Приложение. Рекомендации по развитию молодежного парламентаризма в РФ

Приложение

к инструктивному письму

Минобразования РФ

от 24 апреля 2003 г. N 2

Рекомендации
по развитию молодежного парламентаризма в Российской Федерации

I. Общие положения

Развитие современной молодежи приходится на годы преобразований во всех сферах жизнедеятельности российского общества, на период нового государственного строительства, на время изменения положения России на мировой арене. Реформы могут быть успешными только при активном участии в них молодого поколения. Важно, чтобы в настоящее время молодые граждане были готовы к активному взаимодействию с государством, участию в решении различных проблем, существующих в современном обществе.

Однако механизм участия молодежи в управлении государством сегодня несовершенен. Доля молодых граждан в органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления крайне мала. В то же время необходимость налаживания сотрудничества государственных и муниципальных органов власти с молодежью, молодежными общественными объединениями и другими организациями, средствами массовой информации в интересах решения молодежных проблем огромна. Одновременно с этим существует проблема отсутствия на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации комплексных программ, обеспечивающих организованное и последовательное привлечение наиболее подготовленных молодых людей на государственную и муниципальную службу, их эффективное участие в делах страны и ее регионов.

Для разрешения вышеуказанных проблем необходимо формирование действенных структур по защите прав и законных интересов молодежи. Значительным шагом в этом направлении стало создание общественных консультативно-совещательных структур молодежи, к которым относятся различные формы молодежного парламентаризма, активно развивающегося в нашей стране. Опыт работы молодежных парламентов в субъектах Российской Федерации показал эффективность деятельности по привлечению молодежи к решению общественно-политических и социально-экономических задач. В ряде российских регионов молодежные парламенты (думы, советы, палаты, правительства и др.) имеют реальное право выступать от лица всей молодежи, активно взаимодействуют с властью, способствуют решению проблем молодежи, активизируют позицию самой молодежи в решении своих проблем. Создание Общественной молодежной палаты при Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации показало положительную тенденцию в поддержке развития молодежного парламентаризма со стороны государства на федеральном уровне.

Сегодня следует признать, что молодежный парламентаризм, успешно развиваясь в субъектах Российской Федерации, постепенно получая поддержку на уровне государства и общества в целом, стал фактом состоявшимся и имеющим перспективы развития. В настоящее время молодежные парламенты существуют или создаются в большинстве субъектов Российской Федерации.

Осознание ценности такого субъекта государственной молодежной политики, как общественные консультативно-совещательные структуры молодежи, выявляет потребность в координации процесса становления их в регионах. Необходима аналитическая работа с целью определения оптимальных моделей молодежных парламентских структур, определения трудностей их становления и роста, выработки системного подхода к исследованию соответствующей практики.

Настоящие рекомендации разработаны с целью развития молодежного парламентаризма и активного вовлечения молодежи в государственное строительство. Они являются результатом обобщения опыта работы молодежных парламентов в субъектах Российской Федерации.

В данных рекомендациях использованы следующие понятия:

молодежный парламентаризм - система представительства прав и законных интересов молодежи как особой социальной группы, основанная на создании и функционировании при органах государственной власти или в установленном ими порядке специальной общественной консультативно-совещательной структуры молодежи - молодежного парламента, а также иных общественных институтов участия молодых граждан в жизни государства;

молодежное парламентское движение - деятельность, направленная на формирование и развитие общественных консультативно-совещательных структур молодежи на различных уровнях государственного управления.

Сегодня очевидно, что инициатива по созданию легитимных представительных органов молодежи находит поддержку и власти, и молодежи. Процесс развития молодежного парламентаризма в России становится необратимым.

II. Цели и задачи развития молодежного парламента

Цель развития молодежного парламентаризма - привлечение молодежи к активному участию в жизнедеятельности государства, разработке и реализации им эффективной молодежной политики путем представления законных интересов молодых граждан и общественно значимых идей в различных молодежных общественных консультативно-совещательных структурах, прежде всего молодежных парламентах.

