Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Вход
Купить систему ГАРАНТ
Получить демо-доступ
Узнать стоимость
Информационный банк
Подобрать комплект
Семинары
- Главная
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 14 ноября 2005 г. N 333-п "Об утверждении "Программы реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 гг." (с изменениями и дополнениями)
- Приложение N 1. Программа реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 гг.
Приложение N 1. Программа реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 гг.
Приложение N 1
к постановлению
Городского Головы г. Калуги
от 14 ноября 2005 г. N 333-п
Программа
реформирования муниципальных финансов г. Калуги
на 2005-2007 гг.
С изменениями и дополнениями от:
19 января, 29 декабря 2006 г., 15 ноября 2007 г.
Паспорт программы
реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 гг.
Наименование Программы Программа реформирования муниципальных
финансов г. Калуги на 2005-2007 годы
(далее - Программа)
Основание для разработки Постановление Правительства Российской
Программы Федерации от 5 января 2005 года N 2,
приказ Министерства финансов Российской
Федерации от 18 августа 2005 года N 210
Заказчик Программы Городская Управа г. Калуга
Цели Программы - Повышение эффективности функционирования
системы управления финансами для
обеспечения дальнейшего социального
развития Калуги, повышения качества
предоставляемых населению бюджетных
услуг и уровня жизни жителей Калуги;
создание благоприятных условий для
экономического развития Калуги и
привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок
проводимой органами местного
самоуправления Калуги бюджетной политики
со стороны налогоплательщиков и
населения Калуги
Задачи Программы - Повышение прозрачности системы
региональных и местных финансов,
качества и достоверности бюджетного
учета и отчетности;
- повышение качества управления
общественными финансами г. Калуги;
развитие системы казначейского
исполнения бюджетов г. Калуги;
- модернизация бюджетного процесса,
связанная с внедрением новых
информационных технологий, позволяющих
обеспечить более высокий уровень
финансового планирования и финансового
контроля;
- обеспечение реалистичности бюджета г.
Калуга, безусловное выполнение
обязательств перед бюджетополучателями и
кредиторами;
- реализация административной реформы,
оптимизация структуры и задач
органов местного самоуправления г.
Калуги;
- внедрение передовых методов управления
финансами, включая переход к принципам
бюджетирования, ориентированного на
результат;
- внедрение системы стандартизации
предоставляемых бюджетных услуг и
среднесрочного финансового планирования;
создание системы управления кредиторской
и дебиторской задолженностью,
конкурентных механизмов и процедур
размещения муниципального заказа
Сроки реализации Программы 2005-2007 годы
Перечень основных - Реформа бюджетного процесса и управления
направлений реализации расходами;
Программы - внедрение принципов бюджетного
планирования, ориентированного на
результат;
- проведение административной реформы;
реформирование государственного сектора
экономики;
- совершенствование системы инвестиций;
создание условий для развития доходной базы
г. Калуги;
- совершенствование долговой политики;
- совершенствование межбюджетных отношений
Исполнители Программы Городская Управа г. Калуги, управления
Городской управы, научные и иные
организации, привлекаемые Городской
Управой г. Калуги
Объемы и источники 6,0 млн. рублей - за счет средств
финансирования Программы областного бюджета г. Калуги (2005 год -
0,2 млн. руб., 2006 год - 2,8 млн. руб.,
2007 год - 3,0 млн. руб.);
30,0 млн. рублей - софинансирование за
счет средств Федерального фонда
реформирования региональных и
муниципальных финансов (2006 год - 15,0
млн. рублей, 2007 год - 15,0 млн. рублей)
Ожидаемые результаты - Совершенствование нормативной правовой
от реализации Программы базы г. Калуги по основным направлениям
Программы реформирования муниципальных
финансов г. Калуги;
- публикация в СМИ и сети Интернет
планируемых и фактических результатов
перевода бюджетных организаций и
учреждений, предоставляющих социальные
услуги, в форму негосударственных (не
муниципальных) организаций;
- снижение объема просроченной
задолженности (за исключением
кредиторской) и прироста кредиторской
задолженности до 5% расходов бюджета;
- введение практики прохождения через
независимую экспертизу всех проектов
нормативных правовых актов в
финансово-бюджетной и налоговой сфере;
- достижение объема муниципальных закупок,
осуществляемых через открытые торги, до
35% расходов городского бюджета;
введение в практику формирования
расходов на очередной финансовый год
учета результатов оценки потребности в
предоставлении бюджетных услуг;
- законодательное утверждение стандартов
качества предоставления бюджетных услуг
по видам бюджетных услуг (культура,
образование, здравоохранение, спорт и
физическая культура, транспортное
обслуживание и жилищно-коммунальное
хозяйство);
- утверждение порядков разработки,
утверждения и реализации ведомственных
целевых программ, индикаторов оценки
результативности и планируемых
результатов, а также корректировки
предоставляемых ведомствам бюджетных
средств исходя из уровня достижения
результатов;
- публикация в СМИ и сети Интернет на
периодической основе результатов
выполнения бюджетными учреждениями
требуемых результатов;
- утверждение методики формирования
среднесрочного финансового плана;
- законодательное закрепление требования о
назначении специалистов на вакантные
муниципальные должности на конкурсной
основе;
- организация курсов повышения квалификации
не реже, чем раз в три года для более 50%
муниципальных служащих;
публикация в СМИ и сети Интернет объема
бюджетных средств, предоставляемых
негосударственным (не муниципальным)
организациям;
- публикация в СМИ и сети Интернет
сведений о составе и объеме взаимной
задолженности по видам
жилищно-коммунальных услуг;
- публикация в СМИ и сети Интернет отчетов
о численности лиц, имеющих право на
льготы, и фактически пользующимися ими
(по видам льгот);
- введение практики и публикация в СМИ и
сети Интернет специализированного
реестра граждан, имеющих особые условия
оплаты жилья и коммунальных услуг
(льготников) с уточнением их статуса и
численности не реже раза в квартал;
- создание условий, когда количество семей,
получающих субсидии на оплату жилья и
коммунальных услуг с использованием
системы персональных счетов, составляет
не менее 70% от общего количества семей,
получающих субсидии;
- доведение доли расходов на транспортные
услуги населению и организацию
транспортного обслуживания населения,
распределяемых в рамках открытых конкурсов
на обслуживание маршрутов, до 90% от общего
объема этих расходов;
- исключение из расходов бюджета расходов
на инвестиционные проекты,
удовлетворяющих условиям для досрочного
прекращения их реализации;
- обеспечение снижения объема дебиторской
задолженности, рассроченных и
отсроченных платежей до 3% расходов
областного бюджета;
- обеспечение объема налоговых льгот не
более 3% объема доходов городского
бюджета;
утверждение порядка мониторинга
деятельности предприятий в сфере малого
предпринимательства;
- обеспечение публичности информации об
объектах, находящихся в муниципальной
собственности;
- включение в состав материалов,
представленных к бюджету, данных об
объеме стоимости объектов, находящихся
в собственности муниципального образования,
в том числе по отдельным объектам
собственности;
- отсутствие в расходах бюджета за
последний отчетный год расходов на новые
инвестиционные проекты, по которым
эксплуатационные расходы будущих
периодов превышают положительный
финансовый эффект от их реализации;
- объем дебиторской задолженности,
рассроченных и отсроченных платежей не
превышает 3% расходов бюджета;
объем налоговых льгот составляет менее
3% доходов бюджета за последний отчетный
год;
- рост доли малого предпринимательства в
экономике муниципалитета;
- в состав материалов, представленных к
бюджету за последний отчетный год,
входит объем стоимости объектов,
находящихся в стоимости муниципального
образования, в том числе по отдельным
объектам собственности;
- публикация в СМИ и сети Интернет
результатов деятельности муниципальных
унитарных предприятий и организаций,
доли уставного капитала в которых
принадлежат муниципальным образованиям;
- публикация в СМИ и сети Интернет
сведений о долговых обязательствах, в
том числе по видам обязательств и срокам
их погашения;
- публикация в СМИ и сети Интернет
сведений о долговых обязательствах, в
том числе по видам обязательств и срокам
их погашения;
- утверждение запрета на принятие бюджетными
учреждениями и унитарными предприятиями
обязательств, не покрываемых источниками
финансирования
Система организации Контроль за реализацией Программы
контроля за реализацией осуществляется Городским Головой,
Программы Городской Думой г. Калуги,
Межведомственной комиссией по разработке
и управлению реализацией Программы
реформирования муниципальных финансов г.
Калуги на 2005-2007 годы, руководителями
управлений Городской Управы г. Калуги
(по соответствующим направлениям
Программы)
Введение
В последние несколько лет в г. Калуге был предпринят ряд мер, направленных на совершенствование управления общественными финансами, позволившими существенно улучшить социально-экономическое положение города.
В то же время необходимо отметить, что бюджетная система г. Калуги пока не выполняет в полной мере роль эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики Городской Думы и Городской Управы г. Калуги, направленных на создание условий для роста экономики и повышения уровня жизни населения.
В целях стимулирования экономических реформ, активизации процессов финансового оздоровления, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и обеспечения устойчивого экономического развития г. Калуги Городской Управой г. Калуги принято решение о необходимости разработки и последующей реализации Программы реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 годы (далее - Программа).
Программа реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 годы, разработанная в соответствии с методическими рекомендациями и приказами Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238 "Вопросы распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов" и от 18.08.2005 N 210 "О проведении в 2005 году отбора муниципальных образований для распределения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов", определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов местного самоуправления г. Калуги по реформированию общественных финансов.
Главная стратегическая цель Программы - повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и обеспечения устойчивого экономического развития г. Калуги.
Особенность Программы заключается в ее комплексном подходе к достижению главной стратегической цели посредством реализации основных мероприятий, предусмотренных Программой, через следующую систему целей, оказывающих влияние на весь ход социально-экономических реформ:
- повышение эффективности функционирования системы управления финансами для обеспечения дальнейшего социального развития Калуги, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей Калуги;
- создание благоприятных условий для экономического развития Калуги и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления Калуги бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения Калуги.
Достижение устойчивого экономического роста невозможно без повышения эффективности деятельности в финансово-бюджетной сфере г. Калуги на новом, качественно более высоком уровне.
Данная цель должна быть достигнута за счет:
- повышения прозрачности системы местных финансов, качества и достоверности бюджетного учета и отчетности;
- развития системы казначейского исполнения бюджета г. Калуги;
- модернизации бюджетного процесса, связанной с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;
- обеспечения реалистичности городского бюджета, безусловного выполнения обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами;
- проведения реструктуризации бюджетной сети с целью повышения эффективности ее функционирования, оптимизации состава муниципального имущества;
- разработки стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и финансовых нормативов;
- реализации административной реформы, оптимизации структуры и задач органов исполнительной власти г. Калуги;
- повышения квалификации муниципальных служащих;
- внедрения передовых методов управления муниципальными финансами, в частности, перехода к принципам бюджетирования, ориентированного на результат, внедрения системы стандартизации предоставляемых бюджетных услуг, среднесрочного финансового планирования, создания системы управления муниципальным долгом г. Калуги, конкурентных механизмов и процедур закупок.
Реализация Программы позволит не только существенно повысить эффективность работы органов местного самоуправления г. Калуги, но и создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого роста экономики и инвестиционного климата в г. Калуге.
Программа имеет необходимое финансово-экономическое обоснование, информационно-аналитическое и кадровое обеспечение, а также возможность реализации предусмотренных мероприятий в установленные сроки на условиях софинансирования.
1. Концепция программы реформирования муниципальных финансов
г. Калуги на 2005-2007 гг.
Предлагаемая концепция Программы реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 годы предполагает комплексную реализацию совокупности направлений и мероприятий, направленных на достижение главных целей Программы:
- повышение эффективности функционирования системы управления финансами для обеспечения дальнейшего социального развития Калуги, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей Калуги;
- создание благоприятных условий для экономического развития Калуги и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения Калуги.
Концепция разработанной Программы предусматривает как механизмы еe реализации, так и инструменты по оценке полученных результатов. Обеспечение комплексного результата повышения эффективности и качества функционирования системы не только управления финансами, но и всей бюджетной системы г. Калуги заключается, в конечном счете, в повышении качества бюджетных услуг, предоставляемых населению города.
1.1. Краткое описание социально-экономического положения г. Калуги
Город Калуга - административный, экономический, культурный и исторический центр Калужской области. Расположена на Среднерусской возвышенности, на левом берегу реки Оки, в 188 км к юго-западу от Москвы. Калуга внесена Министерством культуры Российской Федерации в перечень исторических городов России.
Муниципальное образование "Город Калуга" включает в себя Октябрьский, Ленинский и Московский округа. Граничит с Малоярославецким, Ферзиковским, Перемышльским, Бабынинским и Дзержинским районами Калужской области. Площадь - 125,5 тыс. кв. км. Численность населения 345,2 (30% от населения области) тыс. человек, в том числе городское - 95%, сельское - 5%.
Экономика
Калуга наделена функциями областного центра, характеризуется наиболее высоким в области промышленным потенциалом, развитым пригородным сельским хозяйством.
В экономике важное место занимают промышленность, строительство, транспорт, торговля и коммерческая деятельность по реализации товаров и услуг, нерыночные услуги.
Калуга - крупный промышленный центр, который дает около половины промышленной продукции области. Объем промышленного производства в 2004 г. составил 19,4 млрд. руб. На протяжении последних лет наблюдается положительная динамика роста промышленного производства. Индекс промышленно производства - 109% к предыдущему году. Однако имеется тенденция к замедлению и стабилизации динамики роста промышленного производства, что связано прежде всего с неполной загруженностью производственных мощностей, низкой производительностью труда, износом основных производственных фондов предприятий, недостатком инвестиций и рядом других проблем.
Промышленность муниципального образования представлена 1462 предприятиями, из них 88 отнесены к категории крупных и средних предприятий. Ими выпускается более 90% промышленной продукции от общего объема в муниципальном образовании.
В структуре промышленности города определяющую роль играют обрабатывающие производства, в том числе, машиностроение и металлообработка. Среди других градообразующих отраслей промышленности выделяются пищевая, деревообрабатывающая, лесная и деревообрабатывающая, промышленность строительных материалов, электроэнергетика. Их доля в общем объеме произведенной продукции составляет более 94%.
Важнейшей отраслью промышленности Калуги является машиностроение и металлообработка. Выделяются предприятия транспортного и энергетического машиностроения, производящие паровые турбины и турбогенераторы; насосы центробежные, паровые и приводные; газотурбинные, бензиновые и дизельные двигатели; газотурбинные теплоэлектростанции; машины для ремонта дорожных путей; железнодорожную технику. Существенную роль играют предприятия приборостроения и радиоэлектроники. Основная часть предприятий отрасли входила в состав министерств военно-промышленного комплекса СССР. Эти предприятия отличались высоким научно-техническим, технологическим и кадровым потенциалом. В их состав входили мощные НИИ и КБ, выполнявшие НИОКР по самым перспективным направлениям развития техники. Основу загрузки предприятий отрасли составлял государственный оборонный заказ. После начала экономических и политических реформ 90-х годов предприятия отрасли оказались в наиболее тяжелом положении. Организованная государством конверсия почти не проводилась. Ряд предприятий отрасли был приватизирован и преобразован в акционерные общества. Предприятия выпускают микросхемы интегральные; приборы оптоэлектронные, электровакуумные, полупроводниковые и др.
Предприятиями пищевой промышленности производятся молочные продукты, сыры, колбасы, мясопродукты, мука, хлебобулочные, кондитерские и макаронные изделия, майонез, мороженое, вино-водочные изделия, пиво, безалкогольные напитки.
Предприятия промышленности строительных материалов производят кирпич строительный, конструкции и детали сборные железобетонные, стеновые материалы, известь технологическую, пористые заполнители.
Предприятиями деревообрабатывающей промышленности выпускаются пиломатериалы, фанера клееная, мебель, дверные и оконные блоки, паркетные покрытия.
Легкая промышленность не получила особого развития. Действуют несколько предприятий по производству обуви, одежды, трикотажных изделий# меховых изделий.
Из прочих отраслей промышленности Калуги следует также отметить химическую и полиграфическую промышленность.
Важными составляющими инфраструктуры территории является транспорт и связь. Калуга - важный транспортный узел области, осуществляющий межрегиональные и внутрирегиональные связи. Центр пересечения железнодорожных магистралей, автомобильные# магистрали#, также имеется пристань на р. Оке и аэропорт. Связь с Москвой осуществляется ежедневными железнодорожными и автобусными перевозками. Внутренняя городская транспортная система представлена 8 автобусными и 13 троллейбусными маршрутами, кроме того, в городе имеется таксопарк и парк маршрутных такси. Связь осуществляется предприятиями различных форм собственности. В городе имеются радиостанция, телевизионные каналы, развита телефонная сеть.
Сельское хозяйство играет незначительную роль в экономики# города, его основу составляет пригородное хозяйство, специализирующееся на птицеводстве и животноводстве. Растениеводство представлено главным образом выращиванием овощей и картофеля, садовых культур. В аграрном секторе муниципального образования функционирует 8 сельскохозяйственных предприятий и 22 крестьянских (фермерских) хозяйства.
В Калуге действует 9916 предприятий и организаций, из них 2677 малые предприятия. Более 50% малых предприятий функционируют в сфере торговли и на рынке недвижимости.
