Приложение. Записка о соответствии избирательного законодательства ряда субъектов РФ федеральному законодательству

Приложение
к постановлению Центральной
избирательной комиссии РФ
от 29 сентября 2000 г. N 110/1163-3

Записка
о соответствии избирательного законодательства ряда субъектов Российской Федерации федеральному законодательству

В настоящее время правовая база регионального избирательного законодательства включает более 300 законов. Во всех регионах (кроме Чеченской Республики) имеются законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в 87 - о выборах главы исполнительного органа государственной власти. Что касается регулирования выборов в органы местного самоуправления, то часть регионов приняли законы о выборах в органы местного самоуправления (53), а часть - законы о выборах глав муниципальных образований (43) и законы о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления (42).

В 14 субъектах Российской Федерации избирательное законодательство кодифицировано. В семи из них кодексы регулируют выборы всех уровней, в Костромской области приняты два кодекса - избирательный и о референдумах, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах - выборы, референдумы и отзыв.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) является основой для формирования законодательной базы региональных выборов. Законодатели субъектов Российской Федерации, регламентируя избирательные отношения, должны исходить из избирательных стандартов и правовых параметров, обязательных при проведении выборов органов государственной власти и местного самоуправления.

В связи с вступлением в силу 6 апреля 1999 года изменений и дополнений к Федеральному закону законодательными органами субъектов Российской Федерации при активном участии избирательных комиссий обновлено большинство региональных законов о выборах. В частности, в законы о выборах депутатов законодательного органа государственной власти были внесены изменения и дополнения почти во всех субъектах Российской Федерации. Не учтены изменения федерального законодательства в законах о выборах города Санкт-Петербурга, Новосибирской области.

При этом в период проведения федеральных и совмещенных с ними иных выборов работа законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по приведению законодательства в соответствие с федеральным проводилась недостаточно активно и главным образом касалась внесения в региональные законы изменений в части процедуры голосования в соответствии с разъяснениями ЦИК России.

Процесс по внесению изменений в региональное законодательство значительно активизировался после завершения федеральных избирательных кампаний. Этот вопрос приобретает особую актуальность в связи с истечением до конца 2000 года полномочий органов государственной власти в 38 субъектах Российской Федерации: полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации истекают в 22 регионах, глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в 33 субъектах Российской Федерации. Кроме того, в Удмуртской Республике впервые проводятся выборы Президента республики.

С учетом данной ситуации и в целях обеспечения гарантий избирательных прав граждан ЦИК России усилила внимание к проблеме приведения законодательства о выборах субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями федерального законодательства.

Только с мая 2000 года проанализировано более 40 законов и законопроектов. Наиболее проработанными и соответствующими федеральному законодательству являются законы о выборах органов государственной власти Архангельской области (выборы главы администрации - 3 декабря 2000 года), избирательные кодексы Свердловской и Костромской областей (выборы главы администрации Костромской области и областной Думы - 10 декабря 2000 года).

По направлениям ЦИК России замечаниям и предложениям в региональные законы или их проекты во многих субъектах Российской Федерации вносятся или готовятся к внесению изменения и дополнения. Например, выявленные в проекте Закона Волгоградской области "О выборах главы администрации Волгоградской области" несоответствия Федеральному закону, касающиеся сроков назначения выборов и отсутствия права кандидатов снять свою кандидатуру, были устранены в Законе, принятом 31 августа 2000 года Волгоградской областной Думой (выборы главы администрации области назначены на 24 декабря 2000 года).

Правовую неопределенность породило принятие в Коми-Пермяцком автономном округе наряду с Избирательным кодексом еще четырех законов о выборах органов государственной власти и местного самоуправления. При этом большинство норм Избирательного кодекса и Закона "О выборах Главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа" противоречат друг другу. Подобный правовой дуализм мог повлечь нарушения избирательных прав граждан и поставить под сомнение результаты выборов. По рекомендации ЦИК России Думой автономного округа были внесены изменения и дополнения в указанные правовые акты (выборы главы администрации округа назначены на 3 декабря 2000 года).

