Приложение N 1. Концепция управления муниципальным имуществом г. Калуги

Приложение N 1
к постановлению
Городской Думы г. Калуги
от 27 апреля 2004 г. N 94

Концепция
управления муниципальным имуществом г. Калуги

Введение

Настоящая Концепция определяет основные цели и пути реализации первого этапа совершенствования системы управления муниципальным имуществом города Калуги и рассматривает принципы управления муниципальным недвижимым имуществом, муниципальным имуществом, закрепленным на вещных правах за муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями, а также имущественными правами муниципального образования "Город Калуга", вытекающими из его участия в коммерческих организациях. Не являются предметом рассмотрения Концепции: имущество, вовлекаемое в соответствии с законодательством в бюджетный процесс, недра, леса, земли сельскохозяйственного назначения, объекты интеллектуальной собственности.

Главная цель настоящей Концепции - утверждение принципов управления муниципальным имуществом, направленных на обеспечение экономического роста, достижение рентабельной и устойчивой работы предприятий как основы социальной и экономической стабильности муниципального образования "Город Калуга".

Это достигается оптимизацией структуры муниципальной собственности, содействием внутренним преобразованиям на предприятиях, использованием принадлежащих муниципальному образованию "Город Калуга" активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики, совершенствованием нормативной правовой базы и методов управления' имуществом, реализацией кадровой политики.

В результате массовой приватизации в г. Калуге были созданы объективные предпосылки для развития рыночных отношений. Возник широкий слой частных собственников, получили развитие фондовый рынок и рынок недвижимости. Наработана значительная нормативно-правовая база, регулирующая рыночные отношения.

В сложившейся социально-экономической ситуации необходимо усиление контроля и регулирования в муниципальном секторе экономики. При этом возрастание роли муниципального образования как собственника не следует понимать как политику увеличения числа объектов муниципальной собственности. Речь идет о создании четкой системы выбора объектов для осуществления муниципального управления, а также, эффективного механизма управления и контроля за муниципальной собственностью.

В собственности муниципального образования должно быть сосредоточено имущество, которое обеспечивает реализацию его основных функций. В отношении к каждому объекту (группе объектов) муниципальной собственности определяется цель управления, исходя из общих целей управления муниципальным имуществом, установленных настоящей Концепцией.

Необходимо внедрять в практику управления всеми объектами собственности принципы индикативного регулирования, предполагающие введение контрольных показателей эффективности управления и установление ответственности управляющих за их достижение.

Важной предпосылкой эффективного управления муниципальным имуществом является организация системы всеобщего учета и инвентаризации имущества. Основой систематизации муниципального имущества является Реестр муниципальной собственности г. Калуги. Дальнейшая работа в этой области включает систематическое обновление данных, совершенствование систем учета различных видов объектов, повышение информативности баз данных.

1. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями

Оценка состояния управления муниципальными
предприятиями и учреждениями

Предприятия

Законодательством руководителям унитарных предприятий был предоставлен широкий круг полномочий по распоряжению муниципальным имуществом, переданным в хозяйственное ведение этим предприятиям.

Практически отсутствовал механизм эффективного контроля со стороны собственника - муниципалитета за результатами управленческой деятельности руководителей. Это затрудняло своевременное предотвращение негативных последствий неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей предприятий. С 1995 г. до настоящего времени выходит ряд Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства, последовательно ограничивающих полномочия муниципальных унитарных предприятий по распоряжению, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения имущества. Эта система ограничений отразилась в нормах, вступившего в действие в декабре 2002 г. Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", запретивших руководителям унитарных предприятий целый ряд сделок, а также, требующих согласия собственника на любую сделку на сумму свыше 10-ти % уставного фонда.

Учреждения

По действующему законодательству органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Учреждения должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера. Их финансирование полностью или частично производится из местного бюджета.

Регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением муниципальными учреждениями хозяйственных операций, в настоящее время отсутствует. В то же время, муниципальное образование "Город Калуга" несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений.

Кроме того, на практике нередки случаи нецелевого использования имущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативного управления. Значительная часть его используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду).

Задачи по управлению муниципальными
предприятиями и учреждениями

Управление муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями направлено на достижение следующих целей:

1.1. Оптимизация структуры и количества муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

Унитарные предприятия должны сохраняться (создаваться) только в следующих случаях:

- осуществление деятельности, предусмотренной законодательством исключительно для унитарных предприятий;

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

- осуществление социально значимой деятельности;

- в иных случаях, предусмотренных законодательством.