Задачи развития молодежного парламентаризма:

сформировать действенный механизм представительства и защиты законных интересов молодежи в органах государственной власти и местного самоуправления*(1);

обеспечить эффективное сотрудничество представителей молодежи, молодежных и детских общественных объединений с органами государственной власти и местного самоуправления;

создать систему молодежных парламентов и других представительских общественных молодежных институтов в Российской Федерации, которые позволяют формировать активную гражданскую позицию молодежи и налаживать ее диалог с государством и обществом на основе партнерских отношений;

создать условия для консолидации молодежи (на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации) для участия в реализации государственной молодежной политики;

создать условия для системного выявления социально активных молодых людей, потенциальных и уже состоявшихся лидеров, обеспечения их дальнейшего становления и роста;

создать систему подготовки кадров молодежных парламентов и иных молодежных общественных консультативно-совещательных структур, направленную на формирование кадрового потенциала органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

III. Принципы развития молодежного парламентаризма

Основными принципами развития молодежного парламентаризма должны стать:

приоритет защиты прав молодежи и ее объединений;

доступность и открытость системы молодежного парламентаризма для участия в ней любого молодого человека;

легитимность создания, функционирования и развития различных форм молодежного парламентаризма*(2);

демократизм формирования состава различных форм молодежного парламентаризма на основе выборов и (или) конкурсов;

использование научного подхода к развитию молодежного парламентаризма;

свободный выбор форм молодежного парламентаризма в каждом регионе и муниципальном образовании, отвечающих социальным потребностям и законным интересам молодежи соответствующей территории;

рациональное сочетание представительской и просветительской функций молодежного парламентаризма;

участие непосредственно самой молодежи в лице ее активных представителей в процессе выработки, принятия и реализации решений в области государственной молодежной политики;

оптимальное количественное и качественное соотношение молодежных парламентов (дум, советов, палат, правительств и др.) в каждом регионе;

формирование персонального состава молодежных парламентских структур из числа молодых людей (от 14 до 30 лет), если иное не предусмотрено действующим законодательством Российской Федерации или нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Российской Федерации;

социальная эффективность и ответственность.

Сочетание данных принципов позволит создать условия, при которых молодежные парламентские структуры будут представлять интересы не отдельных молодых людей, молодежных общественных объединений и иных заинтересованных организаций, а интересы молодежи целого региона.

IV. Формы и уровни организации молодежных парламентов

Учитывая опыт развития молодежного парламентаризма в Российской Федерации, можно определить наиболее действенными следующие его основные формы:

1. Молодежные парламенты, созданные при органах законодательной (представительной) власти. Данная организационная форма характеризуется тем, что молодежные парламенты создаются на основе решения органа законодательной власти и действуют на основании утвержденного им Положения. Являясь общественным совещательным (консультативным) органом, они участвуют в разработке нормативных правовых актов и иных документов в сфере государственной молодежной политики, осуществляют взаимодействие с соответствующими комитетами, комиссиями, депутатами органа законодательной власти.

В этом случае члены молодежного парламента, как правило, избираются от максимально возможного количества территорий, образовательных учреждений, других организаций, молодежных общественных объединений и т.д. Определение порядка (регламента) работы, в том числе принятия решений, осуществляется самостоятельно молодежным парламентом. В структуре молодежного парламента обязательно формирование комитетов, комиссий и других рабочих органов, перечень и состав которых определяется внутренними документами, регламентирующими деятельность молодежного парламента.

Главное преимущество такой формы состоит в том, что изначально молодежные парламенты получают официальный статус, предоставляемый им органами законодательной власти. В этом случае ни одна общественная организация не сможет претендовать на монопольное использование созданного органа молодежного самоуправления в своих интересах.

Как правило, члены молодежных парламентов проходят хорошую кадровую школу в государственных (муниципальных) органах.

Данный статус молодежного парламента упрощает процесс принятия и реализации его решений через орган власти, при котором он существует.

В то же время, несмотря на очевидные преимущества данной формы молодежного парламентаризма, для его реализации необходимо приложить максимум усилий:

добиться принятия решения (постановления, распоряжения, приказа) соответствующего органа власти;

организовать легитимную систему выборов представителей молодежи и общественных объединений в молодежный парламент;

обеспечить необходимыми ресурсами его текущую деятельность.

2. Молодежные парламенты или молодежные правительства, созданные при органах исполнительной власти. Примеры создания подобных парламентских структур (при главе администрации субъекта Российской Федерации, мэре города, органе по молодежной политике) существуют. Однако понятие "парламент" подразумевает организацию взаимодействия с органами законодательной власти*(3). Эффективнее при органах исполнительной власти создавать молодежные правительства - институт молодых стажеров, получающих в процессе деятельности хорошую практику административной работы и привносящих в деятельность государственных (муниципальных) органов "свежие" идеи*(4). В данном случае молодежное правительство должно действовать на основании постановления главы администрации (правительства) субъекта Российской Федерации, утверждающего его структуру, цели, задачи и функции. Оно в установленном порядке участвует в работе органов исполнительной власти, реализует конкретные программы и проекты, направленные на решение социально значимых задач региона (муниципального образования). При этом молодежное правительство может формироваться на основе открытого конкурса, выборов или путем назначения.

