Постановление Правительства УР от 26 июня 2000 г. N 615 "О демонополизации и развитии конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве Удмуртской Республики в 2000-2003 годах"

1. Основные направления демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг Удмуртской Республики на 2000-2003 годы (далее именуются - Направления) разработаны на основе концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 года N 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", и постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 года N 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 годы".

2. Основной целью реализации Направлений является повышение качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг (далее ЖКУ) и выполняемых работ в жилищно-коммунальном хозяйстве (далее ЖКХ), снижение издержек и, соответственно, тарифов и цен. Это может быть достигнуто путем создания условий для формирования конкурентной среды и осуществления антимонопольного регулирования в сфере ЖКХ.

3. Направления устанавливают основные принципы демонополизации и развития конкуренции на рынке ЖКУ в Удмуртской Республике на 2000-2003 годы.

4. При демонополизации отраслей ЖКХ в муниципальных образованиях необходимо учитывать следующие требования:

- комплексный подход к структурной перестройке отрасли;

- дифференцированный подход к демонополизации подотраслей ЖКХ;

- ориентация на обеспечение максимально возможной конкуренции хозяйствующих субъектов и защиту прав и интересов потребителей жилищно-коммунальных услуг;

- равенство предприятий ЖКХ всех форм собственности;

- взаимосвязь мероприятий, осуществляемых в рамках федеральной, региональных и местных программ демонополизации;

- контроль взаимосвязи процесса демонополизации и качества услуг ЖКХ;

- обеспечение гласности проводимых мероприятий.

5. Направлениями предусматривается:

- реформирование органов управления ЖКХ на местном уровне;

- завершение перехода к договорным отношениям между субъектами жилищно-коммунальной деятельности: собственником, потребителем, заказчиком и поставщиком жилищно-коммунальных услуг;

- организация обслуживания муниципальной собственности и выполнения работ на конкурсной основе;

- создание предпосылок к организации управления объектами ЖКХ на конкурсной основе;

- создание предпосылок для появления слоя собственников жилья и их объединений с целью совместного управления жильем (товариществ собственников жилья);

- принятие мер по равноправию предприятий ЖКХ всех форм собственности;

- организацию информационного обеспечения мероприятий, предусмотренных Направлениями;

- регулирование деятельности естественных локальных монополий.

Структурные особенности ЖКХ в Удмуртской Республике

 

 

Жилищно-коммунальное хозяйство Удмуртской Республики в своем составе имеет все основные подотрасли: жилищное хозяйство, тепло-, энергоснабжение, водоснабжение и водоотведение, дорожно-мостовое хозяйство, инженерная защита территорий, санитарная очистка, озеленение, техническая инвентаризация, банно-прачечное, гостиничное хозяйство, ритуальные услуги.

За последние годы значительно изменилась ситуация с правом собственности на объекты ЖКХ. В республике приватизировано около 50 процентов жилищного фонда; объекты ЖКХ в основном муниципальные, активно идет процесс передачи ведомственных объектов ЖКХ в муниципальную собственность.

Жилищно-коммунальной деятельностью в Удмуртии занимаются не менее 160 предприятий, из которых 106 находятся в муниципальной и государственной собственности, остальные - в частной или смешанной. Имеются также подразделения ЖКХ в составе промышленных предприятий (ведомственные).

Происшедшие в отрасли изменения заложили предпосылки для развития конкуренции и демонополизации, но к настоящему времени не дали существенных позитивных результатов.

Задачи демонополизации в значительной мере решены в ритуальной деятельности, где существует реальная конкуренция. Это прежде всего обусловлено возможностью получения от потребителей ритуальных услуг наличных денег. В банно-прачечном и гостиничном хозяйстве развитие конкуренции сдерживается невостребованностью услуг и необходимостью дотировать эти отрасли из местных бюджетов. Наряду с этим имеются отдельные примеры успешного функционирования малых частных гостиниц и бань, предоставляющих услуги высокого качества.

Основной задачей Направлений является оказание помощи органам местного самоуправления в демонополизации и создании конкурентной среды на рынке услуг жилищного хозяйства, ресурсоснабжения и благоустройства.

Обобщающей характеристикой ЖКХ является их необходимость для функционирования системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов. Они предоставляются предприятиями отрасли в виде доведенных до потребителя носителей с определенными качественными показателями (тепло-, электроэнергия, вода и т.п.), а также в виде непосредственно работ на объекте (обслуживание жилых домов, саночистка и т.д.).

Для отрасли ЖКХ характерны:

- принадлежность к группе жизнеобеспечения;

- социальная значимость;

- низкая заменяемость другими услугами.

В силу технологических особенностей, условий формирования отрасли в Удмуртской Республике предприятия, связанные с сетевой поставкой ресурсов, занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории (являются локальными монополиями предприятия водоканала, электроснабжения, теплоснабжения). Это специализированные муниципальные предприятия, как, например, "Ижводоканал" и "Ижевские электросети" в г.Ижевске, а также многоотраслевые, как, например, муниципальные предприятия ЖКХ гг.Можги и Камбарки. Многоотраслевые и специализированные предприятия являются, как правило, и производителями, и продавцами коммунальных услуг. Одной из особенностей современного этапа является то, что электроэнергию и значительную часть тепловой энергии (а также топливо и воду) муниципальным предприятиям приходится покупать у акционерных обществ, входящих в единую энергосистему Удмуртской Республики и Российской Федерации в целом, являющихся естественными монополистами более высокого уровня.

