Решение коллегии МАП РФ от 24 ноября 1999 г. "О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг"

Решение коллегии МАП РФ от 24 ноября 1999 г.

1. "О соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг"

В соответствии с Комплексом скоординированных первоочередных мер по защите прав потребителей на 1998-1999 годы, разработанным во исполнение протокола заседания Правительства Российской Федерации от 26 марта 1998 г. N 13, были запланированы и проведены в октябре-ноябре 1998 г. территориальными управлениями ГАК России (МАП России) и органами управления образованием субъектов Российской Федерации совместные проверки образовательных учреждений по вопросу соблюдения ими законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг.

В ходе обследования образовательных учреждений в части соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг проверке подлежали:

соблюдение прав потребителей на надлежащую информацию об исполнителях услуг (образовательных учреждениях) и образовательных услугах, предоставляемую при заключении договора на оказание платных образовательных услуг;

качество образовательных услуг;

наличие в договорах, заключаемых образовательными учреждениями, условий, ущемляющих права потребителей.

В ходе проверок проводился также анализ соответствия законодательства субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления об образовании законодательству Российской Федерации об образовании и о защите прав потребителей.

Всего проверено 657 образовательных учреждений, из них 325 - государственных, 159 - муниципальных и 173 - негосударственных.

Только в 56 (8,5%) образовательных учреждениях из 657 проверенных не выявлено нарушений законодательства о защите прав потребителей.

Нарушения законодательства о защите прав потребителей выявлены в 601 образовательном учреждении, при этом в некоторых из них выявлены нарушения различных норм этого законодательства.

Общее количество выявленных нарушений составило 712, из них:

350 - нарушения прав потребителей при предоставлении информации об исполнителе услуги (образовательном учреждении) и об оказываемых образовательных услугах;

362 - нарушения при оформлении договоров на оказание платных образовательных услуг и включение в договоры условий, ущемляющих права потребителей по сравнению с правилами, установленными законодательством о защите прав потребителей.

В ходе проверок образовательных учреждений удалось добиться устранения в добровольном порядке около 60% выявленных нарушений.

В результате проверок в отношении 48 образовательных учреждений возбуждены дела и выданы предписания о прекращении нарушений прав потребителей. Кроме того, информация о результатах проверок передавалась в органы прокуратуры, налоговые инспекции, контрольно-ревизионные управления, органы лицензирования для принятия мер воздействия на нарушителей.

Рынок платных образовательных услуг в условиях формирования рыночной экономики активно развивается и становится важным элементом социальной инфраструктуры общества.

Развитие рынка платных образовательных услуг в основном идет за счет того, что все большее количество государственных (муниципальных) образовательных учреждений начинают оказывать платные образовательные услуги. Количество негосударственных образовательных учреждений увеличивается незначительно. Расширение рынка платных образовательных услуг в сфере профессионального образования в регионах в основном происходит за счет открытия филиалов государственных и негосударственных образовательных учреждений, расположенных в центральных городах. Процессы, происходящие на рынке платных образовательных услуг, требуют внимания со стороны государственных органов.

Коллегия отмечает, что оказание образовательных услуг на договорной платной основе базируется на иных правовых принципах, нежели предоставление бесплатного образования. Гражданско-правовой договор, заключаемый на оказание платных образовательных услуг между гражданином и образовательным учреждением, должен соответствовать положениям Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (далее ГК РФ) о возмездных договорах на оказание услуг (гл.39 ГК РФ), федеральному законодательству об образовании и Закону Российской Федерации "О защите прав потребителей". При этом Законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" гражданину гарантирована защита его прав на надлежащую информацию об исполнителе и оказываемых услугах, на надлежащее качество услуг, на соответствие условий договора требованиям законодательства, на восстановление его нарушенных прав.

Минобразование России ведет работу по разработке необходимых изменений и дополнений в федеральное законодательство в области образования, а также по формированию рекомендаций для субъектов Российской Федерации по приведению их актов в соответствие с федеральными. С целью нормативного урегулирования вопросов деятельности филиалов вузов Минобразованием России утверждено Положение о филиале вуза, зарегистрированное Минюстом России. В настоящее время завершается работа над новыми типовыми положениями об образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования, в которых большое внимание уделяется вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации образовательной деятельности, в том числе по оказанию дополнительных образовательных услуг. Развернута работа по формированию методик определения стоимости реализации государственных образовательных стандартов высшего и среднего профессионального образования.

Вместе с тем, проверки показали, что подавляющее большинство образовательных учреждений при оказании платных образовательных услуг допускает нарушения прав потребителей, установленных законодательством об образовании и о защите прав потребителей.

Нарушением прав потребителей на получение достоверной информации является предложение своих услуг исполнителями, которые не имеют права заниматься этой деятельностью по законодательству (нет лицензии).

Выявлены также многочисленные факты осуществления образовательной деятельности без лицензии, по направлениям (специальностям, профессиям), не включенным в лицензию (за пределами лицензий), на основании лицензий, сроки которых истекли. Имеет место непереоформление лицензий при изменении названия и места нахождения образовательного учреждения, изменении организационно-правовой формы и др. Из 657 проверенных образовательных учреждений, оказывающих платные образовательные услуги, 102 учреждения (около 13%) не имело лицензий.

В ряде субъектов Российской Федерации лицензии на ведение образовательной деятельности выдаются не государственными органами управления образованием или органом местного самоуправления, как это определено в п.7 ст.33 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а лицензионными палатами. Тот факт, что лицензированием образовательной деятельности занимаются не специалисты в области образования, безусловно ведет к ухудшению, качества лицензионной экспертизы и, как следствие, к ослаблению качества образования.

ГАРАНТ:

По-видимому, в предыдущем абзаце имеется в виду п.7 ст.33 Федерального закона "Об образовании"

Большое число нарушений законодательства о лицензировании выявлено в ходе проверок филиалов высших учебных образовательных учреждений. Нередко филиалы, в нарушение положения п.3 ст.8 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", не имеют собственной лицензии, а действуют на основании лицензии головного образовательного учреждения.

Приведенные данные свидетельствуют об отсутствии должного контроля со стороны органов, осуществляющих лицензирование образовательных учреждений, соблюдения законодательства о лицензировании.

Выявлены случаи неправомерной деятельности структурных подразделений образовательных учреждений. В целях устранения действия на рынке образовательных услуг структурных подразделений такого рода необходимо внести изменения в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", приведя их положения в соответствие с ГК РФ (ст.55).

Потребителями предъявляется большое количество претензий к качеству платных образовательных услуг.

В соответствии с законодательством об образовании (п.9 .33 Закона Российской Федерации "Об образовании", п.4 ст.10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании") качество образовательных услуг не является предметом экспертизы, проводимой при выдаче лицензии. Соответственно, в дальнейшем качество оказываемых услуг не контролируется органом, выдавшим лицензию. Качество образовательных услуг является предметом аттестации, проводимой для аккредитации образовательных учреждений, и проверяется раз в пять лет после аккредитации образовательных учреждений (ст.19, 20 Закона Российской Федерации "Об образовании" и ст.10, 26 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Таким образом, законодательно обеспечен постоянный контроль за качеством образовательных услуг только аккредитованных образовательных учреждений.

Учитывая специфику образовательных услуг, необходимо ввести систематический контроль качества образовательных услуг, оказываемых и неаккредитованными образовательными учреждениями.

К проблеме качества можно отнести нарушения прав потребителей, возникающие при лишении образовательного учреждения государственной аккредитации, поскольку обучающийся утрачивает право на получение документа государственного образца, то есть договор исполняется ненадлежащим образом и права потребителя существенно ущемляются.

В ходе проверок соблюдения законодательства о защите прав потребителей было выявлено значительное количество нарушений требований законодательства к договорам на оказание платных образовательных услуг.

Указанные нарушения составили 51% от всех нарушений, выявленных при проведении проверок.