В июне текущего года направленные ЦИК России замечания и предложения к проекту Закона "О выборах Президента Удмуртской Республики" были учтены при его доработке. Однако дополнительный анализ акта показал, что в результате его применения может сложиться ситуация, при которой выборы необходимо будет признать состоявшимися, но ни один из кандидатов не будет избран, так как избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов, но не менее 25 процентов от числа принявших участие в голосовании при "пороге явки" 25 процентов избирателей, включенных в списки, причем повторное голосование не предусматривается. ЦИК России предложила внести в Указанный Закон необходимые изменения уже в ходе начавшейся избирательной кампании (день голосования - 15 октября 2000 года), что должно стать дополнительной гарантией избирательных прав граждан.

Возможность возникновения ситуации, при которой выборы будут носить перманентный характер, заложена в законах Краснодарского края "О выборах главы администрации (губернатора) Краснодарского края" и "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае": при повторном голосовании избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если же ни один из кандидатов не наберет этого количества голосов, назначаются повторные выборы. Такое положение является недостаточно обоснованным как в правовом отношении, так и с точки зрения практического применения (выборы в органы местного самоуправления назначены на 3 декабря 2000 года).

Вызывает обеспокоенность наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации пробелов, ведущих к правовой неопределенности при подведении итогов выборов. Так, в Законе Курской области "О выборах Губернатора Курской области" не регламентируется ситуация, когда ни один из двух включенных в избирательный бюллетень кандидатов не избран по результатам голосования (выборы - 22 октября 2000 года).

В некоторых региональных законодательных актах о выборах содержатся нормы, грубо нарушающие важнейшие правила проведения выборов, установленные Федеральным законом. Например, в Избирательном кодексе Владимирской области, принято в июне текущего года, имеется норма, допускающая перенос дня голосования на избирательном участке по решению вышестоящей избирательной комиссии на ближайший выходной.

Прошедшие избирательные кампании показали, что несоответствие регионального законодательства федеральному значительно затрудняет проведение избирательных кампаний. Так, законы, по которым проводились в 1999 году выборы в Государственный Совет и в органы местного самоуправления Республики Татарстан одновременно с федеральными выборами, содержали многочисленные противоречия Федеральному закону. В результате Центральная избирательная комиссия республики была вынуждена в соответствующих случаях применять Федеральный закон.

Не всегда направленные в адрес законодательных (представительных) органов государственной власти, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации замечания и предложения своевременно учитываются. Так, в ЦИК России был изучен Закон Республики Марий Эл "О выборах в Республике Марий Эл", регулирующий все виды выборов в республике, в котором выявлены такие противоречия Федеральному закону, как отсутствие института сбора подписей в поддержку выдвижения кандидатов при выборах представительных органов местного самоуправления, закрепление возможности сокращения периода выдвижения кандидатов при выборах депутатов Государственного Собрания республики, изменения времени голосования в день выборов по решению соответствующей избирательной комиссии.

Кроме того, в связи с назначением на 8 октября 2000 года выборов Президента и парламента Республики Марий Эл ЦИК России обратила внимание на недопустимость их совмещения ввиду необоснованного сокращения срока полномочий Президента республики. Уже в ходе избирательной кампании дата выборов Президента была изменена на 3 декабря 2000 года, однако был сохранен статус зарегистрированных кандидатов, а также предоставлено право кандидатам, которым было отказано в регистрации, продолжить участие в избирательной кампании, что не вполне соответствует гарантиям избирательных прав граждан, закрепленным Федеральным законом.

До настоящего времени конституции и законы некоторых субъектов Российской Федерации содержат такие ограничения пассивного избирательного права, как достижение определенного возраста и продолжительность проживания на территории региона. Например, Конституция Республики Татарстан и Закон "О выборах Президента Республики Татарстан" при выборах Президента республики предусматривают такие условия для приобретения пассивного избирательного права, как гражданство республики, возрастной ценз 35 лет, ценз оседлости 10 лет, обязательное владение государственными языками Республики Татарстан, что противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Ограничение пассивного избирательного права, связанное с возрастным цензом и владением государственными языками субъекта Российской Федерации, содержится также в Конституции Республики Ингушетия.