Предприятия, предоставляющие услуги в виде непосредственно выполняемых работ на объектах (обслуживание жилищного фонда, внешнее благоустройство) тоже могут быть специализированными, как, например, Дорожное эксплуатационно-ремонтное предприятие г.Ижевска, многопрофильными, как Спецавтохозяйство по благоустройству г.Глазова, или многоотраслевыми, как муниципальное предприятие ЖКХ г.Камбарки. В силу сложившихся ранее условий формирования отрасли границы действия этих предприятий определяются границами поселков, городов, микрорайонов, конкретных улиц. Эти предприятия не имеют пока конкурентов в своей деятельности, обусловленной рыночными принципами, а имеющиеся примеры конкурсов или отборов являются скорее административно навязанными.

Система управления и финансирования ЖКХ в Удмуртской Республике

 

 

В Удмуртской Республике основным методом управления ЖКХ является административное воздействие на предприятия. Экономические (рыночные) принципы управления практически не используются. У руководителей органов местного самоуправления до сих пор существует иллюзия, что административным путем можно получить лучшие результаты за меньшие деньги, чем при создании необходимых экономических рыночных механизмов хозяйствования. Поэтому формально созданные в ряде городов и районов Удмуртской Республики службы заказчика (Сарапул, Глазов, Камбарка, Сарапульский район) не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. Пожалуй, только Городское жилищное управление (ГЖУ) Ижевска является службой заказчика в полной мере: имеет договоры с подрядными организациями на обслуживание жилищного фонда, заключает договоры найма с жильцами, организует конкурсные отборы на все виды работ. В других городах и районах функции заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия ЖКХ, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика.

Все это ведет к нарушению принципов рыночных отношений, правовой неопределенности взаимоотношений администраций, предприятий и потребителей услуг, отсутствию контроля за качеством предоставляемых услуг, неоправданному завышению тарифов, большим взаимным финансовым задолженностям, неэффективному использованию бюджетных средств.

Финансирование жилищно-коммунальной отрасли в Удмуртии осуществляется в основном из следующих источников:

оплата физических лиц (населения) за предоставленные услуги и выполненные работ;

оплата юридических лиц за предоставленные услуги и выполненные работы;

бюджетное дотирование разности в реальной стоимости услуг и административно установленным уровнем их оплаты;

бюджетное финансирование некоторых видов работ.

Кроме того, частично финансирование идет за счет средств предприятий, все еще имеющих на балансе объекты ЖКХ.

Особенностью Удмуртии является то, что большинство муниципальных образований, как и вся республика в целом, являются дотационными.

Особенности ЖКХ в Удмуртской Республике

 

 

Удмуртская Республика относится к 4 климатической зоне, характеризующейся продолжительной и суровой зимой. Отопительный сезон длится с середины сентября до середины мая. В связи с этим предоставление некоторых услуг имеет сезонный характер, а значительная часть средств, расходуемых в ЖКХ, идет на подготовку и прохождение отопительного сезона - до 60 процентов. Это, естественно, сказывается на структуре и величине тарифов предоставляемых услуг и стоимости выполняемых работ.

На 01.01.2000 года в жилищно-коммунальном муниципальном хозяйстве было около 13,5 млн.кв.м. жилья, 300 котельных и 154 центральных тепловых пункта (далее ЦТП), 1009 км тепловых сетей в 2-х трубном исполнении, более 5,5 тыс.км воздушных и кабельных линий электропередачи, 2316 трансформаторных подстанций, 2,5 тыс.км улиц, проездов и дорог, 90 мостов и путепроводов, 2350 км водопроводных сетей, 7 комплексов водоочистки, 450 водопроводных станций, 25 бань и т.д.

В настоящее время около 1 млн.кв.м. жилищного фонда нуждается в срочном капитальном ремонте, ветхий и аварийный фонд с износом более 65 процентов составляет около 150 тыс.кв.м.; 1000 км водопровода нуждаются в замене, 84 процента водопроводных станций нуждаются в замене насосного оборудования, все комплексы водоочистки требуют капитального ремонта; ежегодной замены требуют 40 км тепловых сетей; вся улично-дорожная сеть нуждается в текущем ремонте, а не менее 300 км - в капитальном, 24 процента мостов в аварийном состоянии или требуют срочной реконструкции.

Особенностью республики является использование различных видов топлива для котельных и ЦТП - от торфа до природного газа, и также то, что на территории Удмуртской Республики нет своих запасов дешевого и эффективного топлива. Большая часть его завозится. Коммунальная теплоэнергетика, все предприятия которой являются муниципальной собственностью, практически полностью зависит от монополистов-поставщиков топлива. Так уголь, доля которого в общей массе топлива составляет 22,6 процентов, поставляется из Кузбасса Государственным предприятием "Удмуртлестоппром", природный газ, доля которого 59,5 процентов - акционерными обществами "Газпром" и "Межрегионгаз"; мазут и нефть - АО "Удмуртнефть" и частично компанией "Башнефть". Имеется большая зависимость муниципальной коммунальной энергетики от АО "Удмуртэнерго". Так соотношение производимой и покупной теплоэнергии в г.Ижевске составляет 1/38.

Предприятия коммунальной электроэнергетики, хотя и являются электроснабжающими организациями, для своих абонентов используют электроэнергию, получаемую от АО "Удмуртэнерго". Муниципальные предприятия электроэнергетики имеются в городах и рабочих поселках Удмуртской Республики. В сельских райцентрах таких предприятий нет - электрические сети в основном бесхозяйные.