Значительная часть охваченных проверкой договоров содержала положения, противоречащие федеральному законодательству. Эти нарушения составили 44% от общего числа, нарушений.

К условиям договоров, противоречащим законодательству, относятся:

включение в договоры в одностороннем порядке права расторгать договор в случаях неоплаты, просрочки оплаты образовательных услуг, а также и случаях, когда обучающийся отчисляется в связи с невыполнением учебного плана (противоречит в части вопросов оплаты услуг за обучение ст.310 ГК РФ);

ограничение права потребителей на отказ от исполнения договора возмездного оказания услуг в любое время и без обоснования причин, предоставленное статьей 782 ГК РФ;

условие о невозврате сумм, уплаченных за образовательные услуги, либо о возврате их со значительными удержаниями при отказе от исполнения договора по инициативе потребителя на основании ст.782 ГК РФ, а также установление штрафа за такой отказ;

установление отдельной оплаты за пересдачу экзаменов, контрольных работ, зачетов, итоговую аттестацию (запрещено ст. 16 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей");

установление в договорах, помимо платы за обучение, "безвозмездных единовременных сумм на содержание образовательного учреждения" (противоречит п.8 ст.41 Закона Российской Федерации "Об образовании");

установление исключительной подсудности по месту нахождения образовательного учреждения (противоречит ст.17 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").

Приведенные условия договора на оказание платных образовательных услуг получили широкое распространение во всех регионах, что позволяет сделать вывод об устойчивой практике навязывания потребителям при заключении договоров условий, ущемляющих их права.

В целях совершенствования защиты прав потребителей в сфере оказания платных образовательных услуг Коллегия постановляет:

1. Одобрить работу МАП России, Минобразования России, территориальных органов МАП России, органов управления образованием субъектов Российской Федерации по организации, проведению и обобщению результатов комплексных проверок образовательных учреждений, проведенных в соответствии с Комплексом скоординированных первоочередных мер по защите прав потребителей на 1998-1999 годы.

2. Отметить, что проверки образовательных учреждений по вопросу соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг, проведенные территориальными управлениями МАП России совместно с органами управления образованием субъектов Российской Федерации, выявили многочисленные факты нарушения законодательства при оказании населению этого вида услуг и проблемы, связанные с несовершенством законодательства об образовании.

3. Отметить, что рынок платных образовательных услуг развивается, и процессы, происходящие на этом рынке, требуют усиления государственного контроля в данной сфере, укрепления взаимодействия МАП России, Минобразования России, МВД России и иных правоохранительных органов.

4. Управлению по защите прав потребителей (С.Р.Баткаев):

направить территориальным управлениям МАП России информацию о результатах обследования учебных заведений при оказании платных образовательных услуг и проинформировать о принятом коллегией МАП России решении;

подготовить и направить в Правительство Российской Федерации предложения о рассмотрении на заседании в марте-апреле 2000 г. вопроса о соблюдении законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг и о разработке правил оказания платных образовательных услуг в сфере общего и профессионального образования;

отразить результаты проверок соблюдения законодательства о защите прав потребителей при организации платных образовательных услуг с учетом принятых в последующий период мер в государственном докладе "Защита прав потребителей в Российской Федерации в 1999 г.";

освещать в средствах массовой информации вопросы, связанные с защитой прав потребителей образовательных услуг.

5. Территориальным управлениям МАП России:

направить информацию о результатах обследования учебных заведений при оказании платных образовательных услуг органам местного самоуправления, правоохранительным и контролирующим органам (прокуратуры, налоговые);

своевременно информировать органы внутренних дел субъектов Российской Федерации о выявленных фактах безлицензионного (и с нарушением условий лицензирования) предоставления услуг образовательными учреждениями, а также введения в заблуждение (обмана) граждан об оказываемых образовательных услугах;

организовать публикации в средствах массовой информации о состоянии рынка платных образовательных услуг и результатах проверок образовательных учреждений на соблюдение законодательства о защите прав потребителей;

продолжить практику проверок образовательных учреждений по вопросу соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг, в том числе совместно с органами образования субъектов Российской Федерации. В декабре 1999 г. - феврале 2000 г. провести повторные проверки образовательных учреждений, в которых были обнаружены нарушения законодательства о защите прав потребителей, и других образовательных учреждений. Результаты проверок направить до 1 апреля 2000 г. в МАП России для подготовки материалов на заседание Правительства Российской Федерации.

6. Управлению по защите от недобросовестной конкуренции и контролю за рекламной деятельностью (С.Ф.Котов) с участием территориальных управлений МАП России:

организовать в IV квартале 1999 г. - I квартале 2000 г. проверки соблюдения образовательными учреждениями, оказывающими платные образовательные услуги, законодательства о рекламе и о конкуренции.

7. Рекомендовать Минобразованию России:

направить справку о результатах обследования учебных заведений при оказании платных образовательных услуг органам управления образованием субъектов Российской Федерации;

разработать изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации об образовании в части:

а) расширения предмета и содержания экспертизы, проводимой при лицензировании деятельности образовательных учреждений, в части качества услуг, оказываемых образовательными учреждениями;

б) положений, принятие которых необходимо и целесообразно на уровне федерального закона для регулирования отношений между потребителями и исполнителями образовательных услуг, в частности, о:

предоставлении образовательным учреждениям права на одностороннее расторжение договора в определенных случаях (в связи с невыполнением учебного плана учащимися);

сохранении для обучающихся в образовательном учреждении на момент лишения его государственной аккредитации права на получение документа об окончании вуза государственного образца и иных преимуществ, связанных с обучением в аккредитованном учреждении;

системе мер воздействия на образовательные учреждения в целях обеспечения качественного оказания образовательных услуг.

8. Рекомендовать Минобразованию России совместно с МАП России:

разработать и представить на утверждение в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации об утверждении правил оказания платных услуг в сфере общего и профессионального образования;

разработать примерные договоры на оказание образовательных услуг, урегулирование которых правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, нецелесообразно, и опубликовать примерные договоры в целях обеспечения правильного применения законодательства во всех сферах платных образовательных услуг.

9. Рекомендовать Минобразованию России совместно с МАП России, КонфОП:

проработать вопрос о создании единого банка данных образовательных учреждений, прошедших лицензирование и аккредитацию, и об общедоступности данной информации с использованием новых технических средств;

подготовить памятку абитуриенту для включения в справочники для поступающих в высшие образовательные учреждения на платной основе.

Председатель

И.А.Южанов

Информация Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике
и поддержке предпринимательства "О результатах обследования учебных заведений всех уровней по вопросу соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг"

<...>

В целях методического обеспечения обследования были разработаны и согласованы с Минобразованием России Рекомендации по проведению проверок образовательных учреждений (направлены совместным письмом от 14.09.98 N НФ/6401 и от 11.09.98 N 01-52-213/31-16).

Проверки проводились в 62 регионах Российской Федерации. В среднем в ходе обследования в каждом регионе проверялось два учреждения (государственное или муниципальное и негосударственное) по каждому типу образовательного учреждения (дошкольные, общеобразовательные, учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования), в целом - десять учреждений на регион.

<...>

Результаты проверки каждого образовательного учреждения оформлялись актами. В ходе проверок проводились беседы, давались необходимые разъяснения и рекомендации. Проверки образовательных учреждений, проведенные совместно с органами управления образованием субъектов РФ, показали эффективность такой формы контроля, в том числе для принятия мер по предупреждению нарушений.

Одна из основных задач МАП России и его территориальных управлений в работе по контролю соблюдения законодательства о защите прав потребителей - добровольное устранение хозяйствующими субъектами выявленных нарушений. Это позволяет наиболее оперативно и без дополнительных затрат восстанавливать законные права потребителей. <...>

Наряду с этим территориальные управления МАП России применяли меры административного воздействия, предусмотренные Законом "О защите прав потребителей". <...>

Рынок платных образовательных услуг

<...>

Государственные и муниципальные образовательные учреждения оказывают платные дополнительные образовательные услуги за рамками соответствующих образовательных программ и государственных стандартов с целью совершенствования образовательного процесса, всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан. В условиях несвоевременного и недостаточного бюджетного финансирования средства, поступающие от платных образовательных услуг, являются одним из источников формирования доходов государственных и муниципальных учреждений.