В случае неспособности предприятий и учреждений выполнить возложенные на них задачи проводится их ликвидация, в том числе через процедуры несостоятельности (банкротства).

Требуется провести анализ деятельности учреждений и выполняемых ими задач, с целью выявления дублирования функций, нерационального распределения обязанностей, и сформировать оптимальную структуру учреждений.

1.2. Повышение эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий и учреждений.

Основными критериями эффективности деятельности указанных организаций являются выполнение в полном объеме поставленных перед ними задач, увеличение поступлений в бюджет от использования закрепленного за ними имущества, увеличение чистых активов, обновление производства, сохранение и увеличение рабочих мест.

Для достижения этих целей должны быть приняты следующие меры:

- принятие решений о сохранении организационно-правовой формы МУП или его преобразовании (ликвидации);

- отработка стратегии развития предприятий, в случае целесообразности - пересмотр видов деятельности;

- отработка оптимальной структуры имущественного комплекса МУП. Наделение предприятия имуществом по потребностям бизнеса. Перезаключение договоров хозяйственного ведения;

- формирование системы рационального распределения муниципального заказа для МУП.

Назначение руководителей, как правило, на конкурсной основе, а также заключение контрактов с руководителями унитарных предприятий должно предполагать:

- установление экономических заданий на определенный период;

- конкретную ответственность руководителей за достижение заданных показателей финансово-хозяйственной деятельности и зависимость от этого оплаты их труда;

- установление требований по контролю и отчетности;

- ограничение возможностей руководителей в части совершения сделок, в которых они заинтересованы, а также их участия в коммерческих и некоммерческих организациях;

- аттестацию руководителей на основании выполнения утвержденного экономического задания. При необходимости - расторжение контрактов;

- проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности и ежегодное утверждение основных экономических показателей работы МУП, осуществление контроля за их выполнением.

2. Приватизация муниципальных унитарных предприятий

В связи с завершением этапа массовой приватизации изменяются государственные приоритеты в области приватизации и, в соответствии с этим, определяются новые задачи. Это предполагает переход от приватизации как бюджетообразующего фактора к идеологии поддержки и развития производства.

Основной целью приватизации на новом этапе является создание слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятия, расширение производства, создание новых рабочих мест, продвижение продукции, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках. Необходимо обеспечить привлекательность приватизации как инструмента привлечения инвестиций, препятствующего банкротству и ликвидации экономически и социально значимых предприятий, а также предприятий, обладающих уникальными технологиями.

Важнейшими принципами политики муниципального образования "Город Калуга" в области приватизации должны стать:

- наличие экономической целесообразности приватизации муниципальных унитарных предприятий;

- приватизация предприятий как единого имущественного комплекса, включающего земельный участок.

При этом используются преимущественно такой способ приватизации, как преобразование предприятий в акционерные общества с полным участием муниципалитета в уставном капитале. При принятии собственником решения возможна, в последующем, продажа пакета акций, в том числе и контрольного, стороннему инвестору.

3. Управление пакетами акций, находящимися
в муниципальной собственности города Калуги

Управление пакетами акций, находящимися в муниципальной собственности, имеет два аспекта - реализация муниципалитетом прав акционера и управление пакетами акций как имуществом (купля-продажа, обмен, передача в залог и т.д.).

Задачи по управлению пакетами акций, находящимися
в муниципальной собственности города Калуги

Основной задачей является оптимизация структуры муниципального фондового портфеля, как средство повышения эффективности его управления.

Политика по оптимизации структуры муниципального фондового портфеля направлена на сокращение количества акционерных обществ с долей муниципалитета в уставных капиталах менее 0,01 %.

Важными условиями реализации пакетов акций являются гласность, состязательность и конечная эффективность. Поэтому при реализации муниципальных пакетов акций следует отдавать предпочтение аукционам.

4. Развитие института представления интересов
муниципального образования в органах управления
и контроля акционерных обществ

Основной задачей представителей муниципального образования "Город Калуга" (далее - представителей собственника) является обеспечение интересов муниципалитета при принятии решений в органах управления и контроля акционерных обществ.

С целью повышения заинтересованности и ответственности представителей собственника необходимо решить вопрос об их материальном поощрении, обеспечении их прав и гарантий. Требуется определить финансовые источники не только на обучение и повышение квалификации представителей собственника, но и для обеспечения их профессиональной деятельности в советах директоров акционерных обществ (по крайней мере, в наиболее значимых обществах).

