Распоряжение Губернатора Пермской области от 27 декабря 2002 г. N 639-р "Об участии в федеральном конкурсе региональных программ реформирования общественных финансов"

Губернатор Пермской области

Ю.П. Трутнев

Приложение

к распоряжению Губернатора Пермской области

от 27 декабря 2002 г. N 639-р

Программа
реформирования системы управления
общественными финансами в Пермской области
(Приложение к заявке на участие в третьем этапе
реализации проекта реформирования
системы региональных финансов)
Пермь - 2002

Введение

Пермская область как субъект Российской Федерации вырабатывает и реализует Программу реформирования системы управления общественными финансами в едином экономическом и правовом пространстве Российской Федерации в соответствии с конституциональными полномочиями, Уставом области и методическими рекомендациями по составлению заявки для получения субсидий из Фонда реформирования региональных финансов в третьем конкурсе.

Программа реформирования системы управления общественными финансами в Пермской области (здесь и далее - Программа реформирования) определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов государственной власти и местных властных структур в регионе по реформированию финансово-бюджетной политики, а также стимулирования развития региональной экономики в интересах населения и в целях обеспечения стабильности и развития бюджетной системы.

Главная стратегическая цель Программы реформирования - вывести управление общественными финансами Пермской области на новый, качественно более высокий уровень.

Эта цель должна быть достигнута, в том числе путем решения задач:

модернизации отдельных этапов бюджетного процесса, связанной с внедрением новых информационных технологий, позволяющих обеспечить более высокий уровень финансового планирования и финансового контроля;

внедрения автоматизированной системы областного заказа;

реформы всей системы межбюджетных отношений;

реформирования процедур учета и контроля долговых обязательств и активов Пермской области;

более подробного и точного законодательного регулирования процедур предоставления субсидий, гарантий либо дотаций юридическим лицам за счет бюджета Пермской области.

Помимо решения указанных выше задач, реформа общественных финансов должна коснуться и методов стимулирования экономического развития, имея в виду, в первую очередь, решение задачи более эффективного использования бюджетных средств, расходуемых на эти цели. В связи с этим в Программу включены разделы по политике привлечения инвестиций, развития регионального рынка ценных бумаг, развития кредита и совершенствования управления собственностью.

Решение указанных стратегических задач имеет огромную социально-экономическую значимость.

Программа реформирования исходит из того факта, что в области созданы основные элементы рыночной инфраструктуры, позволяющие осуществлять предпринимательскую деятельность на основе привлечения свободных капиталов и трудовых ресурсов. С этой точки зрения Пермская область по многим показателям опережает большинство других субъектов Российской Федерации, руководство которых в меньшей степени демонстрирует готовность защищать свободу предпринимательства. Тем не менее, важным стратегическим приоритетом Программы реформирования является дальнейшее улучшение предпринимательского климата в регионе, снятие излишних административных барьеров и ограничений.

Программа реформирования имеет обоснование с точки зрения общественной и экономической значимости, а также возможности реализации предусмотренных мероприятий.

1. Краткое описание социально-экономического положения
Пермской области

Пермская область располагает значительными сырьевыми ресурсами. На территории области открыто около 200 месторождений нефти и газа, более 50 из которых эксплуатируются. Значительные лесные ресурсы Пермской области придают региону статус одной из ведущих лесопромышленных и заготовительных баз России. Леса покрывают площадь около 12 млн.га - это около 60% территории области. Эксплуатационные запасы древесины достигают 400 млн. кубометров. Около 70% лесов - хвойные, наиболее ценные в хозяйственном отношении.

В области имеются железо, медь, свинец, цинк, алюминий, титан, никель, марганец, золото, платина, кварц, селенит, известняк, мрамор и др. На территории Прикамья расположено крупное месторождение хромовых руд. Верхнекамское месторождение калийно-магниевых солей является одним из крупнейших в мире. Высоким качеством отличаются алмазы, добываемые в области, большое количество из них - ювелирные. На долю Пермской области приходится 100% производимых в России калийных удобрений.

Удаленность геоэкономического положения от мировых центров экономики частично компенсируется выгодным географическим положением, определяющим полноценную структуру транспортной системы. Здесь пересекаются трансконтинентальные железнодорожные, автомобильные и воздушные линии, существует водный путь в Северную и Южную Европу, проходят нефте- и газопроводы.

Экономика области индустриального типа, включает в себя более 500 крупных и средних предприятий различных отраслей. По объему промышленного производства в 2001 году Пермская область занимала 12-е место в Российской Федерации и 4-е место в Приволжском федеральном округе и на Урале, а по объемам производства промышленной продукции на душу населения 1-е место в Уральском экономическом районе.

На российском и мировом рынках ведущими отраслями специализации Пермской области являются машиностроение, химия и нефтехимия, топливная промышленность, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность. В целом промышленное производство в области имеет тенденцию к росту, хотя в 2002 году этот рост фактически остановился и дальнейшая устойчивость этого роста пока что вызывает сомнения. В качестве одного из главных факторов неустойчивости выступают значительные трудности, которые в силу объективных причин присущи предприятиям машиностроения области, построенным для обслуживания военно-промышленного комплекса.

Машиностроение области лидирует в российском производстве топливной аппаратуры, газоперекачивающих агрегатов и газотурбинных электростанций, нефтепромыслового оборудования, аппаратуры цифровых и волоконно-оптических систем передачи информации.

Металлургическая промышленность представлена предприятиями по переработке черных, цветных и редкоземельных металлов, а также предприятиями порошковой металлургии. В области работает единственное в России предприятие по производству титановой губки. Половина от общероссийских объемов магния производится компаниями Пермского региона.

Лесопромышленный комплекс области занимает одно из ведущих мест в России в сфере заготовки и переработки древесины. Предприятия целлюлозно-бумажной промышленности производят около 20% от общероссийского объема бумаги различного назначения.

Топливная и химическая отрасли развиваются преимущественно на местной сырьевой базе. Основной объем производства топливной продукции приходится на предприятия нефтяной и газовой промышленности. Создан и успешно работает современный, мощный, диверсифицированный комплекс предприятий по добыче и переработке нефти и газа, входящий в вертикально интегрированный концерн "Лукойл". Этот комплекс в настоящее время занимает центральное место в региональной экономике, однако в силу того, что он руководствуется стратегическими целями и задачами глобального (а по сути транснационального) концерна "Лукойл", он не может выступать локомотивом для региональной экономики. Более того, в силу особенностей его ценовой политики (эффектов трансфертного ценообразования) и его лидирующей роли как налогоплательщика, доходы Пермской области в реальном исчислении имеют тенденцию к сокращению. Это ставит перед Администрацией области объективную задачу стимулирования промышленного развития в других направлениях, с целью диверсификации налоговой базы.

Ресурсный потенциал и достигнутые показатели экономического развития обусловили динамичный рост благосостояния жителей региона. В 2001 году среднемесячные денежные доходы на душу населения области составили 2792 рубля, увеличившись по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 28,2%. Реальные доходы населения (денежные доходы, скорректированные на индекс потребительских цен) за этот период увеличились на 1,9%, По уровню доходов на душу населения область занимала 2-е место по Приволжскому федеральному округу и 17-е место по Российской Федерации.

В структуре доходов населения области второй год увеличивается доля социальных трансфертов. Сохранилась тенденция увеличения удельного веса заработной платы. Средняя заработная плата на предприятиях области в 2001 году составила 3422 рубля и возросла по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года в 1,4 раза, при этом прирост реальной заработной платы составил 110,2%. По величине заработной платы на одного работника Пермская область в 2001 году занимала первое место среди территорий Приволжского федерального округа и 17-е место по Российской Федерации, превышая среднероссийский уровень.

Более высокий уровень денежных доходов населения и заработной платы в области обеспечил ей 2-е место в Приволжском федеральном округе по объему розничного товарооборота на душу населения.

Выше среднероссийского уровня в области сложились основные демографические показатели: число родившихся на 1000 населения - 9,9 чел. (по России - 9,1 чел.), младенческая смертность - 14,2 чел. (по России - 14,7 чел.).

Ниже приводятся основные показатели прогноза социально-экономического развития Пермской области на 2003-2005 годы.

Таблица 1
Основные показатели прогноза социально-экономического развития
Пермской области на 2003-2005 гг.

	Единица измере- ния	отчет	оценка	прогноз
	Единица измере- ния	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.
Численность постоянного населения (в среднегодовом исчислении)	тыс. чел.	2932,2	2919,0	2905,9	2893	2881
Индекс потребительских цен декабрь к декабрю в среднем за год	в % к пред. году в % к пред. году	122,5 126,4	113,8 116,5	113,1 114,0	110,6 112,2	108,1 110,8
Валовой региональный продукт в действующих ценах в сопоставимых ценах	млн. руб. в % к пред. году	18037 105,1	18982 100,8	21402 102,5	24175 104,0	27593 104,5
Продукция промышленности в действующих ценах в сопоставимых ценах	млн. руб. в % к пред. году	13925 107,0	14068 101,0	16008 102,3	18247 103,5	20864 104,0
Продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в действующих ценах в сопоставимых ценах	млн. руб. в % к пред. году	1963 106,4	1940 96,0	2168 102,0	2406 101,6	2638 102,5
Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования в действующих ценах в сопоставимых ценах	млн. руб. в % к пред. году	3743 106,4	3395 102,0	3707 102,0	4343 103,5	4903 105,3
Оборот розничной торговли в действующих ценах в сопоставимых ценах	млн. руб. в % к пред. году	5664 108,5	6942 108,6	8191 105,7	9424 106,8	1088 107,6
Объем реализации платных услуг населению в действующих ценах в сопоставимых ценах	млн. руб. в % к пред. году	1366 100,2	2020 108,0	2618 104,8	3320 105,1	4276 105,8
Прибыль в действующих ценах	млн. руб. в % к пред. году	4118 120,5	2464 58,9	2453 102,0	2675 106,5	2783 105,3
номинальная начисленная зарплата на одного работника Реальная заработная плата на одного работника	рублей в месяц в % к пред. году	322 110,2	443 108,9	596 102,9	534 103,1	665 104,4
Номинальные доходы на душу населения Реальные доходы на душу населения	рублей в месяц в % к пред. году	292 101,9	309 104,8	446 104,1	449 104,6	530 105,1
Прожиточный минимум на душу населения в действующих ценах	рублей в месяц	127	145	254	201	221
Экономически активное население	тыс. чел.	195	197	109	117	120
Уровень зарегистрированной безработицы	%	1,07	1,1	1,16	1,19	1,22
Экспорт, всего	млн. долл. США	1882,4	1732	1697	1748	1836
Импорт, всего	млн. долл. США	264,4	247	259	275	297

2. Концепция Программы реформирования системы управления
общественными финансами в Пермской области

Предлагаемая Концепция предполагает реализацию мероприятий для перехода на качественно более высокий уровень управления общественными финансами, предусматривает механизмы, с помощью которых этот переход станет возможным, при реализации которых реформы будут иметь положительный и измеряемый результат.

Концепция разработанной Программы реформирования не ставит основной целью формальное выполнение отдельных мероприятий Программы реформирования, но направлена на достижение комплексного результата повышения эффективности и качества управления общественными финансами Пермской области, который заключается в повышении качества конечного продукта бюджетной системы - производимых (предоставляемых) населению Пермской области бюджетных услуг.