В настоящее время наибольшее распространение получили следующие виды платных образовательных услуг, оказываемых государственными и муниципальными образовательными учреждениями за рамками бесплатных образовательных программ:

- в дошкольных учреждениях - школы раннего развития, курсы по изучению иностранных языков, занятия в лечебно-оздоровительных группах, кружках различной направленности;

- в общеобразовательных учреждениях - курсы по подготовке к поступлению в учебные заведения, углубленное изучение отдельных предметов, курсы иностранных языков, занятия в различных секциях;

- в учреждениях начального профессионального образования - подготовка и переподготовка кадров с освоением новых профессий, которая осуществляется в основном по заявкам службы занятости и заявлениям обучающихся исходя из конъюнктуры рынка труда и занятости;

- в учреждениях среднего и высшего профессионального образования - курсы по подготовке к поступлению в учебные заведения, профессиональная переподготовка и повышение квалификации специалистов по направлениям, специальностям, специализациям и дисциплинам образовательного учреждения, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями лицам, принимаемым сверх финансируемых учредителем заданий по приему обучающихся. Широкое распространение получают платные образовательные услуги по реализации программ среднего и высшего профессионального образования.

При всем многообразии государственных и муниципальных образовательных учреждений постоянно создаются негосударственные образовательные учреждения, которые имеют право предоставлять за плату любые образовательные услуги, в том числе и в пределах государственных стандартов.

Вместе с тем развитие рынка платных образовательных услуг в основном идет за счет того, что все большее количество государственных (муниципальных) образовательных учреждений начинает оказывать платные образовательные услуги. <...> Как правило, государственные (муниципальные) образовательные учреждения на рынке платных образовательных услуг обладают определенными стартовыми преимуществами в виде имеющейся у них материально-технической базы, сложившегося кадрово-педагогического состава, бюджетного финансирования, накопленного опыта, деловой репутации. Все это позволяет государственным (муниципальным) образовательным учреждениям легче выходить на рынок платных образовательных услуг и соответственно обладать большей конкурентоспособностью.

Количество образовательных учреждений и их дифференциация по видам в разных субъектах Федерации неоднородны. Для сферы дошкольного и общего образования количество образовательных учреждений обусловлено плотностью населения соответствующего региона. Количество образовательных учреждений профессионального, особенно высшего, образования обусловлено концентрацией научного потенциала в исторически сложившихся административных центрах. <...> Так, в Ставропольском крае количество филиалов составляет 45% общего количества образовательных учреждений в сфере высшего профессионального образования и 21 - в сфере среднего профессионального образования.

Для многих городов характерно отсутствие достаточного научного потенциала для обеспечения рынка профессиональных образовательных услуг квалифицированными педагогическими кадрами. Например, в Пскове в последнее время появилось семь филиалов государственных и негосударственных высших образовательных учреждений и одно негосударственное образовательное учреждение, половина из которых осуществляют подготовку юристов. Однако Псков не имеет в достаточном количестве квалифицированных преподавательских кадров этого профиля. Преподаватели правовых дисциплин на 90% практики (судьи, работники прокуратуры, социальной сферы, адвокаты, сотрудники школы милиции), работающие по совместительству, на почасовой работе. Вместе с тем высокий уровень качества образования требует обеспечения образовательных учреждений достаточным количеством постоянно занятых в этой сфере квалифицированных преподавательских кадров.

Как показал анализ, формирование негосударственного сектора на рынке платных образовательных услуг зависит от доходов, занятости, образовательного уровня населения региона. Более активно рынок развивается в сфере профессионального образования, что обусловлено возрастающими потребностями населения в профессиональном образовании и состоянием рынка труда, требующего профессионально подготовленных кадров. В сфере общего образования количество негосударственных учреждений в отдельных регионах составляет 50% количества муниципальных общеобразовательных учреждений. Негосударственные дошкольные образовательные учреждения практически отсутствуют во всех регионах, либо действует одно-два таких образовательных учреждения.

<...>

Законодательство, регулирующее отношения по оказанию образовательных
услуг, и органы, контролирующие его соблюдение

Отношения, возникающие при оказании платных образовательных услуг гражданам-потребителям, регулируются Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ), Законом РФ "Об образовании" (далее - Закон "Об образовании"), Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Закон "О высшем образовании"), Законом РФ "О защите прав потребителей" (далее - Закон "О защите прав потребителей"), а также иными нормативными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с ними.

Принципы оказания платных образовательных услуг государственными, муниципальными и негосударственными образовательными учреждениями установлены Законом "Об образовании".

Справочно.

Согласно ст. 45, 46 Закона "Об образовании" любые образовательные учреждения вправе предоставлять гражданам платные образовательные услуги, если это предусмотрено в уставе и лицензии образовательного учреждения.

Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе оказывать платные образовательные услуги, которые не предусмотрены соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами (ст. 45 Закона "Об образовании"). Вместе с тем государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования вправе оказывать платные образовательные услуги, предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами, лицам, принимаемым сверх финансируемых учредителем заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся (п. 10 ст. 41 Закона "Об образовании"). Негосударственные образовательные учреждения в соответствии со ст. 46 Закона "Об образовании" вправе предоставлять за плату любые образовательные услуги, в том числе в пределах государственных образовательных стандартов.

Закон "О защите прав потребителей" применяется к отношениям по поводу оказания платных образовательных услуг в части, не противоречащей ГК РФ и законодательству РФ об образовании.

Применение Закона "О защите прав потребителей" к отношениям, возникающим при оказании платных образовательных услуг гражданам, позволяет принимать усиленные гражданско-правовые и административные меры ответственности за нарушения прав потребителей образовательных услуг. В частности, Законом "О защите прав потребителей" установлена возможность компенсации морального вреда, взыскания неустойки (пени) за нарушение сроков оказания услуг, сроков выполнения требований потребителя об устранении недостатков, а также наложения штрафа на исполнителя услуг (образовательное учреждение) за невыполнение предписания уполномоченного органа об устранении нарушения прав потребителей.

Государственный контроль соблюдения законодательства о защите прав потребителей при предоставлении платных образовательных услуг осуществляют Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России) и его территориальные органы.

При осуществлении контроля:

- проводятся проверки соблюдения законодательства о защите прав потребителей образовательными учреждениями;

- возбуждаются и рассматриваются дела о нарушениях законодательства о защите прав потребителей в сфере платных образовательных услуг;

- выдаются предписания о прекращении нарушений прав потребителей, а при их неисполнении - налагаются штрафы;

- предъявляются иски в суды в защиту прав потребителей;

- даются разъяснения по применению законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг.

При осуществлении контроля МАП России и его территориальные органы взаимодействуют с органами местного самоуправления, общественными объединениями потребителей, органами управления образованием.

Государственную политику и осуществление управления в сфере общего, профессионального и дополнительного образования осуществляет Министерство образования РФ (Минобразование России):

- организует разработку государственных образовательных стандартов и утверждение их федеральных компонентов;

- осуществляет совместно с органами управления образованием субъектов РФ контроль за качеством образования;

- осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений в соответствии с законодательством РФ;

- обеспечивает контроль за соблюдением образовательными учреждениями, независимо от их организационно-правовой формы, условий выданных им лицензий;

- осуществляет контроль за соблюдением порядка лицензирования другими органами, осуществляющими лицензирование.

Надзор за соблюдением законодательства об образовании, в том числе законодательства о защите прав потребителей, осуществляют органы прокуратуры, которые уделяют значительное внимание проведению проверок соблюдения учебными учреждениями разных уровней законодательства при оказании платных образовательных услуг.