Основой водных ресурсов Удмуртии является речной сток. Реки Удмуртской Республики относятся к бассейну Камы и Вятки. Их суммарная протяженность составляет 29,7 тыс.км. Показатель водности речных бассейнов колеблется от 4 на юге и до 8,5 л/с. кв.м. на севере республики. На территории есть 4 крупных пруда общей емкостью 179,9 млн.куб.метров. Имеются значительные ресурсы подземных вод питьевого качества. Забор воды из поверхностных источников составляет 89,3 процента, из подземных - 10,7 процентов. В прошлом году общий забор воды составил 164,745 млн.куб.м. Водные объекты значительно загрязнены нефтепродуктами, фенолами, хлоридами, солями тяжелых металлов и т.п. Основными загрязнителями являются промышленные предприятия, муниципальные системы канализации, сельскохозяйственные и городские ливневые стоки.

80 процентов населения Удмуртской Республики пользуется услугами муниципальных систем водоснабжения, 63,8 процентов - услугами муниципальной канализации. В среднем на городского жителя приходится от 149 до 257 литров воды в сутки, на сельского - от 36 до 155 литров воды.

В последние годы наблюдается ухудшение качества воды в наружных водопроводных сетях.

Сооружения по очистке воды и распределительные сети не в состоянии очищать и доставлять воду надлежащего качества. Четверть сетей и оборудования изношена полностью. Очистные сооружения водопровода и канализации не справляются ни с объемами, ни с загрязнителями, на которые они не были рассчитаны.

Состояние инженерных сетей ЖКХ Удмуртской Республики, жилищного фонда, объектов благоустройства характеризуется нарастающим износом, составляющим от 40 до 70 процентов. Значительная часть сетей и объектов ЖКХ находятся в аварийном состоянии и требуют замены или срочного капитального ремонта (реконструкции). Кроме физического износа, большая часть оборудования является морально устаревшей, не отвечающей современным требованиям. Квалификация обслуживающего персонала оставляет желать лучшего, особенно в райцентрах.

Значительная часть жилищного фонда, не менее 30 процентов, построена в панельном исполнении, характеризующемся высокой теплопотерей и значительными затратами в эксплуатации.

В Удмуртской Республике много населенных пунктов сельского типа, входящих в состав районных муниципальных образований, где условия проживания значительно отличаются от городских. Они характеризуются неразвитостью инженерной инфраструктуры, большей, чем в городах изношенностью систем, оборудования, многообразием жилищного фонда с преобладанием частного сектора. В районах обычно одно муниципальное многоотраслевое предприятие ЖКХ совмещает функции заказчика и подрядчика.

Надо иметь в виду, что количество жилья и объектов коммунального назначения увеличивается за счет приема в муниципальную собственность имущества сельских предприятий. Это, как правило, крайне запущенное хозяйство, требующее больших затрат на ремонт, замену и эксплуатацию, а также создания новых предприятий (или расширения имеющихся).

Объективная необходимость демонополизации отрасли в Удмуртской
Республике

 

 

Существующее положение привело к тому, что в Удмуртской Республике ниже среднего среди регионов Российской Федерации уровень обеспечения жилищно-коммунальными услугами. Это создает дискомфортные условия проживания, увеличивает социальную напряженность, приводит к другим негативным последствиям.

Приведенный выше анализ показывает, что причины сложившейся ситуации кроются как в принимавшихся (и принимаемых) технологических решениях, так и в организации структуры управления отраслью, нежелании (неспособности) руководителей на местах менять что-либо.

Сложившаяся структура управления ЖКХ, характеризующаяся отсутствием конкуренции, эффективного антимонопольного регулирования деятельности естественных локальных монополий, административным произволом, сформировала и продолжает поддерживать затратную природу функционирования отрасли.

Бюджеты городов и районов не в состоянии оплачивать расходы на эксплуатацию объектов ЖКХ, предприятия имеют огромные кредиторские и дебиторские задолженности, а качество предоставляемых услуг и выполняемых работ с каждым годом ухудшается.

Ситуация, сложившаяся в ЖКХ, требует резкого повышения эффективности использования финансовых ресурсов, что возможно только путем развития рыночных, конкурентных отношений, элементами которых являются конкурсы на получение права выполнения работ или предоставления ЖКУ, договорные отношения, определяющие условия их выполнения или предоставления, общедоступный механизм контроля за выполнением работ и предоставлением услуг.

Актуальность проведения демонополизации отрасли обусловлена необходимостью изменения структуры финансирования отрасли, которое предусматривает поэтапный переход от бюджетного дотирования хозяйствующих субъектов, предоставляющих ЖКУ, к оплате потребителями при условии адресной социальной защиты низкодоходных слоев населения.

Необходимость демонополизации диктуется также изменением отношений собственности, что уже привело к появлению в сфере ЖКХ как предприятий различных форм собственности, так и новых групп собственников - потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Демонополизация и создание конкурентной среды в сфере
предоставления жилищных услуг в городах

 

 

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений:

- конкуренция в сфере управления недвижимостью;

- конкуренция подрядных организаций в целях получения заказа на обслуживание жилья.

Одним из возможных направлений для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия организаций собственников жилья, которое достигается, в первую очередь, путем создания товариществ собственников жилья (далее ТСЖ).

Товарищества дают возможность собственникам влиять на форму управления общедолевой недвижимостью, на привлечение того или иного подрядчика, а, следовательно, - на стоимость и качество предоставляемых услуг, а также создают условия для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда.

Основным условием создания конкурентной среды в жилищной подотрасли является разделение функций между управляющими компаниями и подрядными жилищными (эксплуатационными, ремонтными) организациями, как это сделано в г.Ижевске.

