Решение Пермского краевого суда от 20 января 2012 г. по делу N 3-3-2012 Об отказе в признании недействующим пункта 1.1 постановления Правительства Пермского края от 15 июня 2007 г. N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон"

Решение Пермского краевого суда
от 20 января 2012 г. по делу N 3-3-2012

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 11 апреля 2012 г.

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2012 г. N 44-АПГ12-1 настоящее решение оставлено без изменения

Пермский краевой суд в составе

председательствующего судьи Спиридонова Е.В.

при секретаре Гвоздевой А.Ю.

с участием прокурора Синевой A.M.,

представителя заявителя Демкина Н.И. - Демкина Е.Н., представителей Правительства Пермского края Конюховой Н.А. и Белавкина Д.А. рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Перми 20 января 2012 года гражданское дело по заявлению Демкина Н.И. о признании недействующим пункта 1.1 Постановления Правительства Пермского края от 15 июня 2007 года N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон", установил:

Демкин Н.И. является собственником трех земельных участков в Мотовилихинском районе г. Перми, два из которых расположены по адресу: ....

Постановлением Правительства Пермского края от 15 июня 2007 года N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми" утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия города Перми согласно приложению. Указанное Постановление было опубликовано в "Российской газете", N 132, 22.06.2007 г., и вступило в силу с момента официального опубликования. Приложение к Постановлению в картографическом виде было опубликовано в приложении к "Бюллетеню законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 27, 13.07.2009 г.

Постановлением Правительства Пермского края от 13.11.2010 N 886-п в Постановление от 15 июня 2007 г. N 119-п внесены изменения, которыми утверждены прилагаемые границы зон охраны объектов культурного наследия города Перми в текстовой форме (пункт 1.1 Постановления), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми (пункт 1.2), а наименование Постановления изложено в следующей редакции: "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон". Указанное Постановление опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 45, 15.11.2010 г., и вступило в силу через 10 дней после дня его официального опубликования.

Демкин Н.И. обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1.1 Постановления Правительства Пермского края от 15 июня 2007 года N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (в редакции Постановления Правительства Пермского края от 13.11.2010 N 886-п).

В обоснование своего требования Демкин Н.И. указал, что утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия местного значения, а также режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон к компетенции Правительства Пермского края законодательством не отнесено. Согласно Закону Пермского края от 7 июля 2009 года N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края" к полномочиям Правительства Пермского края относится утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Постановление было впервые опубликовано в "Российской газете" N 132 от 22.06.2007 года без проекта (карты) границ зон охраны объектов культурного наследия г. Перми и без режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми. Повторно обжалуемое Постановление было опубликовано в приложении к "Бюллетеню законов Пермского края" с проектом (картой) границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, но без режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми, которые на этот момент еще не были утверждены. Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия г. Перми были утверждены лишь Постановлением Правительства Пермского края от 13.11.2010 г. N 886-п, которое было официально опубликовано 15.11.2010 г. Само Постановление N 119-п и проект (карта) границ зон охраны объектов культурного наследия г. Перми при этом опубликованы не были. Поскольку Постановление никогда не публиковалось официально в полном объеме, оно не может применяться.

Постановление противоречит пункту 8 раздела 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150, который предусматривает, что графические материалы проектов (карт) границ зон охраны объектов культурного наследия должны выполняться в масштабе не менее 1:25000. Фактически проект выполнен в меньшем масштабе, чем установлено Инструкцией.

В нарушение Постановления Правительства РФ от 26.04.2008 года N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" материалы по обоснованию проекта зон охраны объектов культурного наследия г. Перми, положенного в основу обжалуемого Постановления, не содержат сведений о композиционной связи с объектами культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, а также о сочетании в них определенных типов рельефа местности, водных объектов, почв, растительности. При подготовке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Перми не были проведены историко-культурные исследования. Проект зон охраны объектов культурного наследия г. Перми разработан без учета заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Постановлением нарушены права заявителя на использование принадлежащих ему земельных участков, находящихся в зоне охраны объектов культурного наследия Л-3, в которой режим использования земель запрещает использовать участки в соответствии с их целевым назначением, указанным в свидетельствах о праве собственности.

В судебном заседании представитель Демкина Н.И. - Демкин Е.Н., действующий на основании доверенности, заявленные требования поддержал.

Представители Правительства Пермского края Белавкин Д.А. и Конюкова Н.А., действующие на основании доверенностей, с заявленными требованиями не согласились. Пояснили, что, утвердив зоны охраны объектов культурного наследия города Перми, Правительство Пермского края не вышло за пределы своих полномочий. Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденная Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150, устанавливает обязательные требования к масштабу графических материалов только в отношении генерального плана города и не распространяется на проект границ зон охраны объектов культурного наследия.

Заслушав представителя Демкина Н.И., представителей Правительства Пермского края, заключение прокурора об отказе в удовлетворении заявления, исследовав материалы дела, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

В силу пункта 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", регулирующего вопросы сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности.

Согласно пункту 3 этой же статьи границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и строительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия и объектов культурного наследия регионального и местного значения утверждаются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 14 ст. 6 Закона Пермского края от 07 июля 2009 N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края" к полномочиям Правительства Пермского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Согласно части 1 ст. 15 указанного Закона границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия Правительством Пермского края по представлению государственного органа по охране объектов культурного наследия Пермского края:

по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия - в отношении объектов культурного наследия федерального значения;

с учетом мнения органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится объект, - в отношении объектов культурного наследия регионального значения;

по согласованию с уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится объект, - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Пермского края в соответствии с полномочиями, закрепленными за ним Законом Пермского края от 07 июля 2009 N 451-ПК.