Соответствие законодательств об образовании субъектов Федерации и органов
местного самоуправления законодательству РФ об образовании

Субъекты РФ в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования (ст. 3 Закона "Об образовании").

На основании Закона "Об образовании" в ряде субъектов РФ приняты и вступили в действие законы об образовании (Республика Татарстан, Республика Карелия, Республика Чувашия, Республика Марий Эл, Сахалинская область, Ставропольский край), иные нормативные акты, регулирующие отношения в области образования.

Анализ законодательства об образовании выявил проблему выхода законодательства субъектов Российской Федерации за рамки компетенции в части регулирования вопросов образования.

В соответствии с п. "е" ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Закон "Об образовании" определил круг вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 28, 29 Закона "Об образовании"). "Установленная статьями 28 и 29 данного Закона компетенция федеральных органов государственной власти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области образования является исчерпывающей и не может быть изменена иначе, как законом" (п. 1 ст. 30 Закона "Об образовании").

Однако в отдельных субъектах РФ принимаются акты, предмет регулирования которых выходит за рамки предоставленной им федеральным законодательством компетенции.

<...>

В результате выхода субъектов РФ за пределы своих полномочий в области образования происходит разрушение единого правового пространства, искажение основных принципов, заложенных в федеральном законодательстве, возникает проблема несогласованности правовых актов. Кроме того, происходит незаконное наделение органов субъектов РФ полномочиями по контролю в сфере образования. Все эти негативные последствия в конечном итоге ведут к нарушению не только прав потребителей, но и образовательных учреждений.

Противоречия федеральному законодательству выявлены и в правилах предоставления платных образовательных услуг, принятых в регионах.

Правила предоставления платных образовательных услуг приняты во многих регионах, в частности в Республике Татарстан, Владимирской области, в городах Твери, Перми, Новосибирске, Челябинске и др. Принятие подобных правил, устанавливающих гражданско-правовое регулирование данного вида услуг, является нарушением ст. 71 Конституции РФ, относящей гражданско-правовое законодательство к ведению Российской Федерации. В соответствии со ст. 38 Закона РФ "О защите прав потребителей" правила оказания отдельных видов услуг потребителям-гражданам утверждаются Правительством РФ. В актах субъектов РФ либо полностью игнорируется Закон "О защите прав потребителей", либо его положения учитываются неполно, что в значительной степени снижает уровень правовой защищенности потребителей, а также уменьшает объем ответственности исполнителей этих услуг перед потребителями.

Справочно.

Например, решением Пермской городской думы было утверждено Положение о предоставлении дополнительных платных образовательных услуг в образовательных учреждениях г. Перми:

- в пункте "д" части 3 Положения установлена обязанность образовательного учреждения обеспечить потребителей бесплатной доступной и достоверной информацией, включающей сведения о местонахождении учреждения (месте его государственной аккредитации), режиме работы, перечне дополнительных платных образовательных услуг с указанием их стоимости, об условиях предоставления и получения этих услуг, в том числе сведения о льготах для отдельных категорий потребителей, тогда как Закон "О защите прав потребителей" устанавливает, что исполнитель обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование своей организации, информацию о номере лицензии, сроке ее действия, а также информацию об органе, выдавшем эту лицензию (ст. 9 Закона "О защите прав потребителей"). Не учитывается также положение Закона "Об образовании", устанавливающее требование к образовательному учреждению ознакомить при приеме гражданина и(или) его родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения и другими документами, регламентирующими его деятельность и организацию образовательного процесса (п. 2 ст. 16);

- пункт 1 статьи о правах и обязанностях потребителей дополнительных платных образовательных услуг устанавливает право потребителей требовать сведения о наличии лицензии. Это Положение прямо противоречит требованиям Закона "О защите прав потребителей", поскольку информация о лицензии должна в обязательном порядке быть предоставлена потребителю независимо от заявления им такого требования (ст. 9 Закона "О защите прав потребителей");

- пункт 3 этой же статьи устанавливает ответственность образовательного учреждения за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, несоблюдение требований, предъявляемых к оказанию дополнительных платных образовательных услуг при наличии вины. В соответствии с п. 4 ст. 13, п. 6 ст. 28 Закона "О защите прав потребителей" исполнитель услуги освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, если докажет, что неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств произошло вследствие непреодолимой силы и вины потребителя. Вина исполнителя в качестве основания для привлечения его к ответственности необходима в случае выявления существенных недостатков оказанной услуги (п. 4 ст. 29). Следовательно, указанный пункт Положения противоречит общему правилу, в соответствии с которым ответственность исполнителя наступает независимо от вины.

Аналогичные правила предоставления платных образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях г. Твери были приняты Управлением образования администрации г. Твери. Прежде всего является неправомерным принятие подобного акта органом местного самоуправления и распространение его действия на государственные образовательные учреждения.

Справочно.

Анализ Правил предоставления платных образовательных услуг в государственных и муниципальных образовательных учреждениях г. Твери показал следующее:

- пункт 28 Правил устанавливает, что при несоблюдении образовательным учреждением по его вине обязательств по срокам исполнения услуг потребитель вправе расторгнуть договор и требовать возмещения убытков. Однако Закон "О защите прав потребителей" допускает возможность взыскания убытков при предъявлении любого требования, установленного Законом, за нарушение сроков начала и(или) окончания оказания услуги, а не только при расторжении договора. Кроме того, не учитывается положение Закона "О защите прав потребителей" о возможности взыскать с исполнителя неустойку в размере трех процентов цены выполнения работы за каждый день (час, если срок определен в часах) за данное нарушение;

- установление ответственности только при наличии вины прямо противоречит Закону "О защите прав потребителей", так как в соответствии с п. 6 ст. 28 требования потребителя к исполнителю за нарушение сроков оказания услуги не подлежат удовлетворению, только если исполнитель докажет, что нарушение произошло вследствие непреодолимой силы или по вине потребителя. Таким образом, ответственность за нарушение сроков является безвиновной.

Анализ законодательства об образовании выявил несоответствие Закона "Об образовании" положениям Конституции РФ.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации. Закон "Об образовании" оставил неурегулированным вопрос о том, на каком уровне должно осуществляться правовое регулирование отношений по договорам на оказание платных образовательных услуг. Используя такую правовую неопределенность, ряд субъектов РФ, а также органов местного самоуправления принял правила о предоставлении платных образовательных услуг, регулирующие гражданско-правовые отношения (Республика Татарстан, Владимирская область, города Пермь, Новосибирск, Челябинск). С целью прекращения нормотворческой практики, противоречащей Конституции РФ, представляется необходимым внести изменения в Закон "Об образовании" и отнести вопросы правового регулирования отношений по предоставлению платных образовательных услуг к исключительному ведению Российской Федерации.

Кроме того, для приведения федерального законодательства в соответствие с Конституцией РФ требуется внести изменения и в Закон "Об образовании". Конституция РФ устанавливает исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации и совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Вне этих пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ). В связи с этим установление в Законе "Об образовании" закрытого перечня полномочий субъектов РФ следует признать не соответствующим Конституции РФ.

Правильные законодательные основы, соответствующие Конституции РФ, заложены в Законе "О высшем образовании". Статья 24 названного Закона закрепляет исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации. Что касается полномочий субъектов РФ, то данный Закон не содержит перечня вопросов, а лишь указывает, что по общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне установленной Законом компетенции Российской Федерации в области высшего и послевузовского профессионального образования (ст. 25 Закона "О высшем образовании").

МАП России считает, что необходимо внесение соответствующих изменений в Закон "Об образовании". Прежде всего требуется его приведение в соответствие с Конституцией РФ. С этой целью вопрос правового регулирования дополнительных платных образовательных услуг должен быть отнесен к ведению Российской Федерации, так как гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). В целом на федеральном уровне должны регулироваться наиболее важные, принципиальные вопросы, требующие единообразного разрешения. Перечень полномочий Российской Федерации должен быть исчерпывающим.