Основной целью деятельности системы управления общественными финансами является производство конечного продукта - бюджетных услуг для населения, осуществившего наем менеджеров этой системы с использованием механизма выборов. Осуществляя свой выбор, население региона рассчитывает в конечном итоге получить от менеджеров наилучшее соотношение цена/качество оплачиваемых им услуг. Рынок бюджетных услуг основывается на ожиданиях налогоплательщиков и их совокупных платежах за эти услуги. Средством оплаты бюджетных услуг являются налоговые платежи и неналоговые отчисления. Кроме того, для формирования источников финансирования бюджетных услуг налогоплательщики передали в управление государственных менеджеров общественные активы, принадлежащие им (участие в предприятиях, недвижимость, инвестиции).

Изначально распределение средств, переданных налогоплательщиками для осуществления закупок бюджетных услуг, осуществляется Администрацией области и утверждается депутатами (представителями налогоплательщиков), которые обязаны отражать ожидания и потребности своих избирателей.

Определение объемов общественных потребностей в бюджетных услугах происходит в процессе рассмотрения и окончательного утверждения бюджета. На основании утвержденного бюджета финансовый орган Администрации области финансирует закупки товаров и оказание услуг, своевременно направляя средства бюджета в учреждения, осуществляющие либо непосредственное производство и предоставление услуг, либо реализацию сервисных функций, обеспечивающих эффективность этого производства.

При этом, в теории, бюджетный сектор так же, как и производственный, должен преследовать единую конечную цель - увеличение совокупного капитала (человеческого, природного и физического). Эти два сектора взаимозависимы. Так, снижение качества, например человеческих ресурсов, приводит к уменьшению добавленной стоимости, создаваемой в производственном секторе, уменьшению стоимости его активов, снижению выплачиваемых налогов и, как следствие, уменьшению возможностей бюджетного сектора увеличивать человеческий капитал. Такая спираль может носить негативный характер, как это описано выше, или позитивный. При этом смена знака зависит как от внешних факторов (цены, правила игры и т. п.), изменение которых происходит за пределами субъекта Российской Федерации, так и от внутренних, в основном от изменений качества работы менеджеров производственного и бюджетного секторов.

Бюджетный и производственный сектор являются взаимозависимыми и взаимодополняющими, в их отношениях нет антагонизма. Производственный сектор поставляет бюджетному сектору материальные ресурсы в виде налогов и неналоговых отчислений. При использовании этих ресурсов бюджетный сектор формирует человеческий капитал и оказывает тот минимальный набор общественных услуг, без которого невозможно функционирование общества, являющегося необходимой средой для производства и реализации товаров, работ и услуг частного сектора и без которого не увеличивается физический капитал (деньги, недвижимость и т. п.), функционирующий в частном секторе.

В настоящее время в производственном секторе Пермской области отчисления предприятий топливной промышленности (нефтедобыча и нефтепереработка) формируют основную часть доходов бюджета, оттеснив на второй план отчисления предприятий других отраслей промышленности, включая даже машиностроение, прежде лидировавшее в области.

В 1999-2000 годах, в связи с высокими ценами на нефть на мировых рынках, поступления от топливной промышленности составляли до 35% доходов областного бюджета, а в налоге на прибыль свыше 40%. Объем бюджета области за эти 2 года вырос в 2,4 раза (в т.ч. налог на прибыль в 3,6 раза).

После 2001 года, в результате некоторого снижения цен на нефть, изменений в ценовой политике нефтяного концерна "Лукойл", которому принадлежат главные нефтяные предприятия Пермской области, а также (и в наибольшей степени) в результате введения в 2002 году в действие главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации, доходы от топливной промышленности снизились до 25% от доходов бюджета, а по налогу на прибыль до 18%.

В результате бюджет Пермской области 2002 года даже в номинальном исчислении не увеличился по сравнению с 2001 годом. Всего по данным статистики за 8 месяцев 2002 года прибыль предприятий и организаций Пермской области составила 68% к соответствующему периоду 2001 года. Соответственно, сократились поступления по налогу на прибыль, который в структуре доходов бюджета области в 2001 году составлял 39%, а в 2002 году составляет только 24%.

Аналогичная картина складывается и с прогнозом налога на прибыль в 2003 году. При общероссийском росте на 123%, заложенном в проекте федерального бюджета, в Пермской области ожидается рост всего на 4% (прогноз согласован с Министерством экономического развития Российской Федерации). Поступления налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Пермской области в 2002 году по предварительным оценкам составят 18 млрд.руб., а в 2003 году - 20,2 млрд.руб.

В целях снижения фактических расходов бюджета Пермской области Администрацией области были разработаны и активно внедряются мероприятия по сокращению бюджетных расходов, в том числе путем оптимизации сети бюджетных учреждений на основе федеральных нормативов и стандартов бюджетных услуг. В проект бюджета области на 2003 год заложено существенное (на 20%) увеличение уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги. С 2003 года вместо возмещения убытков транспортным предприятиям и дотаций на приобретение подвижного состава вводится порядок, в соответствии с которым компенсируются только экономически обоснованные затраты на предоставление услуг льготным категориям потребителей, однако даже все вышеизложенные мероприятия позволяют лишь частично компенсировать снижение реальной покупательной способности бюджета.

В сложившейся ситуации роста рисков снижения доходной части бюджета обостряется необходимость при управлении общественными финансами совершенствовать законодательно-нормативную базу и технологии государственного управления, влияющие на доходы производственного сектора, и повышать эффективность (снижать себестоимость) предоставления бюджетных услуг (коммунальных, образования, здравоохранения и т. п.).

Следует особо отметить, что действия, направленные на повышение эффективности бюджетных услуг, должны осуществляться вне зависимости от факторов изменения в экономике региона и вне зависимости от факторов внешнего воздействия на систему распределения налогов между уровнями бюджетов, так как в любой ситуации увеличение доходов даже на один процент или снижение расходов на тот же процент при сохранении того же уровня оказания бюджетных услуг является прогрессом и свидетельствует об эффективности деятельности. Таким образом, повышение эффективности бюджетного сектора должно быть основной задачей государственных менеджеров в любой экономической ситуации.

Существующая система управления общественными финансами требует совершенствования. Управление общественными финансами происходит сейчас большей частью в форме финансирования отраслей в целом. Ставящиеся задачи по оказанию полноценных и качественных бюджетных услуг населению региона зачастую являются размытыми. Деятельность государственных менеджеров и исполнителей в существующей системе не всегда имеет направленный на результат характер и, как следствие, такая деятельность зачастую не приводит к улучшению текущей ситуации. Существует 4 основные причины для существования подобной ситуации в общественном секторе:

отсутствие четкого перечня и стандартов качества бюджетных услуг;

редкое и неэффективное использование инструментов учета затрат и контроля качества как контролирующими органами, так и конечными получателями бюджетных услуг;

размытость ответственности менеджеров и отсутствие действенной системы стимулирования эффективного управления, необъективные критерии оценки результатов управленческой деятельности государственных менеджеров;

низкая эффективность взаимодействия между различными уровнями и подразделениями государственных органов власти, учреждений и организаций.

Иллюстрация недостатков существующей системы управления общественными финансами может быть проиллюстрирована на примере проводимого в настоящее время реформирования системы производства жилищно-коммунальных услуг. Сама посылка реформы изначально не была ориентирована на результат. Основной задачей реформы было получать с потребителей оплату за предоставляемые услуги, сопоставимую с существующей себестоимостью этих услуг. Действительно, потребитель должен платить за товар столько, сколько он стоит, а в случае невозможности конкретного потребителя платить полную цену товара государство в целях социальной защиты населения берет на себя обязанность компенсировать цену производителю путем предоставления адресной субсидии, однако изначально выполнение реформы было поставлено под угрозу отсутствия результата от ее реализации.

Во-первых, начинать реформу следовало с определения спектра и стандартов услуг жилищно-коммунального хозяйства. Без этого абсолютно непонятно, каков должен быть результат реформы - какие именно услуги и с какими характеристиками должны получать и оплачивать потребители. Потребителя меньше всего интересует какова степень износа объектов инфраструктуры ЖКХ, их больше всего интересует когда будет включено отопление, какая температура будет в помещении, как часто будут отключать подачу горячей и холодной воды, каков должен быть ее напор, температура и прочие потребительские характеристики полного спектра услуг.

Во-вторых, не были созданы ни система общественного контроля за объемом и качеством работ в ЖКХ, ни надежная система учета материальных и трудовых затрат в ЖКХ.

В-третьих, реформа была построена таким образом, что производителям и поставщикам ЖКХ было выгодно обосновывать необходимость увеличения тарифов до якобы экономически обоснованных в связи с высокой изношенностью основных средств (трубы, котлы и проч. инфраструктура), но никак не выгодно снижать себестоимость производимых услуг. В качестве главной цели реформы отсутствовало стимулирование поставщиков услуг к снижению себестоимости и повышению качества. В результате потребители получали исключительно увеличение платы за потребляемые услуги, возрастали неплатежи, а качество услуг осталось на прежнем уровне и имеет потенциал ухудшиться за счет дальнейшего износа инфраструктуры. Слабое наличие конкуренции в сфере ЖКХ также не способствовало улучшению соотношения ценовых и качественных характеристик производимых услуг.

В-четвертых, порядок проведения реформ (правила игры) определялся федеральным центром, а исполнение должно было осуществляться на уровне муниципалитетов. Как результат получили ситуацию, в которой в нескольких субъектах Российской Федерации производители ЖКХ объявляют забастовки либо намереваются это сделать и угрожают приостановлением поставки своих услуг.

Таким образом, реформа ЖКХ de facto остановилась по причинам, описанным выше.

В связи с указанными выше объективными обстоятельствами как в производственном секторе экономики, так и в бюджетном секторе, а также ставя перед собой задачу повышения эффективности использования бюджетных средств, улучшения предпринимательского климата в Пермской области и создания благоприятных условий для экономического роста, Администрация Пермской области считает необходимым провести реформирование системы общественных финансов для развития механизмов снижения себестоимости оказания бюджетных услуг и изменения "правил игры" для положительного влияния на динамику доходов бюджетного сектора на региональном и муниципальном уровнях.

Программа реформирования определяется как комплексный организационно-методологический и практический план действий всех органов государственной власти и местных властных структур в регионе по реформированию финансово-бюджетной политики, а также стимулирования развития региональной экономики в интересах населения и в целях обеспечения стабильности и развития бюджетной системы.

В связи с тем, что цель проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне" определена как "повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти и управления по стимулированию экономического развития и предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг", следует предусмотреть источник дальнейшего прогресса в достижении этой цели после стартового импульса, создаваемого институциональным и финансовым влиянием Правительства Российской Федерации и МБРР. Предлагаемая концепция предусматривает такую возможность благодаря механизму стимулирования дальнейшего роста после достижения целей этой двухлетней Программы к 31 декабря 2004 г.

2.1. Цели и задачи Программы реформирования

Главная цель Программы реформирования - вывести управление общественными финансами Пермской области на новый, качественно более высокий уровень, обеспечивающий большую прозрачность и эффективность бюджетных расходов, экономию бюджетных средств и улучшение предпринимательского климата.

Достижение этой цели означает снижение себестоимости бюджетных услуг, с одной стороны, и повышение их эффективности (степени достижения заданных целей) - с другой, за счет повышения эффективности управления общественными финансами.

