эффективности мер по развитию конкуренции на товарных рынках, методика по антимонопольному регулированию в свободных экономических зонах; не разработаны порядки рассмотрения соглашений в банковской сфере между участниками страховых рынков и т.п. Остальные мероприятия находятся в стадии реализации. По 18 поручениям срок исполнения не наступил.
Обсудив на расширенном заседании Коллегии ГКАП России с участием Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Потанина В.О., представителей Аппарата Правительства Российской Федерации и руководителей территориальных управлений доклад "О реализации государственной антимонопольной и потребительской политики в 1996 году и задачах на 1997 год", Коллегия постановляет:
1. Членам Коллегии ГКАП России, начальникам структурных и территориальных управлений ГКАП России принять к руководству и исполнению изложенные в докладе основные направления конкурентной и потребительской политики на 1997 год и ближайшую перспективу.
2. Считать главной задачей ГКАП России и его территориальных управлений в 1997 году реализацию направлений антимонопольной и потребительской политики, демонополизации и развития конкуренции, включенных в Программу Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост", в том числе:
совершенствование правовой базы, форм и методов антимонопольного контроля и регулирования в целях предупреждения и пресечения злоупотреблений рыночной властью, предотвращение (правовыми методами) проявлений местного сепаратизма, соглашений и согласованных действий, имеющих результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, недобросовестной конкуренции, пропаганда правовых знаний об антимонопольном законодательстве;
противодействие созданию новых монопольных структур в результате перераспределения собственности, реализации корпоративной инвестиционной политики и интеграционных процессов, усиление контроля за отраслевой экономической концентрацией, в том числе при приватизации государственных предприятий и осуществлении имущественных сделок, формировании финансово-промышленных групп;
обеспечение равных возможностей хозяйствования, в том числе путем правовой регламентации вопросов порядка и процедуры предоставления лицензий в сфере природопользования, предоставления государственной помощи в виде субсидий, льгот, гарантий или иных преимуществ для отдельных хозяйствующих субъектов и регионов, развития конкурсных принципов и соблюдения антимонопольных требований при размещении государственных заказов и поставках для государственных нужд;
распространение требований антимонопольного регулирования и контроля на финансовые рынки, в том числе рынки банковских и страховых услуг и рынок ценных бумаг;
осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в процессе лицензионной деятельности Федеральных органов исполнительной власти, органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительных органов местного самоуправления;
участие в подготовке материалов по рассмотрению дел по нарушениям Закона РСФСР "О конкуренции...", Федерального закона "О рекламе", Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" в арбитражных судах;
демонополизация экономики и создание условий для развития конкуренции на товарных рынках с высокой степенью концентрации, устранение барьеров для развития конкуренции и входа на рынки хозяйствующих субъектов;
решение проблем, связанных с гармонизированным применением гражданского права Российской Федерации и законодательства о защите прав потребителей;
создание необходимых условий для развития и укрепления системы государственной и общественной защиты прав потребителей с учетом усиления роли органов местного самоуправления в этой сфере в целях обеспечения ее доступности для широких слоев населения;
согласование целей, задач и мер по демонополизации и развитию конкуренции на товарных рынках СНГ, гармонизация антимонопольного законодательства в рамках единого экономического пространства СНГ, адаптация конкурентной политики в целях вхождения России в мировое экономическое сообщество;
улучшение материально-технического и финансового обеспечения антимонопольных органов.
3. В целях выполнения задач, возложенных на ГКАП России федеральным законодательством и среднесрочной Программой Правительства Российской Федерации на 1997 - 2000 годы, центральному аппарату ГКАП России принять Программу мер по реализации направлений антимонопольной и потребительской политики, рекламного законодательства.
Ответственные исполнители - заместители Председателя ГКАП России: В.Е.Белов, П.В.Крашенинников, А.Н.Саунин, Н.Е.Фонарева.
Срок исполнения - II квартал 1997 года.
4. Осуществить выборочные обследования соблюдения антимонопольного законодательства предприятиями, включенными в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющими на рынке определенного товара долю более 35% по графику, утвержденному руководством Комитета.
Ответственные исполнители: Управление по контролю за недобросовестной конкуренцией (Ю.В.Коковихин), Управление по контролю за экономической концентрацией (Е.М.Сальникова), Управление по ограничительной деловой практике (А.Г.Цыганов).
Срок исполнения - в течение 1997 года.
5. Провести выборочные проверки деятельности объединений хозяйствующих субъектов (союзов, концернов, ассоциаций) в целях выявления и пресечения антиконкурентных соглашений (согласованных действий).
Ответственный исполнитель - Управление по контролю за ограничительными соглашениями (Т.Н.Гусарова).
Срок исполнения - в течение 1997 года.
6. Осуществить комплексное обследование соблюдения законодательства о защите прав потребителей в сферах:
платных медицинских услуг - I полугодие 1997 года;
образовательных услуг - II полугодие 1997 года;
Ответственный исполнитель - Управление по защите прав потребителей (С.Р.Баткаев).
7. Начальникам функциональных управлений центрального аппарата ГКАП России:
а) разработать:
примерные порядки рассмотрения дел по признакам нарушения статей 5, 6, 7, 8, 10, 19 Закона РСФСР "О конкуренции...", а также статьи 31 Закона Российской Федерации "О страховании";
типовые схемы описания дел по статьям 5, 6, 7, 8, 10, 19 Закона РСФСР "О конкуренции...", а также по статье 31 Закона Российской Федерации "О страховании".
Ответственные исполнители:
статьи 5, 7, 8 Закона РСФСР "О конкуренции..." - Управление по ограничительной деловой практике (А.Г.Цыганов);
статья 6 Закона РСФСР "О конкуренции..." - Управление по контролю за ограничительными соглашениями (Т.Н.Гусарова);
статья 10 Закона РСФСР "О конкуренции..." - Управление по контролю за недобросовестной конкуренцией (Ю.В.Коковихин);
статья 19 Закона РСФСР "О конкуренции..." - Отдел демон