В некоторых городах Удмуртской Республики от лица собственника муниципального жилищного фонда выступают подразделения администраций (управления, комитеты, отделы), которые совмещают также функции управляющей компании. В их функции входит:

- поддержание в надлежащем состоянии муниципального жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры с соблюдением нормативно-технических требований;

- обеспечение соответствующего уровня финансирования;

- разработка и заключение договоров найма или аренды жилых и нежилых помещений в муниципальном жилищном фонде;

- формирование муниципального заказа - выбор наилучших подрядчиков по предоставлению жилищных и коммунальных услуг и заключение с ними договоров;

- обеспечение системы контроля за предоставлением услуг и оплаты их по факту предоставления;

- другие функции по управлению жилищным фондом и другими коммунальными объектами.

Эти подразделения администраций фактически являются службами заказчика. Их деятельность должна определяться соответствующими положениями.

Основой управления жилищно-коммунальным хозяйством, в том числе и жилищным фондом, в современных условиях являются договорные отношения между заказчиками услуг и работ и подрядными организациями различных форм собственности.

Надо учитывать, что объединение в подразделениях администраций функций собственника и заказчика приводит к совмещению функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, что является прямым нарушением Закона Российской Федерации от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. N 3-ФЗ (ведомости Российской Федерации. 1991 г. N 16. Ст.499; Собрание законодательства Российской Федерации. 2000 г. N 2. Ст.124). Кроме того, при таком совмещении нет заинтересованности в качественном выполнении своих функций; сложившиеся ранее отношения администраций с предприятиями ЖКХ мешают объективной оценке работы предприятий. Совмещение управляющих функций и функций заказчика дает возможность административного давления на муниципальные предприятия ЖКХ в случае возникновения конфликтных ситуаций, что в рыночных условиях недопустимо.

С увеличением числа юридических и физических лиц, имеющих в собственности жилищный фонд, товариществ собственников жилья неминуемо встанет вопрос об управляющих компаниях и об их конкурсном отборе.

На данном этапе конкуренция в сфере управления жилищным фондом сдерживается следующими факторами:

- отсутствием нормативно-правового механизма создания управляющих компаний, системы их лицензирования и сертификации;

- отсутствием гарантируемого финансирования из бюджетов всех уровней, низкой собираемостью платежей населения;

- отсутствием реальных собственников, финансово заинтересованных в результатах улучшения управления жилищным фондом;

- малым количеством предприятий ЖКХ частных форм собственности.

Отношения муниципального заказчика (собственника жилья, другой недвижимости, объектов благоустройства и инженерной инфраструктуры) и управляющих компаний должны регулироваться договором.

Создание конкурентной среды в сфере предоставления жилищных услуг возможно на данном этапе путем организации конкурсных отборов подрядных организаций.

Проведение конкурсов не должно сводиться к формальному закреплению уже сложившихся производственных отношений. Конкурс ради конкурса приведет только к напрасной трате времени и бюджетных средств на его проведение.

Целью проведения конкурсного отбора подрядчиков для текущего содержания жилья должно быть повышение эффективности использования финансовых ресурсов и улучшение качества предоставляемых услуг. Конкурс может проводиться на выполнение всего комплекса работ, а также на отдельные виды и специализированные работы (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, ремонт кровли и т.п.).

Конкурсы организуются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Удмуртской Республики. Положения о конкурсных отборах разрабатываются в каждом муниципальном образовании отдельно.

Благоприятная ситуация для начала организации конкурсного отбора по обслуживанию жилищного фонда складывается во время приемки ведомственного жилья в муниципальную собственность. В этом случае проведение конкурсов позволяет не вкладывать бюджетные средства в создание дополнительных мощностей для обслуживания муниципального жилья, формирует реальную конкурентную среду. Вместе с тем накапливается опыт в этой деятельности.

Полученная в процессе конкурсного состязания договорная цена на выполнение подрядных работ должна являться ориентиром стоимости услуг для предприятий, обслуживающих жилищный фонд на безальтернативной основе.

Созданию конкуренции между подрядными организациями мешают следующие факторы:

- отсутствие гарантированного финансирования выполняемых работ;

- создание новых укрупненных структур, объединивших подрядчиков, обслуживающих муниципальное и ведомственное жилье;

- расформирование в некоторых случаях ведомственных подразделений ЖКХ при передаче жилищного фонда в муниципальную собственность;

- фактическое отсутствие предприятий ЖКХ иной, кроме муниципальной, формы собственности, за исключением г.Ижевска;

- отсутствие (или формальное заключение) договорных отношений, преобладание административных методов во взаимоотношениях с предприятиями;

- отсутствие у многих предприятий, потенциально готовых оказывать жилищные услуги, лицензии на осуществление этого вида деятельности;

- отсутствие товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума).

Условия создания конкурентной среды в сфере предоставления жилищных
услуг

 

 

Таким образом, для формирования программ демонополизации отрасли и создания конкурентной среды в городах республики необходимо выполнение следующих условий:

- разграничение функций собственника и подрядчика на предоставление жилищно-коммунальных услуг и выполнение работ;

- переход на договорные отношения между заказчиками жилищно-коммунальных услуг и подрядными организациями;

- создание товариществ собственников жилья;

- разукрупнение подрядных организаций;

- акционирование подрядных организаций, создание частных предприятий;

- получение лицензий на осуществление деятельности по эксплуатации жилья и коммунальных систем предприятиями различных форм собственности;

- организация конкурсных отборов по обслуживанию жилищного фонда.

Одним из наиболее приемлемых способов демонополизации жилищной отрасли является создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) в границах кондоминиума. Товарищества дают возможность собственникам влиять на форму управления общедолевой недвижимостью, на стоимость и качество предоставляемых услуг, создают условия для привлечения дополнительных источников финансирования.