3. Молодежный парламент - социальная программа органов законодательной, исполнительной власти, одного или нескольких молодежных общественных объединений. Цель такой программы - создание для молодежи возможности участвовать в общественно-политической жизни, в процессе принятия и реализации управленческих решений, контроля за их исполнением. Формы осуществления данной программы очень разнообразны:

общественные молодежные приемные, организация мониторингов в молодежной среде, создание теле- и радиопередач, ведение рубрик на страницах периодической печати, организация клубов, диспутов, рекламных кампаний и т.п.

В таком понимании создание молодежного парламента является одним из методов работы государственных органов, общественных объединений, а не целью, и не конечным продуктом.

Опыт субъектов Российской Федерации показывает, что каждая из предложенных форм имеет право на существование. В то же время в качестве наиболее эффективной, отвечающей задачам и принципам развития молодежного парламентаризма, может быть рекомендована форма создания молодежных парламентов при законодательных (представительных) органах власти. Именно такая форма, наряду с функцией повышения действенности системы участия молодежи в процессе выработки, принятия и реализации решений в области государственной молодежной политики, выполняет функцию представления и защиты интересов молодежи через участие в деятельности органов государственной власти (местного самоуправления).

Молодежные парламентские структуры, созданные при органах законодательной (представительной) либо исполнительной власти имеют те же уровни, что и государственные органы (уровень Федерации и субъекта Российской Федерации) и органы местного самоуправления.

Таким образом, молодежные парламентские структуры могут создаваться:

при федеральных органах государственной власти (Федеральном Собрании Российской Федерации);

при органах государственной власти субъекта Российской Федерации [при законодательном органе (Думе, Совете, Собрании); главе субъекта Российской Федерации, правительстве (администрации); органе по молодежной политике];

при законодательных или исполнительных органах местного самоуправления*(5).

Реализацию социальных программ, регламентирующих деятельность молодежных парламентов, целесообразно осуществлять на уровне субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

V. Компетенция молодежных парламентских структур, их основные функции

Компетенция молодежных парламентских структур определяется органом государственной власти (местного самоуправления), при котором он создан, путем принятия соответствующего нормативного правового акта*(6). Любое решение молодежных парламентских структур не может противоречить действующему законодательству Российской Федерации.

Можно выделить следующие основные функции молодежных парламентских структур:

1. Представление интересов молодежи в органах власти.

Следует признать, что при всем разнообразии форм молодежного парламентаризма существует главная объединяющая их функция - выявление и представление интересов молодежи субъекта Российской Федерации (муниципального образования), повышение эффективности участия молодежи в жизни республики, края, области, автономного округа, города, района. Различные молодежные парламентские структуры позволяют эффективно формулировать и доводить проблемы, интересы и ожидания молодежи до законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Это способствует достижению конкретных социальных и экономических результатов, вовлечению молодых граждан в общественно-политические процессы, повышению общей правовой культуры и гражданской активности молодежи. Перед молодежным парламентаризмом должна стоять задача формирования консолидированного социального заказа молодежи государству. Это достигается различными формами работы, например, общественные приемные для молодежи призваны сформировать перечень молодежных проблем, а мониторинги в молодежной среде позволяют оценить эффективность управленческих решений.

2. Участие в нормотворческой деятельности, прежде всего в сфере государственной молодежной политики.

Создание условий для участия самой молодежи в формировании законодательного поля для обеспечения своих прав и свобод является важным моментом для формирования доверительных отношений между государством и молодыми гражданами. Участие молодежи и ее объединений в обсуждении законов и иных нормативных правовых актов, касающихся молодежи, подготовка и выдвижение своих нормотворческих инициатив дают возможность им влиять на определение основных направлений государственной молодежной политики, расходной части федерального (регионального, местного) бюджета Российской Федерации по разделу "социальная политика", в части, касающейся реализации молодежной политики, и иные вопросы.

3. Подготовка молодых кадров.