Эта цель должна быть достигнута, в том числе путем решения задач:

реформы всей системы межбюджетных отношений с целью создания стимулов для развития муниципальных образований;

разработки и внедрения автоматизированной системы областного заказа;

более подробного и точного законодательного регулирования процедур финансирования инвестиционных проектов, а также предоставления субсидий, гарантий либо дотаций юридическим лицам за счет бюджета Пермской области;

усиления контроля за эффективностью использования государственного имущества (в том числе денежных средств) бюджетными организациями и предприятиями, имеющими долю собственности государственного имущества Пермской области;

реформирования и автоматизации процедур учета и контроля имущества Пермской области и иных активов, а также долговых обязательств;

реформы имущественных отношений, включая формирование прозрачного рынка земли, а также принятия Концепции управления государственным и муниципальным имуществом и связанных с ней нормативных актов.

Помимо решения указанных выше задач, реформа общественных финансов должна коснуться и методов стимулирования экономического развития, имея в виду, в первую очередь, снижение барьеров для развития предпринимательства, повышение прозрачности и эффективности сферы бюджетных услуг, реализации программ социально - экономического развития и более эффективного использования бюджетных средств, расходуемых на все эти цели. Решение указанных стратегических задач имеет огромную социально-экономическую значимость.

Программа реформирования имеет обоснования с точки зрения общественной и экономической значимости, а также возможности реализации предусмотренных мероприятий.

Пермская область как субъект Российской Федерации реализует Программу реформирования в едином экономическом и правовом пространстве Российской Федерации в соответствии с конституционными полномочиями, Уставом области и методическими рекомендациями по составлению заявки для получения субсидий из Фонда реформирования региональных финансов в третьем конкурсе.

2.1.1. Основные цели Программы реформирования и их обоснование

Повышение качества управления общественными финансами означает увеличение прозрачности и транспарентности бюджетных расходов и за счет этого снижение себестоимости бюджетных услуг, с одной стороны, и повышение их эффективности (степени достижения заданных целей) за счет улучшения управления оказанием услуг в бюджетных отраслях - с другой.

В то же время реформа финансовой системы означает не только повышение прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, но также и создание условий решения важнейших задач социально-экономического развития, формирование предпосылок для привлечения в регион стратегических инвесторов. Только экономическое развитие области создаст стабильную базу для общественных финансов. Общая сумма расходов консолидированного бюджета Пермской области приближается к 800 млн.долл. Необходимо ставить задачу повышения эффективности этих колоссальных для российского региона расходов с учетом их функции стимулирования экономического роста.

Успех политики реформирования финансов в долгосрочной перспективе тесно связан с решением задач снижения предпринимательских рисков и операционных издержек, повышения инвестиционной привлекательности Пермской области и обеспечения устойчивости развития экономики региона в целом.

Главные стратегические цели Программы реформирования:

вывести управление общественными финансами Пермской области на качественно новый, более высокий уровень, обеспечив экономию средств бюджета за счет достижения более высокого уровня финансового планирования и финансового контроля, а также повышения прозрачности общественных финансов и модернизации системы областного заказа;

повысить заинтересованность муниципальных образований в развитии предприятий и социальной сферы на их территории, создать стимулы для повышения качества муниципальных услуг, улучшения предпринимательского климата и роста собственных доходов муниципальных образований;

повысить эффективность использования бюджетных средств в части капитальных расходов, в том числе путем реформирования и нормативного закрепления процедур формирования и финансирования инвестиционных проектов, областных целевых программ, а также использования средств Бюджета развития и Бюджета строительства социальной инфраструктуры, в целях привлечения инвестиций и ускорения экономического роста;

повысить эффективность использования имущества и иных активов Пермской области, в том числе путем реформирования и автоматизации учета имущества, контроля за эффективностью его использования, ведения баланса активов и пассивов Пермской области и иных мер;

повысить качество бюджетных услуг в первую очередь в сфере обеспечения предпринимательской деятельности, создания благоприятного инвестиционного климата, решения проблем занятости и модернизации человеческого капитала;

создать условия для формирования в области прозрачных рынков земли и недвижимости с целью улучшения предпринимательского климата и повышения инвестиционной привлекательности области;

добиться повышения инвестиционной привлекательности области путем приватизации государственного имущества, а также создания системы мониторинга крупнейших предприятий области и принятия иных мер с целью развития фондового рынка и привлечения прямых инвестиций.

2.1.2. Основные задачи Программы реформирования и их обоснование

Для достижения поставленных целей предполагается решение следующих задач:

А. На первом этапе Программы реформирования (2003 год):

Переход на казначейский метод исполнения бюджета Пермской области в отношении областного бюджета (L7).

Автоматизация системы государственного областного и частично муниципального заказа (T1, T2a, T2b, T3).

Разработка и законодательное закрепление новой методики расчета финансовой помощи бюджетам муниципальных образований (M1, М2, М4, М5, M6).

Разработка новых норм, нормативов и методик, применяемых в бюджетном процессе (L3,N2,P2), проведение аудиторских проверок отчета об исполнении бюджета независимыми аудиторами (S1).

Определение основных приоритетов расходов бюджета и внедрение практики раздельного планирования, балансирования и учета текущих и капитальных расходов (L1, L3, L4, L5, R2).

Разработка принципов и процедур предоставления гарантий, субсидий, субвенций на основе бюджетной эффективности проектов и предоставления залогов (R1, R3).

Проведение инвентаризации системы льгот и субсидий, принятие концепции перехода к адресному принципу их финансирования там, где это целесообразно (L2, O1, O3, Т5).

Разработка методик оценки качества бюджетных услуг и концепции развития конкуренции в сфере бюджетных услуг (Т4, R4, T1, T7, T8).

Частичный и постепенный (там, где для этого существуют условия) переход к адресному принципу оказания социальной помощи (Т5).

Повышение качества бюджетного планирования на основе анализа расходов, вызванных федеральными мандатами, консолидированного учета долговых обязательств бюджета и учреждений, а также межрегионального сравнения показателей бюджета области (L8, М2, M3).

Организация системы мониторинга крупнейших (в том числе градообразующих) предприятий области, имеющих значительную задолженность перед бюджетом, с целью проведения избирательной реструктуризации задолженности по налогам и разработки программ финансового оздоровления отдельных предприятий (N 1, N 5).

Принятие Концепции управления областным и муниципальным имуществом Пермской области и проведение предусмотренных Концепцией мероприятий, направленных на улучшение управления областным и муниципальным имуществом (Q1, Q2, Q4, Q5a, Q5b, Q7, S2).

В. На втором этапе Программы реформирования (2004 год):

Переход на казначейский метод исполнения консолидированного бюджета Пермской области, с привлечением муниципальных образований, исполнение бюджета с учетом разделения полномочий (L1, L7, T7, M2, M4, M5, М6).

Внедрение автоматизированной системы публичного размещения государственного областного и частично муниципального заказа (T1, T2a, T2b, T3).

Разработка и утверждение системы оценки качества бюджетных услуг и эффективности бюджетных расходов (R4, T4, T7).

Проведение инвентаризации налоговых льгот, сравнительного анализа налоговых льгот с другими регионами, разработка и принятие нормативных актов о постепенной замене налоговых льгот на иные меры стимулирования (L1, L3, R3, N6).

Разработка и принятие нормативных актов и методических указаний, предусматривающих консолидированный учет активов и пассивов области (Q6).

Разработка принципов и процедур предоставления гарантий и субсидий за счет средств областного бюджета, а также принципов инвестиционной политики (R1, R3).

Введение в действие системы мониторинга недоимщиков, избирательная реструктуризация задолженности по налогам, принятие мер к недопущению увеличения недоимки и ее постепенному погашению (N 1, N 5).

Проведение систематических проверок эффективности использования государственного и муниципального имущества, включая денежные средства в государственных учреждениях (S2).

Принятие нормативного акта, предусматривающего отчетность управляющих о деятельности хозяйственных обществ, в которых они представляют интересы государства (Q2).

Утверждение порядка предоставления (в том числе продажи) земельных участков и (или) прав на их использование (включая застройку) по принципу "одного окна" с распространением информации в СМИ и привлечением негосударственной организации в качестве организатора торгов (Q7).

3. Мероприятия Программы реформирования
Обоснование мероприятий Программы реформирования

Настоящий раздел Программы реформирования подготовлен в соответствии со схемой, изложенной в Методике оценки заявок, и посвящен краткому описанию начального состояния Пермской области в разрезе мероприятий, предусмотренных Таблицей 3 и дополнительными таблицами.

По всем мероприятиям, предусматривающим прогресс (за исключением очевидных), даны комментарии по текущему (начальному) состоянию, а также концепции перехода и ожидаемые результаты. В конце подразделов приводится обзор альтернативных вариантов, рисков, возникающих при проведении мероприятий Программы реформирования и способов управлениями рисками.

3.1. Управление текущими расходами

3.1.1. Внедрение казначейской системы
исполнения регионального бюджета (L7)

Текущее состояние

Задача перехода на казначейское исполнение областного бюджета финансовым органом была поставлена еще в 2000 году, в указе Губернатора Пермской области от 26.06.2000 г. N 172 "О поэтапном переводе областного бюджета на казначейское исполнение". После принятия этого указа 15 муниципальных образований приняли решение о переходе на казначейское исполнение бюджета, а некоторые (например, г. Березники) даже создали собственные казначейства, но переход на казначейское исполнение областного бюджета задержался по целому ряду причин.

Концепция перехода

Сегодня в отечественной практике сложились две самостоятельные схемы казначейского исполнения бюджета: оперативно-управленческая схема, которая является основой для качественного управления всеми финансовыми ресурсами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и менее эффективная, но пока часто применяемая учетно-исполнительная. Оперативно-управленческая схема построения казначейской системы превосходит учетно-исполнительную. Во-первых, она поддерживает ведение "пассивных" лицевых счетов с нулевыми остатками, во-вторых, она всегда отражает реальную потребность в финансировании бюджетных организаций, а в-третьих, она позволяет вести прозрачное для финансового органа и высоконадежное (с точностью до одного дня) планирование расходов.

Оценка конкретной технологии перехода должна будет проводиться по блокам, каждый из которых затрагивает определенный участок бюджетного процесса. Основными блоками для оценки являются: казначейский, бухгалтерский, бюджетный, отраслевой, учета доходов, учета бюджетных обязательств и формирования государственного заказа, а также блок автоматизации. На основании этих оценок будет определяться возможность функционирования органа, исполняющего бюджет, и его подразделений в соответствии с требованиями методики казначейского исполнения бюджета и формирования государственного заказа, а также выбранным регламентом функционирования.

После завершения оценки по блокам все оценочные результаты будут обобщены и будет выведен общий показатель соответствия технологии разработанной методики, на основании которого и будет сделан окончательный выбор.

Для осуществления перехода необходимо:

разработать план мероприятий по постепенному переходу на казначейскую систему исполнения областного бюджета. Отработать соответствующие технологические, юридические и экономические механизмы.

провести организационную работу с органами местного самоуправления по вопросам создания единой казначейской системы в рамках исполнения консолидированного бюджета Пермской области.

Результаты реформирования

Администрация Пермской области считает целесообразным осуществить подготовку и перейти в 2003 году на казначейское исполнение областного бюджета по оперативно-управленческой схеме, а в 2004 году распространить это на все муниципальные образования, согласившиеся с предложенной схемой.