В отношении субъектов РФ в Законе "Об образовании" следует закрепить положение об их самостоятельном правовом регулировании отношений в сфере образования вне пределов исключительного ведения Российской Федерации. Перечень их полномочий должен быть открытым. Такая законодательная конструкция позволит им наиболее полно учитывать национальные, региональные, культурные, этнические и иные особенности, а не просто дублировать федеральное законодательство.

Соблюдение прав потребителей на надлежащую информацию об исполнителе
услуг и образовательных услугах

Результаты проверок показали, что подавляющее большинство проверенных образовательных учреждений не соблюдают требования ст. 8, 9, 10 Закона "О защите прав потребителей", нарушая право потребителя на достоверную и достаточную информацию.

Указанные нарушения составили 49% от выявленных нарушений.

Спровочно.

В соответствии со ст. 8, 9, 10 Закона "О защите прав потребителей" потребителю должна быть предоставлена необходимая и достоверная информация об исполнителе услуги и оказываемых услугах.

Под необходимой информацией об образовательном учреждении и оказываемых им услугах понимается полная и исчерпывающая информация, соответствующая требованиям ГК РФ, Закона "О защите прав потребителей" и законодательства Российской Федерации об образовании, а также иная информация, обеспечивающая возможность потребителю осуществить правильный выбор.

Нарушением прав потребителей на получение достоверной информации, имеющей важное значение для правильного выбора исполнителя услуг, является предложение своих услуг исполнителями, не имеющими права заниматься этой деятельностью по законодательству.

Большое количество нарушений вызвано несоблюдением законодательства о лицензировании.

Справочно.

Лицензирование образовательной деятельности введено и проводится в соответствии с Законом "Об образовании" и Законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Согласно указанным законам лицензированию подлежит образовательная деятельность государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений, в том числе оказывающих платные образовательные услуги.

Потребителю для правильного выбора исполнителя услуг и оказываемых им услуг очень важно иметь информацию о лицензии. Наличие лицензии, с одной стороны, означает, что образовательному учреждению разрешено осуществлять образовательную деятельность, с другой стороны, подтверждает тот факт, что образовательное учреждение при осуществлении своей деятельности выполняет требования и условия, установленные для нее нормативными правовыми актами, в том числе в части требований по безопасности услуг. В лицензии также содержится необходимая информация об услуге. Так, в лицензии фиксируются типы и виды реализуемых образовательных программ, в приложении к лицензии указывается качественный состав преподавательских кадров.

В связи с этим особое значение имеет соблюдение образовательным учреждением ст. 11 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части ознакомления потребителей под личную подпись в приемных документах с информацией о лицензии, ее номере, сроке действия, органе, выдавшем лицензию, а также информацией о наличии либо отсутствии государственной аккредитации. Однако, как показали проверки, значительное количество образовательных учреждений указанное требование законодательства не выполняют.

Справочно.

Ряд филиалов негосударственного образовательного учреждения "Современный гуманитарный институт" (Нижегородский, Саранский, Ярославский, Петрозаводский) не соблюдали требования ст. 11 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В настоящее время в результате работы теруправления по г. Москве и Московской области МАП России Современным гуманитарным институтом разработана и применяется новая форма заявления обучающегося о приеме, в которой фиксируется факт ознакомления абитуриента с лицензией, со свидетельством о государственной аккредитации по каждой специальности, что подтверждается личной подписью.

По информации Пензенского теруправления МАП России, из шести проверенных высших образовательных учреждений только Пензенский государственный университет предоставляет абитуриенту информацию о наличии лицензии и свидетельства о государственной аккредитации путем ознакомления с этими документами и приложениями к ним в соответствии со ст. 11 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

В ходе проверок были выявлены следующие нарушения:

- осуществление деятельности без лицензии;

- осуществление образовательной деятельности по направлениям (специальностям, профессиям), не включенным в лицензию (за пределами лицензий);

- осуществление деятельности на основании лицензий, сроки которых истекли;

- непереоформление лицензии при изменении названия и места нахождения образовательного учреждения, изменении организационно-правовой формы и т.п.

Сведения об общем количестве образовательных учреждений, осуществляющих свою деятельность без лицензии, отсутствуют. Такая информация имеется лишь в отдельных регионах. Вместе с тем из 657 проверенных образовательных учреждений, оказывающих платные образовательные услуги, 102 учреждения (около 13%) не имели лицензий.

Справочно.

Поданным Департамента образования и науки, платные образовательные услуги в Нижегородской области оказывают 150 образовательных учреждений, из них 15, то есть 10%, не имеют лицензии.

По информации Кировского теруправления МАП России, на момент проверки некоторых образовательных учреждений (школа "Аура", классическая гимназия "Престиж") срок действия лицензий истек.

Нижегородский филиал московского Современного гуманитарного института согласно выданной лицензии имеет право осуществлять обучение по направлениям: юриспруденция, экономика, менеджмент, лингвистика. Однако вопреки требованиям пункта 1 ст. 11 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" объявил прием и принял 24 студента по направлению "психология". При этом в нарушение требований ст. 9 Закона "О защите прав потребителей" информация о том, что данное направление не прошло процедуру лицензирования, до потребителей не доводилась.

Большое число нарушений законодательства о лицензировании выявлено в ходе проверок филиалов высших учебных образовательных учреждений.

Филиалы часто в нарушение положения п. 3 ст. 8 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" не проходят самостоятельно лицензирование, а действуют на основании лицензии головного образовательного учреждения. Соответственно нарушаются права потребителей, поскольку до потребителя доводится недостоверная информация о наличии лицензии.

Приведенные данные свидетельствуют об отсутствии должного контроля органов, осуществляющих лицензирование образовательных учреждений, за соблюдением законодательства о лицензировании.

Выявлены случаи неправомерной деятельности структурных подразделений образовательных учреждений. Значительное количество структурных подразделений (факультетов, учебно-консультационных центров и т.п.) образовательных учреждений, расположенных вне места их нахождения, не зарегистрировано по фактическому адресу в качестве филиалов. Указанные подразделения оказывают услуги на основании лицензий образовательных учреждений, их создавших. В отдельных случаях образовательные услуги оказываются представительствами образовательных учреждений.

Справочно.

Ярославское территориальное управление МАП России в ходе проводимых им проверок установило, что некоторые структурные подразделения негосударственных образовательных учреждений не являются филиалами, а функционируют на территории Ярославской области в режиме заочного факультета (подразделения Института управления г. Астрахани) либо учебно-консультационного центра (подразделения Московского социально-гуманитарного института). При этом образовательная деятельность осуществляется на основании лицензии головного образовательного учреждения.

Удмуртским территориальным управлением МАП России в ходе проверки установлено, что Удмуртским государственным университетом утверждено Положение об организации и проведении учебного процесса вне места нахождения Удмуртского государственного университета. На основании этого Положения университетом осуществляется образовательная деятельность на территории Удмуртской Республики вне места его нахождения без создания обособленного образовательного структурного подразделения. Учебный процесс по подготовке специалистов с высшим и средним специальным образованием проводится по заочной форме путем чтения лекций, проведения семинаров, консультаций, организации практических занятий, то есть по сути эти необособленные подразделения оказывают образовательные услуги.

По сообщению Камчатского территориального управления, на территории Камчатской области действует значительное количество представительств образовательных учреждений, которые осуществляют образовательную деятельность.

Осуществление образовательной деятельности такими подразделениями неправомерно.

Согласно статье 55 ГК РФ обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, может быть создано в виде представительства либо филиала. Соответственно подразделения образовательного учреждения, находящиеся вне места нахождения создавшего их образовательного учреждения, могут быть созданы только в виде филиала или представительства.