Темпы развития малого предпринимательства средние. Интенсивное развитие сдерживают организационные, имущественно-финансовые проблемы, также нестабильность законодательства, главным образом, в сфере налогообложения. Между тем, в Калуге предпринято# ряд шагов, направленных на поддержку малого предпринимательства: работает программа по развитию малого предпринимательства, создана необходимая инфраструктура и законодательная база.
Благодаря выгодному экономико-географическому и административному положению Калуга имеет инвестиционный климат, характеризующийся средним инвестиционным потенциалом и незначительными рисками. На протяжении последних пяти лет рост капиталовложений в основные фонды носит устойчивый характер. Объем инвестиций в основной капитал в 2004 составил 5360,3 млн. руб.
Основными источниками инвестиций в основной капитал остаются привлеченные средства - 52%. Собственные средства составляют 48%.
В отраслевой структуре наибольшая часть инвестиций поступает в машиностроение и металлообработку, пищевую промышленность, строительство, электроэнергетику, транспорт и связь.
Более половины объема инвестиций направляется на модернизацию и реконструкцию производства, совершенствование технологий, обеспечивающих ресурсосбережение, эффективность производства, конкурентоспособность продукции; треть - на строительство зданий и сооружений производственного назначения; остальные на жилищное строительства.
Значимой для экономики города остается государственная поддержка, оказываемая за счет бюджетных средств, объем которых увеличился по сравнению с 2003 г. на 0,7% и составил в 2004 г. 11% от общего объема инвестиций. В структуре инвестиций в основной капитал за счет бюджетных средств более 65% приходится на федеральные и региональные средства, муниципальные финансовые источники составляют порядка 35%.
За счет муниципальных средств осуществляется финансирование объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, здравоохранения и образования, часть средств направляется на благоустройство территории города.
Демография и уровень жизни населения
Демографическая ситуация в Калуге характеризуется устойчивым снижением численности населения. С конца 1990-х гг. наблюдается устойчивое снижение численности населения, что обусловлено естественной убылью населения и отсутствием достаточного миграционного притока.
Калуга имеет достаточно низкий общий коэффициент рождаемости и относительно высокий - смертности (соответственно 8,5 и 16,1%). Показатель естественной убыли населения (7,6%) ниже, чем в среднем по области. Коэффициент младенческой смертности составляет 10%.
В возрастной структуре населения на долю лиц трудоспособного возраста приходится 61% всего населения области, 16% составляет молодежь и 24% - пенсионеры. Демографическая нагрузка - на 1000 человек трудоспособного возраста приходится 644 нетрудоспособного.
Среднегодовая численность работающих в организациях - 153 тыс. человек. Численность не занятых трудовой деятельностью граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости, - 1,19 тыс. человек, из них признаны безработными - 1,08 тыс. чел.
Преобладающая часть занятого населения сосредоточена на крупных и средних предприятиях. В отраслевой структуре занятости населения порядка 30% приходится на промышленность. Среди промышленных отраслей более половины работников заняты в машиностроении и металлообработке. Высокий удельный вес приходится также на занятых в торговле и общественном питании (20%). Преобладающая часть занятого населения сосредоточена на крупных и средних предприятиях. Между тем, следствием быстрого перетока рабочей силы из промышленности в сферу услуг значительна# занятость в малом бизнесе (18% от работающих в организациях - 27 тыс. чел.).
Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата в 2004 г., выросла в соответствии с предыдущим годом на 5% и составила 6230 руб. в месяц (в среднем по области 5013,5 руб. в месяц).
Заработная плата формирует порядка 50% денежных доходов населения, 20% приходится на социальные трансферты. Величина прожиточного минимума составила 2307 руб. на одного жителя (увеличилась на 12% к соответствующему периоду прошлого года). Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума составила 66,9 тыс. человек, или 19% от общей численности населения города.
Калуга характеризуется средними показателями развитости социальной сферы. Основные проблемы город испытывает в жилищно-коммунальном хозяйстве, характеризующемся высокой долей ветхого жилья и значительной изношенностью коммуникаций. Остро стоит проблема нехватки жилой площади и уровня ее благоустройства. Площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного городского жителя (на конец года), 19,9 кв. м. Благоустройство жилищного фонда (98% - жилого фонда оборудовано канализацией, 42% - центральным отоплением, 90% - газом). Доля прибыльных предприятий ЖКХ составляет менее 40%.
В системе здравоохранения функционируют 16 больничных и 32 амбулаторно-поликлинических учреждений#. Обеспеченность койками - 171,3 на 10 тыс. жителей. Обеспеченность медицинскими кадрами: 59,5 врача и 141,6 средних медработников на 10 тыс. жителей. По основным показателям система здравоохранения имеет более высокий уровень развития, чем в среднем по области.
В сфере образования работают 68 дошкольных учреждений (численность детей - 9,2 тыс.), 48 дневных общеобразовательных учреждения (численность учащихся - 31 тыс. школьников). В высших учебных заведениях города обучаются 17 тыс. студентов.
Социально-экономическое развитие Калуги в целом имеет устойчивый характер, обусловленный ростом промышленного производства, деловой предпринимательской активности, относительно благоприятным инвестиционным климатом, развитой социальной сферой. Между тем существует ряд проблем, которые оказывают негативное влияние на устойчивое развитие города. С целью стабилизации и улучшения уровня социально-экономического положения Калуги необходимо проведение реформ и выработка единой стратегии социального, экономического и финансового планирования. В городе предприняты шаги по реформированию промышленности, социальной сферы, развитию предпринимательства, повышению инвестиционной активности. Реализация Программы реформирования муниципальных финансов города Калуги на 2005-2007 годы позволит существенно улучшить социально-экономическую ситуацию в городе и создать предпосылки для экономического и финансового роста.
1.2. Исходное состояние
Текущее состояние управления финансами Калуги свидетельствует, что за последние годы проделана значительная работа по совершенствованию бюджетного процесса, обеспечению прозрачности системы бюджетных финансов, управлению муниципальной собственностью, внедрению новых технологий в формировании и исполнении бюджета Калуги.
Бюджет Калуги в последнее время утверждается до начала финансового года. Постановление Городской Думы г. Калуги "О бюджете муниципального образования "Город Калуга" на 2004 год" принято 2 декабря 2003 года N 287.
Аналогичное постановление Городской Думы о бюджете города на 2005 год принято 21 декабря 2004 года.
Бюджет носит открытый, прозрачный характер. Расходы бюджета утверждаются по распорядителям бюджетных средств в разрезе разделов функциональной классификации, целевых статей и видов расходов, статей экономической классификации.
Утверждено положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Калуга" (постановление Городской Думы от 20.07.2005 г. N 124).
В ходе рассмотрения проекта бюджета Калуги проводятся депутатские слушания, проект бюджета рассматривается на всех комитетах Городской Думы г. Калуги. Постановление Городской Думы о бюджете публикуется в средствах массовой информации.
Отчет об исполнении бюджета ежеквартально представляется для рассмотрения в Городскую Думу г. Калуги. Годовой отчет об исполнении бюджета г. Калуги утверждается постановлением Городской Думы и публикуется в печати.
Налоговая и бюджетная политика в Калуге ориентирована, прежде всего, на создание благоприятных условий для стимулирования инвестиционной активности организаций, упрощение системы налогообложения для малого бизнеса, улучшение налогового администрирования и повышения на этой основе собираемости налогов, совершенствование системы эффективного управления муниципальной собственностью.
Место, занимаемое бюджетом в финансовой системе Калуги, определяет значение бюджетного права в финансовом законодательстве Калуги. Общие подходы в его развитии проявляются, прежде всего, в основных принципах. Одним из важных принципов бюджетного права является требование полноты бюджета, в соответствии с которым все прогнозируемые доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Исходя из данного контекста. исполнительная власть Калуги не должна иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрено# бюджетом. Все доходы и расходы без уменьшений, вычетов или смешений в обязательном порядке получили санкцию представительной власти и находятся под контролем Городской Думы г. Калуги.
Важной характеристикой функционирования финансовой системы во времени является принцип ежегодного утверждения бюджета Калуги. Принцип единства и полноты бюджета не создает привилегированное# положение# для отдельных статей при определении целесообразности и приоритетности муниципальных расходов. При формировании доходной базы муниципального образования используются прогнозируемые макроэкономические показатели Калуги. Кроме того, более эффективное использование муниципального имущества, доходы от которого не учитывались при формировании межбюджетных отношений.
Привлечение ресурсов, отражаемых как муниципальный долг, осуществляется в рамках ограничений, ежегодно утверждаемых постановлением о бюджете Калуги. Общий объем долга не превышает доходы бюджета без безвозмездных перечислений из других уровней бюджета. При планировании операций в сфере муниципального долга Городская Управа выступает в качестве гаранта по обязательствам третьих лиц лишь в исключительных случаях, принимая во внимание качество обеспечения обязательств заемщиков перед Городской Управой и их платежеспособность.
В городе Калуге с 2000 года разрабатываются городские целевые программы. Нормативно-правовым актом представительного органа местного самоуправления закреплен список целевых программ, требование частичной оплаты по ним со стороны местного бюджета и наличие экономически обоснованного проекта. Данные программы направлены на социально-экономическое развитие и представляют увязанные# по ресурсам, срокам исполнения и исполнителям комплекс экономически обоснованных производственных, организационно-хозяйственных, социально-экономических мероприятий, обеспечивающих эффективное решение городских проблем.
При этом учитываются приоритеты и цели социально-экономического развития Калуги и прогнозы развития финансовых ресурсов.
Порядок предоставления налоговых льгот в Калуге регламентирован постановлением Городской Думы г. Калуги от 09.12.03 N 301 "Об утверждении Положения о комиссии по рассмотрению материалов для предоставления налоговых и других льгот" (ранее с 1997 года действовало решение Городской Думы г. Калуги от 25 февраля 1997 г. N 31 "Об утверждении Положения о комиссии по рассмотрению материалов для установления налоговых и других льгот").
Основанием для предоставления налоговых льгот в 2004 году является постановление Городской Думы г. Калуги от 18.11.2003 N 273 "О предоставлении отдельным категориям налогоплательщиков льгот по уплате налогов, действующих на территории Калуги".
Прогнозируемая величина налоговых льгот по категориям налогоплательщиков представлена в приложении N 4 к бюджету Калуги на 2004 год, утвержденному постановлением Городской Думы г. Калуги от 02.12.2003 N 287, она составляет 11828,9 тыс. руб.
Предоставление налоговых льгот способствует стабилизации тарифной политики в сфере муниципальной экономики, носит социальную направленность, поддерживая наименее защищенные слои населения. В целях создания конкурентоспособной среды льготы предоставляются категориям налогоплательщиков, тем самым не ущемляя прав хозяйствующих субъектов на территории Калуги.
Предельный объем муниципальной поддержки и размер налоговых льгот на 2004 год в соответствии с постановлением Городской Думы г. Калуги от 02.12.2003 N 287 определен в размере 4 процентов от собственных доходов бюджета Калуги. Учитывая то, что необходимость предоставления льгот отдельным категориям налогоплательщиков увеличивает потери бюджета, Городской Думой г. Калуги, постановлением от 23.12.2003 N 334 введен мораторий на дальнейшее предоставление налоговых и других льгот на 2004 год.
В Калуге проведена большая работа по внедрению с 2003 года казначейского исполнения бюджета. Произведено техническое обеспечение казначейства и обучение персонала. Определены этапы перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, порядка его реализации и сроков исполнения. Проведены согласования со всеми участниками бюджетного процесса, которых затрагивает внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Отрегулирована нормативная правовая база всех вопросов, связанных с созданием казначейства. Выделены штаты. Укомплектовано оборудование. Введены единые схемы документооборота.
Проводятся мероприятия по улучшению качества управления муниципальной собственностью. В составе муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия.
В Калуге реализуется программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства в соответствии с постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 10.04.98 N 333 и постановлением Правительства области от 20.11.2001 N 234. С целью реализации реформы введена система дифференцированной оплаты населением жилья и коммунальных услуг в зависимости от социальной нормы площади жилья, а также введена 100% плата за 2-е и более жилье. Принята Инструкция по реализации постановления Городской Думы г. Калуги N 201 от 14.07.99 "О порядке оплаты жилья и коммунальных услуг отдельными категориями граждан".
Постановлением Городского Головы N 237-п от 18 июня 2002 года утверждена программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства г. Калуги на 2002-2005 годы.
С 01.02.2002 Городской Думой г. Калуги принято постановление N 18 от 29.01.2002 "Об установлении размера платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги к затратам на содержание и ремонт жилищного фонда и поставку коммунальных услуг", которым установлен на 2002 год уровень платежей граждан в размере 80%, изменены социальные нормы площади жилья и утверждено Положение "О порядке предоставления гражданам адресных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг".
Постановлением Городской Думы г. Калуги N 15 от 20.01.03 на 2003 год уровень платежей граждан в процентах к затратам на содержание и ремонт жилищного фонда и поставку коммунальных услуг в целом по всем видам услуг, цены на которые регулируются органами местного самоуправления, утвержден в размере 90%. Установленный уровень сохранен и на 2004 год.
Формирование бюджета Калуги с выделением текущих и капитальных расходов производится с 1996 года.
Параметры бюджета соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Дефицит бюджета города не превышает 10 процентов от объема собственных доходов. Общий объем долга не превышает доходы городского бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 1 процента от расходов бюджета.
Выполняя главную задачу по своевременному и рациональному освоению бюджетных средств, Городская Управа г. Калуги обращает особое внимание на совершенствование системы муниципального заказа как эффективное средство управления муниципальными финансами.
Организационная структура управления муниципальным заказом функционирует как форма распределения задач и полномочий по принятию решений между ее структурными подразделениями в сфере бюджетных отношений. Задачами организации управления муниципальным заказом являются:
- своевременная и эффективная реализация целевых закупок на конкурсной основе;
- выгодное построение договорных отношений между муниципальным заказчиком и поставщиками;
- создание механизма государственной приемки по факту выполнения договорных обязательств;
- повышение эффективности расходования бюджетных средств.
В течение пяти лет действует Положение "О муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ, услуг", в котором отражены основные принципы формирования и размещения муниципального заказа.
Одним из элементов оптимизации бюджетных расходов является внедрение конкурсных процедур закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд. Значительная часть расходов бюджета на закупки товаров (работ, услуг) осуществляется на конкурсной основе. Информация о проведении конкурсов, а также его результаты публикуются в средствах массовой информации.
Контроль за исполнением бюджета Калуги осуществляется Управлением Финансов по г. Калуге и Контрольно-счетной палатой г. Калуги.
Кроме того, контрольные функции за использованием средств бюджета г. Калуги в части средств, получаемых в виде финансовой помощи из бюджетов других уровней (дотаций, субвенций, субсидий), выполняют и другие контролирующие органы (Управление федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Контрольно-счетная палата Калужской области).
В Калуге проведена большая работа в сфере информатизации и внедрения новых технологий в управлении финансовой системой.
Вопрос осуществления казначейского исполнения бюджета Калуги является на сегодняшний день ведущим в области автоматизации бюджетного процесса.
В течение 2003 года в информационной системе Калуги произошли существенные изменения, позволившие сблизить последние достижения компьютерных технологий и управление финансовой системой.
Все распорядители бюджетных средств были централизованно снабжены вычислительной техникой, в результате чего созданы удаленные автоматизированные рабочие места. Настроена коммуникация с использованием современных средств связи.
В Калуге проводятся электронные платежи и безбумажный документооборот как средство контроля за состоянием финансов в режиме реального времени.
Казначейская система исполнения бюджета дает широкие возможности для дальнейшего развития как финансовых, так и информационных технологий в бюджетном процессе для решения задач, стоящих перед Калугой.
1.3. Основные проблемы муниципальных финансов
По результатам анализа исходного состояния финансово-бюджетной сферы г. Калуги определен следующий круг основных проблем системы управления финансами:
несовершенство бюджетного процесса, связанное с отсутствием практики среднесрочного планирования и мониторинга, позволяющих прогнозировать последствия принимаемых решений в области бюджетной политики и учета их будущих последствий;
несовершенство системы управления расходными обязательствами бюджета, ориентированной в значительной степени на операционный (казначейский) и последующий контроль расходов, в то время как собственно управления расходными обязательствами бюджета города не происходит;
недостаточная эффективность бюджетных расходов, связанная, в первую очередь, с отсутствием практики мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов, и использование механизмов обратной связи с населением (потребителями услуг) для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы. В городе предстоит повысить уровень культуры муниципального управления, создав систему управления, базирующуюся на установленных и законодательно закрепленных стандартах качества бюджетных услуг, предоставляемых населению;
Анализ проблем в финансово-бюджетной сфере города демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления муниципальными финансами и внедрения новой культуры муниципального управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению.
Задачей настоящей Программы является достижение заявленных целей, используя комплексные механизмы, реализуемые в рамках Программы.
1.4. Обоснование, цели и задачи Программы
Реформирование бюджетной сферы и бюджетного процесса г. Калуги, активизация процессов финансового оздоровления, стимулирование экономического роста базируются, в первую очередь, на повышении качества управления общественными финансами. Это, с одной стороны, непосредственно связано с оптимизацией видов бюджетных услуг и снижением их себестоимости, с другой, - с повышением их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет внедрения стандартов качества и улучшения управления системой оказания услуг в бюджетных отраслях.
