Решение Арбитражного суда УР от 11 ноября 2005 г. Суд пришел к выводу об отсутствии у Главы городского самоуправления полномочий на установление ограничений по размещению объектов игорного бизнеса на территории муниципального образования

Решение Арбитражного суда УР от 11 ноября 2005 г. N А71-534/05

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 24 января 2006 г. N Ф09-6239/05-С1 настоящее решение оставлено без изменения

Резолютивная часть решения объявлена 2 ноября 2005 г. Полный текст решения изготовлен 11 ноября 2005 г. Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе председательствующего судьи М.Н.Кудрявцева, судей Л.Ю.Глухова, Д.Е.Лепихина при ведении протокола судебного заседания судьей Л.Ю.Глуховым рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению предпринимателя Лылова Ю.А., г.Сарапул, к Администрации г.Ижевска с участием в деле Прокурора УР о признании недействующим нормативного акта органа местного самоуправления с участием представителей - заявителя: Третьяков В.В. - предст. по дов. от 22 августа 2005 г., Жданов В.В. - предст. по дов. от 20 июля 2005 г.; ответчика: Корытцев А.Е. - гл. спец. по дов. от 7 апреля 2005 г. N 01-23-627; Прокурора УР: Русских И.Ю. - советн. юстиц. удост. N 47043/201.

Сущность спора: Предприниматель Лылов Ю.А. обратился в Арбитражный суд УР с заявлением о признании недействующим постановления Главы городского самоуправления - мэра г.Ижевска N 278 от 23 июня 2005 г. "О размещении игровых автоматов".

В обоснование требований по заявлению предприниматель Лылов Ю.А. указал, что деятельность по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений отнесена к лицензируемому виду деятельности, ее правовое регулирование может осуществляться только Правительством РФ и только путем внесения изменений в соответствующее Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525. Издав постановление от 23 июня 2005 г. N 278 "О размещении игровых автоматов", по предмету регулирования относящееся к компетенции Правительства РФ, Глава городского самоуправления г.Ижевска Балакин В.В. превысил свои полномочия, определенные ст.132 Конституции РФ, ст.6 ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Постановление Мэра г.Ижевска, по мнению заявителя, противоречит ст.ст.3, 4, 5 ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", постановлению Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игровых заведений" и нарушает права и законные интересы предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности.

Администрация г.Ижевска считает оспариваемое постановление соответствующим законодательству и не нарушающим гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Ответчик указал, что Глава городского самоуправления не вышел при принятии оспариваемого постановления за рамки своей компетенции, поскольку в соответствии с постановлением Администрации г.Ижевска от 23 июня 2005 г. N 278 наложен запрет на размещение игровых автоматов на остановочных комплексах, рынках, улицах города, в парках, торговых (обеденных) залах предприятий торговли, залах для посетителей предприятий бытового обслуживания населения. В соответствии с Уставом г.Ижевска одним из предметов ведения городского самоуправления является владение, пользование, распоряжение муниципальными землями, контроль за использованием земель на территории города, а парковые территории и улицы г.Ижевска являются именно муниципальными землями, и их пользование под размещение игровых автоматов противоречит интересам местного самоуправления, которое стремится к обеспечению общественного порядка и снижению преступности. Размещение игровых автоматов в торговых предприятиях и предприятиях бытового обслуживания противоречит их целям деятельности. Оспариваемое постановление, в том числе, направлено на обеспечение и защиту прав детей от негативного воздействия игровых автоматов и тотализаторов, снижение преступности как в отношении несовершеннолетних, так и преступности несовершеннолетних. Оспариваемое постановление регулирует правоотношения, возникающие при размещении объектов игорного бизнеса, принято в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и относится к компетенции органов местного самоуправления.

Администрация г.Ижевска указала на отсутствие на федеральном уровне специального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса, а также отсутствие такого закона на уровне Удмуртской Республики. Поскольку вопросы размещения игровых автоматов не урегулированы ни федеральным, ни региональным законодательством и не отнесены действующим законодательством к компетенции конкретного уровня власти, то органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты по указанному вопросу.

Прокурор УР считает постановление от 23 июня 2005 г. N 278 не соответствующим требованиям ст.132 Конституции РФ, ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Уставу г.Ижевска как принятое с превышением полномочий, нарушающим права и интересы предпринимателя Лылова Ю.А. в сфере предпринимательской деятельности, создающим препятствия для ее осуществления.

В судебном заседании установлено.

Лылов Ю.А. является предпринимателем, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица (свидетельство о внесении в ЕГРИП записи об индивидуальном предпринимателе, зарегистрированном до 1 января 2004 г., серии 18 N 002144167 выдано 14 апреля 2004 г. МРИ МНС РФ N 5 по УР, основной государственный регистрационный номер 304183810500213), имеет лицензию N 004974 от 15 июля 2004 г., выданную на срок с 15 июля 2004 г. по 15 июля 2009 г., на право организации и содержания тотализаторов и игорных заведений.

Согласно свидетельствам о регистрации объектов налогообложения налогом на игорной бизнес от 25 июля 2005 г. N 28, от 20 июля 2005 г. N 78 предприниматель Лылов Ю.А. имеет игровые автоматы в количестве 20 единиц, размещенные в г.Ижевске, в том числе в торговых помещениях и на остановках.