Из перечисленных видов обособленных подразделений, как следует из статьи 55 ГК РФ, образовательную деятельность вне места нахождения образовательного учреждения вправе осуществлять только филиалы, поскольку только они могут осуществлять все функции образовательного учреждения или их часть. Для осуществления образовательной деятельности филиалы должны иметь положение, утвержденное образовательным учреждением, в котором определяется объем его полномочий, и доверенность, выданную его руководителю. Филиал должен быть указан в учредительных документах создавшего его образовательного учреждения. Кроме того, в соответствии с п. 24 ст. 33 Закона "Об образовании" (п. 3 ст. 8 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании") филиал должен быть зарегистрирован по фактическому адресу и самостоятельно пройти лицензирование.

Представительство согласно ст. 55 ГК РФ не вправе осуществлять образовательную деятельность, поскольку к его полномочиям может быть отнесено лишь представление интересов образовательного учреждения и защита его интересов, в частности заключение договоров от имени юридического лица, рассмотрение претензий, участие в рассмотрении дел судами и т.п. При этом объем этих полномочий должен определяться в Положении о представительстве, утвержденном образовательным учреждением, его создавшим, и в доверенности, выдаваемой руководителю.

Представляется, что одной из причин, породивших создание таких структур, явилась неоднозначность формулировок п. 7 ст. 12 Закона 47 образовании" и п. 3 ст. 8 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", устанавливающих порядок создания и наделения полномочиями структурных подразделений образовательных учреждений.

Согласно указанным статьям образовательные учреждения имеют право наделять по доверенности полностью или частично правомочиями юридического лица, в том числе правом иметь самостоятельный баланс и собственные счета в банках и других кредитных организациях, не только филиалы, но и другие структурные подразделения. Согласно Закону "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" статус и функции таких структурных подразделений высших учебных заведений определяются положениями, утвержденными в порядке, предусмотренном уставом учебного учреждения. Данные положения законов, по мнению МАП России, противоречат статье 55 ГК РФ.

Как показала проверка, именно такими структурными подразделениями существенным образом нарушаются права потребителей образовательных услуг. В целях устранения действия на рынке образовательных услуг структурных подразделений такого рода необходимо внести изменения в данные законы, приведя их положения в соответствие с ГК РФ.

В ходе проведения проверок были выявлены также нарушения прав потребителей при предоставлении:

- информации о наименовании образовательного учреждения, его месте нахождения.

Проверки показали, что информация об исполнителе в основном не отвечает требованиям ГК РФ и Закона "О защите прав потребителей". На вывесках в образовательных учреждениях отсутствуют сведения о наименовании в соответствии с организационно-правовой формой, предъявляемые ГК РФ, и о юридическом адресе организаций. В ряде проверенных образовательных учреждений наименование юридического лица, указанное в уставе, также не соответствует требованиям ст. 54 и Закону Российской Федерации "О некоммерческих организациях";

- информации об уставе образовательного учреждения.

В соответствии с п. 2 ст. 16 Закона "Об образовании" при приеме гражданина в образовательное учреждение последнее обязано ознакомить его и(или) его родителей (законных представителей) с уставом образовательного учреждения и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. Способ ознакомления с уставом законодательством об образовании не предусмотрен и устанавливается образовательным учреждением самостоятельно. Как показала проверка, большинство образовательных учреждений не доводят до потребителей содержание устава. Вместе с тем в уставе образовательного учреждения содержится основная необходимая потребителям информация об исполнителе - образовательном учреждении и оказываемых им образовательных услугах;

- информации о формах получения образования.

Формы получения образования в образовательных учреждениях предусмотрены в ст. 10 Закона Российской Федерации "Об образовании" (очная, очно-заочная (вечерняя), заочная, самообразование, экстернат, форма семейного образования).

При проверках был выявлен ряд случаев недоведения до потребителей информации о формах получения образования (в частности, в случаях использования экспериментальных форм обучения) либо доведения недостоверной информации.

Справочно.

Так, в лицензии Ярославского филиала негосударственного образовательного учреждения "Современный гуманитарный институт" в графе "форма обучения" указано: "по технологии дистанционного образования".

ст. 10 Закона "Об образовании" дистанционную форму обучения не предусматривает. Приказом Минобразования России от 30.05.97 N 1050 утверждено Положение о проведении эксперимента в области дистанционного образования, состав участников эксперимента (шесть образовательных учреждений, в том числе Современный гуманитарный институт). Участникам эксперимента было рекомендовано в договорах (контрактах) на обучение, заключаемых с обучающимися в филиалах, указать, что в случае прекращения эксперимента обучение будет продолжено в вузах по заочной форме обучения.

При этом информация о проведении эксперимента по отработке технологии дистанционного образования на определенный период и сведений о необходимых действиях потребителя по истечении срока эксперимента и возможных последствиях Ярославским филиалом негосударственного образовательного учреждения "Современный гуманитарный институт" потребителям не предоставлялась.

Вопросы качества платных образовательных услуг

Как следует из материалов проверок образовательных учреждений, потребителями предъявляется большое количество претензий к качеству платных образовательных услуг.

Анализ законодательства об образовании показал, что качество оказываемых образовательных услуг является предметом аттестации, проводимой для аккредитации образовательных учреждений, и проверяется после аккредитации образовательного учреждения раз в пять лет (ст. 19, 20 Закона "Об образовании" и п. 5 ст. 10, п. 3 ст. 26 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). Кроме того, в отношении аккредитованных образовательных учреждений Государственной аттестационной службе в настоящее время предоставлено право направлять образовательному учреждению рекламацию на качество образования и(или) несоответствие образования требованиям соответствующего государственного образовательного стандарта (ст. 38 Закона "Об образовании" и ст. 26 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). При этом одним из оснований для рассмотрения вопроса о направлении указанной рекламации является, применительно к образовательным учреждениям, реализующим общеобразовательные программы, решение общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся образовательного учреждения; применительно к образовательным учреждениям, реализующим профессиональные образовательные программы, - решение общего собрания обучающихся образовательного учреждения. Таким образом, законодательством закреплена возможность воздействия на образовательные учреждения, оказывающие некачественные образовательные услуги, со стороны потребителей услуг.

В соответствии с законодательством об образовании (п. 9 ст. 33 Закона "Об образовании", п. 4 ст. 10 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании") качество образовательных услуг не является предметом экспертизы, проводимой при выдаче лицензии, то есть при лицензировании не проверяется способность предприятия оказывать качественные услуги. Соответственно в дальнейшем качество оказываемых услуг не контролируется органом, выдавшим лицензию.

Таким образом, законодательно обеспечен постоянный контроль лишь за качеством образовательных услуг аккредитованных образовательных учреждений. За качеством образовательных услуг, оказываемых неаккредитованными образовательными учреждениями, такой контроль не осуществляется.

Учитывая специфику образовательных услуг, сложность устранения недостатков образования, вызванных некачественно оказанными образовательными услугами, необходимо ввести систематический контроль за качеством образовательных услуг, оказываемых неаккредитованными образовательными учреждениями. Возможные пути решения данной проблемы требуют детальной проработки. По мнению МАП России, целесообразно расширить предмет и содержание экспертизы, проводимой при лицензировании деятельности образовательных учреждений, в части проверки способности образовательного учреждения оказывать качественные услуги и осуществления лицензирующим органом дальнейшего контроля за качеством образовательных услуг, внеся соответствующие изменения в законодательство об образовании.

К проблеме качества можно отнести нарушения прав потребителей, возникающие при лишении образовательного учреждения государственной аккредитации.