В муниципальных программах демонополизации отрасли необходимо предусматривать меры по активизации создания ТСЖ. Для этого принять на местном уровне нормативные акты о:

- выделении бюджетных средств на цели государственной регистрации комплексов недвижимого имущества в жилищной сфере кондоминиумов;

- передаче ТСЖ установленных государственных дотаций на эксплуатацию жилищного фонда и предоставление коммунальных услуг;

- выделении компенсаций на предоставление льгот отдельным категориям граждан, а также жилищных субсидий семьям с низким доходом;

- освобождение ТСЖ от части местных налогов с условием направления высвободившихся средств на обслуживание и ремонт жилья, благоустройство придомовых территорий.

Демонополизация и создание конкурентной среды во внешнем
благоустройстве

 

 

Для демонополизации в подотрасли благоустройства, как и в жилищной, необходимо выполнение следующих условий, которые надо учитывать при разработке местных (городских) программ демонополизации. Это прежде всего разграничение функций собственника объектов внешнего благоустройства и подрядных организаций, занимающихся обслуживанием и ремонтом этих объектов, переход на договорную систему в их взаимоотношениях.

Система взаимоотношений собственников объектов внешнего благоустройства (органов местного самоуправления), управляющих компаний (служб заказчика) и подрядных организаций аналогична описанной выше. Целесообразным видится передача особо сложных и ответственных объектов благоустройства (полигоны твердых бытовых отходов, элементы инженерной защиты территории и т.п.) в хозяйственное ведение специализированных муниципальных предприятий либо заключение договора доверительного управления между органом местного самоуправления и предприятием.

Внешнее благоустройство является потенциально конкурентной средой, в которой на каждом этапе производства и каждом виде работ возможно привлечение предприятий различных организационно-правовых форм. В городах Удмуртии это тем более оправдано, так как в связи с падением объемов строительства, акционированием предприятий, передачей ведомственных объектов в муниципальную собственность появилось много незагруженных производственных подразделений, могущих выполнять работы по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства.

Демонополизацию в данной подотрасли можно проводить путем конкурсного отбора предприятий на выполнение работ. Организация конкурсов в данной подотрасли осуществляется также, как и в сфере предоставления жилищных услуг.

Особенностью данной подотрасли является то, что ее финансирование осуществляется практически полностью за счет средств местных бюджетов. Исключение составляет содержание свалок и полигонов твердых бытовых отходов, так как за размещение отходов с населения и предприятий взимается определенная плата.

Бюджетное финансирование определяет основные критерии при отборе подрядных организаций для выполнения того или иного вида работ. Это прежде всего максимальная эффективность использования средств.

В дорожно-мостовом хозяйстве это должно выражаться в улучшении качества дорог и дорожных сооружений, увеличении безопасности движения, уменьшения числа ДТП, снижения износа автотранспортных средств и т.п. В будущем, когда будет накоплен определенный опыт эксплуатации на конкурсной основе, сформируется определенная статистика, критерием оценки фирм на конкурсе может быть увеличение среднего межремонтного срока эксплуатации дорог и сооружений.

Выставлять на конкурс для обслуживания и ремонта можно отдельные объекты, их комплексы, территории, определенные маршруты общественного транспорта. Предметом конкурса могут стать работы по паспортизации улично-дорожной сети.

Практически все объекты внешнего благоустройства могут обслуживаться на конкурсной основе. А это, кроме элементов улично-дорожной сети, и парковые зоны, зеленые насаждения вдоль городских дорог, пляжи, кладбища и т.д.

Препятствием для демонополизации в этой подотрасли прежде всего является отсутствие гарантированного финансирования выполняемых работ. Предприятия, работающие в сфере внешнего благоустройства, имеют значительные дебиторские и кредиторские задолженности, задержки зарплаты составляют от 2-х до 10 месяцев, нет оборотных средств, нет средств на техническое и технологическое обновление. Договоры подряда со службами заказчика не заключаются или заключаются формально.

В создавшихся условиях эта сфера мало привлекательна для хозяйствующих субъектов, потенциально готовых конкурировать на рынке внешнего благоустройства.

Сейчас более реально выставлять на конкурс четко определенные по объемам и времени работы (например, капитальный ремонт участка улицы). В таком случае со стороны заказчика легче гарантировать финансирование, а также контролировать качество работ и эффективность использования бюджетных средств. Со стороны подрядчика меньше риск не получить заработанные деньги, больше стимулов для повышения качества работ.

В условиях падения объемов строительного производства возможна конкуренция между производителями дорожно-строительных материалов. Критерием оценки при их конкурсном отборе должно стать качество выпускаемых материалов и цена единицы материала. Полученная в результате конкурсного состязания цена материала может служить базой для определения стоимости ремонтных работ.

Однако при организации конкурсных отборов необходимо учитывать, что при незагруженности муниципальных предприятий органы местного самоуправления несут прямые убытки из-за простоя техники, оборудования и т.п. Целесообразно такие предприятия загружать муниципальными заказами полностью, обеспечив надлежащий контроль за качеством выполняемых работ и их стоимостью, а на конкурсы выставлять работы, выполнить которые у муниципальных предприятий нет возможности.

Как отмечалось в аналитической части программы, в сфере ритуального обслуживания уже сейчас создана реальная конкурентная среда, позволившая значительно улучшить качество обслуживания и снизить цены на ритуальные услуги. Однако это касается только сферы ритуальных услуг, а деятельность по захоронению и содержанию кладбищ как объектов внешнего благоустройства почти везде монополизирована муниципальными ритуальными предприятиями. Такое положение приводит к конфликтам с гражданами, желающими произвести захоронение своими силами, между ритуальными предприятиями различных форм собственности, к некачественному содержанию мест захоронения. Такое положение тем более не оправдано, так как сейчас появилось значительное количество частных предприятий, готовых обслуживать кладбища на выгодных для администраций городов и районов условиях.