Применение казначейских технологий позволяет обеспечивать преимущества:

в сфере контроля за использованием средств бюджетов, недопущения возникновения необеспеченных бюджетных обязательств и, как следствие, прироста необоснованной кредиторской задолженности;

в вопросах формирования своевременной и достоверной отчетности по исполнению областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, необходимой для принятия решений в налоговой и бюджетной сферах.

Помимо того, будет ликвидирована проблема кассовых разрывов и необходимость прибегать к банковским кредитам для их финансирования. Вместо этого возникнет постоянный остаток средств на счете, что может быть использовано в качестве дополнительного финансового ресурса.

Самым важным следствием перехода на казначейскую систему исполнения бюджета считается повышение прозрачности бюджетных расходов и возможность контролировать их по каждому получателю бюджетных средств в разрезе экономической классификации расходов бюджета. Это позволит осуществлять комплексные меры по экономии бюджетных средств (в том числе путем пересмотра нормативов).

Альтернативы

Главной альтернативой оперативно-управленческой схеме казначейского исполнения бюджета является менее эффективная, но пока часто применяемая учетно-исполнительная схема. Эта схема требует меньших затрат на создание и функционирование, поскольку в ее основу обычно кладется исполнение поквартальной бюджетной росписи в разрезе главных распорядителей средств бюджета. Эта схема может быть предпочтительной только для регионов со слабой кадровой основой финансовой системы, в качестве переходного периода к более высокой ступени.

К сожалению, Федеральное казначейство пока обеспечивает только эту схему, хотя Правила кассового обслуживания бюджетов субъектов Российской Федерации территориальными органами федерального казначейства, утвержденные приказом Минфина России от 19.04.2000 N 46н, предусматривают финансирование в разрезе бюджетополучателей в соответствии с ежемесячными реестрами, формируемыми финансовыми органами.

Основной альтернативой казначейского исполнения областного бюджета финансовым органом является его полное исполнение органами федерального казначейства. Эта альтернатива должна быть реализована в будущем, когда развитие территориальных органов федерального казначейства позволит обеспечить применение оперативно-управленческой схемы казначейского исполнения бюджета. При этом основные аналитические, контрольные блоки (созданные в процессе перехода на казначейское исполнение бюджета) останутся в финансовом органе областной Администрации, а в федеральное казначейство будут переданы функции кассового исполнения (в объеме, аналогичном утвержденному приказом Минфина России от 19.04.2000 N 46н, либо в несколько большем объеме по соответствующему соглашению).

Риски

Главным риском при переходе на казначейское исполнение бюджета в 2003 году является большой объем работы высокой сложности, который предстоит осуществить работникам финансовой системы области.

Могут также возникнуть различные, трудно прогнозируемые сегодня трудности при подключении к казначейской системе бюджетополучателей, вызванные их недостаточной, либо отрицательной заинтересованностью. Для преодоления этих прогнозируемых объективных трудностей предусматривается, с одной стороны, обучение работников финансовой системы, с другой - жесткий административный контроль.

При переходе на казначейскую систему исполнения бюджетов муниципальных образований также могут быть риски, связанные с их нежеланием и неготовностью к работе в условиях более высокой прозрачности. Предполагается, что это неизбежное сопротивление должно быть преодолено, с одной стороны, за счет обучения работников и мотивацией их к более высокому уровню финансового учета и контроля, а, с другой стороны, за счет заинтересованности руководителей муниципальных образований в более точных данных о движении финансовых средств.

Есть также риск перехода Пермской области в разряд дотационных регионов, обязанных исполнять бюджет через территориальный орган федерального казначейства, но этот вариант в среднесрочной перспективе представляется маловероятным.

3.1.2. Система подушевых нормативов на среднее образование (T6)

Текущее состояние

Формирование расходов бюджета по учреждениям образования на 2002 год, в т.ч. и по общеобразовательным школам, осуществлялось в соответствии с законом Пермской области от 25.08.2000 N 1092-160 "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Пермской области" (с изменениями и дополнениями).

Размер нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по общеобразовательным школам включает затраты на текущее содержание 1 учащегося в год: фонд заработной платы с начислениями (35,8%) и материальные затраты.

Фонд заработной платы сформирован в соответствии с действующими типовыми штатами, федеральным и местным законодательством по оплате труда бюджетной сферы (для сельской местности в ФОТ учитывается увеличение ставок заработной платы на 25% в соответствии с законом РСФСР от 21.12.90 N 438-1 "О социальном развитии села"), с учетом доплат и надбавок, предусмотренных распоряжением правительства Российской Федерации от 09.06.92 N 1037-р "О возможности формирования фонда для выплаты надбавок за сложность, напряженность и высокое качество работы организациям и учреждениям образования".

Материальные затраты включают расходы:

на компенсационные выплаты педагогическим работникам для обеспечения книгоиздательской продукцией в соответствии с Федеральным законом от 13.01.96 N 12-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "Об образовании";

на подписку для библиотек в соответствии с рекомендательным списком газет и журналов, утвержденным Министерством образования России;

на приобретение медикаментов в соответствии с приказом Министерства здравоохранения СССР от 14.10.80 N 50 "О календаре профилактических прививок и основных положениях об их организации и проведении";

на прочие расходы по кодам бюджетной классификации (110500, 110600, 110700, 111000) в соответствии с отчетными данными базисного года с учетом индекса-дефлятора;

на компенсационные выплаты на питание обучающихся в соответствии с Федеральным законом от 01.08.96 N 107-ФЗ "О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования";

на фонд всеобуча для оказания материальной помощи нуждающимся учащимся в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 19.11.70 N 649;

на курсовую подготовку педагогических работников из расчета прохождения повышения квалификации 1 раз в 5 лет в соответствии с приказом Министерства образования России от 26.06.2000 N 1908 (зарегистрированном в Минюсте России 24.07.2000 N 2322).

Подушевые нормативы на среднее образование зависят от расположения школ, поскольку для сельских и особенно северных (малонаселенных) районов Пермской области необходимо сохранение школ даже с небольшим количеством учащихся. Оптимизация подушевых нормативов будет производиться одновременно с введением казначейской системы исполнения бюджета.

Концепция перехода, альтернативы и риски

В связи с тем, что по данному мероприятию Пермская область находится на пятом уровне, прогресс предусматривается только в связи с разработкой методики оценки эффективности бюджетных расходов (Т4). Поэтому все результаты, риски и альтернативы должны быть связаны с этой методикой. Критерии для определения качества бюджетных услуг в сфере образования могут быть получены после введения системы единого государственного экзамена, на основании результатов которого можно будет корректировать систему подушевых нормативов.

3.1.3. Система государственного и муниципального заказа
(T1, T2a, T2b, T3)

Текущее состояние

Согласно п.3 Указа Президента Российской Федерации от 08.04.97 N 305 "отношения, возникающие в связи с конкурсным размещением заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, не урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, а также другими федеральными законами о поставке продукции для государственных нужд, определяются настоящим Указом".

В соответствии с данным указом в Пермской области издан указ Губернатора Пермской области от 01.06.2000 N 153 "О проведении закупок товаров (работ, услуг) для государственных областных нужд и Порядке их финансирования" (в редакции указа от 15.05.2002 N 89), который регламентирует закупки товаров (работ, услуг) для государственных (региональных) нужд за счет средств областного бюджета и областных целевых бюджетных фондов. Согласно вышеназванному указу Губернатора Пермской области конкурсное размещение закупок товаров, выполнение работ, оказание услуг обязаны обеспечивать государственные заказчики.

Государственные заказчики проводят открытые конкурсы на закупку товаров (работ, услуг) на сумму свыше 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда на заседаниях конкурсных комиссий, утвержденных распоряжением Губернатора области. Закупка товаров (работ, услуг) на сумму от 1000 до 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда производится способом запроса котировок на заседаниях котировочных комиссий, созданных государственными заказчиками.

Закупка товаров (работ, услуг) на сумму менее 1000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, а также услуг естественных и локальных монополий (электроэнергии, тепла, газа, коммунальных услуг, услуг связи и т.д.), выполнение представительских функций Губернатора области и его заместителей, обеспечение гласности деятельности органов государственной власти, долевое участие Администрации области в строительстве жилья производится без применения конкурсных процедур размещения заказа, но с обязательным ведением реестра закупок.

Государственный (муниципальный) заказ представляет собой совокупность заключенных государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (п.4 ст.72 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных (муниципальных) контрактов (ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Остальные закупки согласно действующему законодательству Российской Федерации возможны без заключения государственного контракта и поэтому не попадают в систему государственного заказа. Таким образом, в Пермской области все 100% закупок на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда проходят через процедуру государственного заказа и более 70% расходов областного бюджета на закупку товаров, работ и услуг осуществляется по результатам конкурса (см. дополнительные таблицы Т1, Т2а).

Информация о конкурсах в Пермской области распространяется в СМИ, в том числе в электронных СМИ (Т3). Согласно действующему законодательству приглашение к конкурсу и информация о победителе конкурса обязательна к опубликованию в печатных СМИ. Дополнительное требование о размещении данной информации и в электронных СМИ планируется внести в областное законодательство.

Работа по совершенствованию областного законодательства о закупках продолжается, однако принятие закона на уровне области, обязательного для муниципальных образований, возможно только после утверждения нового Федерального закона о закупках продукции для государственных и муниципальных нужд, проект которого подготовлен Правительством Российской Федерации и передан на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации. Принятие закона ожидается в 2003 году.

Закупки товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд сейчас регламентируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, изданными в соответствии с положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 08.04.97 N 305.

Концепция перехода

Совершенствование системы закупки продукции для государственных (региональных) и муниципальных нужд области связано в первую очередь с централизацией и автоматизацией системы управления закупками для государственных (муниципальных) нужд. Целесообразно комплексное решение проблемы упорядочивания бюджетных расходов - одновременным внедрением как системы автоматизации казначейского исполнения бюджетов, так и системы автоматизации государственных закупок как составной части оптимизации расхода консолидированного бюджета Пермской области. Это позволит изначально заложить основные принципы взаимодействия подразделений Администрации Пермской области и муниципальных образований, а также создать основу для более продуманной системы организации расходов бюджета.

Основным связующим элементом системы казначейского исполнения бюджетов и системы государственных закупок должно стать единое хранилище данных, включающее в себя следующие составляющие: полную и актуальную информацию о ходе процесса исполнения бюджета, единый классификатор товаров и услуг, справочник цен, реестр государственных контрактов и поставщиков (с указанием рейтинга), учет исполнения государственных контрактов и др.

Ожидаемые результаты

На первом этапе реформ в Пермской области будет рассмотрена возможность выполнения следующих мероприятий (T2b, T3):

Принятие закона Пермской области о закупках (возможно только после ожидаемого принятия федерального закона о закупках);

Поэтапное создание единой двухуровневой (областной и муниципальной) системы управления государственными закупками, включающей планирование, размещение и контроль за исполнением государственного (муниципального) заказа.

Таким образом, должна быть создана система управления закупками, включающая управление закупками на региональном уровне, которая на втором этапе реформы может быть продолжена на муниципальный уровень.

Если федеральный закон не будет принят к этому времени, то минимально необходимые для создания системы положения будут утверждены указом Губернатора, при этом будет также принята обязательность размещения информации в электронных СМИ (Т3).

Однако для муниципальных образований этот указ без федерального закона может носить только рекомендательный характер и внедрение системы на муниципальном уровне будет иметь ограниченный характер.