Одним из условий договоров на оказание платных образовательных услуг, заключаемых аккредитованными образовательными учреждениями, является получение по окончании обучения документа государственного образца о соответствующем уровне образования и(или) квалификации. Обучение в аккредитованном образовательном учреждении и получение документа государственного образца дает обучающемуся установленные законодательством преимущества по сравнению с обучением в неаккредитованном образовательном учреждении (п. 4 ст. 5, п. 5, 20 ст. 50 Закона "Об образовании"; п. 7 ст. 6, п. 3 ст. 11, п. 10 ст. 16; п. 1, 3, 8 ст. 17 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"). При лишении образовательного учреждения государственной аккредитации обучающийся утрачивает право на получение документа государственного образца и преимуществ, связанных с обучением в аккредитованном учреждении, соответственно ненадлежащим образом исполняется договор и существенным образом ущемляются права потребителя. Восстановление нарушенного права для потребителя может повлечь значительные расходы. Понесенные убытки потребитель, как правило, не может возместить за счет образовательного учреждения, поскольку данное нарушение носит массовый характер (то есть нарушаются права всех обучающихся в образовательном учреждении) и образовательное учреждение практически не в состоянии возместить убытки в полном объеме всем обучающимся. В целях решения данной проблемы, по мнению МАП России, необходимо в законодательство об образовании включить положение о сохранении для обучающихся в образовательном учреждении на момент лишения его государственной аккредитации права на получение документа государственного образца и иных преимуществ, связанных с обучением в аккредитованном учреждении. При этом следует предусмотреть систему мер воздействия на образовательные учреждения в целях обеспечения качественного оказания образовательных услуг.

Соблюдение прав потребителей при заключении договоров на оказание платных
образовательных услуг

<...>

При заключении договора часто не соблюдаются требования, предъявляемые гражданским законодательством к форме договора. Исходя из положений ГК РФ (ст. 159, 161 ГК РФ) договоры на оказание платных образовательных услуг должны заключаться в простой письменной форме.

Так, письменные договоры не заключались в 50 из 657 проверенных образовательных учреждениях. Такие нарушения составили 7% от общего числа нарушений.

Как правило, не заключаются письменные договоры на довузовскую подготовку, которая осуществляется на подготовительных курсах. Не оформляются в письменном виде договоры на предоставление дополнительных платных образовательных услуг дошкольными учреждениями.

Отсутствие письменных договоров, определяющих предмет договора, права и обязанности сторон, их ответственность, приводит к нечеткому определению условий договоров и возникновению споров между участниками договорных отношений.

Во многих регионах образовательные учреждения используют так называемые типовые договоры на предоставление дополнительных платных образовательных услуг, разработанные органами образования субъектов Федерации (Новосибирская область, Тюменская область, Тверская область и др.).

Типовые договоры в соответствии с законодательством являются обязательными для применения, и их условия не могут изменяться сторонами. Типовые договоры в силу ст. 426 ГК РФ могут приниматься только Правительством Российской Федерации, поэтому принятие таких договоров иными органами является неправомерным. Тем более договоры, разработанные органами управления образованием субъектов Федерации, по существу являются примерными, их условия изложены чрезмерно общо, недостаточно четко определены права и обязанности сторон, основания и порядок прекращения договора, имеются условия, ущемляющие права потребителей по сравнению с действующим законодательством.

Справочно.

Так, в типовом договоре о предоставлении платных дополнительных образовательных услуг, разработанном Управлением народного образования администрации Новосибирской области, содержится условие о том, что в случае некачественного оказания услуг родитель может потребовать возврата внесенной им суммы (в судебном порядке). Такое условие договора противоречит ст. 29 Закона "О защите прав потребителей", в соответствии с которой потребитель при обнаружении недостатков в оказанной услуге вправе по своему выбору предъявить любое из перечисленных в указанной статье требований, а не только требование о расторжении договора.

Имеют место случаи, когда образовательные учреждения заключают договоры о сотрудничестве с родителями, договоры о совместной деятельности, хотя по сути они являются договорами на оказание платных образовательных услуг. Заключение такого рода договоров искажает правовое существо отношений сторон по договору и приводит к неправильному применению норм гражданского законодательства. В результате могут существенно ущемляться права потребителей.

Справочно.

Например, профессиональным лицеем N 18 (г. Петрозаводск) разработана форма договора о совместной деятельности. Суть каждого договора определяется его содержанием, а не названием. Как следует из договора, лицей берет на себя обязанность по обучению гражданина, а гражданин - обязанность оплатить ему услуги по обучению. Данный договор по существу является договором на оказание платных образовательных услуг. Существенными признаками договора о совместной деятельности согласно ГК РФ является то, что участники договора о совместной деятельности преследуют совместные цели и обязуются совместно действовать для достижения этих целей. Вклады этих участников (деньги, иное имущество) являются их общим имуществом и расходуются по общему согласию на достижение общей цели, и соответственно участники не выступают по отношению друг к другу в роли должников и кредиторов, как стороны возмездных договоров.

<...>

Как правило, условия договоров определяются образовательными учреждениями в разрабатываемых ими стандартных формах. По своему характеру договоры, заключаемые на основе таких форм, являются договорами присоединения (ст. 428 ГК РФ). Особенностью договоров присоединения является то, что потребитель не вправе изменить его условия, а принимает в целом условия, установленные этими стандартными формами.

В основном условия, противоречащие действующему законодательству, содержатся в разделах договоров, устанавливающих порядок, основания изменения и расторжения договоров, ответственность сторон. К типичным условиям, противоречащим законодательству, относятся:

- предоставление образовательному учреждению права в одностороннем порядке расторгать договор в случаях неоплаты, просрочки оплаты образовательных услуг, в случаях, когда обучающийся отчисляется в связи с невыполнением учебного плана.

Включение таких условий в договор противоречит ст. 310, 450 ГК РФ. Согласно ст. 310 ГК РФ одностороннее изменение и расторжение условий договора возможны только в случаях, предусмотренных законом. Возможность установления в договоре, заключаемом с гражданином, заказывающим услуги для личных нужд, права одностороннего изменения и расторжения договора указанной статьей не предусмотрена.

Вместе с тем специфика данных услуг предполагает, что получение образовательного уровня, предусмотренного договором на оказание образовательных услуг, непосредственно зависит от выполнения обучающимся учебных планов. Невыполнение обучающимся учебных планов, неуспеваемость могут являться основанием для расторжения договора в одностороннем порядке по инициативе образовательного учреждения. Однако все основания расторжения договора в соответствии с положениями ст. 310 ГК РФ должны устанавливаться законом, и соответственно этот вопрос следует решить в законе. Одновременно необходимо рассмотреть вопрос о расчетах между сторонами в данном случае;

- ограничение права потребителя на отказ от исполнения договора возмездного оказания услуг в любое время и без обоснования причин, предоставленное статьей 782 ГК РФ. Такими ограничениями являются условия, предоставляющие право на расторжение договора только до начала очередного учебного года, устанавливающие длительные сроки предупреждения о расторжении договора, обязательное наличие уважительных причин для расторжения договора и т.д.;

- условие о невозврате сумм, уплаченных за образовательные услуги, либо возврате их со значительными удержаниями при отказе от исполнения договора по инициативе потребителя на основании ст. 782 ГК РФ, а также установление штрафа за такой отказ.

Справочно.

Согласно договору, заключаемому Пензенской государственной архитектурно-строительной академией, в случае прекращения обучения студента по его инициативе денежные средства, перечисленные за текущий год, не возвращаются.

Согласно договору Магаданского политехнического техникума при расторжении договора по инициативе учащегося ему возвращается 50% внесенной суммы независимо от времени расторжения договора.

В некоторых договорах установлена неустойка, взыскиваемая со студента, не пожелавшего продолжить свое обучение в данном образовательном учреждении, размер которой доходит до 20% стоимости шестимесячного обучения.

Данные условия договоров противоречат ст. 782 ГК РФ, согласно которой исполнителю возмещаются фактически понесенные расходы. Таким образом, размеры удержаний с потребителей образовательных услуг должны соответствовать расходам, понесенным образовательным учреждением. Неустойка в соответствии со ст. 330, 393 ГК РФ может устанавливаться договором исключительно за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, то есть за нарушение условий договора. В данном случае неустойка устанавливается за правомерные действия потребителя, что противоречит законодательству;

- установление оплаты за пересдачу экзаменов, контрольных работ, зачетов, итоговую аттестацию.