Однако реформа финансово-бюджетной сферы не ограничивается только повышением эффективности, а также прозрачности использования бюджетных средств и ресурсов. Она создает базовые условия для решения важнейших задач социально-экономического развития. Основной смысл реформ, проводимых в рамках Программы, заключается в существенном улучшении качества жизни и повышении эффективности использования бюджетных ресурсов при выполнении задач, стоящих перед органами местного самоуправления.
Учитывая существующий уровень доходов консолидированного бюджета и недостаточно высокий уровень доходов населения г. Калуга#, резко поднимается значимость уровня и качества предоставления бюджетных услуг, необходимость более эффективно использовать бюджетные средства с целью достижения необходимого результата с минимально возможными затратами. Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по запланированным направлениям реформирования.
Достижение стратегической цели Программы связано с реализацией системы целей, позволяющих создать благоприятные условия для социально-экономического развития области, осуществить переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, и существенно повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления. Залогом успеха реализации Программы является комплексный подход к выбору основных направлений реформирования и решаемых в их рамках многоуровневых задач. Городское местное самоуправление при разработке и реализации Программы исходит из реальности и возможности достижения планируемых результатов. Данный подход позволяет уверенно говорить о безусловном выполнении Программы и достижении поставленных целей.
На рис. 2 представлена схема целей Программы, исходящая из главной стратегической цели Программы - повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и обеспечения устойчивого экономического развития г. Калуга и иллюстрирующая как иерархию целей и направлений реформирования, так и задач, решаемых в рамках реализации направлений реформирования для достижения поставленных целей:
- повышение эффективности функционирования системы управления финансами для обеспечения дальнейшего социального развития, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей Калуги;
- создание благоприятных условий для экономического развития Калуги и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления Калуги бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения.
/----------------------------------------\
| Стратегическая цель - |
| повышение эффективности деятельности |
| органов местного самоуправления и |
| обеспечение устойчивого экономического |
| развития г. Калуги |
\----------------------------------------/
Система целей:
- Повышение эффективности функционирования
системы управления финансами;
- оздание благоприятных условий для
экономического развития Калуги;
- получение положительных оценок проводимой
органами местного самоуправления Калуги
бюджетной политики со стороны
налогоплательщиков и населения Калуги
|
|
\/
Направления реформирования
/---------------------\/---------------\/----------------\/--------------\/-----------\/-------------\/----------\
| Реформа бюджетного ||Бюджетирование,||Административная||Реформирование|| Совершенс-|| Создание ||Совершенс-|
|процесса и управления||ориентированное|| реформа ||муниципального|| твование || условий для || твование |
| расходами || на результат || || сектора || системы || развития || долговой |
\---------------------/\---------------/\----------------/| экономики ||инвестиций ||доходной базы|| политики |
| | | \--------------/\-----------/\-------------/\----------/
| | | | | | |
\------------------------------------------------------------------------------------------------/
|
\/
/---------------------\
| Ожидаемые результаты|
\---------------------/
|
\/
/-----------------------------------------------------\
| - Обеспечение социального развития Калуги |
| - Повышение качества предоставляемых населению |
| бюджетных услуг и уровня жизни жителей Калуги |
| - Стимулирование экономического роста и привлечение|
| инвестиций |
\-----------------------------------------------------/
1.5. Постановка задач для достижения целей
Достижение стратегической цели по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления и обеспечению устойчивого экономического развития г. Калуги, как следует из схемы целей Программы, обеспечивает достижение устойчивого социального развития Калуги, повышение качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей Калуги, экономического роста и привлечение инвестиций. Достижение данных результатов становится возможным за счет интеграционного эффекта, возникающего в результате осуществления системного подхода к реализации мероприятий по направлениям реформирования.
Повышение эффективности функционирования системы управления финансами, создание благоприятных условий для экономического развития Калуги, получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления Калуги бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения Калуги достигаются в конечном итоге за счет комплексного подхода к реализации системы мероприятий и задач:
- перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (не муниципальных) организаций;
- совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов;
- обязательная публичная независимая экспертиза решений по вопросам бюджетной и налоговой политики;
- применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок;
- установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг;
- формирование среднесрочных ведомственных программ расходов;
- повышение самостоятельности бюджетных учреждений;
- использование среднесрочного финансового планирования;
- внедрение процедур открытого конкурса на замещение муниципальных должностей;
- повышение квалификации муниципальных служащих на регулярной основе;
- сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным (не муниципальным) организациям (за исключением организаций социальной сферы);
- оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
- перевод натуральных льгот в денежную форму;
- организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги;
- совершенствование механизма предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущими гражданами;
- реформирование транспортного обслуживания;
- мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;
- совершенствование процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов;
- организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;
- создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов;
- повышение деловой активности;
- организация учета объектов, находящихся в собственности муниципального образования, и предоставление информации заинтересованным лицам;
- мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;
- внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования;
- формализация процедур предоставления гарантий;
- снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджета.
Программа реформирования исходит из того, что комплексный подход к реализации мероприятий и задач с необходимым нормативным правовым и кадровым обеспечением, а также одновременным внедрением автоматизированной системы управления финансами (включая мониторинг бюджетного процесса и ведение реестра расходных обязательств) в течение 2005-2007 годов, позволит достичь поставленные цели и создаст предпосылки для устойчивого развития экономики города.
1.4.1. Базовое состояние в разрезе основных направлений реализации
Программы
По состоянию на 1 июля 2005 года в г. Калуге сделан определенный задел по реформированию финансово-бюджетной сферы.
В области реформы бюджетного процесса и управления расходами:
- проведена оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетных года, и финансовых последствий их возникновения;
- проведена инвентаризация бюджетных расходов с точки зрения возможности их осуществления на основе проведения конкурсных бюджетных закупок, оценка действующей системы бюджетных закупок за последние три отчетных года;
- утверждены критерии для бюджетных расходов (по видам товаров, услуг и стоимостным ограничениям), осуществление которых производится по результатам конкурсных бюджетных закупок;
- утвержден порядок проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.
В рамках реформирования муниципального сектора экономики:
- проведена оценка потребности в предоставлении льгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования за три последних отчетных года;
- проведена оценка ежегодной потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг.
В рамках создания условий для развития доходной базы:
- проведена оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года;
- проведена оценка фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года;
- утвержден порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства;
- утвержден порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства;
- проведена инвентаризация собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года.
В рамках совершенствования долговой политики:
- проведена оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года;
- проведена инвентаризация кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения, за три последних отчетных года.
Анализ текущего состояния со всей очевидностью дает представление о реальности поставленных целей по повышению эффективности функционирования системы управления финансами, созданию благоприятных условий для экономического развития Калуги и получения положительных оценок проводимой органами местного самоуправления Калуги бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения Калуги и их достижимости через реализацию основных направлений реформирования, определенных Программой.
1.4.2. Первый этап Программы
На первом этапе реализации Программы (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006 года) предполагается решить комплекс мероприятий по созданию единого информационно-телекоммуникационного пространства г. Калуги, включающего закупку техники и программного обеспечения для создания системы оперативного взаимодействиями между органами государственной власти Калужской области и органами местного самоуправления города Калуги. Это позволит с учетом полного перехода на казначейское исполнение бюджетов всех уровней существенно изменить весь бюджетный процесс, сделать его прозрачным, снизить издержки за счет сокращения транзакций и исключения несанкционированных платежей, ввести мониторинг и производить оценку качества использования бюджетных средств.
Вместе с тем для повышения эффективности деятельности всех органов и местного самоуправления необходимо внедрить процедуру среднесрочного финансового планирования, разработать и утвердить перечень бюджетных услуг, их номенклатуру, разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, осуществить целый ряд других мероприятий, в том числе связанных с проведением административной реформы, подготовкой и переподготовкой кадров.
Реализацию запланированных на первый этап мероприятий невозможно осуществить без существенного повышения уровня технической оснащенности органов местного самоуправления, включающего, в том числе, внедрение программного обеспечения для автоматизации системы "Электронные торги" для осуществления закупок в рамках муниципального#.
Ход реализации первого этапа Программы будет освещаться в СМИ и сети Интернет, где будет организован открытый портал, позволяющий всем горожанам принять участие в обсуждении нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.
Сводный план мероприятий по реализации первого этапа Программы реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005 - 2007 годы в разрезе основных направлений Программы приведен в таблице 8.
1.4.3. Второй этап Программы
Второй этап реализации Программы (II полугодие 2006 года - I полугодие 2007 года) является определяющим этапом всей Программы. На данном этапе завершается отработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных Программой.
Особое внимание будет уделено завершению разработки и законодательному утверждению стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, спорт и физическая культура), а также утверждение# методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами. Будут приняты постановления Городской Управы в части утверждения запрета для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации и порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов, что позволит существенно повысить эффективность использования бюджетных средств.
На втором этапе наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные СМИ, включая официальный сайт Городской Управы г. Калуги в сети Интернет, что позволит сделать проводимые реформы максимально публичными. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов. Сводный план мероприятий по реализации второго этапа Программы приведен в таблице 8.
Анализ исходного состояния и реализуемые мероприятия изложены в разделе 3. Очередность этапов определена исходя из готовности органов местного самоуправления к проводимым реформам, а также с учетом как уровня проработанности отдельных вопросов, так и необходимости обеспечения комплексности и непротиворечивости проводимых преобразований.
1.4.4. Ожидаемые результаты
Поставленные цели и задачи реформы потребуют значительных усилий и многолетней напряженной работы органов местного самоуправления г. Калуги. Комплексный подход к реализации Программы позволит не только создать благоприятные условия для социально-экономического развития г. Калуги и обеспечить переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, но и позволит повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления.
Исходя из заявленных целей, уже сегодня можно прогнозировать ожидаемые результаты в разрезе основных направлений реформирования и определить качественный эффект, который должен быть получен в период с 2005 по 2007 годы. Однако следует отметить, что основной эффект от реализации Программы и проводимых преобразований скажется не в середине 2007 года, а в последующие годы.
По направлению "реформа бюджетного процесса и управления расходами" будут разработаны и утверждены:
- перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться не муниципальными организациями, порядок и план перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму не муниципальных организаций, форма типового контракта;
- методология планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года и порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов;
- обязательность процедур проведения публичной независимой экспертизы (негосударственные, не муниципальные, общественные и научные организации) решений по вопросам бюджетной и налоговой политики и порядок проведения публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики.
Ожидаемый эффект:
- объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности не превысят 5% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий), а прирост задолженности будет отсутствовать;
- повышение качества разрабатываемых законопроектов в сфере бюджетной и налоговой политики за счет проведения обязательной публичной независимой экспертизы указанных законопроектов;
- объем расходов, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, составит не менее 35% расходов бюджета.
По направлению "бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)" будут разработаны и утверждены:
- стандарты качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, спорт, физическая культура, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство) и порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам, количественные показатели для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств;
- порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов, и основные требования к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг;
- методики оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств);
- порядок обязательного учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год и методики формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).
Ожидаемый эффект: оптимизация перечня основных социальных услуг и повышение качества предоставляемых бюджетных услуг за счет внедрения стандартов качества предоставления бюджетных услуг, повышение эффективности использования средств городского бюджета за счет введения практики оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год, а также за счет применения практики реализации ведомственных целевых программ и их оценки на основании индикаторов оценки результативности планируемых результатов.
По направлению, связанному с административной реформой, планируется:
- проведение конкурсных процедур при замещении вакантных должностей и обязательное прохождение аттестации муниципальными служащими один раз в три года;
- публикация в СМИ и сети Интернет наименования вакантных должностей, квалификационных требований к их замещению, условий проведения конкурса и его результатов;
- проведение мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих в соответствии с законодательством, размещение в сети Интернет перечня направлений профессиональной переподготовки и тематики курсов повышения квалификации муниципальных служащих на очередной календарный год.
Ожидаемый эффект: Включение в кадровый резерв и назначение специалистов на вакантные должности муниципальной гражданской службы области на конкурсной основе в соответствии с федеральным и областным законодательством, организация курсов повышения квалификации не реже, чем раз в три года, не менее, чем для 50% работников.
По направлению "реформирование муниципального сектора экономики" будут законодательно установлены:
- отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств;
- порядок урегулирования (признания) задолженности и ее погашения;
- порядок учета категорий граждан, имеющих право на льготы;
- порядок сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам, предприятиям непосредственно поставщиками данных услуг;
- утверждение порядка использования системы персонифицированных социальных счетов для получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
- порядок преобразования и (или) приватизации муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, в акционерные общества.
Ожидаемый эффект:
- количество семей, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персональных счетов, составит не менее 70% от общего количества семей, получающих субсидии;
- доля расходов на транспортные услуги населению и организацию транспортного обслуживания населения, распределяемых в рамках открытых конкурсов на обслуживание маршрутов, превысит 90% от общего объема этих расходов.
По направлению "совершенствование системы инвестиций" будет утверждена система критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения реализации или переработки инвестиционных проектов, и порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов, с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
Ожидаемый эффект: оптимизация инвестиционной политики за счет применения практики расчета социальной эффективности реализуемых или принимаемых к реализации инвестиционных проектов, а также эксплуатационных расходов будущих периодов, что позволит исключить из расходов бюджета расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации и по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
По направлению, связанному с созданием условий для развития доходной базы, будут разработаны и утверждены:
- порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;
- порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;
- порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства;
- порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, независимыми организациями;
- на основе оценки бюджетной и социальной эффективности система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию.
Ожидаемый эффект: включение в состав материалов, представленных к бюджету за последний отчетный год, данных о стоимости объектов, находящихся в стоимости муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности и обеспечение социально-экономического роста за счет оптимизации поддержки малого предпринимательства в регионе и оптимизации сети государственных унитарных предприятий, а также сокращение расходов городского бюджета за счет снижения до 3% и менее расходов бюджета в части дебиторской задолженности и до 3% доходов бюджета рассроченных и отсроченных платежей и налоговых льгот.
По направлению "совершенствование долговой политики" будут утверждены:
- методология расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период, и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования;
- формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на получение гарантии;
- запрет на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
Ожидаемый эффект: сокращение долговой нагрузки на бюджет г. Калуги и создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в экономику г. Калуги за счет того, что все выдаваемые гарантии полностью соответствуют установленной процедуре.
Комплексный подход к реализации Программы за счет создания благоприятных условий повышения эффективности функционирования системы управления финансами, создания благоприятных условий для экономического развития г. Калуги и получение положительных оценок проводимой органами местного самоуправления г. Калуги бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения оказывают влияние не только на финансово-бюджетную сферу, но и на всю экономику города в целом, а повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления создает предпосылки для устойчивого развития муниципального образования в ближайшие годы.
2. Мероприятия программы реформирования муниципальных финансов
г. Калуги на 2005-2007 гг."
Все нормативные правовые акты, приведенные в нормативно-правовом обеспечении Программы и анализе исходного состояния, представлены по состоянию на 1 июля 2005 года.
2.1. Реформа бюджетного процесса и управления расходами (А)
Нормативно-правовое обеспечение:
Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 09.05.2005 N 49-ФЗ);
Федеральный закон от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (в ред. от 12.10.2005 N 129-ФЗ);
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 12.10.2005 N 129-ФЗ);
Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П);
Федеральный закон от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 23.12.2003 N 179-ФЗ);
Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд";
Закон Калужской области от 7 июня 2002 г. N 119-ОЗ "О бюджетном процессе в Калужской области";
Устав муниципального образования "Город Калуга", принятый постановлением Городской Думы г. Калуги от 23 декабря 1997 г. N 215 (ред. от 28.12.2004);
Постановление Городской Думы г. Калуги N 21 от 29 января 2002 г. "О протесте Городского Головы г. Калуги на постановление Городской Думы г. Калуги N 9 от 15 января 2002 г. "Об организации процесса формирования и исполнения бюджета муниципального образования "Город Калуга";
Постановление Городской Думы г. Калуги N 363 от 21 декабря 2004 г. "О бюджете муниципального образования "Город Калуга" на 2005 год" (вместе с адресной инвестиционной программой за счет средств бюджета муниципального образования "Город Калуга" на 2005 год);
Постановление Городской Думы г. Калуги от 20.07.2005 г. N 124 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Калуга".
Постановление Городской Думы г. Калуги N 287 от 2 декабря 2003 г. "О бюджете муниципального образования "Город Калуга" на 2004 год" (вместе с программой социально-экономического развития города за счет средств бюджета муниципального образования "Город Калуга" на 2004 год, перечнем городских целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета муниципального образования "Город Калуга" на 2004 год).
2.1.1. Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих
социальные услуги, в форму негосударственных
(не муниципальных) организаций (А1)
Анализ исходного состояния
На момент принятия Программы Городской Управой г. Калуги только начата работа по оценке возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму не муниципальных организаций.
Проводимая управлениями Городской Управы г. Калуги оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывается на отчетных данных по фактическим количественным показателям контингента получателей и нормам предоставления услуг, к которым относятся:
- число учащихся;
- дето/дни пребывания детей в детских дошкольных учреждениях;
- количество врачебных посещений;
- число лиц, которым оказана медицинская помощь (амбулаторное, при выездах);
- число лиц, обслуживаемых в территориальных центрах оказания социальной помощи на дому и т.п.