Для создания конкурентной среды в обслуживании кладбищ органам местного самоуправления необходимо разработать правила деятельности на гражданских и вероисповедальных кладбищах, расположенных на территориях муниципальных образований. В этих правилах необходимо, кроме санитарных, экологических, эстетических и религиозных требований, предусмотреть возможность конкурсного отбора предприятий для обслуживания кладбищ.

Демонополизация в сфере локальных монополий

 

 

Водоснабжение и водоотведение.

Предприятия, оказывающие услуги по водоснабжению и водоотведению, занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории, то есть являются локальными монополиями. При проведении демонополизации в этой подотрасли ЖКХ необходимо учитывать следующие особенности (являющиеся общими для тепло- и электроэнергетики):

- использование в технологическом процессе сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (водозаборов, очистных сооружений, сетей и т.д.);

- неразрывность и строгая последовательность процессов в производстве услуг водоканализационного хозяйства (далее ВКХ);

- невозможность для потребителя отказаться от получения услуг ВКХ на сколько-нибудь длительный срок;

- невозможность компенсации недопроизводства услуг ВКХ в один период за счет более интенсивного их производства в другой;

- зависимость организации производства, потребности, мощности и инженерных решений от местных условий.

В силу особенностей производственного цикла создание нескольких отдельных предприятий в муниципальном образовании вполне возможно при наличии нескольких независимых систем водоснабжения (водоотведения). Однако это тоже будут предприятия - локальные монополисты на обслуживаемой ими территории.

В сложившейся ситуации в городах и поселках, где службы ВКХ выделены в отдельные муниципальные предприятия (например, Ижевск, Сарапул, Балезино и т.д.), систему взаимоотношений логично выстроить следующим образом.

Органы местного самоуправления передают в хозяйственное ведение предприятий не только производственные базы и спецтехнику, но и сети, водозаборы, скважины, очистные сооружения и т.п.; администрация предприятия заключает договор со службой заказчика на предоставление услуг (выполнение муниципального заказа) по водоснабжению и водоотведению для населения.

Такая схема позволяет администрации предприятия самой проводить конкурсы на некоторые виды работ (сезонные ремонтные, транспортные услуги, закупка реагентов, проектные работы и т.п.), выставлять на конкурс участки своих сетей или территории.

В городах и районных центрах, где службы ВКХ входят структурными подразделениями в многоотраслевые муниципальные предприятия ЖКХ (Можга, Камбарка, Кез, Грахово и т.д.), выделять их в отдельные предприятия пока нецелесообразно, так как это приведет к появлению новых административных структур, необходимости выискивать дополнительные базы и т.п., то есть к увеличению затрат и повышению тарифов на услуги ВКХ. В данном случае право на управление ВКХ органы местного самоуправления передают администрации многоотраслевого предприятия.

Если на территории муниципального образования имеется большое количество водоисточников (как правило, - при подземном водозаборе), питающих независимые системы водоснабжения, вполне возможно проведение органами местного самоуправления (или уполномоченными ими структурами) конкурсов на обслуживание этих систем.

Для каждого муниципального образования вопрос управления системами ВКХ надо решать индивидуально. При принятии решения критериями должны служить экономическая целесообразность и качество предоставляемых услуг.

Возможно в дальнейшем, при значительном увеличении количества систем водопровода и канализации в границах муниципальных образований, будет рентабельно создание отдельных специализированных предприятий (или выделение из многоотраслевых).

Особенностью водоснабжения и водоотведения является то, что водозабор и водосброс производится в источники, являющиеся объектами федеральной собственности. В настоящее время остаются неурегулированными на федеральном уровне вопросы взаимоотношений собственности, гарантий обеспечения питьевой водой населения, охраны систем и источников питьевого водоснабжения, сертификации руководящего состава предприятий и ряд других. Одним из основных неурегулированных вопросов на федеральном уровне является то, что принципы стимулирования предприятий локальных монополий не связаны с разумной экономией энерго- и водоресурсов.

Конкуренция возможна в сфере контроля качества воды при условии соблюдения Правил сертификации, ГОСТов и других нормативных документов. К конкурсам могут быть допущены аналитические лаборатории контроля качества питьевых и сточных вод, прошедшие соответствующую аккредитацию.

Тепло- и электроснабжение.

Предприятия тепло- и электроснабжения, как и предприятия ВКХ, являются локальными монополистами на обслуживаемых ими территориях и предоставляемые ими услуги имеют такие же особенности. Однако имеются и отличия.

В области теплоснабжения муниципальные предприятия в одних случаях являются производителями и продавцами тепловой энергии, в других - перепродавцами. Так, соотношение произведенной муниципальными предприятиями теплоэнергии к полученной от ведомств по Удмуртии в целом составляет 1/4, а по г.Ижевску - 1/38.

Соответственно, это сказывается в структуре себестоимости услуг - предприятия не в состоянии влиять самостоятельно на тарифы естественных монополистов.

Пути создания конкурентной среды в тепло-, электроэнергетическом хозяйствах могут быть следующие:

- закупка топлива на конкурсной основе;

- проведение конкурсов на обслуживание отдельных котельных при ЦТП, локальных сетей теплоснабжения или на теплоснабжение определенных территорий;

- проведение конкурсов на обслуживание котельных или ЦТП, принимаемых в муниципальную собственность;

- проведение конкурсов на обслуживание отдельных подстанций, локальных электросетей, электроснабжение определенных территорий;

- проведение конкурсов на выполнение проектных, ремонтно-строительных работ.

Для муниципальных предприятий электроэнергетического хозяйства или электроэнергетических подразделений многоотраслевых предприятий (в городах и рабочих поселках) особенностью является то, что они являются перепродавцами электроэнергии. Схема управления муниципальным электроэнергетическим хозяйством может быть аналогична вышеописанным.