Справочно.

В договоре Института международного права и экономики (ИМПЭ) установлена плата за итоговую аттестацию в размере 25% стоимости последнего курса обучения, в договоре Института права и экономики (ИПЭК) также установлена дополнительная плата за первую и вторую пересдачу экзаменов соответственно в размере 1 и 1,5% платы за семестр; за отработку пропущенных семинарских занятий - 1% платы за семестр; за задержку предоставления письменных работ - 1% платы за семестр.

Проведение экзаменов, контрольных работ и т.д. предусмотрено государственными образовательными стандартами высшего и среднего профессионального образования в рамках направления (специальности), по которому обучается студент, и относится к основной деятельности учебных заведений, из чего следует, что эта деятельность должна осуществляться без взимания дополнительной платы;

- установление в договорах, помимо платы за обучение, "безвозмездных единовременных сумм на содержание образовательного учреждения".

Справочно.

Так, в договоре на обучение в Нижегородской частной школе им. С.В. Михалкова установлены следующие безвозмездные единовременные суммы на содержание образовательного учреждения в летний период (летний взнос):

при зачислении обучающегося в следующий класс - 380 у.е.;

при выбытии из школы по окончании или в течение учебного года (независимо от причины) - в размере 280 у.е.

Кроме того, договор предусматривает вступительный безвозмездный взнос школе в денежной или иной форме в размере не менее 500 у.е.

Определение в договоре твердой минимальной суммы безвозмездного взноса либо материальной помощи противоречит п. 8 ст. 41 Закона "Об образовании", в котором предусмотрены добровольные пожертвования и целевые взносы физических и(или) юридических лиц;

- установление исключительной подсудности по месту нахождения образовательного учреждения, что противоречит Закону "О защите прав потребителей", согласно которому потребитель вправе предъявить иск в суд по месту своего жительства или по месту нахождения ответчика. Приведенные условия договора на оказание платных образовательных услуг получили широкое распространение во всех регионах. Подобное положение позволяет сделать вывод об устойчивой практике навязывания потребителям при заключении договоров на оказание образовательных услуг условий, ущемляющих их права. Характер нарушений прав потребителей при заключении договоров и сфера их распространения со всей очевидностью показали, что с точки зрения государственной политики решение данной проблемы необходимо осуществлять законодательным путем.

Разнообразие договоров, заключаемых образовательными учреждениями, неполнота и нечеткость включаемых в них условий, а также наличие условий, противоречащих законодательству, вызывают необходимость принятия Правительством Российской Федерации правил, устанавливающих обязательные требования для сторон при заключении и исполнении договоров на оказание платных образовательных услуг. В этих правилах следует четко определить порядок заключения договора, установить требования к содержанию договора, права, обязанности сторон и их ответственность. Учитывая многообразие рынка платных образовательных услуг, который делает невозможным их единое регулирование, представляется целесообразным разработать данные правила в отношении платных образовательных услуг, оказываемых в сфере общего и профессионального образования. На остальные виды платных образовательных услуг представляется целесообразным разработать примерные договоры. Примерные договоры не являются обязательными, но вместе с тем могут применяться образовательными учреждениями и обеспечат правильное применение законодательства во всех сферах платных образовательных услуг.

Резюме

Анализ результатов проверок образовательных учреждений по вопросам соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг позволяет сделать определенные выводы.

1. Рынок платных образовательных услуг активно развивается. Это вызвано как наличием условий для предпринимательской деятельности в данной области, так и возрастающими потребностями населения.

2. Оказание образовательных услуг на договорной платной основе базируется на иных правовых принципах, нежели предоставление бесплатного образования. Гражданско-правовой договор, заключаемый на оказание платных образовательных услуг между гражданином и образовательным учреждением, должен соответствовать положениям Конституции Российской Федерации, ГК РФ о возмездных договорах на оказание услуг (гл. 39 ГК РФ), федеральному законодательству об образовании и Закону "О защите прав потребителей".

При этом Законом "О защите прав потребителей" гражданину гарантирована защита его прав на надлежащую информацию об исполнителе и оказываемых услугах, на надлежащее качество услуг, на соответствие условий договора требованиям законодательства, на восстановление его нарушенных прав.

3. Основная часть образовательных учреждений при оказании платных образовательных услуг допускает нарушения прав потребителей, установленных законодательством об образовании и о защите прав потребителей. Нарушения прав потребителей допускаются:

- при предоставлении информации об исполнителе услуг и предоставляемых услугах;

- в связи с включением в договоры условий, ущемляющих права потребителей по сравнению с законодательством;

- в связи с ненадлежащим исполнением условий договора о качестве образовательных услуг.

4. Существенная часть нарушений прав потребителей при предоставлении платных образовательных услуг является следствием неполного и некачественного правового регулирования этих отношений. Решение этой проблемы требует разработки соответствующих изменений и дополнений в законодательство об образовании в части:

- четкого разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации в области образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

- определения статуса структурных подразделений образовательных учреждений, предоставляющих платные образовательные услуги, в соответствии с ГК РФ;

- положений, принятие которых целесообразно с точки зрения регулирования отношений между потребителями и исполнителями образовательных услуг и необходимо на уровне федерального закона, в частности:

о предоставлении образовательным учреждениям права на одностороннее расторжение договора в определенных случаях (в связи с невыполнением учебного плана);

о сохранении для обучающихся в образовательном учреждении на момент лишения его государственной аккредитации права на получение документа государственного образца и иных преимуществ, связанных с обучением в аккредитованном учреждении. При этом предусмотреть систему мер воздействия на образовательные учреждения в целях обеспечения качественного оказания образовательных услуг;

- расширения предмета и содержания экспертизы, проводимой при лицензировании деятельности образовательных учреждений, в части проверки способности образовательного учреждения оказывать качественные услуги и осуществления лицензирующим органом дальнейшего контроля за качеством образовательных услуг;

- разработки и принятия на уровне Правительства Российской Федерации правил, устанавливающих обязательные требования для сторон при заключении и исполнении договоров на оказание платных образовательных услуг в сфере общего и профессионального образования;

- разработки федеральным органом исполнительной власти в области образования совместно с федеральным антимонопольным органом примерных договоров и их опубликования в целях обеспечения правильного применения законодательства во всех сферах платных образовательных услуг.

5. Основная часть нарушений прав потребителей, выявленных в ходе проверок, была устранена в добровольном порядке. Это говорит об эффективности такой формы контроля, как совместные проверки территориальных органов МАП России и органов образования субъектов Российской Федерации с направлением материалов в органы прокуратуры, налоговые и контрольно-ревизионные органы, органы лицензирования. Целесообразно продолжать практику совместных проверок на региональном уровне с направлением при необходимости материалов, свидетельствующих о нарушениях, в другие контролирующие органы и опубликованием результатов проверок в средствах массовой информации.

6. В целях эффективного решения задач государственного контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей и об образовании при предоставлении платных образовательных услуг населению:

- Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерству общего и профессионального образования Российской Федерации довести справку о результатах обследования учебных заведений всех уровней по вопросу соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг до сведения территориальных управлений МАП России и органов управления образованием субъектов Российской Федерации;

- Минобразованию России усилить контроль за соблюдением законодательства о лицензировании, аккредитации образовательных учреждений, усилив внимание на недопущение на рынок образовательных услуг сомнительных организаций и предпринимателей, как правило, являющихся основными нарушителями прав потребителей;

- территориальным управлениям МАП России и органам образования субъектов Российской Федерации продолжать практику проведения совместных проверок соблюдения законодательства при оказании платных образовательных услуг с публикацией результатов в средствах массовой информации.