Молодежные парламенты и иные молодежные парламентские структуры - поле для выявления молодых лидеров, интересующихся общественно-политической и управленческой деятельностью. Применение различных форм и методов работы в рамках системы молодежного парламентаризма позволяет одновременно получать некоторые академические знания и приобретать практические навыки управленческой работы. В то же время из числа членов молодежных парламентов формируется группа единомышленников с активной жизненной позицией, готовых поддержать и совместно реализовывать идеи и программы органов государственной власти (местного самоуправления), направленные на развитие региона (муниципального образования). Практическая работа молодых людей и их знакомство с законотворческой, управленческой и общественной деятельностью является важным компонентом подготовки грамотных специалистов для соответствующего субъекта Российской Федерации.

4. Проведение социально значимых мероприятий.

Молодежные парламентские структуры принимают активное участие в реализации государственных (местных) программ и отдельных социально значимых акциях, проводимых на уровне региона (муниципального образования). К работе по осуществлению данных мероприятий привлекаются не только сами молодые парламентарии, но и те общественные объединения, которые они представляют (молодежные общественные организации, студенческие профсоюзы, активы сельской молодежи и т.д.). Как показывает опыт ряда субъектов Российской Федерации, данное направление может стать важным в деятельности молодежных парламентских структур. Члены молодежного парламента в разных формах могут привлекаться к акциям, проводимым соответствующим органом по молодежной политике, который и определяет формы такого взаимодействия.

5. Просветительская деятельность.

Это, с одной стороны, организация обучения молодых людей - членов молодежных парламентских структур. С другой стороны, это - просветительская деятельность в широкой молодежной среде, направленная на повышение правовой культуры молодых избирателей и доступности общественно-политической информации, формирование активной гражданской позиции молодых людей. В реализации этого направления деятельности основными партнерами могут и должны быть избирательные комиссии всех уровней.

Для эффективной реализации данных функций необходимо соблюдать следующие общие принципы взаимодействия молодежных парламентских структур с государственными и муниципальными органами власти:

органы государственной власти и органы местного самоуправления берут на себя обязательства по обучению членов молодежных парламентских структур основам социального управления, законодательства субъекта Российской Федерации, парламентской процедуры и разработки нормативных правовых актов;

органы государственной власти и органы местного самоуправления обязуются создать необходимые и достаточные условия для легитимного и демократичного формирования молодежных парламентских структур, их функционирования и развития;

молодежные парламентские структуры обязаны содействовать государственным и муниципальным органам в исполнении возложенных на них функций, проявляя разумную инициативу.

VI. Механизмы поддержки развития молодежного парламентаризма

В качестве механизма развития молодежного парламентаризма следует отметить необходимость разработки на основе данных рекомендаций программы развития молодежного парламентского движения на разных уровнях: федеральном, региональном, муниципальном.

В программах должны быть представлены основные направления обеспечения развития молодежного парламентаризма. К ним можно отнести:

1. Организационное обеспечение:

поддержка инициативы создания молодежных парламентских структур органами по молодежной политике, законодательной властью, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации;

заключение договоров между заинтересованными сторонами на федеральном, региональном и местном уровнях по вопросу развития молодежного парламентаризма; на федеральном уровне - между Министерством образования Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Центризбиркомом России, всероссийскими и межрегиональными общественными объединениями; на региональном уровне - между органами по молодежной политике субъекта Российской Федерации, органами законодательной власти, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, региональными общественными объединениями;

создание консультативных групп на базе аппаратов молодежных парламентов субъектов Российской Федерации, состоящих из двух частей - мобильной и стационарной. Первая часть ответственна за проведение обучающих семинаров, консультаций, сбора информации, тренинговой работы в конкретном субъекте Российской Федерации, где создается или действует молодежный парламент. Стационарная часть группы несет ответственность за анализ информации, подготовку тренингов, информационных и статистических материалов, осуществляет связь с каждым молодежным парламентом субъекта Российской Федерации, организует информационный обмен.

Мобильная часть на месте производит дополнительную оценку специфики политической, социальной и экономической обстановки в регионе и вносит поправки в разработанную программу развития молодежного парламента с учетом региональной специфики. На основе своей деятельности мобильная часть составляет отчет, который анализируется стационарной частью группы и используется в дальнейшей работе.

Данная форма организации работы должна способствовать расширению и скорейшему распространению молодежного парламентского движения, обеспечит ему дополнительную поддержку, поможет избежать ряда трудностей основания и роста, создаст возможность эффективного обмена опытом, которым обладают ведущие молодежные парламенты субъектов Российской Федерации.