Источником информации служат ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. Они же являются и источником данных для формирования бюджетных заявок, учитываемых при разработке проекта городского бюджета на очередной финансовый год. Однако данные материалы не могут в полном объеме описать весь спектр предоставляемых бюджетных услуг.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка возможности перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (не муниципальных) организаций.
По итогам проведенной оценки и анализа социальных услуг, предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств городского бюджета, будет разработан и утвержден перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными (не муниципальными) организациями.
Перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться не муниципальными организациями, будет составляться исходя из возможности негосударственного сектора экономики оказывать аналогичные услуги. Могут, например, рассматриваться варианты размещения отдельных услуг в негосударственном секторе, уже оказывающем их, или преобразование ныне действующего учреждения в негосударственную форму собственности с сохранением направленности деятельности. При этом должны учитываться все аспекты, связанные со сложностью процессов оказания отдельных видов социальных услуг, а также оценка возможных нежелательных последствий данного мероприятия для потребителей бюджетной услуги.
Программа исходит из необходимости оптимизации и сокращения бюджетных расходов и, следовательно, расширения спектра организаций (не являющихся муниципальными), предоставляющих социальные услуги населению. Следует отметить, что сам переход существенно зависит от развития рынка услуг.
Утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных (не муниципальных) организаций и формы типового контракта необходимо не только для формализации процедур и определения очередности перевода, но и для решения ряда ключевых вопросов, касающихся правовой формы новых не муниципальных организаций, а также путей ликвидации (преобразования) муниципальных учреждений и организаций.
Наиболее вероятными организационно-правыми формами организаций производителей социальных услуг являются: автономная некоммерческая организация (АНО) и хозяйственное общество (ООО, ЗАО и т.п.). Эффективность каждой из этих форм необходимо проверить в ходе эксперимента. Преимуществами АНО в данном случае являются: более простой режим управления организацией, учета, отчетности, более широкие возможности для получения ими экономической поддержки от органов власти. Для некоммерческих организаций в большей степени характерно сохранение сложившихся в бюджетных учреждениях взаимоотношений в трудовом коллективе, отсутствие конфликтов по типу "наемный работник - собственник". Кроме того, для хозяйственных обществ характерен более жесткий контроль со стороны собственника за рациональным использованием финансовых ресурсов.
На этапе проведения эксперимента будет предусмотрен вывод из муниципального сектора экономики лишь незначительного числа бюджетных учреждений. Как показывает опыт, наиболее эффективным не только в налоговом отношении, но и в экономическом плане является аутсорсинг. В этой связи для ускорения процедур реструктуризации имеет смысл в первоочередном порядке рассмотреть вопрос о включении в план мероприятий по передаче частным организациям подрядов на выполнение отдельных наиболее простых процессов технического или вспомогательного плана, таких, как уборка помещений, ремонт и обслуживание оргтехники.
Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, непосредственно затрагивающих интересы граждан, проведение всех преобразований будет проходить максимально открыто, с публикацией на втором этапе реализации Программы в СМИ и сети Интернет планируемых и фактических результатов перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в новые организационно-правовые формы.
Альтернативы
Альтернативы расширению рынка услуг социальной направленности за счет передачи исполнения данных услуг организациям не муниципальной организационно-правовой формы собственности практически нет, поскольку проведение в дальнейшем существующей политики только усиливает давление на городской бюджет и не способствует ростру эффективности бюджетных расходов.
Оценка рисков
Основные риски перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций связаны с нежеланием частного бизнеса взять на себя ответственность за оказание конкретных социальных услуг.
Частичное высвобождение работников бюджетной сферы и обретение бюджетными учреждениями нового организационно-правового статуса будет связано с возникновением дополнительных издержек, в том числе, связанными с государственной регистрацией, уплатой лицензионных споров, открытием счетов, создание# автономной системы отчетности и т.д., что влечет возникновение дополнительных расходов.
Возможно также единовременное увеличение стоимости социальных услуг, оказываемых негосударственными организациями и возрастание социальной напряженности.
2.1.2. Совершенствование порядка финансирования временных кассовых
разрывов (А2)
Анализ исходного состояния
Возникновение временных кассовых разрывов при исполнении бюджета г. Калуги связано, как правило, со следующими основными причинами:
- неравномерность поступления налоговых доходов для финансирования запланированных бюджетных расходов;
- сезонное увеличение расходов на выплату заработной платы и оплата отпусков работникам бюджетной сферы;
- сезонное увеличение расходов на подготовку предприятий ЖКХ и организаций бюджетной сферы к осенне-зимнему сезону.
Анализ исполнения городского бюджета за 2002 - девять месяцев 2005 года, приведенный в дополнительной таблице А2, показывает, что в результате перечисленных причин объемы кассовых разрывов составляли:
| 2002 год | 2003 год | 2004 год | 2005 год (9 мес.) |
|
| Величина кассового разрыва (млн. руб.) |
31,95 | 26,5 | нет | нет |
| Объем привлеченных средств (млн. руб.) |
31,95 | 26,5 | нет | нет |
| Ссуда областного бюджета |
Ссуда областного бюджета |
- | - | |
| Финансовые последствия (млн. руб.) |
нет | нет | нет | нет |
По состоянию на 01.09.2005 кассовых разрывов нет. Все кассовые разрывы в 2002-2003 годах покрывались за счет ссуд областного бюджета. Проводимая финансово-кредитная политика в муниципальном образовании исключила возникновение кассовых разрывов и обеспечила отказ от привлечения заемных средств на покрытие кассовых разрывов в 2004-2005 финансовых годах.
План реформирования
Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятия начинается со второго уровня.
В рамках реализации первого этапа Программы планируется закрепить достигнутые результаты, разработать и утвердить методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года, а также порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов.
Методология планирования временных кассовых разрывов должна включать порядок и источник формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов. Необходимо заложить не только алгоритм расчета сумм резерва, но и расставить приоритеты в выборе источника резерва.
В качестве источников резерва могут выступать:
- кредитные заимствования, включая "револьверные линии";
- согласованные отсрочки по выполнению финансовых обязательств.
По форме резерв может быть в виде оборотной кассовой наличности, в виде фонда стабилизации региональных и муниципальных финансов или иной форме. Без учета вышеназванных моментов и соответствующего нормативного правового закрепления намерения снизить негативные последствия возникновения кассовых разрывов будут иметь декларативный характер.
Все принятые нормативные акты, регулирующие вопросы финансирования временных кассовых разрывов, будут на втором этапе реализации Программы опубликованы в СМИ и сети Интернет на официальном сайте Городской Управы г. Калуги.
Альтернативы
Возможными альтернативами являются введение жестких ограничений на минимальный остаток бюджетных средств на счетах казначейства. Однако полная ликвидация временных кассовых разрывов возможна только в случае обеспечения ФНС стабильных поступлений в городской бюджет.
Оценка рисков
Основные риски связаны не столько с недостаточностью бюджетных ресурсов для формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, сколько с отсутствием правовых норм контроля со стороны финансовых органов за полным и своевременным сбором и зачислением в городской бюджет поступлений от налогов и сборов.
2.1.3. Обязательная публичная независимая экспертиза решений
по вопросам бюджетной и налоговой политики (A3)
Анализ исходного состояния
Постановлением Городской Думы г. Калуги от 20.07.2005 г. N 124 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Калуга" регулируется деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета.
В настоящее время в связи с отсутствием необходимого нормативного правового регулирования систематическая оценка фактических финансовых последствий реализации решений в области бюджетного и налогового законодательства Городской Управой г. Калуги не проводится. Выборочно данную оценку осуществляет Контрольно-счетная палата г. Калуги в соответствии с собственным планом работы.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы планируется разработать методику и провести оценку фактических финансовых последствий решений по вопросам бюджетной и налоговой политики, принятых в последнем финансовом году.
Политика публичности, проводимая Городской Управой, требует более широкого привлечения специалистов и экспертов к разработке законопроектов. Официальное опубликование решений по вопросам бюджетной и налоговой политики и хода дискуссии при их обсуждении имеет также и важный социально-политический аспект, поскольку в этом случае все жители г. Калуги становятся соучастниками бюджетного процесса.
В ходе реализации Программы планируется принять постановление Городского Головы, которым будет утверждена обязательность процедур проведения независимой публичной экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики. Порядок проведения процедур публичной независимой экспертизы решений по вопросам бюджетной и налоговой политики должен предусматривать не только сроки проведения экспертизы, но и способы ее проведения, а также порядок учета и рассмотрения выводов независимых экспертов.
Для исключения неоднозначного толкования предмета деятельности независимой экспертизы и обеспечения своевременной передачи проектов решений по вопросам бюджетной и налоговой политики на независимую экспертизу представляется целесообразным законодательно закрепить перечень нормативных правовых актов в области бюджетного и налогового законодательства, включающего проекты нормативных правовых актов, определяющих размеры оплаты труда, вопросы приобретения или отчуждения собственности, предоставления социальных гарантий или требующие дополнительного финансирования. Одной из возможных форм проведения независимой экспертизы может стать образование при Городском Голове г. Калуги Экспертной комиссии, состоящей из представителей юридической и экономической науки, экспертов в области финансово-бюджетных отношений, а также представителей общественных объединений и профсоюзов.
Планируется, что проекты решений по вопросам бюджетной и налоговой политики г. Калуги на втором этапе реализации Программы будут представлены в СМИ и сети Интернет еще до их утверждения, а результаты независимой публичной экспертизы - после ее проведения.
Альтернативы
Альтернативой публичной независимой экспертизе может стать образование общественной палаты при Городской Думе г. Калуги, где были бы представлены партии, движения и общественные организации г. Калуги. Возможен также вариант публичных общественных слушаний, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель г. Калуги.
Оценка рисков
Основные риски, с одной стороны, связаны с политизацией бюджетного процесса и использованием его в популистских целях, а с другой - с необходимостью изыскания дополнительных финансовых ресурсов для привлечения профессиональных специалистов.
2.1.4. Применение формализованных процедур планирования
и осуществления бюджетных закупок (А4)
Анализ исходного состояния
Основу нормативной правовой базы г. Калуги в сфере осуществления бюджетных закупок составляют:
- Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";
- Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд";
- постановление Городской Думы г. Калуги от 11 ноября 1997 года N 177 "Об утверждении Положения о муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ, услуг" (в ред. от 20.07.2005 N 125).
В соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе муниципального контракта. Статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что муниципальный контракт размещается на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
В соответствии с вышеназванным постановлением Городской Думы образована Конкурная комиссия по размещению муниципального заказа на поставку товаров, работ услуг, состав которой утверждается распоряжением Городского Головы.
Анализ действующей системы бюджетных закупок за последние три отчетных года, приведенный в дополнительной таблице А4, показывает, что в г. Калуге отмечается:
- увеличение удельного веса конкурсных процедур, в том числе и централизованных конкурсных закупок в общем объеме закупок;
- совершенствование нормативной правовой базы в сфере муниципальных закупок;
- повышение эффективности размещения муниципальных закупок.
Критерии и основные принципы размещения муниципального заказа по видам товаров, услуг и стоимостным ограничениям, осуществление которых производится по результатам конкурсных бюджетных закупок, утверждены Положением "О муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ, услуг". Закупки и поставки продукции для муниципальных нужд осуществляются на основе:
- четкого планирования муниципального заказа как в денежном, так и в натуральном выражении;
- конкурсного отбора исполнителей муниципального заказов независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, контрактности отношений между заказчиками и исполнителями;
- обеспечения максимальной экономичности и эффективности расходования бюджетных средств;
- максимальной открытости процесса использования средств городского бюджета;
- подотчетности и подконтрольности муниципальных заказчиков.
При формировании муниципального заказа ежегодно определяется перечень продукции, закупка которой будет осуществляться централизованно на конкурсной основе.
Основным критерием для размещения заказов на закупку продукции для муниципальных нужд через открытые конкурсы является стоимостный критерий. Продукция стоимостью свыше 250,0 тыс. руб. закупается исключительно способом открытого конкурса (Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд").
Доля расходов бюджета, осуществляемых по процедурам конкурсов (открытых торгов), составляет:
| 2004 год | 2005 год | 2006 год | 2007 год | |
| Доля расходов бюджета, осуществляемых по процедурам конкурсов (открытых) от общей суммы закупок, в том числе: |
54% | 57% | 60% | 65% |
| Централизованные закупки в рамках муниципального заказа |
30% | 33% | 35% | 30% |
| Закупки, осуществляемые муниципальными заказчиками самостоятельно |
70% | 67% | 65% | 50% |
| Электронные закупки в рамках муниципального заказа |
20% |
Положением "О муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ, услуг" утвержден порядок проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности.
План реформирования
Учитывая существенный задел, реализация данного мероприятия начинается с четвертого уровня.
В ходе реализации первого этапа Программы планируется привести процедуру проведения конкурсов в соответствие с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также иными нормативными правовыми актами федерального и областного уровня, разработанными во исполнение вышеуказанного Закона и начать публикацию в СМИ и сети Интернет условий проведения конкурсов с последующей публикацией результатов проведения конкурсов.
В 2006 года планируется разработка и внедрение программного продукта, обеспечивающего создание муниципальной системы электронных торгов (далее - МСЭТ). При этом до 20% муниципального заказа планируется проводить через конкурсы в рамках электронных торгов.
Одновременно будет расширено информационное сопровождение всех процедур, связанных с организацией и проведением закупок для государственных нужд. В первую очередь это касается вновь внедряемой МСЭТ, существенно расширяющей доступ товаропроизводителей для прямого участия в торгах, минуя посредников.
Альтернативы
Возможной альтернативой мог бы стать переход к осуществлению всего муниципального заказа через конкурсы, однако данный подход является малореалистичным ввиду недостаточной развитости электронных коммуникаций в г. Калуге. В рамках же реализации МСЭТ издержки на проведение конкурсных процедур резко сокращаются, что говорит о перспективности данного направления.
Оценка рисков
Основной риск проведения преобразований связан с отработкой самой системы проведения электронных конкурсов и торгов. Это, безусловно, требует дополнительного финансирования, а также разработки и внедрения определенных гарантийных мер, поскольку большинство участников рынка услуг, особенно из числа вновь образованных, не имеют кредитной истории.
2.2. Бюджетирование, ориентированное на результат (В)
Нормативно-правовое обеспечение:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 09.05.2005 N 49-ФЗ);
- Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П);
- Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 12.10.2005 N 129-ФЗ);
- Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 23.12.2004 N 174-ФЗ);
- "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 года N 5487-1 (в ред. 07.03.2005 N 15-ФЗ, с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 24.12.93 N 2288);
- постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" (в редакции от 31.12.2004 N 904);
- "Модель обеспечения качества услуг. ГОСТ Р 50691-94" (утверждено постановлением Госстандарта РФ от 29 июня 1994 года N 181);
- "Услуги населению, термины и определения. ГОСТ Р 50646-94" (утверждено постановлением Госстандарта РФ от 21.02.94 N 34);
- "Общероссийский классификатор услуг населению" ОК 002-93 (ОКУН) (утверждено постановлением Госстандарта РФ от 28 июня 1993 года N 163) (в редакции от 01.07.2003);
- "Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг" ОК 004-93 (в редакции от 01.02.2002) (утверждено постановлением Госстандарта РФ от 6 августа 1993 года N 17);
- постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования) (в ред. от 23.12.2004 N 838);
- постановление Правительства Российской Федерации от 21 января 2005 года N 36 "Об утверждении правил разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования";
- постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 года N 239 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ";
- распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Социальные нормативы и нормы" (в ред. от 14.07.2001 N 942-р);
- Постановление Городской Думы г. Калуги N 18 от 29 января 2002 г. (ред. от 14.12.2004) "Об установлении размера платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги к затратам на содержание и ремонт жилищного фонда и поставку коммунальных услуг" (вместе с положением о порядке предоставления гражданам адресных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, порядком исчисления совокупного дохода семьи, дающего право на получение адресной субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг);
- Постановление Городской Думы г. Калуги N 252 от 13 ноября 2003 г. "Об утверждении положения "О предоставлении жилищно-коммунальных услуг и механизме снижения населению платежей за некачественное оказание коммунальных услуг".
2.2.1. Создание системы учета потребности в предоставляемых
бюджетных услугах (В1)
Анализ исходного состояния
На протяжении последних лет в г. Калуге велась последовательная работа по повышению качества предоставляемых бюджетных услуг. Однако в связи с наличием ряда нестыковок между Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Общероссийским классификатором услуг населению" и Федеральным законом "О бюджетной классификации Российской Федерации" проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах крайне затруднено.
Основой для оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услугах являются ежегодные отчеты о выполнении плана по сети, штатам и контингентам в бюджетных учреждениях. До настоящего момента они являются единственным базовым источником данных для формирования бюджетных заявок при подготовке проекта городского бюджета на очередной финансовый год.
План реформирования
В соответствии с Программы# на первом этапе планируется проведение работ по оценке потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услугах за последние три отчетных года.
Одновременно планируется комплекс работ, связанных с разработкой и утверждением перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, а также разработки и утверждения порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год.
Учитывая новизну и сложность данной проблемы, невозможность проведения качественных реформ одновременно во многих направлениях, перечень бюджетных услуг планируется разработать сначала для ряда следующих пилотных отраслей: образование, культура, здравоохранение, спорт, физическая культура, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство.
В ходе работ будет необходимо определить перечень бюджетных услуг в области социальной сферы, выполнение которых закрепляется за г. Калугой в рамках разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Необходимо также разработать механизм прогнозирования потребности в предоставляемых бюджетных услугах.
