Решение Верховного Суда УР от 18 августа 2006 г. О признании недействующим постановления Правительства УР от 29 июля 2005 года N 113, поскольку при его принятии была превышена предоставленная исполнительным органам государственной власти субъектов РФ компетенция в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов

Решение Верховного Суда УР от 18 августа 2006 г.

ГАРАНТ:

Определением Судебной коллегии Верховного Суда РФ N 43-Г06-04 от 15 ноября 2006 г. настоящее решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Правительства УР - без удовлетворения

Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:

Председательствующего судьи Копотева И.Л.

с участием прокурора Демидова Д.С.

при секретаре Дрягиной О.В.#

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Прокурора Удмуртской Республики в интересах Российской Федерации о признании противоречащих# закону и недействующим# Постановление Правительства Удмуртской Республики N 113 от 29 июля 2005 года "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства" и утвержденных им "Правил любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике"# установил# Правительством Удмуртской Республики 29 июля 2005 года принято Постановление N 113 "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства", которым утверждены "Правила любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике".

Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете "Удмуртская правда" от 24 августа 2005 года за N 92.

Прокурор Удмуртской Республики обратился в суд с заявлением, оспаривая вышеуказанное Постановление Правительства Удмуртской Республики в интересах государства, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Требования мотивированы следующим.

Согласно,# пункту 5 статьи 3 Федерального Закона N 166-ФЗ от 20 декабря 2004 года "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"# на основании и во исполнение настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов (в соответствии с пунктом 1 статьи 1 этого же Федерального Закона водными биологическими ресурсами являются рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы).

Статья 7 указанного Федерального Закона устанавливает, что субъекты РФ являются участниками отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, от имени субъектов РФ в этих отношениях участвуют органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

Федеральным Законом N 166-ФЗ от 20 декабря 2004 года "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" к ведению субъектов РФ в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов отнесено:

- утверждение органом исполнительной власти перечня рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации,# и территориального моря Российской Федерации, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (пункт 4 статьи 18);

- создание Красной книги (пункт 1 статьи 27);

- внесение в федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства представления о порядке распределения прибрежных квот добычи (вылова) между пользователями водными биоресурсами во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации (пункт 3 статьи 31);

- распределение квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства между пользователями (пункт 3 статьи 31);

- формирование территориальных рыбохозяйственных советов и утверждение их состава, а также установление порядка их деятельности (пункты 3, 4 статьи 33).

Иных полномочий в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в том числе,# по установлению ограничений в данной сфере, субъектам Российской Федерации,# действующим законодательством,# не предоставлено.

Согласно пункту 2 статьи 16 Федерального Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" рыболовство осуществляется в соответствии с правилами, регламентирующими добычу (вылов) водных биоресурсов. В соответствии с пунктом 3 статьи 16 этого же Федерального Закона типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Пункт 2 статьи 26 Федерального Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливает, что ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Согласно пункту 3 этой же статьи Федерального Закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" порядок установления ограничений рыболовства определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20 мая 2005 года N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" таким органом является Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Согласно подпунктам "н", "о", "п", "р" пункта 1 Постановления Правительства РФ от 20 мая 2005 года N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" Министерство сельского хозяйства Российской Федерации утверждает,# типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна; порядок осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях; порядок осуществления рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях; порядок осуществления рыболовства в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов.

Типовые правила рыболовства утверждены Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2005 года N 133.

Таким образом, Правительство Удмуртской Республики, издав Постановление N 113 "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства", превысило предоставленную исполнительным органам государственной власти субъектов РФ компетенцию в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Издание оспариваемого Постановления и утвержденных им Правил влечет прямое нарушение интересов Российской Федерации, выражающееся в нарушении принципов верховенства федерального законодательства, государственной целостности Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации.

В частности, согласно пункту 1 статьи 1 Конституции РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Оспариваемый акт,# принят Правительством Удмуртской Республики с превышением предоставленной исполнительному органу государственной власти субъекта РФ компетенции в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Кроме того, частью 2 статьи 8.37 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также частями 1 и 2 статьи 256 Уголовного Кодекса РФ устанавливается ответственность за незаконную добычу рыбы. Основанием для привлечения к ответственности по этим статьям УК РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях являются соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие добычу рыбы.