На втором этапе реформ предполагается частично автоматизировать процесс управления государственными (муниципальными) закупками (T2b). Автоматизация всех процессов управления государственными закупками должна привести к снижению затрат на проведение государственных закупок продукции; повышению прозрачности государственных закупок продукции и уменьшению злоупотреблений при расходовании бюджетных средств; увеличению конкуренции при получении государственных заказов; ускорению процедур проведения конкурсов.

В случае принятия соответствующего федерального закона будет рассмотрена возможность создания электронной системы государственных (муниципальных) закупок, охватывающей все закупки консолидированного бюджета на сумму свыше 1000 минимальных окладов.

Альтернативы и риски

Альтернативой автоматизированной системе закупок для государственных областных нужд является только действующий порядок, который в Пермской области полностью соответствует действующему законодательству и достаточно совершенен во всем, за исключением только того, что он не автоматизирован.

Риски при внедрении автоматизированной системы в основном те же, что и при любой другой реформе системы закупок - незаинтересованность тех, кто осуществляет закупки, в прозрачной и объективной системе определения цен. В силу того, что действующая в Пермской области система уже сейчас достаточно прозрачна, эти риски представляются умеренными. Тем не менее, для их преодоления потребуется проявление политической воли Администрации области и необходимость обучения работников.

3.1.4. Наличие системы оценки эффективности производимых расходов (T4)

Контроль и аудит (S1, S2)

Текущее состояние

В соответствии с законом Пермской области "О бюджетном процессе в Пермской области" аудит отчетов об исполнении консолидированного бюджета Пермской области регулярно проводится контрольно-счетной палатой Пермской области(S1).

Администрация Пермской области также осуществляет постоянный качественный анализ и контроль производимых бюджетных расходов силами главного управления финансов и налоговой политики области, которое наделено контрольными полномочиями в соответствии с законом о бюджетном процессе в Пермской области (Т4), однако пока не существует формализованной методики оценки эффективности бюджетных расходов.

Эффективность использования областной собственности государственными учреждениями регулярно проверяется и контролируется департаментом имущественных отношений Пермской области (S2). Концепция управления государственной собственностью в Пермской области утверждена решением Законодательного Собрания Пермской области от 18 февраля 1999 г. N 401, однако формальной методики такого контроля пока не существует. Для обязательного аудита бухгалтерской отчетности областных государственных учреждений регулярно производится конкурсный отбор аудиторских организаций. Состав конкурсной комиссии утверждается распоряжениями и указами Губернатора Пермской области.

Концепция перехода

Как уже подчеркивалось, переход на казначейское исполнение бюджета по оперативно - управленческому методу позволяет существенно усилить контроль за эффективностью использования бюджетных средств.

На первом этапе реформы предполагается после введения казначейской системы накопить необходимые данные для контроля за эффективностью бюджетных расходов и определить принципы такого контроля.

После определения принципов контроля будет принята конкурсная процедура выбора независимых аудиторов для проверки отчетности об исполнении бюджета Пермской области и проведение таких проверок (S1), а также методика проверки деятельности государственных учреждений по управлению имуществом (S2).

На втором этапе планируется принять формализованную методику оценки эффективности бюджетных расходов (Т4), которая будет в дальнейшем детализирована в целях практического применения для различных видов бюджетных расходов. Предполагается также рекомендовать распространение этого подхода на муниципальные образования, перешедшие на казначейское исполнение бюджета.

Ожидаемые результаты

Оценка эффективности бюджетных расходов (Т4) должна включать в себя критерии качества бюджетных услуг. Эти критерии не могут быть едиными для всех видов бюджетных услуг. Так, например, для сферы образования критерием качества могли бы стать оценки, получаемые на едином государственном экзамене. Для сферы здравоохранения - процент здоровых граждан по результатам медицинских осмотров либо другие статистические показатели. Для каких -то видов услуг (например, ремонт городских теплосетей) критерием могут быть просто величина средств, затрачиваемая для получения результата, а для других (например, для услуг судебной и нотариальной системы) нужны опросы общественного мнения. Оценка эффективности капитальных расходов еще сильнее отличается от оценки эффективности бюджетных услуг.

Таким образом, при оценке эффективности бюджетных расходов речь должна идти не о единой методике, а о совокупности методик, различных для разных видов расходов и объединенных только общей идеологией - повышением качества бюджетных услуг и бюджетных инвестиций при снижении их себестоимости (на единицу результата).

Аудит бюджетных учреждений предполагается производить силами контрольно-счетной палаты Пермской области, а проверку их деятельности - силами главного управления финансов и налоговой политики области.

Эффективность использования областной собственности государственными учреждениями будет регулярно проверяться и контролироваться департаментом имущественных отношений Пермской области в соответствии с формализованной методикой, разработка которой предусмотрена новым проектом концепции имущественных отношений в Пермской области. Эта новая концепция будет принята в 2003 году. В ней также предусматриваются ряд мер, которые должны позволить выявить неэффективно используемое имущество.

Результаты применения этих методик будут определяться по итогам проверок.

Альтернативы

В настоящий момент главной целью проверки бюджетных учреждений является проверка целевого использования средств. Сохранение этого положения, когда никто не ставит вопрос об эффективности бюджетных расходов, является главной альтернативой, но эта альтернатива противоречит главным целям Программы реформирования.

Помимо этого, существует множество альтернативных критериев качества расходов, зависящих от вида расходов. Для расходов (в том числе налоговых льгот, гарантий и т.д.), имеющих целью стимулирование инвестиционных процессов, в качестве критерия обычно выбирается бюджетная эффективность. Общим критерием для бюджетных услуг может быть степень удовлетворенности их качеством населения, но объективность этого критерия и его универсальное применение вызывают большие сомнения. По-видимому, для каждого вида бюджетных расходов необходимо выбирать соответствующий критерий качества услуг (степени достижения поставленных целей), откуда будут проистекать процедуры определения критериев эффективности бюджетных расходов. Общим критерием может быть оценка общественного мнения.

Например, для расходов на образование логично было бы в качестве критерия качества (и эффективности) выбрать результаты единого государственного экзамена (когда его проведение будет осуществляться) и менее логично - результаты выпускных школьных экзаменов. Мнение школьников о качестве обучения также могло бы учитываться, но вряд ли оно должно быть в качестве единственного критерия.

Для здравоохранения основным критерием качества должно быть состояние здоровья граждан, пользующихся услугами медицины. Однако если это сделать основным критерием, то может возникнуть стремление искажать статистику заболеваний, поэтому и в этом случае критерий может быть только комплексным, учитывающим статистику заболеваемости в разных возрастных категориях и использующий опросы общественного мнения наряду с данными статистики.

Риски

Для бюджета нет существенных рисков в проведении проверок и аудита.

Главные риски при оценке эффективности бюджетных услуг возникают при выборе методики их оценки. В случае выбора неверной методики можно получить не повышение, а понижение качества услуг. Так, например, в прошлом оценка эффективности деятельности милиции по количеству преступлений приводила (и по сей день приводит) к сокрытию мелких преступлений, отказам от оказания помощи.

Для избежания риска выбора неверных критериев на первом этапе реформы необходимо использовать сложные (комплексные) критерии, использующие как данные объективной статистики, так и результаты опросов общественного мнения, которые могут быть детализированы на втором этапе реформы и уточняться в дальнейшем.

3.1.5. Социальные субсидии (T5)

Текущее состояние

Социальная поддержка населения в Пермской области регламентируется принятым в 1997 году законом Пермской области "Об основах социальной защиты населения в Пермской области", который определяет общие положения в сфере социальной защиты населения Пермской области, устанавливает формы и методы оказания адресной государственной поддержки и защиты нуждающихся в них граждан.

Осуществление социальной защиты основывается на следующих принципах:

гуманности;

гласности и широкой информированности населения о формах и порядке предоставления социальной помощи;

адресности социальной помощи;

добровольности получения социальной помощи;

равноправия различных групп населения при получении социальной помощи;

всесторонней социальной и экономической обоснованности мер социальной защиты;

ориентации на общепризнанные в международной практике социальные нормы и нормативы;

ответственности должностных лиц органов государственной власти, местного самоуправления за обеспечение прав граждан в сфере социальной защиты;

содействия самообеспечению граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Законом предусмотрен не только принцип адресности социальной помощи, но также и принятие Программы мер адресной помощи социально незащищенным категориям граждан. Однако эти положения закона работают не в полной мере, так как предусмотренная им программа не принята, но вместо нее ежегодно принимаются планы мероприятий по оказанию социальной помощи населению, при этом аналогичные муниципальные программы были приняты несколькими муниципальными образованиями Пермской области.

Концепция перехода

Планируется в 2003 году принять новую Программу мер адресной помощи социально незащищенным категориям граждан до 2010 года в соответствии с законом Пермской области "Об основах социальной защиты населения в Пермской области", предусматривающую переход на принцип 100% адресности социальной помощи, создание системы регистрации малоимущих и переход на единое социальное пособие.

Ожидаемые результаты

Переход к адресному оказанию помощи позволит сделать помощь более эффективной и нацеленной исключительно на неимущие категории населения.

Альтернативы и риски

Альтернативой адресной помощи являются социальные льготы широким слоям населения (в первую очередь по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг транспорта и связи). Такие льготы нарушают принципы рыночного ценообразования и практически всегда используются расширительно, то есть не по назначению.

Основные риски при переходе на адресный принцип предоставления помощи - это риски фактического ухудшения положения значительной части населения и (или) увеличения расходов областного бюджета на эти цели. Для управления этими рисками будет предварительно проведена инвентаризация системы льгот и их получателей.

3.2. Управление долговыми обязательствами и капитальными расходами

В настоящее время Пермская область не является эмитентом каких-либо облигаций и не планирует этого в ближайшем будущем. В 1994-1995 годах область являлась эмитентом краткосрочных (2-3 мес.) облигаций (ОДО) с целью финансирования кассовых разрывов при исполнении бюджета области, но эта практика прекратилась в 1995 году.

Непогашенные гарантии областного бюджета связаны исключительно с участием области в проектах Мирового Банка "Арис" и "Ларис".

В то же время существует задолженность Пермской области по кредитам коммерческих банков, которые привлекались в 2002 году для покрытия дефицита бюджета дорожного фонда Пермской области, с погашением в 2003 году.

3.2.1. Консолидированный учет долговых обязательств (P1, P2, P3, N2)

Текущее состояние

Учет долговых обязательств Пермской области ведется в консолидированной форме, вместе с поручительствами, в долговой книге Пермской области, которую ведет главное управление финансов и налоговой политики области (P1, P3).

В соответствии с приказом по главному управлению финансов и налоговой политики области от 30 июля 2001 г. N 32 обязанности по формированию базы данных о долговых обязательствах и ведению государственной долговой книги Администрации Пермской области возложены на отдел государственных кредитов и целевых бюджетных фондов и утверждены формы, по которым представляется информация.

Учет отдельных долговых инструментов происходит в отделе финансов агропромышленного комплекса, сводном бюджетном отделе, отделе бухгалтерского учета и отчетности. Информация обо всех видах заимствований Администрации области из этих отделов ежемесячно передается в отдел государственных кредитов и целевых бюджетных фондов главного управления финансов и налоговой политики области, где данные обрабатываются и формируется база данных о долговых обязательствах.