Основой эффективного функционирования системы управления бюджетными расходами станет система мониторинга предоставляемых бюджетных услуг. Это непосредственно связано с определением подходов к стандартам качества предоставляемых бюджетных услуг.
Учитывая высокую социальную значимость проводимых преобразований, на втором этапе реализации Программы информация о результатах оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) будут публиковаться в СМИ и сети Интернет.
Планируемым результатом создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах станет учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год.
Альтернативы
Альтернативы созданию системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах не существует, так как сама идеология учета вытекает из требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Оценка рисков
Основные риски связаны с большим объемом работы, связанной с созданием отсутствующей сегодня системы отчетности по видам бюджетных услуг, а также определением контингентов и финансовых нормативов.
2.2.2. Установление стандартов качества предоставления бюджетных
услуг (В2)
Анализ исходного состояния
Начатая Городской Управой г. Калуги инвентаризация действующего законодательства, с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг говорит об отсутствии стандартов качества по видам бюджетных услуг.
Это говорит об отсутствии нормативного правового закрепления количественных и качественных оценок предоставляемых бюджетных услуг.
Расчеты по имеющейся бюджетной сети базируются на количестве учреждений, числе служащих, категориях обслуживаемых граждан. Нормы и нормативы в основных бюджетных отраслях, утвержденные на федеральном уровне, не отражают реального положения на местах. Большинством бюджетных учреждений используется распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Социальные нормативы и нормы", а также аналогичные ведомственные нормативные акты (в ред. от 14.07.2001 N 942-р).
Определенная работа по систематизации предоставляемых услуг в области социального обслуживания граждан и определения качества их предоставления была проделана Госстандартом России. Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 24 ноября 2003 года N 327-ст были утверждены перечень основных социальных услуг и их стандарты качества. Однако использование на практике данных стандартов весьма затруднительно и, в первую очередь, из-за отсутствия в них количественных оценок.
План реформирования
В соответствии с планом реализации Программы на первом этапе планируется проведение комплекса работ по инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг и разработка перечня бюджетных услуг.
В силу того, что статистические наблюдения по многим отраслям органами государственной статистики не ведутся, ряд количественных параметров бюджетных услуг может быть определен только экспертным путем при участии сотрудников управлений Городской Управы г. Калуги и подведомственных им учреждений.
На втором этапе реализации Программы будут разработаны и утверждены стандарты качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, спорт, физическая культура, транспортное обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство), а также разработан и утвержден порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг утвержденным стандартам.
Учитывая большую социальную значимость данных мероприятий# в СМИ и сети Интернет будет осуществлена публикация стандартов предоставления бюджетных услуг.
Альтернативы
Альтернативой для разработки перечня бюджетных услуг может стать принятие на федеральном уровне типового перечня бюджетных услуг.
Оценка рисков
Основные риски связаны с отсутствием статистических данных и необходимостью построения всей системы учета бюджетных услуг и факторов, влияющих на качество предоставления данных услуг.
2.2.3. Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов
(ВЗ)
Анализ исходного состояния
Первые подходы к формированию системы индикативного управления экономикой на территории г. Калуги относятся к 2004 году (постановление Городской Думы МО "Город Калуга" N 94 от 27.04.2004 "Об утверждении концепции управления муниципальным имуществом города Калуги"). Однако говорить о существовании сформированной нормативной правовой базы для формирования среднесрочных ведомственных программ расходов не представляется возможным.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы планируется провести оценку функций и задач управлений Городской Управы.
На основании проведенного анализа будут разработаны и утверждены требуемые количественные показатели для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств.
Одновременно будет разработан и утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.
Это потребует не только сформулировать функции и задачи органов местного самоуправления г. Калуги, оказывающих бюджетные услуги населению, но и сформулировать критерии результативности деятельности данных органов и критерии оценки результативности деятельности бюджетных учреждений, входящих в сеть органов местного самоуправления, непосредственно ответственных за предоставление бюджетных услуг.
На втором этапе реализации Программы в СМИ и сети Интернет планируется осуществлять публикацию не только ведомственных целевых программ, но и индикаторов оценки результативности и планируемых результатов.
Альтернативы
Переход к планированию бюджетных расходов, опирающемуся на индикативные методы управления и ведомственные целевые программы, предопределяет безальтернативность разработке ведомственных целевых программ, реализуемых за счет бюджетных средств и, следовательно, необходимость разработки и утверждения реестра индикаторов результативности исполнения ведомственных целевых программ и расходов бюджета г. Калуги и порядка корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью определения минимального и достаточного (оптимизированного) набора объективных критериев и индикаторов оценки деятельности субъектов бюджетного планирования. Это в первую очередь касается органов местного самоуправления, не перешедших на индикативные методы управления и стимулирования деятельности.
2.2.4. Повышение самостоятельности бюджетных учреждений (В4)
Анализ исходного состояния
Существующая система бюджетного планирования, основы которой определены на федеральном уровне Бюджетным кодексом Российской Федерации и подзаконными нормативными актами, не предполагает наличия у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами.
Сложившаяся практика жесткого постатейного планирования бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования (бюджетных учреждений), продиктованная необходимостью контроля за целевым использованием бюджетных средств, полностью лишает бюджетные учреждения возможности оперативного маневра перераспределения бюджетного финансирования в случае возникновения непредвиденных ситуаций. Как следствие, отсутствие у бюджетных учреждений права самостоятельного распоряжения бюджетными средствами вызывает дополнительные издержки, связанные с неэффективным использованием бюджетных средств, срывы работ и услуг, неустойки.
Введение критериев оценки деятельности субъектов бюджетного планирования при условии снятия ограничений в федеральном законодательстве позволит создать принципиально новый механизм контроля за целевым и эффективным использованием выделенного финансирования и в перспективе позволит расширить самостоятельность бюджетных учреждений.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется провести оценку финансовых издержек отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами за три последних отчетных года в разрезе "пилотных" отраслей. Это связано с новизной данного направления реформирования, отсутствием практики учета финансовых издержек и предстоящим большим объемом статистических и аналитических работ.
Проблема повышения самостоятельности бюджетных учреждений в вопросах управления бюджетными средствами тесно связана с проблемой разработки Перечня бюджетных услуг, определения требуемого уровня качества услуг и получаемого конечного результата.
Учреждение, выступающее как поставщик бюджетной услуги, имеет утвержденный план по достижению количественных результатов и бюджетный план по расходам. Однако руководители бюджетных учреждений не имеют возможности оперативного управления расходами предприятия, хотя руководитель несет ответственность за достижение заданного результата.
На втором этапе реализации Программы будут разработаны и утверждены основные требования к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии с разработанными и утвержденными стандартами качества предоставления бюджетных услуг.
Таким образом, после утверждения основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг им может быть предоставлена относительная свобода и право самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами в части изменения формы и сроков предоставления бюджетных средств. Некоторая дополнительная самостоятельность руководителям бюджетных учреждений будет обеспечена также за счет укрупнения бюджетной (экономической и функциональной) классификации расходов.
Одновременно будет разработана и утверждена методика оценки выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств).
В СМИ и сети Интернет на периодической основе будет осуществлена публикация результатов выполнения бюджетными учреждениями требуемых результатов.
Альтернативы
Как возможный вариант отработки повышения самостоятельности бюджетных учреждений может стать предоставление больших прав главным распорядителям в лице управлений Городской Управы г. Калуги, имеющим подведомственную бюджетную сеть.
Примером свободного распоряжения средствами служит негосударственная организация, в силу чего альтернативой предоставления права бюджетным учреждениям распоряжаться бюджетными средствами является перевод данных бюджетных учреждений в негосударственную форму собственности и размещение муниципального социального заказа на конкурсной основе.
Оценка рисков
Учитывая социальную значимость некоторых видов расходов, предоставление самостоятельности в распоряжении бюджетными средствами не должно распространяться на статьи расходов, связанные с оплатой труда и отчислениями во внебюджетные фонды, а также оплатой коммунальных услуг бюджетных учреждений.
Другая группа рисков связана с недостаточно высоким уровнем финансового менеджмента на уровне бюджетного учреждения и, как следствие, высокой вероятностью финансовых злоупотреблений и накопления долговых обязательств.
В настоящее время в условиях действующего федерального законодательства и жестких бюджетных ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ и Минфином России, сложно прогнозировать возможность и вероятность какого-либо практического решения по вопросу финансовой самостоятельности бюджетных учреждений. Сложившаяся структура расходов в бюджетных учреждениях также не предполагает наличия заметных финансовых ресурсов, доступных для перераспределения.
2.2.5. Использование среднесрочного финансового планирования (В5)
Анализ исходного состояния
Проведение оценки и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических, в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации, до настоящего времени не проводятся.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы необходимо выполнить целый комплекс работ, гарантирующих достижение поставленных целей, включая проведение оценки и анализа причин отклонений, утвержденных на год доходов и расходов бюджета# и макроэкономических параметров от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года.
Одновременно будут разработаны и утверждены порядок обязательного учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год и методика формирования среднесрочного финансового плана (с учетом положений об утверждении на очередной финансовый год путем корректировки утвержденного в предыдущем финансовом году).
Публичность бюджетного процесса является залогом стабильности финансово-бюджетной политики, проводимой Городской Управой г. Калуги, в силу чего все работы, связанные с разработкой среднесрочного финансового плана найдут свое отражение в СМИ и сети Интернет, где на официальном сайте Администрации г. Калуги будут опубликованы не только среднесрочный финансовый план и объем долга, но также показатели доходов и расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной).
Альтернативы
Альтернативой среднесрочному финансовому плану может стать разработка и принятие городского бюджета на три года с последующей корректировкой третьего года по итогам исполнения бюджета за отчетный финансовый год.
Оценка рисков
Основные риски связаны с непредсказуемостью действий как федеральной, так и региональной власти.
2.3. Административная реформа (С)
Нормативно-правовое обеспечение:
- Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";
- Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации";
- Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации";
- Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года N 111 "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)";
- Закон Калужской области от 13 апреля 2001 г. N 28-ОЗ "О порядке и условиях проведения аттестации государственных и муниципальных служащих Калужской области";
- Закон Калужской области от 31 декабря 1999 г. N 49-ОЗ "О муниципальной службе в Калужской области" (ред. от 10.05.2000).
2.3.1. Внедрение процедур открытого конкурса на замещение
государственных гражданских должностей (С1)
Анализ исходного состояния
Соответствие муниципальных служащих замещаемым должностям муниципальной службы определяется Законом Калужской области "О муниципальной службе в Калужской области". Требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются распоряжениями по управлениям Городской Управы с учетом задач и функций и приведены в Дополнительной таблице С1.
Кадровая служба Городской Управы производит оценку уровня профессионального образования, стажа муниципальной (государственной) службы или стажа (опыта) работы по специальности, профессиональных знаний и навыков кандидата, претендующего на замещение вакантной должности муниципальной службы в соответствии с квалификационными требованиями, предъявляемыми для замещения данной вакантной должности.
Отдельного нормативного правового акта, вводящего запрет в части назначения на должности муниципальной службы в обход конкурсных процедур, в г. Калуге нет, а все процедуры определяются действующим федеральным законодательством.
Перечень вакантных должностей муниципальной службы в СМИ и сети Интернет не размещается.
План реформирования
В ходе реализации первого этапа Программы планируется провести оценку основных требований к отдельным направлениям и должностям муниципальной службы.
Проведенный анализ станет базисом для второго этапа реализации Программы, в рамках которого будет нормативным правовым актом Городской Управы введен запрет в части назначения на муниципальные должности в обход конкурсных процедур, а также установлена обязательность переаттестации работающих специалистов не реже, чем раз в три года, независимыми экспертными комиссиями.
Ход реализации мероприятий программы будет освещаться в СМИ и сети Интернет с размещением перечня вакансий, условий проведения конкурса и его результатов.
Реализация данных мероприятий Программы позволит перейти к формированию резерва исключительно на конкурсной основе, что обеспечит назначение специалистов на вакантные муниципальные должности только на конкурсной основе.
Альтернативы
Повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно достичь без привлечения на муниципальную службу высококвалифицированных специалистов, что возможно сделать только на конкурсной основе. Поэтому альтернативой прямому конкурсному отбору может стать конкурсный отбор в кадровый резерв как из лиц, замещающих должности муниципальной службы, так и из лиц, не находящихся на муниципальной службе, что предусмотрено федеральным законодательством. Данный подход более предпочтителен, поскольку позволяет иметь оперативный резерв для назначений на замещаемые должности муниципальной службы. Кроме того, нахождение в кадровом резерве является существенным стимулом для лиц, замещающих должности муниципальной службы, формирует здоровый карьеризм.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью формирования кадрового резерва из числа высококвалифицированных специалистов, уже работающих в негосударственных структурах. Их переход на муниципальную службу, как правило, невозможен из-за низкого размера денежного содержания.
2.3.2. Повышение квалификации муниципальных служащих
на регулярной основе (С2)
Анализ исходного состояния
Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без наличия высококвалифицированных кадров. Как показал анализ, основными сферами деятельности муниципальных служащих области, требующих принятия мер по повышению квалификации, являются: экономическая, юридическая и финансовая. В данных сферах наиболее часто происходят организационно-правовые изменения, что следует из Дополнительной таблицы С2.
В рамках формирования муниципального заказа наряду с итогами и планами обучения кадров составляются примерные сметы расходов: на организацию и проведение курсов и семинаров повышения квалификации муниципальных служащих, однако данная работа не носит системного характера, что связано с отсутствием отдельного нормативного правового акта, регулирующего вопросы повышения квалификации муниципальных служащих.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы планируется провести комплекс работ по выявлению основных сфер деятельности муниципальных служащих, требующих применения мер по повышению квалификации муниципальных служащих. По итогам проведенного анализа будет разработано постановление Городского Головы о закреплении требования о проведении мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих не реже, чем раз в три года.
В рамках реализации второго этапа Программы будет утвержден порядок, перечень направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на очередной финансовый год.
В СМИ и сети Интернет будет осуществлена публикация перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации муниципальных служащих на очередной финансовый год.
Проведение данных мероприятий позволит сформировать систему организации курсов повышения квалификации, позволяющих не менее чем 50% работников проходить повышение квалификации не реже, чем раз в три года.
Альтернативы
Учитывая, что административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности всех уровней власти, повышению квалификации и профессиональному росту муниципальных служащих альтернативы нет.
Оценка рисков
Задача повышения квалификации и профессионального роста может столкнуться с проблемой недостаточной профессиональной подготовки муниципальных служащих. Учитывая масштабные реформы, проводимые в области местного самоуправления, для исключения возникновения возможных конфликтов, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления из-за разного уровня профессиональной подготовки, представляется целесообразным ввести обязательную профессиональную переподготовку лиц, впервые назначенных на руководящие должности в органах местного самоуправления. Однако решение данной задачи потребует дополнительного финансирования и расширения сети образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и переподготовку кадров.
2.4. Реформирование муниципального сектора экономики (D)
Нормативно-правовое обеспечение:
- Закон Калужской области от 26 июня 2003 г. N 221-ОЗ "О налоговых льготах";
- Закон Калужской области от 4 октября 2004 г. N 349-ОЗ "О льготах по налогу на прибыль организаций в части сумм, подлежащих зачислению в областной бюджет, в 2005 году";
- Закон Калужской области от 10 ноября 2003 г. N 260-ОЗ "О льготах по налогу на прибыль организаций и земельному налогу в части сумм, подлежащих зачислению в областной бюджет, на 2004 год";
- Закон Калужской области от 22 июня 2000 г. N 21-ОЗ "О порядке предоставления льгот по региональным налогам и сборам";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 6 августа 2004 г. N 297-п "Об утверждении методики расчета выпадающих доходов бюджета от предоставления льгот по местным налогам и сборам, действующим на территории муниципального образования "Город Калуга";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 21 марта 2001 г. N 95-п "О порядке возмещения организациям затрат и выпадающих доходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О статусе военнослужащих" в МО "Город Калуга";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 16 февраля 1998 г. N 47-п "Об установлении льгот на проезд в городском транспорте" (вместе с Перечнем категорий пассажиров, пользующихся льготами на проезд в 1998 г. на территории г. Калуги в троллейбусах, автобусах (а/к 1306) (ред. от 02.08.2000);
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 23 июня 2000 г. N 212-п "Об утверждении "Положения о выплате компенсации за лекарства, приобретенные гражданами по льготным рецептам за полную стоимость";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 22 мая 1998 г. N 160-п "Об организации единого банка данных по учету льгот, социальных гарантий и адресной материальной помощи, предоставляемых населению г. Калуги в соответствии с действующим законодательством, а также учету уровня жизни граждан и семей, нуждающихся в социальной помощи";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 6 апреля 1998 г. N 106-п "О предоставлении льгот героям социалистического труда в учреждениях здравоохранения г. Калуги";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 23 марта 1998 г. N 82-п "О введении льготного тарифа при оплате услуг на ремонт обуви" (вместе с Положением о порядке предоставления услуг по ремонту обуви социально уязвимым категориям населения);
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 16 февраля 1998 г. N 45-п "Об установлении льгот по оплате за жилищно-коммунальные услуги и электроэнергию" (вместе с Перечнем населенных пунктов) (ред. от 26.02.1998);
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 20 февраля 1998г. N 55-п "Об установлении льгот по оплате за занимаемую жилую площадь, коммунальные услуги, электроэнергию семьям инвалидов I и II групп по зрению";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 16 февраля 1998 г. N 46-п "Об установлении льгот на оплату сжиженного баллонного газа для отдельных категорий граждан, постоянно проживающих в жилом фонде, не оснащенном сетевым природным газом, в административных границах муниципального образования "Город Калуга" (вместе с Перечнем населенных пунктов);
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 12 февраля 1998 г. N 38-п "О предоставлении льгот по абонентной плате за пользование телефоном";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 2 февраля 1998г. N 29-п "О предоставлении льготы на дополнительные услуги для категорий граждан, проживающих в общежитиях находящихся в муниципальной собственности и имеющих ранее право на льготы";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 27 января 1998г. N 22-п "О введении льготного тарифа при оплате услуг в общепомывочных отделениях муниципальных бань и санобработке".