Как уже отмечалось, она дает возможность администрациям предприятий на конкурсной основе привлекать подрядчиков для выполнения некоторых видов работ (если это будет экономически выгодно), а органам местного самоуправления в дальнейшем создать конкурентную среду в области управления такими предприятиями.

Проблемой в электроэнергетическом хозяйстве является наличие большого количества бесхозяйных электросетей, особенно в сельских районных центрах и других сельских населенных пунктах. Первоочередной задачей в решении данного вопроса является определение принадлежности сетей - передача их в муниципальную собственность или в собственность АО "Удмуртэнерго".

Как уже отмечалось, структур, которые могли бы составить конкуренцию предприятиям - локальным монополистам, пока нет, и в ближайшем будущем не предвидится. Следовательно, резервы снижения затрат для предоставления услуг и оптимизации управления могут быть следующие:

- государственное регулирование цен на услуги предприятий-монополистов;

- энергоаудит и аудиторские проверки предприятий - локальных монополистов либо проверки органами госэнергонадзора;

- повышение квалификации руководящего и технического персонала предприятий локальных монополий;

- изучение и внедрение передового опыта в организации конкурсов при выборе фирм-подрядчиков при проведении капитального ремонта, нового строительства, проектирования.

Одним из путей создания конкурентной среды в сфере локальных монополий является предоставление услуг с помощью автономных систем жизнеобеспечения, не связанных с сетевой инженерной инфраструктурой.

Так как опыта применения автономных систем в Удмуртской Республике пока нет, целесообразно объявить конкурсы на пробное внедрение таких систем во вновь строящихся и находящихся в эксплуатации многоквартирных зданиях, учреждениях бюджетной сферы, частных домах, коттеджных поселках и т.д. Конкурсы можно проводить как на лучшее проектное решение, так и на проведение подрядных работ по их внедрению. В дальнейшем по опыту эксплуатации автономных систем будет видно, в какой мере они могут составить конкуренцию предприятиям - локальным монополистам.

Рекомендуемые структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством крупных и средних городов и районов с большим количеством населения приведены в приложениях N 1 и N 2.

Создание конкурентной среды и демонополизация ЖКХ в малых
муниципальных образованиях

 

 

В малых городах республики, рабочих поселках и сельских населенных пунктах демонополизация ЖКХ имеет свои особенности. Она должна проводиться с учетом следующих факторов:

- относительно малое количество объектов ЖКХ;

- наличие одного (как правило) муниципального многоотраслевого предприятия ЖКХ в районном центре;

- большая доля частного индивидуального жилья;

- относительно низкий уровень обеспеченности коммунальными услугами;

- низкая плотность потребителей жилищно-коммунальных услуг;

- "растянутость" инженерных сетей, большой износ оборудования;

- устойчивые, годами сложившиеся производственные связи.

Есть особенности, характерные для всех территорий Удмуртии:

- хроническая нехватка бюджетных средств;

- низкий уровень платежей населения;

- наличие свободных производственных мощностей и рабочей силы;

- административное управление ЖКХ.

Главным критерием в выборе той или иной структуры управления должна быть экономическая целесообразность и минимизация услуг ЖКХ.

На данном этапе важнейшей задачей является разделение функций собственника муниципального жилищного фонда и других объектов ЖКХ (органов местного самоуправления) и функций управления и обслуживания этих объектов вне зависимости от масштабов муниципального образования. В малых муниципальных образованиях (с малым количеством населения - до 30 тысяч человек) функции управления и обслуживания разделять не всегда экономически оправдано. Целесообразно эти функции возложить на многоотраслевое муниципальное предприятие с передачей всех объектов ЖКХ ему в хозяйственное ведение и с заключением договора между органом местного самоуправления и многоотраслевым предприятием о доверительном управлении муниципальной собственностью. Однако это надо решать для каждого конкретного муниципального образования отдельно.

Разделение многоотраслевых предприятий на тепло-, водо-, электроснабжающие, внешнего благоустройства, обслуживающие или управляющие жилищным фондом, можно будет осуществлять по мере становления реальных рыночных отношений и значительного увеличения объемов предоставляемых услуг. Пока такое разделение нецелесообразно.

В условиях больших объемов передачи в муниципальную собственность жилья и коммунальной инфраструктуры сельских поселений появляется необходимость создания в составе органов местного самоуправления служб единого заказчика (исполнительных дирекций по социальной и инженерной инфраструктуре), которые обеспечивали бы приемку, сохранность, функционирование и развитие социальной и инженерной инфраструктуры села.

Для обслуживания объектов жилищно-коммунального хозяйства села, переданных в муниципальную собственность, могут привлекаться бывшие собственники этих объектов, имеющие необходимую материально-техническую базу и соответствующие лицензии.

Основными препятствиями для демонополизации в малых (сельских) муниципальных образованиях являются:

- критическое, в большой мере аварийное состояние объектов ЖКХ;

- отсутствие достаточного финансирования;

- низкая квалификация кадров в предприятиях, которые могут работать на сельском рынке ЖКХ, отсутствие лицензий;

Рекомендуемая структура управления жилищно-коммунальным хозяйством района с малым количеством населения приведена в приложении N 3.

Отношения собственности в ЖКХ городов и районов

 

 

Одним из обязательных условий реформирования является юридически правильное оформление отношений собственности субъектов, участвующих в жилищно-коммунальной деятельности. Эти отношения должны строиться на основании Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995 г. N 35. Ст.3506; N 12. Ст.1378), Гражданского кодекса Российской Федерации, других нормативных правовых актах Российской Федерации и Удмуртской Республики.