Серьезным недостатком многих субъектов Российской Федерации является нарушение порядка назначения выборов, в частности, несогласование сроков и процедуры осуществления данного избирательного действия. Это относится, например, к Закону Магаданской области "О выборах Губернатора Магаданской области" (выборы губернатора области - 5 ноября 2000 года).

Недостатки не только законов, но и подзаконных актов, принимаемых избирательными комиссиями, могут привести к нарушению избирательных прав граждан. Так, в Калининградской области уже в ходе избирательной кампании Избирательная комиссия области дала разъяснение по применению Закона "О выборах Главы администрации (губернатора) Калининградской области" относительно сроков выдвижения и регистрации кандидатов, где неверно указала период выдвижения (не было учтено, что этот период включает также процедуру внесения избирательного залога). Лишь после рекомендаций ЦИК России Избирательная комиссия области привела указанные разъяснения в соответствие с действующим законодательством.

Имеются в региональном законодательстве коллизии, связанное с образованием избирательных округов. В Республике Дагестан при выборах в Народное Собрание республики предусматривалось образование национально-территориальных, женских, профессиональных округов, а при выборах в Махачкалинское городское Собрание - национально-территориальных округов, по которым могли быть выдвинуты кандидатами только лица соответствующих национальности, пола, уровня образования, что является грубым нарушением Конституции Российской Федерации и демократических принципов равного и всеобщего избирательного права - избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления независимо от пола, языка, национальности и так далее.

ЦИК России указывала на недопустимость таких нарушений в заключении, направленном в Избирательную комиссию республики, однако по этим законам проводились выборы. Жалоба о проверке конституционности данных положений была подана в Конституционный Суд Российской Федерации. Лишь в настоящее время в законодательстве Республики Дагестан вносятся изменения и дополнения, предусматривающие вместо женских, профессиональных, национальных округов образование многомандатных округов с квотированием мест для ряда национальностей.

В законодательстве Ханты-Мансийского автономного округа предусмотрено квотирование мест для представителей коренных малочисленных народов путем образования единого шестимандатного национально-территориального округа, границы которого совпадают с границами автономного округа, хотя согласно Федеральному закону число мандатов, подлежащих распределению в округе, не должно превышать пяти. Кроме того, требование, касающееся количества выдвинутых кандидатов по данному округу - от 7 до 10 человек, нарушает принцип альтернативности выборов.

В настоящее время Думой автономного округа подготовлены изменения в законодательство с учетом замечаний ЦИК России (выборы в Думу округа - 14 января 2001 года).

В субъекты Российской Федерации, в законах которых предусмотрено проведение выборов по одномандатным и многомандатным округам, ЦИК России направила для сведения и учета в работе постановление Конституционного Суда от 23 марта 2000 года N 4-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" в связи с жалобами граждан Г.С.Борисова, А.П.Бучнева и других. В соответствии с указанным постановлением при проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в избирательных округах с различным количеством мандатов равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов), в том время как по итогам выборов данные округа будут представлять один или более депутатов в зависимости от числа мандатов. Отдельные аспекты, связанные с организацией и проведением выборов по многомандатным избирательным округам, требуют своего разрешения на федеральном уровне с учетом складывающейся практики.

Как правило, в законодательстве субъектов Российской Федерации не разработан механизм реализации нормы пункта 2 статьи 23 Федерального закона о формировании территориальных и окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления представительными органами местного самоуправления в случаях, когда такая комиссия должна действовать на территориях нескольких муниципальных образований.

Во многих законах имеются нарушения в части определения полномочий избирательных комиссий. Так, в Законе Курской области "О выборах депутатов Курской областной Думы" установлено, что территориальные избирательные комиссии могут не создаваться, но и в случае их формирования на них возлагается только функция составления списков избирателей - в проведении досрочного голосования и подведения итогов голосования они не участвуют.