2.4.1. Сокращение бюджетных средств предоставляемых
негосударственным (не муниципальным) организациям (за исключением
организаций социальной сферы) (D1)
Анализ исходного состояния
Вопросам реформирования муниципального сектора экономики и сокращения объемов бюджетных средств, предоставляемых не муниципальным организациям, в г. Калуге уделяется особое внимание. В первую очередь это касается утверждения четкой регламентации порядка и условий предоставления бюджетных средств из городского бюджета данным организациям в виде бюджетных кредитов, гарантий, налоговых льгот и в виде субсидирования налоговых ставок, регулируемые# Законом Калужской области от 26 июня 2003 г. N 221-ОЗ "О налоговых льготах" и постановлением Городского Головы г. Калуги от 6 августа 2004 г. N 297-п "Об утверждении методики расчета выпадающих доходов бюджета от предоставления льгот по местным налогам и сборам, действующим на территории муниципального образования "Город Калуга".
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных (не муниципальных) организаций (в том числе - средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) за последние три отчетных года. На основании проведенного анализа будет разработан и утвержден порядок предоставления бюджетных средств негосударственным (не муниципальным) организациям.
В ходе реализации второго этапа Программы постановлением Городского Головы будут закреплены отрасли экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств.
Ход реализации данных мероприятий будет освещаться в СМИ и сети Интернет, где будет осуществлена публикация объема бюджетных средств, предоставляемых негосударственным (не муниципальным) организациям.
Альтернативы
Альтернативой является полный отказ от предоставления бюджетных средств негосударственным организациям, однако это может затормозить становление рынка услуг.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью расчета эффективности предоставляемых налоговых льгот из-за отсутствия необходимой информации в территориальных органах ФНС.
2.4.2. Оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства
(D2)
Анализ исходного состояния
Проблема оздоровления предприятий жилищно-коммунального хозяйства является одной из ключевых для финансово-бюджетной сферы г. Калуги. Это связано с тем, что данная отрасль требует значительных бюджетных затрат, связанных с различными видами компенсаций и выплат.
Действующие постановления Городского Головы г. Калуги от 16 февраля 1998г. N 45-п "Об установлении льгот по оплате за жилищно-коммунальные услуги и электроэнергию" (вместе с Перечнем населенных пунктов) (ред. от 26.02.1998) и от 20 февраля 1998 г. N 55-п "Об установлении льгот по оплате за занимаемую жилую площадь, коммунальные услуги, электроэнергию семьям инвалидов I и II групп по зрению" устанавливают порядок действия льгот для отдельных категорий граждан.
Городской Управой ежегодно проводится оценка потребности в предоставлении льгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, в том числе по видам и источникам задолженности.
Следующим шагом станет подписание актов сверки взаимной задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства (муниципальными органами власти и предприятиями ЖКХ) по видам и источникам задолженности на последнюю дату. После проведения сверки будет разработан и утвержден порядок урегулирования (признания) задолженности и ее погашения.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет сведений о составе и объеме взаимной задолженности по видам жилищно-коммунальных услуг.
Альтернативы
Альтернативы оздоровлению предприятий жилищно-коммунального хозяйства в условиях рыночной экономики нет.
Оценка рисков
Основной риск связан с еще имеющейся кредиторской задолженностью и недостаточностью средств городского бюджета для ее покрытия.
2.4.3. Перевод натуральных льгот в денежную форму (D3)
Анализ исходного состояния
В г. Калуге проводится последовательная политика по переводу натуральных льгот в денежную форму.
Льготы по оплате за жилищно-коммунальные услуги предоставлялись гражданам в 2002 г. в соответствии с постановлениями и распоряжениями Городского Головы от 25 января 2002 г. N 35-п, от 23 января 2002 г. N 27-п, от 23 января 2002 г. N 28-п, от 23 января 2002 г. N 29-п, распоряжениями от 12 ноября 1999 г. N 3359-р, от 3 апреля 2002 г. N 142-р.
В 2003 году действовали следующие нормативные правовые акты: постановления и распоряжения Городского Головы от 17 января 2003 г., от 21 января 2003 г. N 14-п, распоряжения Городского Головы от 12 ноября 1999 г. N 3359-р, от 3 февраля 2000 г. N 306-р, от 11 июня 2003 г. N 3119-р.
В 2004 г. в соответствии с постановлениями и распоряжениями Городского Головы от 29 марта 2004 г. N 128-п, от 31 декабря 2003 г. N 359-п, от 31 декабря 2003 г. N 357-п, распоряжениями от 12 ноября 1999 г. N 3359-р, от 3 февраля 2000 г. N 306-р.
В 2005 г. в соответствии с постановлениями и распоряжениями Городского Головы от 27 января 2005 г. N 11-п, от 27 января 2005 г. N 9-п, от 27 января 2005 г. N 10-п, распоряжениями от 12 ноября 1999 г. N 3359-р, от 3 февраля 2000 г. N 306-р.
Данные льготы предоставлялись в обезличенной форме через организации ЖКХ.
Право бесплатного проезда в городском транспорте, работающем по муниципальному заказу, предоставлялось в 2002-2004 годах согласно постановлению Городского Главы от 6 февраля 1998 г. N 47-п "Об установлении льгот на проезд в городском транспорте", в 2005 г. согласно постановлению от 17декабря 2004 г. "О предоставлении права бесплатного проезда в городском транспорте общего пользования". Данные льготы предоставлялись в обезличенной форме посредством перечисления соответствующих бюджетных средств автотранспортному предприятию.
План реформирования
На исходном уровне была проведена оценка потребности в предоставлении льгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования за три последних отчетных года.
В рамках реализации первого этапа Программы планируется разработать и утвердить порядок учета категорий граждан, имеющих право на льготы.
В рамках реализации второго этапа Программы планируется подготовить и принять поправки в соответствующие решения представительного органа местного самоуправления в части перевода отдельных натуральных льгот в денежную форму.
Учитывая особую социальную важность проводимых реформ# будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о численности лиц, имеющих право на льготы, и фактически# пользующимися ими (по видам льгот).
Альтернативы
Альтернативным подходом является полный отказ от предоставления льгот в натуральной форме. Учитывая, что любой "революционный" подход чреват социальным взрывом, данный переход необходимо осуществить максимально лояльно по отношению к гражданам старшего (пенсионного) возраста.
Оценка рисков
Как показала практика реализации Федерального закона N 122-ФЗ, без проведения предварительного анализа возможных последствий, необдуманное принятие решения о переводе натуральных льгот в денежную форму может привести к социальным взрывам.
2.4.4. Организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги
(D4)
Анализ исходного состояния
В г. Калуге организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги в основном осуществляется через отделения Сбербанка России путем зачисления поступающих коммунальных платежей на счета жилищно-эксплуатационных организаций. Оплата услуг электроснабжения и газоснабжения осуществляется непосредственно через счета компаний, предоставляющих данные услуги.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка финансовых показателей предприятий жилищно-коммунального хозяйства (выручка, затраты, прибыль) за последние три года в разрезе жилищно-коммунальных услуг.
После проведения соответствующего анализа будет разработан и утвержден постановлением Городского Головы порядок сбора платежей за жилищные и коммунальные услуги, предоставляемые гражданам, предприятиям непосредственно поставщиками данных услуг.
В рамках реализации второго этапа Программы будут разработаны меры по поддержке создания специализированных акционерных обществ, осуществляющих сбор платежей от имени и по поручению предприятий жилищно-коммунального хозяйства.
Одновременно будет начато введение и публикация в СМИ и сети Интернет специализированного реестра граждан, имеющих особые условия оплаты жилья и коммунальных услуг (льготников) с уточнением их статуса и численности не реже квартала.
Альтернативы
Альтернативным подходом является переход к единому счету за все предоставляемые услуги, связанные с эксплуатацией жилого фонда, что значительно упрощает гражданам саму процедуру осуществления платежей.
Оценка рисков
Основные риски связаны с популизмом отдельных политических деятелей, спекулирующих за счет категорий граждан получающих льготы и ставящих под сомнение возможность отмены ряда постановлений органов местного самоуправления г. Калуги, устанавливающих льготы отдельным категориям граждан.
2.4.5. Совершенствование механизма предоставления субсидий на оплату
жилья и коммунальных услуг малоимущими гражданами (D5)
Анализ исходного состояния
Вопросам совершенствования механизма предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг малоимущими гражданами в г. Калуге уделяется значительное внимание. Как показывает предварительный анализ перехода к системе персонифицированных счетов, в случае 100% обращения граждан, имеющих право на получение субсидий, общий объем субсидий возрастет в 2006 году по сравнению с 2005 годом на 58%.
План реформирования
Учитывая, что ежегодно проводится оценка потребности и фактических расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельно по видам жилищно-коммунальных услуг, реализация данного мероприятия начнется со второго уровня.
В рамках реализации первого этапа Программы будет разработан и утвержден постановлением Городского Головы порядок использования системы персонифицированных социальных счетов для получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также порядок проверки уровня доходов получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, включая оценку имущественных прав граждан.
В рамках реализации второго этапа Программы будет начата публикация сведений о количестве лиц и размере начисленных и выплаченных субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг по видам жилищно-коммунальных услуг в средствах массовой информации и сети Интернет.
Реализация данного мероприятия позволит довести количество семей, получающих субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг с использованием системы персонифицированных счетов, до 70% от общего количества семей, получающих субсидии.
Альтернативы
Альтернативным подходом является полный отказ от предоставления субсидий, однако при существующей платежеспособности населения такое решение может вызвать массовый отказ от оплаты коммунальных услуг и создаст политическую нестабильность.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью формирования регистра и отсутствием на федеральном уровне норм, устанавливающих обязательность ежеквартальной декларации совокупных доходов семьи собственника квартиры или квартиросъемщика.
2.4.6. Реформирование транспортного обслуживания (D6)
Анализ исходного состояния
Вопросы реформирования транспортного обслуживания населения тесно связаны с существующими льготами на право бесплатного проезда в городском транспорте, работающем по муниципальному заказу. Данные льготы предоставлялись в 2002-2004 годах согласно постановлению Городского Главы от 6 февраля 1998 г. N 47-п "Об установлении льгот на проезд в городском транспорте", в 2005 г. согласно постановлению от 17 декабря 2004 г. "О предоставлении права бесплатного проезда в городском транспорте общего пользования".
Следует отметить, что в настоящее время уже практически завершено реформирование общественного транспорта. На рынке транспортных услуг действуют не муниципальные предприятия, специализирующиеся на автотранспортных перевозках.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка потребности населения в получении транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения.
После проведения всестороннего анализа рынка транспортных услуг и с учетом социальной ситуации в городе будет рассмотрен вопрос об утверждении порядка преобразования и (или) приватизации муниципальных унитарных предприятий, предоставляющих транспортные услуги населению, в акционерные общества.
В целях развития рыночных структур и создания здоровой конкуренции будет разработан и утвержден порядок проведения конкурсов среди транспортных предприятий на обслуживание маршрутов.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет сведений о количественных и качественных характеристиках транспортных маршрутов, а также объемах субсидирования этих маршрутов.
Реализация данных мероприятий позволит довести долю расходов на транспортные услуги населению и организацию транспортного обслуживания населения, распределяемых в рамках открытых конкурсов на обслуживание маршрутов, до 90% от общего объема этих расходов.
Альтернативы
Альтернативным подходом является полный отказ от муниципального транспорта. Однако данный "революционный" подход чреват социальным взрывом, поскольку при отсутствии у муниципальных властей эффективных механизмов по регулированию рынка транспортных услуг, может произойти необоснованное повышение тарифов за проезд, несопоставимых с платежеспособностью основной массы населения.
Оценка рисков
Как показала практика реализации Федерального закона N 122-ФЗ, без проведения предварительного анализа возможных последствий принимаемых решений отказ от муниципального транспорта, как такового, может привести к социальному взрыву.
2.5. Совершенствование системы инвестиций (Е)
Нормативно-правовое обеспечение:
- Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ);
- Федеральный закон от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (в ред. от 08.12.2003 N 169-ФЗ);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 года N 1470 "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств бюджета развития Российской Федерации и положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов бюджета развития Российской Федерации" (в ред. от 03.09.98 N 1024);
- Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утверждены Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ и Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике от 21 июня 1999 года N ВК 477);
- Закон Калужской области от 16 декабря 1998 г. N 31-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Калужской области" (ред. от 05.04.2005);
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 23 августа 2004 г. N 330-п "О новой редакции приложения N 1 к постановлению Городского Головы от 03.07.02 N 266-П "Об утверждении порядка предоставления налогового или инвестиционного налогового кредитов";
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 3 июля 2002 г. N 266-п "Об утверждении Порядка предоставления налогового или инвестиционного налогового кредитов" (вместе с Составом комиссии по предоставлению бюджетного кредита).
2.5.1. Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых
за счет бюджетных средств (Е1)
Анализ исходного состояния
Основным документом, устанавливающим правоотношения в области инвестиционной политики, является Закон Калужской области от 16 декабря 1998 г. N 31-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Калужской области".
Вышеназванный Закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности на территории области и направлен на эффективное функционирование хозяйственного комплекса области, обеспечение гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности независимо от форм собственности.
Постановлением Городского Головы г. Калуги от 3 июля 2002 г. N 266-п вместе с Составом комиссии по предоставлению бюджетных кредитов утвержден "Порядок предоставления налогового или инвестиционного налогового кредитов".
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года. Проведение данной работы необходимо для проведения анализа и выработки предложений для последующей разработки и утверждению# порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов. Данный анализ также позволит разработать и утвердить систему критериев, удовлетворение которым может являться основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.
Одновременно предстоит разработать методики пересчета социальной эффективности в бюджетную эффективности#, так как при отсутствии такого пересчета социальная эффективность как один из важнейших инструментов инвестиционной политики просто теряет смысл.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку бюджетной и социальной эффективности по каждому из проектов.
Реализация данного мероприятия позволит исключить из расходов бюджета расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации.
Альтернативы
Переход к планированию бюджетных расходов, ориентированному на результат и ведомственным целевым программам, предопределяет безальтернативность мониторинга инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью разработки методик расчета социальной эффективности и пересчета социального эффекта в бюджетный эффект планируемых к реализации инвестиционных проектов.
2.5.2. Совершенствование процедуры принятия решений
об осуществлении новых инвестиционных проектов (Е2)
Анализ исходного состояния
Инвестиционная деятельность в г. Калуге осуществляется на основе Закон# Калужской области от 16 декабря 1998 г. N 31-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Калужской области".
В целях совершенствования процедуры принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов действует постановление Городского Головы г. Калуги от 22 ноября 1996 г. N 576-п "Об утверждении "Положения о постоянно действующей комиссии..." и "Положения о порядке проведения конкурса...".
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов за последние три отчетных года. Одновременно будет разработана методика оценки эксплуатационных расходов будущих периодов.
По итогам проведенного анализа будет разработано постановление Городского Головы, устанавливающее запрет для инициации новых инвестиционных проектов в случае, если эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Предпринятые шаги позволят принять нормативный акт, устанавливающий порядок включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их решением о бюджете раздельно по каждому проекту.
Реализация данного мероприятия позволит исключить из расходов бюджета расходы на новые инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Альтернативы
Ввиду сложности расчета эксплуатационных расходов будущих периодов, связанных с необходимостью учета и прогнозирования большого числа взаимовлияющих факторов, в том числе касающихся прогнозирования цен на топливо, альтернативой такому учету может стать введение, по аналогии с амортизационными отчислениями, нормативов по типам реализуемых проектов.
Оценка рисков
Основным препятствием для внедрения вышеназванных инициатив в данном случае являются сжатые сроки, отведенные на реализацию настоящей программы, и необходимость не только разработки, но и апробации указанных методик.
2.6. Создание условий для развития доходной базы (F)
Нормативно-правовое обеспечение
- Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 21.07.2005 N 93-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П);
- Федеральный закон от 14 июня 1995 года N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ);
- Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (в ред. от 08.12.2003 N 169-ФЗ);
- Федеральный закон от 26 декабря 1995 года N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (в ред. от 29.12.2004 N 192-ФЗ);
- Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 2001 года N 519 "Об утверждении стандартов оценки".