Муниципальные образования также ведут долговую книгу и представляют ежемесячно информацию в главное управление финансов и налоговой политики области. Эта информация проверяется, обрабатывается и сводится в таблицу "Договоры и соглашения о предоставлении муниципальными образованиями бюджетных ссуд и бюджетных кредитов других уровней бюджетной системы Российской Федерации". В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные и муниципальные унитарные предприятия также извещены о необходимости представления информации о своих заимствованиях у третьих лиц.

Все сведения о долговых обязательствах муниципальных образований также направляются в отдел государственных кредитов и целевых бюджетных фондов главного управления финансов и налоговой политики области, в связи с чем есть возможность их консолидированного учета.

Просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений (Р2 и N2) областного подчинения составляет незначительную сумму 63 млн. руб., но существует проблема задолженности учреждений муниципального подчинения за электроэнергию и тепло организациям ОАО "Пермэнерго" (343 млн.руб.) и ООО "Пермрегионгаз" (499 млн.руб.). Эта проблема будет решаться путем согласованной реструктуризации задолженности при условии полной уплаты текущих платежей.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

На первом этапе реформы, одновременно с переходом областного бюджета на казначейское исполнение, должен быть осуществлен переход к консолидированному учету всех долговых обязательств Пермской области и кредиторской задолженности областных бюджетных учреждений (Р1). Погашение задолженности собственно областных учреждений планируется в 2003 году после выверки этой задолженности (Р2 и N2).

Что же касается погашения задолженности муниципальных учреждений, то она должна проводиться силами муниципальных органов власти при содействии областной Администрации. Для муниципальных образований, не способных управлять задолженностью, допускающих ее неконтролируемый рост, будет рассмотрен вопрос о переходе на специальный режим межбюджетных финансовых отношений.

Кроме того, на первом этапе реформы будет закреплен и реализован порядок составления консолидированного графика платежей по всем долговым обязательствам областного бюджета и применения дисконтирования долговых обязательств (Р3) для вычисления приведенной стоимости долга на основе ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.

Порядок учета долговых обязательств и принципы реструктуризации задолженности должны быть утверждены нормативным актом Губернатора Пермской области.

На втором этапе, в 2004 году, в учете задолженности должны быть консолидированы обязательства муниципальных образований и муниципальных учреждений (Р1).

После перехода на казначейское исполнение бюджета и проведения реформы межбюджетных отношений эта задолженность должна быть погашена либо реструктурирована, для чего должны быть проведены переговоры местных органов власти с ОАО "Пермэнерго" и ООО "Пермрегионгаз" при содействии областной Администрации (Р2).

Главная цель указанных преобразований - достижение большей прозрачности долговых обязательств бюджетных учреждений муниципального подчинения и муниципальных образований (поскольку на областном уровне эта проблема уже решена).

Альтернативы

Альтернативой мероприятиям Программы реформирования является консолидация задолженности государственных унитарных предприятий (далее - ГУПы) областного подчинения и муниципальных унитарных предприятий (далее - МУПы), а также иных предприятий с участием Пермской области. Такая консолидация в настоящий момент не признана целесообразной, поскольку это привело бы к значительному и неоправданному усложнению для них кредитных операций, а также к неоправданному смешению задолженности бюджета и независимых юридических лиц. Мониторинг задолженности предприятий с участием бюджетных средств будет осуществляться департаментом имущественных отношений области в рамках мероприятий по управлению имуществом области.

Риски

Существует риск того, что каким-то муниципальным образованиям не удастся достичь договоренности о реструктуризации задолженности с кредиторами бюджетных учреждений. Этот риск должны принять на себя те муниципальные образования, в подчинении которых находятся бюджетные учреждения, имеющие задолженность. Пермская область будет оказывать содействие в этих переговорах, но не предполагает выступать гарантом обязательств. Если какие-то муниципальные образования будут хронически неспособны погашать свою задолженность, то возникнет необходимость в применении специальных режимов финансовых отношений.

3.2.2. Кредитный рейтинг области. Экспертиза инвестиционных проектов
и процедуры управления долгом (P4, P5)

Текущее состояние

В настоящий момент главное управление экономики области при построении макроэкономических прогнозов систематически производит оценки состояния финансов Пермской области, распространяя данные о бюджетных параметрах в СМИ, в том числе в электронных - на интернет - сайте Администрации Пермской области (P4).

Построение кредитного рейтинга Пермской области проводится экспертами фирмы "Moody's " и должно быть завершено в 2003 году.

Экспертиза проектов, по которым у Пермской области возникают долговые обязательства, производится комиссией по инвестиционной политике в соответствии с постановлением Губернатора Пермской области от 22.05.98 N 181 "О порядке предоставления государственной поддержки при реализации инвестиционных проектов" (P5).

Концепция перехода и ожидаемые результаты

В соответствии с указанным постановлением перечень инвестиционных проектов, включенных в каталог, претендующих на предоставление государственной поддержки в виде гарантий на сумму, превышающую для каждого проекта 0,01% от расходов бюджета области, подлежит утверждению Законодательным Собранием Пермской области.

На первом этапе реформы, с 2003 года, при представлении перечня на утверждение Законодательным Собранием контрольно-счетная палата Пермской области должна будет в обязательном порядке проводить независимую экспертизу таких проектов и давать на них свое заключение (P5).

Построение кредитного рейтинга Пермской области в настоящий момент проводится экспертами фирмы "Moody's " и должно быть завершено в 2003 году (P4). Одновременно проводится сравнение основных параметров Пермской области с другими регионами, имеющими кредитный рейтинг и оценки кредитоспособности для отдельных проектов.

На втором этапе реформы будет утверждена методика принятия решений о рефинансировании долга, с учетом структуры рисков и долговой нагрузки, предусматривающая консолидированное управление долгом и кредиторской задолженностью (P5).

Альтернативы и риски

Альтернативой является привлечение аудиторов для оценки инвестиционных проектов на конкурсной основе, в то же время крайне сомнительно, чтобы привлечение аудиторов на конкурсной основе могло снизить кредитные риски при финансировании или гарантировании инвестиционных проектов (многочисленные примеры деловой практики доказывают обратное).

Рисками, неизбежно возникающими при выдаче гарантий, можно управлять двумя главными способами - либо не выдавать гарантий вообще, либо выдавать их только под достаточно серьезное обеспечение (залог имущества, контргарантии и т.д.).

3.2.3. Предоставление бюджетных гарантий и субсидий при реализации
инвестиционных проектов (R1, R3, T4)

Текущее состояние

В настоящее время средства областного бюджета на государственную поддержку инвестиций централизуются в рамках Бюджета развития. Предоставление инвестиционных налоговых кредитов, а также средств из Бюджета развития и бюджетных гарантий производится по решению комиссии по инвестиционной политике в соответствии с постановлением Губернатора Пермской области от 22.05.1998 г. N 181 "О порядке предоставления государственной поддержки при реализации инвестиционных проектов" (см. также п. 2.3).

Данное постановление принято в соответствии с двумя законами Пермской области "Об иностранных инвестициях в Пермской области" и "О промышленной политике в Пермской области".

Государственная поддержка при реализации инвестиционных проектов оказывается в следующих формах:

а) гарантии, которые представляют собой поручительство Администрации области и предоставляются в пользу российских и иностранных инвесторов под размещение инвестиционных ресурсов в конкретные инвестиционные проекты хозяйствующих субъектов области;

б) предоставление средств на возвратной срочной и платной основе для финансирования (полностью или частично) инвестиционных проектов.

Государственная поддержка при реализации инвестиционных проектов предоставляется по результатам конкурсного отбора на проводимых Администрацией области торгах по инвестиционным проектам, включенным в каталог инвестиционных проектов.

Экспертиза проектов фактически производится комиссией по инвестиционной политике Администрации области. Комиссия разрабатывает и утверждает положения о каждых конкретных торгах, содержащие требования к организациям, желающим участвовать в торгах на предоставление государственной поддержки, а также формирует каталог инвестиционных проектов, при реализации которых может оказываться государственная поддержка.

Положения о торгах должны предусматривать проведение торгов в форме закрытого конкурса. К участию в закрытом конкурсе приглашаются организации, представившие инвестиционные проекты, включенные по итогам предварительного отбора в каталог инвестиционных проектов, при реализации которых может оказываться государственная поддержка.

Обязательными условиями предварительного отбора являются:

а) устойчивость финансового положения организации, представляющей проект;

б) условия, гарантирующие погашение кредита, предоставленного под гарантию Администрации области, либо средств, предоставленных Администрацией области для финансирования инвестиционного проекта, с начисленными на них процентами в срок и в полном объеме;

в) наличие положительной величины чистого дисконтированного дохода в расчетный период (чистый дисконтированный доход определяется путем сложения за все годы дисконтированных показателей чистой (после вычета налогов) прибыли и амортизации и вычитания из полученной суммы объема инвестиций, предназначенных на реализацию данного проекта).

Основным критерием отбора инвестиционных проектов на закрытых конкурсах является величина прямого дохода, который получит область, а также дохода, полученного за счет увеличения налогооблагаемой базы налогоплательщика в результате реализации проекта. Прошедшие предварительный отбор проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности. Этот показатель определяется как отношение суммы дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к размеру государственной поддержки.

В указанном постановлении заложены, в основном, правильные принципы, однако они недостаточно конкретны. Кроме того, 100% финансирование проекта не стимулирует приток частных инвестиций, что является главной задачей инвестиционной политики. Не закреплен принцип проверки бюджетной эффективности проектов после их реализации.

Правом на выдачу бюджетных гарантий в Администрации Пермской области в соответствии с указом Губернатора Пермской области от 29.10.99 N 144 "О порядке предоставления гарантий и поручительств" обладает только главное управление финансов и налоговой политики области. Договоры - поручительства, оформленные от имени Администрации области другими структурными подразделениями Администрации области, считаются не обеспеченными средствами областного бюджета и не имеющими юридической силы. В связи с тем, что главное управление финансов и налоговой политики области отвечает за исполнение бюджета, практика выдачи гарантий фактически отсутствует, за исключением гарантий, выдаваемых по решению Законодательного Собрания (в 2002 году была выдана всего одна гарантия Пермскому ипподрому на сумму 460 тыс.руб.). Тем не менее, при проведении реформы планируется разработка пакета документов, регламентирующего условия предоставления гарантий.

Концепция перехода

На первом этапе реформы, в 2003 году, предполагается внести поправки в постановление Губернатора Пермской области от 22.05.98 N 181 "О порядке предоставления государственной поддержки при реализации инвестиционных проектов", уточняющие и формализующие действующие сегодня требования при предоставлении бюджетных гарантий и иных форм поддержки (R1, R3). Должны быть уточнены требования к проектам, для которых предоставляются бюджетные средства или гарантии, в том числе "условия, гарантирующие погашение кредита" должны явно включать в себя требования залога или иного обеспечения обязательств.

Должен быть разработан пакет документов для формализованной оценки инвестиционных проектов, основанной на критерии их бюджетной эффективности (T4), и определены условия, при которых проекты должны будут проходить предварительную независимую экспертизу контрольно-счетной палаты.