Типовой программой действия всех представителей собственника в избираемых ежегодно советах директоров, ревизионных комиссиях должны стать следующие мероприятия:

1. В финансово-хозяйственной деятельности:

- участие в определении стратегических направлений развития АО;

- анализ финансово-экономического состояния АО;

- контроль формирования и распределения прибыли, начисления и выплаты дивидендов;

- инвентаризация долгосрочных финансовых вложений, в том числе фактов учреждения предприятий, действующих не в интересах общества;

- участие в разработке программы ликвидации задолженности по налогам и заработной плате;

- обеспечение эффективного внешнего и внутреннего аудита;

- отчетность по результатам анализа финансово-хозяйственной деятельности и эффективности работы исполнительной дирекции.

2. По инвентаризации и оптимизации имущественного комплекса:

- контроль инвентаризации имущества и реструктуризации имущественного комплекса;

- ревизия договоров аренды имущества АО;

- реализация неэффективно работающего имущества АО, в том числе находящегося в хозяйственном ведении;

- контроль рыночной оценки стоимости активов и приведения в соответствие уставного капитала АО.

3. По корпоративному менеджменту:

- обеспечение эффективности решений органов управления;

- обеспечение прав акционеров, информационной открытости акционерного общества;

- внесение в уставы АО (при необходимости) изменений и дополнений в соответствии с примерным уставом АО и устранение противоречий действующему законодательству;

- разработка внутренних положений, правил, методик, обеспечивающих интересы муниципалитета.

Пакеты акций могут быть также переданы в доверительное управление профессиональным участникам рынка ценных бумаг, особенно в тех случаях, когда последние сами являются акционерами общества. Это позволит сочетать интересы муниципалитета, акционерных обществ и коммерческих организаций, заинтересованных в развитии этих обществ.

5. Управление муниципальной недвижимостью города Калуги

Оценка состояния управления муниципальной недвижимостью

В существующей системе управления муниципальной недвижимостью в городе Калуге имеется ряд нерешенных проблем:

- недостаточно развита система рыночной оценки объектов и прав пользования недвижимостью, что приводит к занижению стоимости имущества;

- не задействованы рыночные механизмы управления муниципальным жилищным фондом;

- государственными органами, регистрирующими права на недвижимое имущество, не сформированы полные реестры объектов, в том числе приватизированных квартир.

Задачи по управлению муниципальной недвижимостью

5.1. Контроль, за эффективным использованием недвижимости, находящейся в хозяйственном ведении МУП и оперативном управлении учреждений, формирование организационных условий для рационального использования высвобождаемых объектов недвижимости.

Для этого необходимо:

- определить правовые и организационные возможности изъятия имущества у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в случае его неэффективного использования;

- сформировать информационную базу о незадействованных объектах недвижимости (неиспользуемые помещения и т.д.) с целью их оперативного включения в хозяйственный оборот, в том числе путем передачи в аренду.

5.2. Обеспечение рационального использования объектов муниципальной недвижимости и вовлечение недвижимости в экономический оборот.

Для этого необходимо:

- совершенствовать механизм проведения аукционов по продаже муниципальной недвижимости;

- усилить роль предаукционной подготовки, включающей маркетинг рынка недвижимости и рыночную оценку стоимости реализуемых объектов;

- использовать механизмы залога, доверительного управления и т.д. при управлении муниципальной недвижимостью, ориентируясь на максимальную доходность;

- оказывать содействие развитию рынка ценных бумаг, обеспеченных объектами недвижимости.

6. Процедуры несостоятельности и финансового оздоровления
как элемент управления муниципальной собственностью

Механизмы несостоятельности (банкротства) являются органической частью управления муниципальной собственностью по отношению к тем предприятиям, финансовое оздоровление которых в рамках полномочий собственника заведомо невозможно.

Стратегическим направлением деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия по управлению муниципальным имуществом, является недопущение несостоятельности (банкротства) муниципальных предприятий.

Для этого необходимо провести систематизацию муниципальных предприятий, исходя из их финансовой устойчивости, инвестиционной привлекательности, ликвидности бизнеса или имущественного комплекса и востребованности на рынке.