Не всегда правильно просчитываются сроки избирательных действий. Существенным недостатком ряда региональных законов является несоблюдение установленного Федеральным законом для выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации срока выдвижения кандидатов - не менее 30 дней. Иногда этот срок даже декларируется в тексте закона, но не соблюдается, поскольку не учитывается, что процедура выдвижения кандидатов в депутаты осуществляется со дня формирования окружной избирательной комиссии, которую необходимо уведомить о начале сбора подписей в поддержку выдвигаемого кандидата. При этом закладывается возможность возникновения ситуации, когда до дня окончания приема от кандидатов подписных листов окажется всего 20 дней (законы Республики Марий Эл, Курской, Иркутской областей, Агинского Бурятского автономного округа).

Часто в региональных законах о выборах встречаются нарушения установленных Федеральным законом правил проведения предвыборной агитации (законы Кировской, Саратовской, Калининградской областей, Корякского автономного округа и другие). В частности, не установлен порядок предоставления эфирного времени зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам. Это вызвало много жалоб при совмещении выборов в субъектах Российской Федерации с прошедшими федеральными выборами. Указанные правила, согласно пункту 4 статьи 40 Федерального закона, должны устанавливаться региональными законами, а не инструкциями избирательных комиссий. В законах некоторых субъектов Российской Федерации встречаются такие организации для субъектов предвыборной агитации, как требование постоянного или преимущественного проживания на территории данного региона (Сахалинская область, Кировская область).

Многими законами субъектов Российской Федерации при проведении региональных выборов по мажоритарной избирательной системе равные условия выделения бесплатных эфирного времени и печатной площади, помещений для проведения предвыборной агитации посредством проведения массовых мероприятий предоставляются не только зарегистрированным кандидатам, но и избирательным объединениям, избирательным блокам, что нарушает установленное Федеральным законом равенство прав зарегистрированных кандидатов.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации снят "порог явки" избирателей на выборы, как это сделано, например, в Законе "О выборах Губернатора Сахалинской области" (выборы - 22 октября 2000 года). Такое правило не обеспечивает легитимности избранных органов, которая зависит от поддержки граждан, обладающих активным избирательным правом.

В Законе Калужской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Калужской области" имеется положение, предусматривающее назначение повторных выборов в случае, если голосование проводилось по двум кандидатурам и при этом оба кандидата получили одинаковое количество голосов (выборы главы администрации области и депутатов Законодательного Собрания - 12 ноября 2000 года). ЦИК России рекомендовала установить порядок регулирования, согласно которому избранным следует считать того кандидата, который был зарегистрирован в соответствующей окружной избирательной комиссии первым.

ЦИК России были подготовлены замечания и предложения на законы Курганской области "О выборах Губернатора Курганской области" и "О выборах депутатов Курганской областной Думы" (выборы - 26 ноября текущего года). В последнем законе не регламентированы сроки проведения жеребьевки между кандидатами в целях предоставления им бесплатного и платного эфирного времени для предвыборной агитации и даже допускается сбор подписей в поддержку кандидатов среди военнослужащих на территории воинских частей.

Указанные и иные несоответствия и противоречия могут не только повлечь нарушения избирательных прав граждан, но и поставить в сложное положение избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, вынужденные в таких случаях применять нормы Федерального закона. Кроме того, в некоторых случаях избирательные комиссии субъектов Российской Федерации не проявляют необходимой настойчивости в постановке соответствующих вопросов перед региональным законодателем, не используют в полной мере предоставленные им полномочия, в том числе право законодательной инициативы.

Целесообразно проводить правовой анализ региональных законов о выборах в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на стадии подготовки их проектов.

Необходимо также подчеркнуть, что задача создания единого правового поля в области избирательных правоотношений, устранения норм, нарушающих избирательные права граждан, требует координации усилий не только избирательных комиссий, но и иных полномочных государственных органов.

Вместе с тем следует отметить, что процесс совершенствования регионального избирательного законодательства выявил некоторые недостатки Федерального закона и необходимость его изменения и дополнения с учетом опыта прошедших избирательных кампаний.