Основные принципы, на которых строятся отношения собственности, следующие:

- права собственности в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства, входящих в состав муниципальной собственности, осуществляют органы местного самоуправления;

- право хозяйственного ведения на объекты жилищно-коммунального хозяйства возникает у предприятия с момента их передачи органами местного самоуправления (или уполномоченного ими органа);

- основное назначение объектов жилищно-коммунального хозяйства, относящегося к муниципальной собственности, - создание комфортных условий проживания населения муниципального образования;

- неиспользование или ненадлежащее использование объектов жилищно-коммунального хозяйства, относящегося к муниципальной собственности, ведет к прямым убыткам муниципального образования;

- ответственность за состояние объектов жилищно-коммунального хозяйства, относящегося к муниципальной собственности, лежит на органе местного самоуправления.

Следование перечисленным принципам позволит организовать юридически правильное и эффективное управление жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований.

Приведенные в приложениях схемы управления ЖКХ городов и районов наглядно показывают отношения собственности во взаимодействии субъектов жилищно-коммунального хозяйства.

Привлечение малого бизнеса на рынок жилищно-коммунальных услуг

 

 

Развитие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг тесно связано с привлечением к этому виду деятельности на конкурсной основе как можно большего количества субъектов предпринимательства и прежде всего - малых предприятий.

Сфера деятельности этих предприятий может быть связана с выполнением каких-либо конкретных работ по ремонту жилищного фонда (ремонт кровли, фасада и т.п.), оказанием отдельного вида услуг (вывоз отходов, уборка и благоустройство территории и т.п.). Малые предприятия также могут оказывать услуги по управлению и обслуживанию кондоминиумов, отдельных жилых домов и объектов соцкультбыта, выставляемых на конкурс. В сфере деятельности локальных монополий предприятия малого бизнеса могут выполнять на конкурсной основе некоторые виды работ (замена ветхих сетей, ремонт производственных зданий, закупку материалов и т.п.).

При проведении конкурсных отборов на обслуживание, ремонт жилья и других объектов ЖКХ необходимо размещать не менее 15 процентов объемов среди субъектов малого предпринимательства.

Однако жилищно-коммунальное хозяйство пока представляет собой мало привлекательную сферу деятельности для малого бизнеса. Исключение составляют ритуальные услуги.

Для привлечения указанной группы предприятий к новому для них виду деятельности необходимо:

- организовать подготовку и переподготовку кадров в области управления и обслуживания объектов ЖКХ;

- региональным фондам поддержки предпринимательства резервировать часть средств для предоставления льготных кредитов предприятиям, занятым предоставлением жилищно-коммунальных услуг;

- обеспечить информацией об органах лицензирования и обучения, о проводимых конкурсах.

Основными препятствиями для выхода малого бизнеса на рынок жилищно-коммунальных услуг в настоящее время является:

- отсутствие слоя собственников, реально заинтересованных в снижении затрат на жилищно-коммунальные услуги, прежде всего - товариществ собственников жилья;

- низкая платежеспособность населения, недостаточное бюджетное финансирование;

- отсутствие лицензий на оказание услуг и выполнение работ в ЖКХ;

- негативное отношение части населения и руководителей муниципальных образований к субъектам малого бизнеса;

- отсутствие опыта у предприятий малого бизнеса в работе на рынке ЖКХ. Однако, несмотря на существующие трудности, у предприятий малого бизнеса уже сейчас имеется большое поле деятельности. Это, как уже отмечалось ранее, подтверждает большое количество действующих частных ритуальных предприятий. Открылись и успешно работают частные гостиницы, например, в г.Ижевске и п.Игре. Вполне реально создание частных прачечных самообслуживания, оснащенных современным оборудованием, бань повышенной комфортности. Органам местного самоуправления рекомендуется оказывать реальную помощь таким предприятиям и частным лицам, например, в выделении помещений, освобождении на первых порах от части налогов и т.п. В конечном счете это приведет к повышению качества обслуживания населения и снижению цен на предоставляемые услуги.

Контроль и регулирование качества предоставляемых
жилищно-коммунальных услуг и выполнения работ
в жилищно-коммунальном хозяйстве

 

 

Наличие предприятий - локальных монополистов, появление на рынке ЖКХ предприятий различных форм собственности предполагает со стороны государственных органов и органов местного самоуправления регулирование в вопросах обеспечения содержания и использования жилищного фонда и предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Контроль и регулирование качества жилищно-коммунального обслуживания осуществляется органами местного самоуправления, органами, осуществляющими лицензирование, органами госсанэпиднадзора, Государственной жилищной инспекцией Удмуртской Республики, административно-техническими инспекциями.

Регулирование и обеспечение развития конкуренции должно основываться на установленном гарантированном уровне качества предоставляемых услуг и выполняемых работ. Оценкой степени развития конкуренции, а также ее целесообразности должна стать стоимость выполнения работ подрядчиками при обеспечении всеми гарантированного качества предоставляемых услуг или более высокий уровень качества при одинаковой стоимости.

Для обеспечения контроля и развития конкуренции органам местного самоуправления необходимо уточнить параметры потребительских свойств, режим предоставления услуг и установить гарантированный уровень качества с учетом мощности, состава и износа основных фондов коммунального назначения и местных условий населенного пункта. При определении перечня отклонений от нормативных и их величин, величин уменьшения, порядка оформления отклонений, а также условий оплаты при снижении качества коммунальных услуг необходимо пользоваться Правилами предоставления коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N 1099.

В дальнейшем при введении государственных региональных стандартов качества предоставляемых услуг государственный контроль и развитие конкуренции будут основываться на их соблюдении.