2. Нормативное правовое обеспечение:

разработка нормативных актов, регламентирующих деятельность молодежных парламентских структур (положение о молодежной парламентской структуре; положение о комиссиях молодежного парламента; регламент деятельности, порядок проведения сессий и т.д.);

определение порядка формирования состава молодежных парламентских структур (делегирование, выборы, конкурс);

определение официального статуса молодежных парламентов (статья в законе субъекта Российской Федерации об основах молодежной политики; постановление органа законодательной власти; приказ главы органа исполнительной власти и др.).

3. Материально-техническое обеспечение:

помещение, связь, оргтехника;

финансирование программ и текущей деятельности молодежных парламентских структур.

4. Информационное обеспечение:

формирование системы информирования общественности о деятельности молодежных парламентских структур;

создание сети информационного обмена между молодежными парламентами субъектов Российской Федерации.

5. Научно-методическое обеспечение (оказание помощи в проведении мониторингов, в издании материалов и др.).

6. Кадровое обеспечение (обучение, стажировки молодых парламентариев).

VII. Ожидаемые результаты

К предполагаемым результатам развития молодежного парламентаризма можно отнести:

привлечение молодежи и ее объединений к разумному участию в деятельности органов законодательной и исполнительной власти, выполнению планов и программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

повышение действенности системы участия молодых граждан в процессе выработки, принятия и реализации решений в области государственной молодежной политики;

формирование кадрового резерва государственного и муниципального управления;

выявление социально активных молодых людей в различных сферах общественной жизни;

привлечение научного и творческого потенциала молодежи к участию в реализации государственной и муниципальной политики;

создание правовых и иных условий для сотрудничества органов государственной власти, молодежных общественных объединений и представителей активной молодежи в реализации молодежной политики на всех уровнях;

стимулирование процесса развития молодежного парламентаризма в субъектах Российской Федерации.

VIII. Заключительные положения

Настоящие рекомендации являются рамочными для определения возможных путей, механизмов и форм развития молодежного парламентаризма в Российской Федерации. Они предполагают в процессе создания и организации деятельности молодежных парламентов (дум, советов, палат, правительств и др.) творческий подход и инициативу со стороны тех, кто будет продвигать эту идею в регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации*(7).

В то же время необходимо отметить, что создание молодежных парламентских структур может использоваться в интересах политических лидеров и партий. Существует угроза, что созданные и создаваемые молодежные парламенты могут использоваться в предвыборных компаниях. Для снижения риска подобного развития событий желательно, чтобы инициатива создания парламентов исходила от молодых людей, а государственные структуры лишь способствовали фактическому выражению законных интересов молодежи.

______________________________

*(1) В ряде субъектов Российской Федерации молодежные парламенты существуют, но не отвечают принципам представительности, равенства прав молодых граждан, их равного доступа и равных возможностей, а, следовательно, лишены легитимного права выступать от имени молодежи региона. Это мешает эффективной работе молодежного парламента и его позитивному восприятию органами государственной власти, молодежью и общественностью, создавая дополнительные трудности для пропаганды молодежного парламентского движения.

*(2) Они могут быть созданы на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, города или иного муниципального образования, образовательного учреждения, иной заинтересованной в развитии молодежного парламентаризма структуры.

*(3) Кроме того, в ряде регионов, где существуют противоречия между исполнительной и законодательной ветвями власти, молодежные парламенты при администрациях (правительствах) используются иногда последними как инструмент политической борьбы со своими оппонентами.

*(4) Весьма интересным был бы опыт одновременной деятельности молодежного парламента и молодежного правительства.

*(5) В некоторых российских регионах существует позитивный опыт по совмещению функций молодежного парламента при органе законодательной власти и молодежного правительства. В этом случае дополнительные "исполнительные" функции предусматривают участие молодежного парламента в проведении социально значимых мероприятий.

*(6) Данным нормативным правовым актом утверждается специальное Положение о молодежной парламентской структуре.

*(7) В процессе создания молодежных парламентских структур можно использовать следующие источники: Европейская Хартия об участии молодежи в жизни муниципальных и региональных образований, 1992; Молодежный парламент (Материалы Круглого стола "Молодежный парламент - механизм реализации молодежной политики, интересов молодежи через участие в выборах всех уровней": Практический опыт регионов.). - М.: Институт молодежи, 1999. - 138 с.; Подготовка и проведение учебно-деловой игры "Выборы" (практические рекомендации). - М., 2001. - 93 с.; Молодежное правительство Ярославской области: Сборник нормативных документов и рабочих материалов Губернаторской кадровой программы "Молодежное Правительство Ярославской области". - 2-е изд., доп. Ч.1 и 2. - Ярославль, 2002. - 125 с.