Исходя из вышеуказанных показателей, собственник должен принять одно из следующих решений:

- о разработке плана финансового оздоровления (инвестиционной программы), включающего такие меры, как изменение структуры менеджмента, реструктуризацию, привлечение инвесторов, кредитование, пополнение оборотных средств за счет использования инструментов фондового рынка, модернизацию производства;

- о приватизации муниципального предприятия одним из способов, предусмотренных законом;

- об инициировании процедур несостоятельности или ликвидации (для предприятий, имеющих тенденцию к ухудшению финансового состояния, высокую конкуренцию на рынке, отсутствие внутренних резервов и инвестиционной привлекательности).

7. Кадровая политика

Оценка состояния кадровой политики

Рыночные реформы привели к серьезным структурным сдвигам на рынке труда. В сфере кадрового менеджмента муниципальных предприятий обозначился ряд негативных тенденций. Подготовка и переподготовка кадров ежегодно сокращается. В результате профессиональный уровень кадров в муниципальном секторе экономики существенно ниже требований, предъявляемых международным рынком труда.

Задачи по повышению качества кадрового потенциала
муниципального сектора экономики

1. Организация учета и мониторинга кадрового потенциала муниципального сектора экономики.

В настоящее время не существует системы учета и мониторинга кадров. Исключение составляет только такая категория кадрового потенциала, как руководители муниципальных унитарных предприятий, но и в этом случае отсутствует анализ по возрастному составу, профилю образования и другим качественным параметрам. Работа по мониторингу кадров должна носить систематический характер и проводиться на основе соответствующей информационной базы.

2. Совершенствование системы управления предприятиями.

Необходимо проводить аудит менеджмента муниципального сектора экономики муниципального образования "Город Калуга" с целью анализа его текущего состояния. На основе этого анализа внедрять современные методы и стандарты управления, проводить сертификацию значимых предприятий в соответствии с этими стандартами. Организовать непрерывное повышение квалификации руководителей и специалистов предприятий (директоров, заместителей директоров, главных бухгалтеров и т.д.).

3. Создание системы взаимоотношений с руководителями унитарных предприятий, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах муниципалитета.

Это предполагает установление обязательных требований к способу достижения руководителями унитарных предприятий целей управления, их ответственности за достижение индикативных показателей деятельности предприятия при заключении трудовых договоров.

Действующую систему трудовых договоров руководителей необходимо дополнить аттестацией с использованием современных методов оценки качества менеджмента; усилить контроль за исполнением заключенных контрактов; установить механизм ответственности руководителей предприятий, обществ за недостижение определенных собственником целей.

В то же время необходимо разработать и применять на практике механизмы стимулирования эффективной деятельности руководителей предприятий, основанные на материальном поощрении в соответствии с результатами деятельности предприятия.

Заключение

Круг задач в сфере управления муниципальным имуществом, определенный настоящей Концепцией, связан с необходимостью:

- создания четкой и полной системы учета объектов муниципальной собственности;

- формирования ее оптимальной структуры, не препятствующей развитию рыночных отношений, но позволяющей муниципалитету контролировать социально значимые объекты, повышения доходной части бюджета от использования муниципального имущества;

- поддержания социальной стабильности в обществе.

В настоящей Концепции отражены средства и пути достижения указанных целей по отношению к различным видам имущества. Но ее значение не сводится лишь к упорядочению осуществления муниципальным образованием "Город Калуга" полномочий собственника муниципального имущества или субъекта имущественных прав, повышению эффективности использования имущества, увеличению доходов и оптимизации расходов муниципалитета.

Переход от идеологии массовой приватизации к механизмам пообъектного управления должен повысить качество управления предприятиями, что станет основой увеличения налоговых и неналоговых поступлений в местный бюджет. Планомерная и системная реализация настоящей Концепции является также реальной предпосылкой качественного улучшения инвестиционного климата в городе Калуге.

Предложенные в Концепции подходы к управлению муниципальным имуществом должны получить дальнейшее развитие и соответствующее отражение в ряде нормативных правовых актов, где приоритетными будут являться нормы, закрепляющие усиление роли муниципалитета в процессе регулирования правоотношений, складывающихся в связи с владением, пользованием, распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В конечном итоге указанные тенденции должны быть направлены на достижение качественных показателей в ходе реформирования экономики, ее стабилизацию и в дальнейшем повышение жизненного уровня жителей города Калуги. В настоящее время акценты должны быть смещены от распределения прав собственности на предприятия к перераспределению имущественных комплексов этих организаций с точки зрения формирования эффективной структуры основных фондов.