Довод представителя Демкина Н.И. о том, что оспариваемое Постановление Правительства Пермского края в первоначальной редакции от 15 июня 2007 года было принято до принятия Закона Пермского края N 451-ПК, не означает принятие Постановления неуполномоченным органом. На момент принятия Постановления в первоначальной редакции на территории Пермского края действовал Закон Пермской области от 20.03.1997 N 675-99 "Об историко-культурно-природном наследии населения Пермской области", статьей 9 которого было установлено, что полномочия по принятию нормативных правовых актов, определяющих порядок создания, ликвидации объектов наследия, их выявления, изучения, реставрации, восстановления, использования, охраны и учет объектов культурного наследия, принадлежат губернатору Пермской области. Пунктом 2.2 Указа губернатора Пермского края от 21.08.2006 N 154 "О разграничении полномочий между губернатором Пермского края, Правительством Пермского края и исполнительными органами государственной власти Пермского края" указанные полномочия губернатора Пермского края были переданы Правительству Пермского края.

На момент утверждения границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми Постановлением Правительства Пермского края от 15 июня 2007 года N 119-п положения Закона Пермского края от 07 июля 2009 N 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края", установившие порядок утверждения краевым Правительством границ зон охраны объекта культурного наследия регионального и местного значения с учетом мнения и по согласованию с органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится объект, не действовали.

Утвержденные оспариваемым Постановлением в редакции от 13 ноября 2010 года N 886-п режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми соответствуют режимам использования указанных земель, установленным Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 года N 315, которым утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Довод Демкина Н.И. о том, что нормативный правовой акт никогда не публиковался в полном объеме и, следовательно, не может применяться, не влечет признание оспариваемого Постановления Правительства Пермского края недействующим. Как установлено судом, Постановление от 15.06.2007 г. N 119-п было опубликовано в "Российской газете", N 132, 22.06.2007 г. Как было указано при публикации, с приложением к Постановлению, содержащим описание в картографическом исполнении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, можно было ознакомиться по адресу: ..., телефон .... В дальнейшем приложение к Постановлению в картографическом виде было опубликовано в приложении к "Бюллетеню законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 27, 13.07.2009 г. Внесенные в Постановление изменения в редакции Постановления от 13.11.2010 N 886-п, утвердившие границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми в текстовой форме и режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия города Перми, были опубликованы в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 45, 15.11.2010 г.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт был официально опубликован в полном объеме вместе с приложениями, что не влечет невозможность его применения.

Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 N 150 утверждена Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации. Пунктом 8 раздела 3.1.5 Инструкции предусмотрено выполнение графических материалов генерального плана города с проектной численностью населения 500 тысяч человек и более в масштабе 1:25000 - 1:10000.

Ссылка Демкина Н.И. на нарушение при составлении проекта (карты) границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми требований пункта 8 раздела 3.1.5 данной Инструкции не влечет признание оспариваемого им Постановления недействующим. Инструкция не регламентирует порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, а определяет, как следует из нее, требования, предъявляемые на территории Российской Федерации к составу и содержанию материалов, организации разработки, рассмотрения, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия установлен Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315. Положение не содержит требования к масштабу выполнения проекта (карты) границ зон охраны объектов культурного наследия.

Доводы заявителя о том, что оспариваемое Постановление противоречит подпункту "е" пункта 7, пункту 8 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 года N 315, являются не основанными на законе. В соответствии с указанными нормами Положения материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия включают в себя сведения о композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, а также о сочетании в нем определенных типов рельефа местности, водных объектов, почв, растительности; состав и содержание этих материалов определяются на основании историко-культурных исследований.

Однако, оспариваемое Демкиным Н.И. Постановление, утвердившее границы зон охраны объектов культурного наследия города Перми, было принято Правительством Пермского края ранее, чем Правительством Российской Федерации было издано Положение от 26.04.2008 года N 315, устанавливающие нормы, на которые ссылается заявитель. Кроме того, как следует из проекта зон охраны объектов культурного наследия города Перми, разработанного ООО "Научно-производственная фирма "..." (г. Санкт-Петербург) и согласованного с Министерством культуры Российской Федерации, он содержит материалы, подтверждающие проведение историко-культурных исследований и ландшафтного анализа территории, а именно содержит такие разделы как ландшафтный анализ территории, ландшафтный анализ территории с учетом историко-градостроительного опорного плана, ландшафтно-композиционная оценка территории, этапы градостроительного развития, историко-архитектурный опорный план.

Не может быть признан состоятельным довод Демкина Н.И. о разработке проекта охраны объектов культурного наследия города Перми без учета заключения государственной историко-культурной экспертизы, что указывает, по его мнению, на нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.

В соответствии со ст. 30 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектами историко-культурной экспертизы.

Согласно пункту 3 статьи 31 Федерального закона N 73-ФЗ порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Положение о государственной историко-культурной экспертизе, устанавливающее порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, было утверждено Постановлением Правительства РФ 15 июля 2009 г. N 569, то есть после принятия оспариваемого Демкиным Н.И. Постановления Правительства Пермского края, и на момент принятия последнего не действовало.

Таким образом, Постановление Правительства Пермского края от 15 июня 2007 года N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" не может быть признано в указанной заявителем части недействующим, поскольку оно не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, суд решил:

Отказать Демкину Н.И. в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1.1 Постановления Правительства Пермского края от 15 июня 2007 года N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон".

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - с 25 января 2012 года.

Председательствующий -

Е.В. Спиридонов

Судья -

Е.В. Спиридонов