В существующих условиях наиболее перспективными формами расходования средств являются финансирование расходов на субсидирование инвесторов для удешевления процентной ставки по кредитам коммерческих банков, субсидирование расходов на страхование рисков, связанных с реализацией инвестиционных проектов, финансирование разработки и экспертизы инвестиционных проектов. В частности, субсидирование инвесторов для удешевления процентной ставки по кредитам позволяет на 1 рубль бюджетных средств привлечь от 8 до 16 рублей кредитов. При этом все риски невозврата кредитов несут предоставляющие их организации (что делает излишним требование залога), однако финансирование этих расходов через бюджет развития в настоящий момент не представляется возможным вследствие наличия ряда ограничений правового характера.

Исходя из этого, на первом этапе реформы представляется необходимой разработка и принятие закона о фонде содействия инвестициям, который должен определить правовые и организационные основы формирования и расходования средств фонда. Государственная поддержка инвесторов из средств фонда будет распространяться на хозяйствующие субъекты, зарегистрированные на территории Пермской области, в части деятельности, осуществляемой в реальном секторе экономики на территории Пермской области.

Успешная реализация инвестиционной политики Администрации Пермской области на первом этапе реформы будет обеспечиваться следующими мероприятиями:

Ревизия существующих инвестиционных проектов в Пермской области, хода их реализации, их всесторонняя независимая экспертиза и при необходимости доработка. Формирование банка инвестиционных проектов.

Формирование долгосрочной программы социально-экономического развития, содержащей отраслевые и территориальные приоритеты.

Введение практики составления консолидированного бюджета государственных инвестиций области.

Данный бюджет в части источников инвестиций должен включать в себя:

a. Средства фонда содействия инвестициям;

b. Средства бюджета строительства объектов социальной инфраструктуры;

c. Средства, направляемые на капитальные затраты, учитываемые в рамках текущих затрат;

d. Средства, направляемые на дорожное строительство;

e. Средства, недополученные в результате предоставления инвестиционных льгот;

f. Средства, направляемые на переход от перекрестного субсидирования.

Определение единого органа (главное управление экономики Пермской области) для координации инвестиционного процесса с целью обеспечения непротиворечивости инвестиционных проектов и проводимой органами власти политикой, в частности, с помощью целевых программ. В результате должен сформироваться единый программный комплекс, состоящий из инвестиционных проектов коммерческого сектора и областных целевых программ. В компетенцию данного органа должны входить разработка методологии, установление стандартов в области разработки и оценки инвестиционных проектов, их контроль, консультирование по соответствующим вопросам отраслевых подразделений, сбор и обработка информации.

Распределение средств фонда на реализацию инвестиционных проектов и координация иных форм поддержки в дальнейшем (так же, как и сейчас) будет осуществляться уполномоченным коллегиальным органом, в качестве которого выступает комиссия по инвестиционной политике Администрации Пермской области. Состав данного органа утверждается распоряжением Губернатора области.

Отчет об исполнении фонда представляется Законодательному Собранию и контрольно-счетной палате Пермской области в составе отчета об исполнении областного бюджета.

На втором этапе реформы, в 2004 году, будет разработан и принят закон Пермской области (R1, R3), который объединит все имеющиеся законодательные акты о предоставлении бюджетных гарантий, субсидий и дотаций для реализации инвестиционных проектов, установит долгосрочные инвестиционные приоритеты, цели и задачи инвестиционной политики и политики содействия инвестициям.

Ожидаемые результаты

Главные результаты такого реформирования - повышение инвестиционной привлекательности Пермской области и повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частных инвестиций.

Кроме того, предполагается внедрить последующую оценку эффективности проектов, что позволит уточнять критерии принятия решений, модифицировать пакет инвестиционной документации.

Альтернативы

В инвестиционной политике существует очень большой выбор альтернатив.

В частности, для реализации особо масштабных среднесрочных проектов возможен выпуск специальных инвестиционных займов Пермской области. При этом такие проекты могут утверждаться Законодательным Собранием области, но перед этим проходить обязательную независимую экспертизу контрольно-счетной палаты, а также дополнительную экспертизу внешних аудиторов и предусматривать привлечение частных инвестиций в соотношении не менее 2 рублей на 1 рубль бюджетных средств.

Другой возможной альтернативой является организация содействия (технической и консультационной помощи) предприятиям и организациям, желающим привлечь частные инвестиции в проведение независимого аудита, в разработку программы финансового оздоровления предприятия и стратегии его развития, в выход на фондовый рынок с целью привлечения стратегического инвестора либо портфельных инвесторов.

Третьей альтернативой является участие Администрации области в качестве дополнительного гаранта проектов, по которым имеется частичная (на часть суммы) гарантия пермских банков, разработан качественный пакет документации и есть дополнительное залоговое обеспечение (например, оборудование - предмет лизинга).

Еще одной альтернативой может быть создание специального фонда венчурного финансирования перспективных научно - технических разработок при условии долевого участия (на уровне хотя бы 10-20%) частных инвесторов. Из всех форм поддержки научно-технического прогресса эта форма наиболее отвечает интересам экономики.

В качестве серьезной альтернативы могут также рассматриваться меры по стимулированию развития инвестиционной инфраструктуры - лизинговых компаний, инвестиционных банков, фондовых площадок (в том числе в сети Интернет), венчурных инвестиционных фондов и т.д.

Все указанные альтернативы будут рассмотрены и оценены при подготовке законопроектов на первом и втором этапах реформы.

Риски

В инвестиционной политике всегда есть риски невозврата инвестиций (кредитов и т.д.), риски нецелевого использования средств и риски неэффективного использования средств. Управление такими рисками - хорошо известный процесс, осуществляемый на практике всеми инвестиционными банками и инвестиционными компаниями. Для Администрации области - это вопрос точного описания указанных процедур в нормативных актах и определения ответственных исполнителей этих процедур.

Однако все указанные процедуры не могут полностью избавить от коммерческих рисков, в связи с чем необходимо закладывать определенный процент от инвестированных бюджетных средств (10%) на плановые потери.

Есть также обычные риски противоправных действий (хищений), порчи имущества в результате пожара и другие страхуемые риски. Эти риски должны быть застрахованы.

3.3. Баланс активов и пассивов (Q6)

Текущая ситуация

В настоящий момент единый баланс активов и пассивов Пермской области по принципу двойной записи не ведется и его ведение законодательством Пермской области не предусмотрено. В то же время департамент имущественных отношений ведет реестр имущества Пермской области, а главное управление финансов и налоговой политики области - долговую книгу и бюджетную отчетность. В 2003 году будет проведена переоценка основных средств бюджетных учреждений, что приблизит их балансовую стоимость основных средств и нематериальных активов к их реальной стоимости.

Внедрение казначейского исполнения бюджета области приведет к снижению необоснованной кредиторской задолженности и усилению контроля за расходованием бюджетных средств.

В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные и муниципальные унитарные предприятия обязаны представлять в главное управление финансов и налоговой политики области сведения о своих заимствованиях у третьих лиц.

Кроме того, в соответствии с новой Концепцией управления государственным имуществом департамент имущественных отношений области также должен вести централизованный учет обязательств и активов областных ГУПов. Таким образом, существуют все предпосылки для ведения реестра активов и пассивов. Сложность только в том, что этот реестр должен составляться на основе данных как департамента имущественных отношений, так и главного управления финансов и налоговой политики области.

Концепция перехода

На первом этапе реформы, в 2003 году, предполагается принятие нормативного акта о ведении баланса активов и пассивов Пермской области по принципу двойной записи департаментом имущественных отношений. При этом вначале такой баланс должен включать в себя бюджетные средства, долговые обязательства Пермской области, а также объекты недвижимости, находящиеся в собственности Пермской области.

На втором этапе реформы, в 2004 году, в баланс активов и пассивов должны быть включены доли участия Пермской области в уставном капитале предприятий, а также активы и обязательства ГУПов и бюджетных учреждений.

Регулярная публикация баланса активов и пассивов в СМИ пока не предполагается.

Ожидаемые результаты

Ведение баланса активов и пассивов по принципу двойной записи позволит Пермской области лучше контролировать структуру своих активов и расходы на их улучшение, а также оценивать эффективность их использования аналогично тому, как это делают предприятия.

Например, если расход на достройку недостроенных зданий увеличивает их стоимость больше, чем на величину вложенных средств, это сразу же отражается на валюте баланса. Если стоимость вложенного в предприятие имущества больше, чем стоимость доли в имуществе предприятия, то это - невыгодное вложение капитала, а если наоборот - выгодное и т.д.

Альтернативы и риски

Главной альтернативой является учет активов и обязательств ГУПов совместно с активами и обязательствами области. Как уже отмечалось, в настоящий момент это не признано целесообразным, поскольку привело бы к значительному и неоправданному усложнению для них кредитных операций, а также к неоправданному смешению задолженности бюджета и независимых юридических лиц. Мониторинг задолженности предприятий с участием бюджетных средств будет осуществляться департаментом имущественных отношений области, в рамках мероприятий по управлению имуществом области.

Возникающие при этом риски являются обычными рисками управления активами и способы управления такими рисками также хорошо известны. Главными условиями являются постоянный мониторинг состояния активов и пассивов предприятий и правильный выбор для них стратегии развития (включая стратегию управления предприятием).

3.4. Бюджетное планирование

3.4.1. Процедура пересмотра бюджета (L1)

Текущая ситуация

Бюджетные отношения в Пермской области регулируются четырьмя основными законами: "О бюджетном процессе в Пермской области", "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности", "О методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области" и, наконец, законом о бюджете на очередной финансовый год. С 2001 года закон о бюджете на очередной год принимается в трех чтениях. Введение этой процедуры позволило сделать процесс принятия решений более прозрачным. В первом чтении проходит обсуждение законопроекта и прогноза социально-экономического развития Пермской области на очередной финансовый год, основных характеристик областного бюджета. Во втором чтении утверждаются основные характеристики областного бюджета.

Необходимо отметить, что областное законодательство не только приведено в соответствие с федеральным, но и имеет ряд позитивных отличий, которые отражают специфику бюджетных отношений в Пермской области. Принципиальной особенностью бюджета Пермской области является уточнение понятия "бюджет развития". Вместо этого устаревшего понятия введено два новых: собственно бюджет развития (стимулирование инвестиций в экономику) и бюджет строительства объектов социальной инфраструктуры. Первый предназначен для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности, второй - для развития материально-технической базы социальной инфраструктуры территорий на условиях безвозмездного финансирования.

В 2000 году было принято 5 поправок к закону о бюджете Пермской области, в 2001 году - 7 поправок, в 2002 году - 5 поправок и еще планируется одна поправка (из-за изменения объема федеральных ассигнований на социальную защиту инвалидов).

В основном поправки связаны с изменением объема бюджета, в связи с изменениями федерального законодательства либо изменения доходов бюджета по другим причинам. Однако были и поправки, меняющие только тексты статей:

2000 год

Закон Пермской области от 06.04.2000 N 898-139 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2000 год" (изменение нормативов отчислений по налогу на вмененный доход юридических лиц).

Закон Пермской области от 04.08.2000 N 1061-156 "О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2000 год" (изменение объема бюджета).

Закон Пермской области от 04.11.2000 N 1178-174 "О внесении изменения в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2000 год" (редакционные правки - исключение абзаца в статье закона).

Закон Пермской области от 09.12.2000 N 1196-176 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2000 год" (изменение объема бюджета).

Закон Пермской области от 06.03.2001 N 1374-217 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2000 год" (изменение объема бюджета).

2001 год

Закон Пермской области от 05.02.2001 N 1344-212 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (изменение объема бюджета и нормативов отчислений по подоходному налогу в связи с изменениями федерального законодательства).