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Постановлением Правительства Удмуртской Республики с превышением компетенции, установленной для субъектов РФ федеральным законодательством, привлечение граждан к административной и уголовной ответственности, в связи с нарушением ими этого нормативного правового акта, будет являться грубым нарушением конституционных прав граждан.

В судебном заседании прокурор настаивал на заявлении. Представители правительства Удмуртской Республики Косырев А.Ю. и Зайцева Д.В.,# требования не признали.

Суд, выслушав прокурора, представителей Правительства Удмуртской Республики, изучив материалы дела, представленные сторонами доказательства, находит заявление подлежащим удовлетворению.

Правила любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике, утвержденные постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29 июля 2005 года, являются нормативно-правовом актом.

Данные правила устанавливают основные понятия, используемые в правилах, устанавливают режим любительского и спортивного рыболовства, нормы добычи водных биоресурсов, обязанности граждан, занимающихся любительским и спортивным рыболовством.

На территории Удмуртской Республики водных объектов, находящихся в собственности Удмуртской Республики# нет, все расположенные на территории Удмуртской Республики водные объекты находятся в собственности Российской Федерации.

Заявление прокурором подано в интересах Российской Федерации и прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В соответствии с п.п."в" и "д" статья 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся природопользование, охрана окружающей среды, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, в том числе и водными.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законом# (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" законодательство о водных биоресурсах состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации, нормативно# правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в пределах своих полномочий могут издавать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 10 настоящего Закона, водные биоресурсы находятся в федеральной собственности, за исключением водных биоресурсов, обитающих в обособленных водных объектах, которые могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности.

Суд находит, что вопрос о принятии правил рыболовства разрешен Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Согласно части 2.162 и части 3 его статьи 16 - "рыболовство осуществляется в соответствии с правилами, регламентирующими добычу (вылов) водных биоресурсов (правила рыболовства). Типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов".

В соответствии с пунктом 5.2.1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, ранее утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июня 2004 г. N 315, и действующего в настоящее время Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации от 24.03.2006 года N 164, принятие такого нормативного правового акта, как правила использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства, является компетенцией Министерства сельского хозяйства РФ.

Полномочие утверждать типовые правила рыболовства и правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна Министерству сельского хозяйства Российской Федерации предоставлено и подпунктом "н" пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 г. N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов".

Из анализа приведенных норм федерального законодательства суд приходит выводу# о том, что принятие оспариваемых правил не относится к компетенции исполнительного органа субъекта Российской Федерации, которым является Правительство Удмуртской Республики.

Вместе с тем, суд исходит из того, что статья 65 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов относит разработку и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за соблюдением, установление порядка использования водных объектов. Статьи 66 и 67 настоящего Кодекса, ранее устанавливавшие аналогичные полномочия субъекта Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов, в соответствии с пунктом 22 статьи 59 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ с 1 января 2005 года утратили силу.

Часть 2 статьи 140 Водного кодекса Российской Федерации, в действовавшей ранее редакции, к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере общественных отношений относила определение перечня водных объектов, предназначенных для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов. Однако пунктом 67 статьи 59 названного Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ данные полномочия исполнительной власти субъекта Российской Федерации из части 2 статьи 140 Водного кодекса РФ исключены. В соответствии с новой редакцией части 2 статьи 140 Водного кодекса РФ, перечень водных объектов, предназначенных для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, определяется Правительством Российской Федерации.

Ст.26 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливает ограничения рыболовства, и иные ограничения рыболовства устанавливаются в соответствии с федеральными законами, ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, а также ограничения к пользователям водными биоресурсами, установлены Типовыми правилами рыболовства, утвержденными Министерством сельского хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2005 года N 133.

"Правила любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике" в частности, устанавливают,# запрет использование# в нерестовый период маломерного флота, нахождение на водоеме в непосредственной близости от уреза воды водоема с орудием лова, применение,# которых, запрещено, и другие ограничения.

Между тем, Типовые правила рыболовства, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в таком виде ограничений к пользователям водными биоресурсами,# не устанавливают также# как и других ограничений.

В тоже# время, ч.2 cт.8.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений,# предусматривает административную ответственность за нарушение правил рыболовства.

Таким образом, Правила любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике,# устанавливают ограничения к пользователям водными биоресурсами в Удмуртской Республики, за которые предусмотрена административная ответственность в соответствии с КоАП РФ.