Главой городского самоуправления - мэром г.Ижевска вынесено постановление N 278 от 23 июня 2005 г. "О размещении игровых автоматов", согласно которому запрещено размещение игровых автоматов на остановочных комплексах, рынках, улицах города, в парках, торговых (обеденных) залах предприятий торговли, залах для посетителей предприятий бытового обслуживания населения. В преамбуле нормативного акта указано, что постановление принято в целях обеспечения общественного порядка, безопасности дорожного движения, снижения преступности, упорядочения размещения игровых автоматов, относящихся к игорному бизнесу.

Постановление Администрации г.Ижевска от 23 июня 2005 г. N 278 опубликовано в газете "Удмуртская правда" от 1 июля 2005 г.

Предприниматель Лылов Ю.А., считая, что оспариваемым постановлением Главы городского самоуправления - мэра г.Ижевска нарушены его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности (в частности, возникшие случаи расторжения или отказа в заключении договоров аренды нежилых помещений (их части) для установки игровых автоматов со ссылкой на оспариваемое постановление), обратился в Арбитражный суд с заявлением.

Оценив представленные доказательства, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.

Игорный бизнес в силу определения, данного в ст.364 Налогового кодекса РФ, является предпринимательской деятельностью, связанной с извлечением организациями или индивидуальными предпринимателями доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр и (или) пари.

Деятельность по организации и проведению азартных игр в силу ст.17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" отнесена к видам деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

При этом критерием определения лицензируемого вида деятельности является ведение деятельности, осуществление которой может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которой не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием (статья 4 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Федеральным законодательством определено, что полномочия в сфере регулирования лицензирования видов деятельности предоставлены Правительству РФ в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства.

Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525 утверждено Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений.

В соответствии с п.2 ст.7 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительней власти субъекта Российской Федерации, может осуществляться на всей территории Российской Федерации.

Согласно ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статьей 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" определен четкий перечень вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

Действующим законодательством полномочия по правовому регулированию предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса органу местного самоуправления, в соответствии с нормой пункта 2 ст.132 Конституции РФ, не делегированы.

Таким образом, вопросы, касающиеся правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса, к компетенции органов местного самоуправления не отнесены. Полномочия на вынесение постановления, регулирующего вопросы размещения объектов игорного бизнеса, у Главы городского самоуправления - мэра г.Ижевска отсутствуют.

Оспариваемое постановление Главы городского самоуправления - Мэра г.Ижевска N 278 от 23 июня 2005 г. "О размещении игровых автоматов" подлежит признанию недействующим полностью как не соответствующее ст.132 Конституции РФ, ст.6 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Требование предпринимателя Лылова Ю.А. подлежит удовлетворению.

Судом принимаются доводы Администрации г.Ижевска о необходимости регулирования вопроса размещения игровых автоматов в целях обеспечения общественного порядка, снижения преступности, обеспечения защиты детей от негативного воздействия игровых автоматов и тотализаторов.

Требования к месту размещения игровых автоматов установлены пунктом 4 Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525, согласно которому лицензионным требованием и условием при осуществлении деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений является размещение тотализаторов и игорных заведений вне жилых помещений, вне зданий действующих образовательных и медицинских учреждений, а также вне зданий и помещений организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.

Иных требований к порядку размещения игровых автоматов федеральное законодательство не предъявляет.

Верховный Суд РФ в Определении от 30 марта 2005 г. по делу N 57-Г05-1 указал, что до настоящего времени общие правила организации и содержания игорных заведений на территории РФ не установлены и регулирование правоотношений в этой сфере не относится к исключительному ведению РФ. Правоотношения, возникающие при размещении объектов игорного бизнеса, касаются административных и градостроительных отношений, которые, как и защита прав и свобод человека и гражданина, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

При отсутствии полномочий на решение указанных вопросов орган местного самоуправления не имеет права принимать нормативные акты в не подведомственной ему сфере. В силу ст.45 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоупраления и должностные лица местного самоуправления наделены полномочиями на обращения в органы государственной власти, к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям, которые подлежат обязательному рассмотрению. Кроме того, в силу ст.37 Конституции Удмуртской Республики, ст.45 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", ст.26 Устава муниципального образования "город Ижевск", принятого решением Городской думы г.Ижевска от 16 июня 2005 г. N 333, представительные органы местного самоуправления (Городская дума г.Ижевска) наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (Государственном Совете Удмуртской Республики).

С учетом принятого по делу решения на основании ст.110 АПК РФ расходы по госпошлине относятся на ответчика. Администрация г.Ижевска в силу п.1 ст.1 ст.333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобождена. Уплаченная предпринимателем Лыловым Ю.А. при подаче заявления государственная пошлина в силу п.5 ст.333.40 НК РФ подлежит возврату из бюджета РФ.

Руководствуясь ст.ст.167-170, 195, 196 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Арбитражный суд УР решил:

1. Признать недействующим постановление Главы городского самоуправления - мэра г.Ижевска N 278 от 23 июня 2005 г. "О размещении игровых автоматов", не соответствующим ст.132 Конституции РФ, ст.6 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации самоуправления в РФ".

2. Выдать предпринимателю Лылову Юрию Андреевичу справку на возврат из бюджета РФ 100 руб. государственной пошлины, уплаченной по чеку-ордеру N 14616 от 20.07.2005 г.

3. Настоящее решение вступает в законную силу немедленно.

4. Настоящее решение может быть обжаловано в Федеральный Арбитражный суд Уральского округа, г.Екатеринбург, в течение месяца со дня вступления в законную силу.

5. Настоящее решение подлежит опубликованию в газете "Удмуртская правда".

Председательствующий судья

М.Н.Кудрявцев

Судьи

Л.Ю.Глухов

Д.Е.Лепихин