2.6.1. Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом,
рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (F1)
Анализ исходного состояния
Согласно ст. 63 Налогового кодекса Российской Федерации органами, в компетенцию которых входит принятие решений об изменении сроков уплаты налогов и сборов, являются по региональным и местным налогам - налоговые органы по месту нахождения заинтересованного лица. Решение об изменении сроков уплаты налогов принимаются налоговыми органами по согласованию с соответствующими финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Мониторинг недоимки, отсроченных и рассроченных платежей ведется по формам статистической налоговой отчетности ФНС N 4-нм "Отчет о задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации". Основными причинами возникновения дебиторской задолженности является авансирование долгосрочных контрактов и договоров.
План реформирования
В рамках реализации первого этапа Программы будет проведена оценка потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за последние три отчетных года.
Проведенный анализ станет базой для разработки и утверждения постановлением Городского Головы порядка предоставления рассрочек и отсрочек. Одновременно будет разработан и утвержден порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей (с учетом инфляции).
Реализация данного мероприятия позволит снизить объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей до 3% расходов бюджета.
Альтернативы
Повышение эффективности деятельности финансовых органов муниципального образования невозможно без введения и формализации контрольно-аналитических функций, позволяющих не только сделать бюджетный процесс прозрачным, но и существенно сократить потери бюджета. Исходя из вышесказанного, альтернативы организации оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет просто не существует.
Оценка рисков
Риски при организации оперативного учета задолженности перед муниципальным бюджетом, а также рассроченных и отсроченных платежей в бюджет практически отсутствуют. Определенную сложность представляет разработка необходимых методик и регламентов проведения мониторинга, однако при внедрении в бюджетный процесс автоматизированных технологий трудоемкость проведения мониторинга снижается, а оперативность - возрастает.
2.6.2. Создание формализованной методики оценки финансовых
последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки)
по уплате налогов и сборов (F2)
Анализ исходного состояния
Вопрос о предоставлении налоговых льгот находится под постоянным контролем Городской Думы и Городской Управы. Постановлением Городской Думы г. Калуги от 9 декабря 2003 г. N 301 (в редакции от 20.07.2005 N 128) утверждено Постановление о комиссии по рассмотрению материалов для предоставления налоговых льгот и Состав указанной комиссии. Решение о предоставлении налоговых льгот принимает Городская Дума на основании представления комиссии.
Как показывает анализ оценки объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года, объем налоговых льгот в 2005 году по сравнению с 2004 годом сократился на 44% и по прогнозам на 2006 год составит 13% от уровня 2004 года.
План реформирования
В рамках реализации направления по созданию формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов и с учетом имеющейся практики оценки объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года, реализация данного мероприятия начинается со второго уровня.
В рамках реализации первого этапа Программы будет принято постановление Городской Думы, устанавливающее запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке их финансовой эффективности. Одновременно будет разработан и утвержден порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности.
Реализация данного мероприятия позволит сократить объем предоставляемых налоговых льгот до 3% и менее от доходов бюджета за последний отчетный год.
Альтернативы
Альтернативой является полный отказ от предоставления льгот, однако это маловероятно. До настоящего времени целый ряд отраслей, особенно социальной сферы, без поддержки в виде льгот просто не выживут. Одновременно следует отметить, что в условиях недостаточно развитой экономики отказ и отсутствие собственных средств на инвестиционное развитие может существенно затормозить темпы экономического развития.
Оценка рисков
Основные риски связаны со сложностью получения данных у Федерального управления налоговой службы о поступлении налоговых платежей в разрезе налогоплательщиков, а также со сложностью разработки методик определения социальной эффективности и ее пересчета в бюджетную эффективность.
Вторая группа рисков связана с отменой льгот, что может привести к существенному повышению тарифов на услуги, что, в свою очередь, при существующей платежеспособности населения просто неприемлемо.
2.6.3. Повышение деловой активности (F3)
Анализ исходного состояния
Делая оценку фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года, необходимо отметить, что достигнутый в г. Калуге уровень развития малого предпринимательства сохраняется без существенных изменений на протяжении ряда последних лет. Это связано прежде всего с тем, что Городская Управа уделяет много внимания развитию и поддержке малого предпринимательства.
Постановлением Городской Думы г. Калуги от 26 октября 2004 г. N 296 утверждена городская целевая Программа "Развитие малого предпринимательства в муниципальном образовании "Город Калуга" на 2005-2006 годы". Данной Программой установлен порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства.
Приказом Управления экономики и финансов Городской Управы от 9 июня 2005 г. N 756 утверждены методика проведения мониторинга малого предпринимательства и методика оценки фактического уровня деловой активности малого предпринимательства.
Малые предприятия стали весомым фактором социально-экономического развития города и одним из основных источников создания новых рабочих мест и насыщения товарного рынка. Данные оценки фактического уровня деловой активности в форме малого предпринимательства за последние три отчетных года приведены в Дополнительной таблице F3.
По состоянию на 1 января 2005 года малые предприятия обеспечивали создание рабочих мест для более 27 тыс. человек. Объем розничного товарооборота (оценка) в 2005 году по сравнению с 2004 году# возрастет на 12,6%. Такой же устойчивый рост прогнозируется и на 2006 год.
Учитывая, что на момент начала реализации Программы утвержден порядок оказания консультационной и организационной поддержки субъектам малого предпринимательства и утвержден порядок мониторинга деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства (включая финансово-экономические показатели деятельности, реализация Программы начинается с четвертого уровня.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства.
На втором этапе получат дальнейшее развитие механизмы поддержки малого предпринимательства, что в свою очередь позволит сохранить рост доли малого предпринимательства в экономике муниципалитета.
Альтернативы
Вся мировая практика говорит о необходимости активной поддержки развития малого предпринимательства, позволяющего не только создавать дополнительные рабочие места, но и решающего целый комплекс важных задач в области услуг и производства товаров народного потребления.
Альтернативой в условиях рыночной экономики мог бы стать отказ от поддержки малого предпринимательства, что было бы логично, однако в сегодняшних условиях становления и развития малого предпринимательства такой отказ может привести к свертыванию производств и уходу в "тень".
Оценка рисков
Основным риском является, противоречивость поставленной цели по росту доли малого предпринимательства в экономике региона. Учитывая это целесообразно говорить об относительном росте (снижении) объемов товарного производства и услуг, предоставляемых малым бизнесом в расчете на одного жителя.
2.6.4. Организация учета объектов, находящихся в собственности
муниципального образования, и предоставление информации
заинтересованным лицам (F4)
Анализ исходного состояния
Инвентаризация собственности г. Калуги, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат г. Калуге, осуществляется в соответствии с распоряжениями Городского Головы г. Калуги.
По данные# инвентаризации собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года в собственности г. Калуги находятся 38 унитарных предприятий и 10 организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы планируется провести инвентаризацию собственности муниципального образования, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, за последние три отчетных года.
Одновременно будет разработано и утверждено положение о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности. Одновременно будет разработан и утвержден порядок оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования независимыми организациями.
Начиная с 2006 года будет начата публикация в СМИ и сети Интернет информации о стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности.
Реализация данного мероприятия позволит на втором этапе реализации Программы включить в состав материалов, представленных к бюджету, данные об объемах стоимости объектов, находящихся в стоимости муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности.
Альтернативы
Альтернативы повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления нет, что, в свою очередь, обуславливает безальтернативность процедур, связанных с публичностью реестра объектов недвижимости, находящихся в собственности г. Калуги.
Оценка рисков
Основные риски связаны с определенной сложностью сделать процесс управления муниципальной собственностью прозрачным и гласным и неразвитостью института оценки объектов недвижимости.
2.6.5. Мониторинг эффективности деятельности унитарных предприятий
и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат
муниципальному образованию (F5)
Анализ исходного состояния
Оценка результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат г. Калуге, проводится ежеквартально комиссией при Управлении экономики и финансов г. Калуги по анализу эффективности деятельности МУПов.
В 2003 году финансовый результат деятельности 10 организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципальному образованию, был отрицательным и составил убыток в 24978 тыс. руб. В 2005 году ожидается, что данные организации закончат год с прибылью в объеме 1322 тыс. руб.
Число унитарных предприятий в последние годы практически не меняется. Планируется, что в ближайшие годы при сокращении общего числа унитарных предприятий с 38 до 32 сохранится положительная динамика роста финансовых результатов деятельности унитарных предприятий на уровне 12-13%.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы с учетом существующего задела будет разработан и утвержден порядок предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальным образованиям. Одновременно будет разработана и утверждена система критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальным образованиям на основе оценки бюджетной и социальной эффективности.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальным образованиям.
Альтернативы
Альтернативным будет являться полный отказ органов местного самоуправления от прямого участия в экономике, т.е. полный отказ от муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат г. Калуге. Однако данное решение сегодня нецелесообразно в связи с неразвитостью рынка социальных услуг, а также отсутствием у основной массы населения необходимых денежных ресурсов для закупки услуг на рынке.
Оценка рисков
Основные риски связаны с разработкой системы критериев на основе оценки бюджетной и социальной эффективности. Эти риски возникают, прежде всего, из-за сложности расчета социальной эффективности и ее перерасчета в бюджетную эффективность.
2.7. Совершенствование долговой политики (G)
Нормативно-правовое обеспечение
- Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (в ред. от 22.08.2004 N 122-ФЗ);
- Закон РСФСР от 26 июня 1991 года N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (в ред. федеральных законов от 19.06.95 N 89-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным законом от 25.02.99 N 39-ФЗ);
- постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 года N1470 "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств бюджета развития Российской Федерации и положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов бюджета развития Российской Федерации" (в ред. от 03.09.98 N 1024);
- Постановление Городского Головы г. Калуги от 29 сентября 2003 г. N 234-п "О составе информации, вносимой в долговую книгу муниципального образования "Город Калуга".
2.7.1. Внедрение формализованных процедур управления долгом,
принятия долговых обязательств, их рефинансирования (G1)
Анализ исходного состояния
Оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований и срокам погашения, производится согласно постановлению Городского Головы г. Калуги от 29 сентября 2003 г. N 234-п "О составе информации, вносимой в долговую книгу муниципального образования "Город Калуга".
Информация составляется в долговой книге в табличном виде и состоит из пяти разделов, соответствующих формам долговых обязательств г. Калуги:
Раздел 1. Муниципальные гарантии;
Раздел 2. Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;
Раздел 3. Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени МО "Город Калуга";
Раздел 4. Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные МО "Город Калуга" от бюджетов других уровней;
Раздел 5. Сводная информация.
В долговой книге обязательно указывается верхний предел долга г. Калуги, установленный постановлением о бюджете на очередной финансовый год, с указанием в том числе предельного объема обязательств по муниципальным гарантиям.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы с учетом имеющейся практики оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, будет разработана и утверждена методология расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период. Одновременно будет разработана и утверждена методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность муниципального образования.
На втором этапе реализации Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения.
Альтернативы
Альтернативой формализации процедур управления долгом является полный отказ от принятия долговых обязательств, что возможно только в условиях постоянного профицита городского бюджета.
Оценка рисков
Основные риски связаны с преодолением сложившихся стереотипов, связанных с закрытостью всей информации, касающейся проводимой долговой политикой#.
2.7.2. Формализация процедур предоставления гарантий (G2)
Анализ исходного состояния
Процедуры предоставления муниципальных гарантий установлены постановлением Городского Головы г. Калуги от 11 августа 2004 г. N 302-п "Об утверждении порядка предоставления муниципальных гарантий для получения кредитов".
Необходимо отметить, что благодаря политике, проводимой Городской Управой, фактов неисполнения предоставленных гарантий за три последних отчетных года не было.
План реформирования
На первом этапе реализации Программы будет разработана методика и проведена оценка бюджетной и социальной эффективности фактов неисполнения предоставленных гарантий за три последних отчетных года.
Одновременно будет принято постановление Городского Головы, устанавливающего обязательность предоставления залога в полное обеспечение выданной гарантии. Также будет утверждена формализованная процедура конкурсного отбора претендентов на получение гарантии.
В рамках реализации второго этапа Программы будет осуществлена публикация в СМИ и сети Интернет материалов по объявляемым конкурсам и результатам их проведения на получение гарантий.
Реализация данного мероприятия создаст условия, когда все гарантии, выданные в последнем отчетном году, полностью соответствуют установленной процедуре.
Альтернативы
Альтернативой предоставления залога в полное обеспечение предоставляемой гарантии является предоставление кредита на обозначенную сумму, однако в условиях ограниченности финансовых ресурсов данный подход неосуществим.
Оценка рисков
Основные риски связаны с введением 100% залога под предоставляемые гарантии. Для развивающегося бизнеса это может стать неприемлемым, что повлечет некоторое сокращение привлечения инвестиционного капитала.
2.7.3. Снижение и ликвидация просроченной кредиторской
задолженности бюджетов (G3)
Анализ исходного состояния
Проведенная инвентаризация кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения за три последних отчетных года позволяет сделать следующие выводы. По состоянию на 01.01.2000 г. просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений составляла 602,3 млн. руб. В течение 2000-2003 годов она была сокращена на 588,3 млн. руб. По состоянию на 01.09.2005 г. просроченная кредиторская задолженность составляет 0,9 млн. руб. и складывается за счет несвоевременного предоставления платежных документов подрядчиками по статьям "Приобретение услуг" и "Поступление финансовых активов".
План реформирования
На первом этапе реализации Программы с учетом имеющегося задела буде# принят нормативный акт, устанавливающий запрет на принятие бюджетными учреждениями и унитарными предприятиями обязательств, не покрываемых источниками финансирования.
Информация о реализации данных направлений Программы о состоянии кредиторской задолженности, включая просроченную кредиторскую задолженность, будет опубликована в СМИ и в сети Интернет.
Альтернативы
Учитывая, что бесконтрольный рост кредиторской задолженности резко отрицательно влияет на кредитный рейтинг г. Калуги и может привести к банкротству целого ряда бюджетных учреждений и унитарных предприятий, альтернативы введению жестких мер по ограничению роста кредиторской задолженности нет.
Оценка рисков
Основные риски связаны с недофинансированием бюджетных учреждений и унитарных предприятий, вызванным недостаточностью собственных доходных источников городского бюджета и существующей зависимостью от финансовой помощи из областного бюджета.
3. Обеспечение "Программы реформирования муниципальных финансов
г. Калуга на 2005-2007 гг."
3.1. Финансовое обеспечение Программы
Финансовое обеспечение реализации Программы является ключевым по своей важности и предопределяет полноту выполнения запланированных преобразований. Финансирование Программы планируется осуществлять из двух основных источников: бюджета г. Калуги и за счет субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (далее - ФРРМФ), образуемого в составе федерального бюджета.
Финансирование Программы в части собственных средств городского бюджета будет производиться в 2005 году на основании постановления Городской Думы. В 2006-2007 годах необходимые расходы также будут учтены в постановлениях Городской Думы о городском бюджете на соответствующий финансовый год.
В целях финансового обеспечения Программы разработан план использования собственных средств городского бюджета и средств ФРРМФ с указанием этапов и источников финансирования.
При разработке плана использования субсидий были приняты рекомендации Министерства финансов Российской Федерации в следующей разбивке: на первый этап (II полугодие 2005 года - I полугодие 2006 года) -18 млн. рублей и на второй этап (II полугодие 2006 года - I полугодие 2007 года) - 18 млн. рублей.
Общий объем финансирования Программы за счет средств городского бюджета составит 6 млн. рублей: 2005 год - 0,2 млн. рублей, 2006 год - 2,8 млн. рублей, 2007 год - 3,0 млн. рублей.
Окончательный объем финансирования будет уточнен после принятия решения Минфином Российской Федерации о распределении средств ФРРМФ.
3.1.1. Принципы финансирования Программы
Финансирование затрат на реализацию мероприятий Программы будет осуществляться исходя из следующих принципов:
- осуществление всех расходов в строгом соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего федерального законодательства, законодательства Калужской области и муниципального образования "Город Калуга". В первую очередь полученные субсидии будут направляться на финансирование расходов (включая возмещение ранее произведенных расходов), на реализацию программ реформирования;
- соблюдение принципов софинансирования как обязательного условия получения и использования субсидий из ФРРМФ. Размер софинансирования из бюджета г. Калуги составит не менее 20% от суммы совокупных расходов на реализацию Программы;
- учет расходов на реализацию Программы в постановлении Городской Думы о городском бюджете;
- проведение закупок, проводимых в рамках реализации Программы, связанных с приобретением оборудования, программно-технологического обеспечения, иных материальных ресурсов, работ и услуг на конкурсной основе в соответствии с требованиями федерального законодательства, законодательства Калужской области и муниципального образования "Город Калуга";
- осуществление стимулирования участников реализации Программы только после подведения итогов выполнения соответствующих этапов.
3.1.2. Постатейный план использования денежных средств
на реализацию Программы
Общий бюджет Программы оценивается в 36 млн. рублей. Он формируется за счет субсидии из ФРРМФ в сумме 30 млн. рублей и собственных средств бюджета г. Калуги в сумме 6 млн. рублей, включая мероприятия, связанные с разработкой самой Программы и анализом финансово-бюджетной сферы г. Калуги, финансирование которых осуществлялось в 2005 году за счет собственных средств бюджета г. Калуги.
В соответствии с пунктом 20 Методики предварительной оценки заявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (приложение N 1 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2004 N 238) субсидии из ФРРМФ будут использоваться для долевого софинансирования (возмещения) бюджетных расходов муниципального образования исключительно только по направлению - реализация Программы.
Планом финансирования Программы предусмотрено единственное направление расходования средств - финансирование расходов, необходимых для реализации целей, заявленных Программой.