В нарушение вышеуказанных норм, данные вопросы урегулированы оспариваемыми Правилами, утвержденными исполнительным органом субъекта Российской Федерации, что противоречит федеральному закону.

Кроме того, сам факт принятия "Правил любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике" с превышением компетенции, установленной для субъектов Российской Федерации# указывает на нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом не имеет правового значения, привлекаются или нет фактически граждане или юридические лица к административной ответственности за нарушение "Правил любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике".

Таким образом, с момента вступления Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" указанные оспариваемые Правила стали противоречить данному Федеральному закону.

При таких обстоятельствах, суд также отвергает довод представителя Правительства Удмуртской Республики о том,# оспариваемые Правила соответствуют федеральному законодательству.

Анализируя положения Федеральных Законов Российской Федерации "О животном мире", "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах", учитывая предметы правового регулирования этих Федеральных законов во взаимосвязи реализацией# этих законов, с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года N 317 "О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществление некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов", суд находит, что правовые нормы Федерального Закона Российской Федерации "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах", по отношению к нормам Федерального Закона Российской Федерации "О животном мире", являются специальными, поэтому применению подлежат нормы Закона Российской Федерации "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсах".

Поэтому утверждения представителя Правительства Удмуртской Республики о том, что Федеральный закон Российской Федерации "О животном мире" позволяет органу государственной власти субъекту Российской Федерации принимать правила любительского и спортивного рыболовства в субъекте Российской Федерации, нельзя признать обоснованными.

Сам по себе факт отсутствия правил рыболовства для Камско-Уральского бассейна на территории Удмуртской Республики не свидетельствует о возможности такого правового регулирования исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

Правом на такое правовое регулирование предмета совместного ведения субъект Российской Федерации обладает при отсутствии правового регулирования на федеральном уровне.

А поскольку компетенция соответствующего федерального органа исполнительной власти по утверждению указанных правил непосредственно определена федеральным законом, субъекты Российской федерации# вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов# лишь в пределах предоставленных им полномочий на основании и во исполнение Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", других федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации.

В обосновании своей правовой позиции Правительство Удмуртской Республики также ссылается на факт выделения субвенций на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов в 2006 году.

Между тем, соответствующего Федерального Закона, который бы наделял органы государственной власти республики государственными полномочиями, в том числе,# по принятию правил рыболовства и установлению каких-либо иных ограничений по добыче водных ресурсов, и соответствовал бы требованиям, установленным частью 7 статьи 26.3 Федерального Закона от 6 10 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", не существует.

В приложениях 38, 40 к Федеральному Закону "О федеральном бюджете на 2006 год" не указано, что субвенции выделены на осуществление государственных полномочий РФ, переданных субъектам РФ.

Учитывая, что Федеральный Закон о передаче исполнительным органом# субъектов РФ отдельных государственных полномочий РФ, перечисленных в статье 6 Федерального Закона от 2 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", а также каких-либо иных полномочий, отсутствует, порядок наделения ими субъекта РФ не соблюден, утверждения представителей Правительства Удмуртской Республики являются ошибочными.

Таким образом, заявление прокурора подлежит удовлетворению, а Постановление Правительства Удмуртской Республики N 113 от 29 июля 2005 года "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства" и утвержденные им "Правила любительского рыболовства в Удмуртской Республике" следует признать недействительными полностью.

Учитывая, что Типовые правила рыболовства,# утверждены приказом Министерством# сельского хозяйства России N 133, от 28 июля 2005 года, то есть ранее, чем издано оспариваемое Постановление Правительства Удмуртской Республики, последнее постановление следует признать недействительным с момента принятия.

Руководствуясь ст.ст.194, 198, 253 ГПК РФ, суд решил

Заявление Прокурора Удмуртской Республики удовлетворить.

Признать недействующим с момента принятия Постановление Правительства Удмуртской Республики N 113 от 29 июля 2005 года "Об утверждении Правил любительского и спортивного рыболовства" и утвержденные им "Правила любительского и спортивного рыболовства в Удмуртской Республике" полностью.

Возложить на Правительство Удмуртской Республики обязанность опубликовать в республиканской газете "Удмуртская правда" данное решение суда или сообщение о решении в течение месяца после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд# Удмуртской Республики в 10 дневный# срок.

Судья Верховного суда

Удмуртской Республики

И.Л.Копотев