В ходе реализации Программы расходы по направлениям обслуживания и погашения долговых обязательств и кредиторской задолженности, а также развития социальной инфраструктуры и реализации социально значимых мероприятий не предусматриваются.
Постатейная разбивка денежных средств на реализацию Программы приводится в плане использования субсидий ФРРМФ.
В случае выделения субсидии из ФРРМФ в объеме, меньшем от предусмотренного в настоящем плане (30 млн. рублей), объемы расходных статей плана, финансируемые за счет субвенций, будут сокращены на соответствующие суммы. Абсолютный размер собственных расходов бюджета г. Калуги при этом не изменится.
В случае увеличения размера субсидии из ФРРМФ от запланированного уровня дополнительные поступления будут направлены на финансирование мероприятий по реализации Программы.
3.1.3. Обоснование расходов на основные мероприятия Программы
Учитывая, что Программа реформирования носит комплексный характер, при определении основных направлений финансирования муниципального образования "Город Калуга" исходит из необходимости создать базовые условия, обуславливающие решение задач, вытекающих из основных направлений, таких, как создание единого информационно-коммуникационного пространства и повышения# уровня технической оснащенности органов местного самоуправления, обеспечение публикации в СМИ и сети Интернет информации о ходе реализации Программы, развертывания системы электронных торгов. Учитывая особую важность введения Федерального закона от 06.10.2005 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривается комплекс мероприятий по повышению квалификации муниципальных служащих. С учетом изложенного в таблице 4 дается обоснование расходов на реализацию основных направлений Программы.
Обоснование расходов на реализацию основных мероприятий Программы
Таблица 4.
| Мероприятия | Обоснование |
| Повышение уровня технической оснащенности финансовых органов и органов местного самоуправления, в том числе: - закупка компьютерной техники, средств связи и программного обеспечения для автоматизации процесса управления общественными финансами; - закупка компьютерной техники и программного обеспечения для автоматизации системы муниципальных закупок (системы "Электронные торги") |
Выделение средств на приобретение компьютеров и оргтехники обусловлено необходимостью модернизации финансово-бюджетных и экономических служб отраслевых управлений и финансового органа Города Калуги. Выполнение поставленных Программой задач и развитие рынка услуг требуют должного и современного технического и программно-технологического обеспечения |
| Реализация программы профессионального развития муниципальных служащих, включающей курсы повышения квалификации по направлениям в соответствии с направлениями деятельности |
Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно осуществить без высококвалифицированных кадров. Учитывая это, расходы на подготовку кадров обусловлены необходимостью повышения квалификации сотрудников Городской Управы и финансового органа г. Калуги по вопросам муниципального управления и профессиональной деятельности |
| Создание единого информационно-телекоммуникационного пространства г. Калуги, включающего закупку техники и программного обеспечения для создания системы оперативного взаимодействиями между органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями и населением |
Повышение публичности власти, прозрачности процедур принятия решений невозможно осуществить без создания единого информационно-телекоммуникацион- ного пространства, позволяющего организовать не только информирование населения, но и включение граждан непосредственно в процесс принятия решений |
| Консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативно-правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы |
Высокая текущая нагрузка на сотрудников Городской Управы и финансового органа, а также наличие ограничений по численности обосновывает необходимость привлечения к работам по Программе реформирования сторонних организаций - консультационных компаний. Привлекаемые консультанты должны иметь опыт проведения реформ в сфере общественных финансов, что создаст оптимальные условия для выполнения Программы |
| Публикация в СМИ и сети Интернет нормативных правовых актов |
Повышение эффективности деятельности власти непосредственно связано с публичностью ее деятельности, что достигается за счет публикации в СМИ и сети Интернет нормативных правовых актов. Активному включению населения в процесс разработки нормативных правовых актов будет служить публикация их проектов в сети Интернет |
3.1.4. Обоснование порядка финансирования Программы
Учет средств ФРРМФ будет осуществляться Управлением Финансов МФКО по г. Калуге в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.08.2004 N 70н, и приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.12.2002 N 127н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 16.06.2004 N 50н).
Учет финансирования будет осуществляться Управлением Финансов МФКО по г. Калуге и управлением Федерального казначейства по г. Калуге по конкретным направлениям Программы и в разрезе кодов экономической классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.
Привлечение научных коллективов и экспертов, приобретение программно-технических средств, а также любые иные работы и услуги, выполняемые сторонними организациями, будут осуществляться на конкурсной основе с публикацией условий проведения конкурса и его итогов на официальном Интернет-сайте Городской Управы.
3.1.5. План использования субсидий ФРРМФ
План использования субсидий из ФРРМФ в разрезе расходов на конкретные мероприятия с разбивкой по кодам бюджетной классификации приводится в приложении к Программе.
3.2. Эффективность реализуемой Программы
В результате реализации Программы будет получен экономический эффект и структурный эффект, в том числе в виде сокращения доли первоочередных расходов в расходах бюджета.
Общая сумма экономического эффекта от реализации Программы составит 95,8 миллионов рублей, который планируется достичь за счет:
- исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей;
- исключения расходов на финансирование из городского бюджета завышенных стандартов качества;
- исключения бюджетных расходов на оплату некачественных бюджетных услуг;
- устранения негативных последствий кассовых разрывов;
- повышения квалификации кадров;
- сокращения недоимки по налогам и дебиторской задолженности;
- увеличение эффективности (производительности) работы персонала.
Структурный эффект планируется достигнуть путем приведения необходимых мероприятий по привлечению к оказанию бюджетных услуг негосударственных организаций. В результате ожидается:
- сокращение численности занятых в бюджетной сфере;
- сокращение количества бюджетных учреждений;
- сокращение количества бюджетополучателей.
3.2.1. Экономический эффект от реализации Программы
Экономический эффект образуется по следующим направлениям:
1) За счет исключения расходов на финансирование необоснованных потребностей планируется получить экономию бюджетных средств в сумме 4,7 миллионов рублей. Сумма экономии определена из расчета 4,7 = 0,1% х 2327,4 млн. руб. х 2 года, где 0,1% - экспертная оценка доли возможных необоснованных потребностей, а 2327,4 млн. руб. - сумма расходов бюджета города за 2004 год.
2) За счет исключения расходов на финансирование из городского бюджета завышенных стандартов качества планируется получить экономию бюджетных средств в сумме 1,6 миллиона рублей. Сумма бюджетной экономии определена из следующего расчета: 1,6 = 0,1% х 2327,4 млн. руб. х 70% т.р., где 0,1% - экспертная оценка доли возможного завышения стандартов качества, 2327,4 млн. руб. - сумма расходов бюджета города за 2004 год, а 70% - плановый объем бюджетных расходов подкрепленных стандартами качества.
3) За счет исключения бюджетных расходов на оплату некачественных бюджетных услуг планируется получить экономию бюджетных средств в сумме 11,6 миллиона рублей. Сумма бюджетной экономии определена из следующего расчета: 11,6 = 0,5% х 2327,4 млн. руб., где 0,5% - экспертная оценка доли отклонений от стандартов качества услуг, 2327,4 млн. руб. - сумма расходов бюджета города за 2004 год.
4) За счет устранения негативных последствий кассовых разрывов в сумме 0,1 миллиона рублей. Сумма экономии бюджетных средств за счет устранения финансовых потерь от кассовых разрывов рассчитана по формуле (П)0,1 млн. руб. = 26,5 млн. руб. х 3% / 12 х 1,104 где П - сумма потерь бюджета по причине кассовых разрывов, 26,5 млн. руб. - сумма кассового разрыва в 2003 году, 3% - сумма стандартной банковской маржи, 1/12 - период кассового разрыва, а 1,104 - индекс-дефлятор.
5) Повышение квалификации кадров снизит потери бюджета в результате возможных профессиональных ошибок на 23,3 миллионов рублей (23,3 = 1% х 2327,4 млн. руб., где 1% - экспертная оценка цены возможных профессиональных ошибок, а 2327,4 млн. руб. - сумма расходов бюджета города за 2004 год).
6) Сокращение недоимки по налогам и дебиторской задолженности в сумме 8 миллионов рублей за счет работы налоговых органов по сокращению недоимки по основным видам налоговых доходов, также активизации работы с должниками и повышения качества процедур мониторинга дебиторской задолженности.
7) Увеличение эффективности (производительности) работы персонала за счет модернизации Управлением# Финансов МФКО по г. Калуге, а также ускорения процессов обмена данными при финансировании расходов даст экономию бюджетных средств в сумме 46,5 миллионов рублей (2% от суммы расходов бюджета города).
3.2.2. Структурный эффект от реализации Программы
Сокращение первоочередных расходов в расходах бюджета приведет к высвобождению значительной доли финансовых ресурсов и увеличению доли капитальных вложений в расходных обязательствах бюджета города. Большая доля капитальных расходов создает возможность для более гибкого управления бюджетными ресурсами города - в случае возникновения необходимости оптимизации и сокращения расходования бюджетных средств органов местного самоуправления могут сократить финансирование капитальных расходов.
Совершенствование системы закупок способствует увеличению доли конкурсных закупок товаров и услуг в общем объеме расходов бюджета. Значимость получения эффекта заключается в обеспечении максимального доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности, а также в создании дополнительных механизмов, повышающих эффективность управления финансовыми ресурсами городского бюджета.
Мероприятия в области межбюджетной политики создадут стабильные условия в формировании и исполнении местных бюджетов, что послужит стимулом для роста доходной части муниципальных бюджетов, повысит ответственность органов власти в планировании и расходовании бюджетных средств. Вместе с мероприятиями, направленными на расширение налогооблагаемой базы и увеличение роста собственных доходов городского бюджета, также повышение эффективности бюджетных расходов, будет достигнута большая финансовая самостоятельность города, снизится риск выпадения доходов в результате уменьшения финансовой помощи от вышестоящих бюджетных уровней,# и негативное воздействие риска на способность обслуживания долговых обязательств.
Мероприятия по реформированию управления долговыми обязательствами позволят усовершенствовать долговую политику города, направленную на оптимизацию размера долга в части возможности бюджета по его погашению и обслуживанию, на привлечение новых кредитов для реализации инвестиционных проектов и выполнения текущих обязательств на выгодных для бюджета условиях. Проведение комплекса мероприятий, направленных на совершенствование системы управления долгом, в том числе создание системы мониторинга состояния долга, разработка методики расчета платежеспособности бюджета, методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств, формализация процедур привлечения гарантий, будет способствовать снижению долговой нагрузки.
3.3. Управление Программой
Управление реализацией Программы осуществляется межведомственной комиссией по управлению реализацией Программы (далее - МВК), образованной в соответствии с постановлением Городского Головы г. Калуги, и управлениями Городской Управы г. Калуги в соответствии с утвержденным планом мероприятий реализации Программы реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 годы.
Городской Голова г. Калуги лично контролирует ход реализации Программы и в случае необходимости принимает решение о внесении изменений в план мероприятий.
В соответствии с планом мероприятий управления Городской Управы г. Калуги ежеквартально разрабатывают собственные планы работы по реализации мероприятий Программы и представляют их для согласования в МВК.
В сводных квартальных планах управлений Городской Управы г. Калуги указываются ответственные исполнители в лице руководителей этих департаментов и управлений или их заместителей, персонально отвечающие за выполнение конкретных мероприятий Программы.
Председатель МВК лично либо через уполномоченных на то членов МВК ежемесячно осуществляет оперативный контроль за выполнением мероприятий Программы и докладывает Городскому Голове г. Калуги об их выполнении. Председатель МВК в соответствии с полномочиями и поручениями, данными ему Городским Головой г. Калуги, координирует иную деятельность по вопросам реализации Программы.
В задачи МВК входят:
- проведение мониторинга хода реализации мероприятий Программы;
- осуществление общего организационного обеспечения;
- проведение согласительных процедур при подготовке и внесении Городскому Голове г. Калуги в установленном порядке проектов нормативных правовых актов, разработанных в рамках реализации мероприятий Программы;
- осуществление контроля эффективности проводимых мероприятий;
- осуществление оперативной оценки хода выполнения Программы;
- обеспечение связи с общественностью и СМИ.
МВК совместно с Администрацией Городского Головы г. Калуги организует проведение мероприятий с целью информирования общественности о ходе реализации Программы.
3.3.1. Организационная схема управления Программой
Программно-целевой подход обуславливает форму Программы как индикативного инструмента, определяющего приоритеты реализации основных направлений и мероприятий.
Организационная схема управления Программой представлена на рис. 4 и основана на следующих принципах:
- активного использование# программно-целевого подхода;
- наличия подсистем общего управления и подсистем управления отдельных мероприятий, реализуемых структурными подразделениями Городской Управы;
- активного использования в процессе управления существующих управленческих структур;
- сочетания линейной и функциональной систем управления.
/------------\ /--------------\
| Контроль |<-------| Общественный |
| реализации | | контроль |
\------------/ \--------------/
|
\/
/-----------\ /------------\ /-----------------\
|Реализация |--->| Реализация | | Достижение |
|плана работ| | программы |------->| запланированных |
\-----------/ \------------/ | результатов |
/\ /\ /\ \-----------------/
| /-----/ |
/------------\ /------------\
|Консультанты|--->| МВК |
\------------/ \------------/
/\
|
/------------\
| Руководство|
| МВК |
\------------/
Рис. 4.
Организационная схема управления реализацией Программы
В реализации Программы будут участвовать все ключевые управления Городской Управы г. Калуги, в том числе:
- Управление финансов Министерства финансов Калужской области по г. Калуге;
- управление экономики и финансов г. Калуги;
- управление образования г. Калуги;
- управление здравоохранения г. Калуги;
- управление социальной защиты г. Калуги;
- управление городского хозяйства г. Калуги;
- управление культуры и спорта г. Калуги;
- управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений г. Калуги;
- администрация Городского Головы г. Калуги.
Реализация Программы будет проходить в тесном взаимодействии с Городской Думой и Контрольно-счетной палатой г. Калуги.
Учитывая крайне сжатые сроки реализации Программы, ограниченные материальные и человеческие ресурсы, только комплексное применение программно-целевых методов управления с одновременным использованием административных и функциональных рычагов управления позволит оптимизировать и существенно сократить издержки, связанные с реализацией Программы.
В рамках управления реализацией Программы планируется подключение специалистов и экспертов, научных коллективов и общественных организаций. Будут широко использоваться консультационные услуги независимых экспертных организаций по нормативно-правовому обеспечению и аналитическому сопровождению реализации Программы.
К работам по реализации Программы будут широко привлечены ответственные сотрудники органов местного самоуправления, представители отраслевой науки, сотрудники финансовых органов.
Большое внимание в ходе реализации Программы будет уделяться вопросам повышения квалификации и переподготовки кадров. В качестве лекторов планируется привлекать ведущих специалистов в области финансово-бюджетной политики.
3.3.2. Стимулы и система контроля
Контроль реализации мероприятий и всей Программы осуществляется Городским Головой, Городской Думой г. Калуги, МВК, руководителями управлений Городской Управы г. Калуги (по соответствующим направлениям Программы).
Текущий контроль за расходованием средств, предусмотренных Планом финансирования Программы осуществляет Управление финансов Министерства финансов Калужской области по г. Калуге и Управление Федерального казначейства по г. Калуге. Последующий контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой г. Калуги.
Председатель МВК организует проведение ежемесячного мониторинга реализации мероприятий Программы и докладывает о ходе ее выполнения Городскому Голове г. Калуги. В состав доклада включаются данные по контрольным срокам выполнения мероприятий Программы, план законопроектной работы и проекты нормативных правовых документов, разработанных в рамках реализации Программы.
По итогам реализации этапов Программы и представления отчетных материалов в Минфин России председатель МВК представляет Городскому Голове г. Калуги сводный отчет и представление о применении мер морального и материального стимулирования в рамках действующего законодательства, положений о премировании, действующих в органах местного самоуправления г. Калуги.
К должностным лицам, не обеспечившим в установленные сроки выполнение предусмотренных Программой мероприятий или допустивших нецелевое расходование средств, выделенных на реализацию Программы, будут применяться меры административного воздействия.
3.3.3. Статус Программы
Программа реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005- 2007 годы является целевой муниципальной программой, разработанной как комплексный организационно-методологический и практический план действий органов местного самоуправления г. Калуги, и является заявкой г. Калуги на участие в конкурсе по отбору субъектов Российской Федерации для распределения субсидий из ФРРМФ в 2005 году.
Программа носит открытый характер, позволяющий в процессе ее реализации в соответствии с действующими процедурами, установленными законодательством г. Калуги, вносить изменения и дополнения по направлениям, отражающим проблемы, выявленные в ходе ее реализации.
После подведения итогов конкурса, проводимого Минфином Российской Федерации, и определения объемов софинансирования, будет уточнен план использования субсидий. Необходимые объемы финансирования настоящей Программы реформирования муниципальных финансов г. Калуги на 2005-2007 годы предусмотрены в проекте постановления Городской Думы г. Калуги о бюджете на 2006 год.
-
Приложение. План использования субсидий ФРРМФ
-
Приложение. Сводный план мероприятий по реализации Программы реформирования муниципальных Финансов г. Калуги на 2005-2007 гг."
|
<< Назад |
Приложение. >> План использования субсидий ФРРМФ |
|
|
Содержание Постановление Городского Головы г. Калуги от 14 ноября 2005 г. N 333-п "Об утверждении "Программы реформирования... |