Закон Пермской области от 15.05.2001 N 1489-234 "О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (введена дополнительная статья).

Закон Пермской области от 09.07.2001 N 1572-253 "О внесении дополнений и изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (изменение объема бюджета).

Закон Пермской области от 30.08.2001 N 1682-295 "О внесении дополнения в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (изменение редакции статьи закона).

Закон Пермской области от 11.01.2001 N 1857-326 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (перераспределение средств между бюджетами развития и строительства).

Закон Пермской области от 27.12.2001 N 1933-346 "О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (изменение объема бюджета).

Закон Пермской области от 18.02.2002 N 20-1 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2001 год" (изменение объема бюджета).

2002 год

1. Закон Пермской области от 14.06.2002 N 186-28 "О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2002 год" (изменение объема бюджета).

2. Закон Пермской области от 04.09.2002 N 315-54 "О внесении изменений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2002 год" (изменение объема бюджета).

3. Закон Пермской области от 04.09.2002 N 318-55 "О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2002 год" (изменение объема бюджета).

4. Закон Пермской области от 15.10.2002 N 371-66 "О внесении изменений и дополнений в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2002 год" (изменение редакции статьи закона).

5. Закон Пермской области от 15.10.2002 N 374-67 "О внесении изменения в закон Пермской области "О бюджете Пермской области на 2002 год" (изменение редакции статьи закона).

6. В 2002 году предполагается еще одна поправка в областной бюджет (ориентировочно в конце декабря), которая будет связана, в первую очередь, с перераспределением средств по Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в связи с перераспределением ассигнований на федеральном уровне.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

В 2003 году планируется ограничить не число поправок в закон о бюджете, а скорее основания, по которым можно вносить эти поправки. В частности, предполагается вносить поправки в закон о бюджете три раза - в первом полугодии, середине года (после уточнения доходов бюджета) и в конце года (завершающие и уточняющие), и в эти же сроки вносить редакционные поправки. Тем не менее, должна быть предусмотрена возможность внесения внеочередных поправок из-за изменения федерального бюджетного и налогового законодательства.

Альтернативы

Альтернативы могут быть две. Первая - никак не ограничивать количество поправок. Вторая - жестко ограничить их количество (например, двумя).

Первая альтернатива дает большую гибкость при уточнении бюджета, но при этом снижается стабильность бюджетных отношений, возникает опасность внесения недостаточно мотивированных поправок. Это и есть текущая ситуация, которую нужно реформировать в целях достижения большей стабильности бюджетного процесса.

Вторая альтернатива достигает цели стабильности, но лишает возможности внесения внеочередных поправок, вызванных непредвиденными обстоятельствами.

Риски

Риски при этом возникают, прежде всего, из-за непостоянства федерального бюджетного и налогового законодательства, которое не дает сегодня оснований безоговорочно утверждать, что в последующие годы в утвержденный областной бюджет будет внесено минимальное количество поправок.

Кроме того, согласно областному законодательству в целях стимулирования органов местного самоуправления при формировании бюджета на очередной финансовый год в бюджеты территорий предусматриваются "стабильные" доходы, а областной бюджет формируется в основном за счет так называемых "нестабильных" доходных источников (налога на прибыль, платы за добычу углеводородного сырья и т.д.)

В связи с этими рисками, хотя данное мероприятие и предусмотрено планом мероприятий, формального прогресса по нему не предполагается.

3.4.2. Социальные льготы, субсидии, дотации, мониторинг федеральных и
региональных законов, увеличивающие объем наведенных расходов на
нижестоящие бюджеты (L2, M3)

Текущая ситуация

В Пермской области проводится выборочная финансовая и социальная оценка отдельных видов льгот, субсидий (в том числе направленных на покрытие выпадающих доходов предприятий, связанных с предоставлением льгот), о чем свидетельствуют данные дополнительной таблицы L2 (прилагается). Полной оценки пока что нет.

Проведение таких оценок позволяет выявлять потребность в финансировании социальных льгот, субсидий и дотаций, сравнивать потребность с фактическим финансированием, определять размеры недофинансирования расходов, в том числе в части недофинансирования федеральных мандатов из федеральных источников.

Так, например, расходы на выполнение закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" будут компенсироваться из федерального бюджета в 2003 году только на 144 млн. руб. при расчетной потребности 488 млн. руб. (льготы по ЖКХ исключены).

Расходы по льготам для ветеранов Пермской области учитываются Минфином России только при расчетах объемов субвенций в межбюджетных отношениях (для определения объема трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов, которых Пермская область фактически не получает) в размере 655,8 млн.руб., при предусмотренных в бюджете Пермской области 725,2 млн. руб. и расчетной потребности более 3 млрд.руб.

Закон Пермской области "О социальной поддержке пенсионеров, имеющих большой трудовой стаж", исходя из принципа социальной справедливости, распространяет поддержку на более широкий контингент, не подлежащий льготированию по федеральному закону. Эти льготы целиком покрываются из областного бюджета.

Полностью из федерального бюджета покрываются только детские пособия (примерно 460 млн. руб. в 2002 году). Здесь в соответствии с федеральным законодательством применяется адресный принцип.

Практика формирования регионального и местного бюджета с учетом наведенных расходов существует уже несколько лет. Результаты подробного анализа наведенных расходов отражены в дополнительной таблице М3. В связи с указанными расходами приходится каждый раз пересматривать параметры областного бюджета и муниципальных бюджетов после принятия федеральных актов, изменяющих объемы субсидий.

Проблема недостаточного финансирования мандатов из федерального бюджета существует практически в каждом субъекте Российской Федерации и требует разрешения на федеральном уровне. В законе о бюджетном процессе в Пермской области уже закреплен запрет на принятие региональных законов (M3), увеличивающих объем наведенных расходов на местные бюджеты, без передачи источников финансирования, а также закреплена действующая практика целевого финансирования через субвенции местным бюджетам "наведенных расходов" (по федеральным мандатам).

Концепция перехода и ожидаемые результаты

На первом этапе реформы, в 2003 году, предполагается провести полную комплексную оценку всех льгот и субсидий, установленных федеральными, областными и местными правовыми актами (L2, M3), а также подготовить концепцию о частичном переходе к выплате адресных пособий вместо установления льгот по областным и местным льготам и субсидиям (L2) в тех случаях, когда это не приведет к существенному ухудшению положения льготников и не вызовет неоправданных дополнительных расходов бюджета. Результаты анализа и основные положения концепции должны быть опубликованы в СМИ (L2).

На втором этапе реформы, в 2004 году, на основе анализа разработать концепцию (связанную единой методологией систему предложений) о пересмотре всех льгот и субсидий, установленных федеральными, областными и местными правовыми актами. Концепция будет предусматривать их частичное сокращение (ограничение) либо переход к выплате адресных пособий вместо установления льгот в тех случаях, когда это будет разрешено и рекомендовано федеральным законодательством. Данная концепция совместно с результатами анализа должна быть опубликована в СМИ.

Альтернативы

В части федеральных мандатов главной альтернативой является их пересмотр на федеральном уровне. Это означало бы принятие на себя федеральным центром политической ответственности за такой пересмотр и финансовой ответственности за финансирование оставшихся льгот. В этом случае был бы возможен полный переход на принцип адресного финансирования. Иных альтернатив в отношении федеральных мандатов федеральное законодательство фактически не оставляет - любая региональная реформа в их отношении может опираться только на федеральные законы.

В качестве альтернатив в отношении региональных и местных льгот (которые, по большей части, являются продолжением федеральных на те группы населения, которые последними не охвачены) может быть рассмотрено их сокращение либо переход на адресный принцип, но с учетом фактической материальной обеспеченности льготных категорий населения. Обе альтернативы в отношении каждой из льгот будут рассмотрены при подготовке концепции.

Риски

При любой реформе социальных льгот существует три основных вида рисков.

Первый - риск заметного ухудшения положения социально незащищенного населения.

Второй - риск увеличения расходов областного бюджета.

Третий - риск нарушения федерального законодательства, которое невозможно будет соблюдать в полном объеме (Прокуратура Пермской области обычно выносит протесты по поводу любого возможного нарушения еще до того, как оно произошло).

В связи с этим первая и вторая группа рисков должны быть учтены при реформе системы региональных льгот, а реформа федеральных льгот должна проводиться только в увязке с изменениями федерального законодательства.

3.4.3. Отклонения параметров бюджета от заданных значений (L3)

Текущая ситуация

В последние годы бюджет Пермской области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации составлялся на основе среднесрочного плана экономического развития, содержащего прогноз финансовых показателей (см. таблицу 1).

В доходах Пермской области традиционно преобладают отчисления от топливной промышленности (нефтедобыча и нефтепереработка) и машиностроения. В 1999-2000 годах поступления от нефтяников составляли до 35% доходов бюджета, а в налоге на прибыль свыше 40%. Объем бюджета области за эти 2 года вырос в 2,4 раза (в т.ч. налог на прибыль в 3,6 раза).

После принятия главы 25 Налогового кодекса Российской Федерации и изменения налоговой политики ведущих нефтяных концернов поступления от топливной промышленности снизились до 25% от доходов бюджета, а по налогу на прибыль до 18%. В результате бюджет Пермской области 2002 года даже в номинальном исчислении не увеличился по сравнению с 2001 годом. Всего по данным областного комитета по статистике за 8 месяцев 2002 года прибыль предприятий и организаций Пермской области составила 68% к соответствующему периоду 2001 года. Соответственно сократились поступления по налогу на прибыль, который в структуре доходов бюджета области в 2001 году составлял 39%, а в 2002 году только 24%.

Аналогичная картина складывается и с прогнозом налога на прибыль в 2003 году. При общероссийском росте на 123%, заложенном в проекте федерального бюджета, в Пермской области ожидается рост всего на 4% (прогноз согласован с Минэкономразвития России). В то же время, если предположить, что падение доходов в 2002 году было связано с переходом на новый порядок учета амортизации (переоценкой и полным списанием ряда объектов учета), то этот прогноз может оказаться заниженным.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

В проект бюджета области на 2003 год заложено существенное (на 20%) увеличение уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги. С 2003 года вместо возмещения убытков транспортным предприятиям и дотаций на приобретение подвижного состава вводится порядок, в соответствии с которым компенсируются только экономически обоснованные затраты на предоставление услуг льготным категориям потребителей.

Несмотря на вышеупомянутые непрогнозируемые изменения федерального законодательства, фактическое отклонение основных параметров областного и консолидированного бюджета (общей суммы доходов и общей суммы расходов) в 2001 году не превышало 20%, а в 2002 году не превысит 10% (см. таблицу 1).

Таким образом, прогресс на первом этапе реформы по этому мероприятию фактически уже задан исполнением бюджета 2002 года, несмотря на все трудности.

Прогресс на втором этапе реформы, по результатам 2003 года (отклонение не более 3%), будет обеспечен, как ожидается, с одной стороны, за счет большей стабильности налогового законодательства, а с другой стороны - за счет сокращения бюджета минимальных расходов (что было сделано при подготовке проекта бюджета на 2003 год).

В 2003 году будет осуществлен переход на казначейскую систему исполнения бюджета, что позволит значительно лучше контролировать и, соответственно, прогнозировать поступление доходов от основных налогов. В связи с этим возрастет качество прогнозов налоговых поступлений и вообще всех доходов бюджета.

Кроме того, в 2003 году будет принята Программа социально - экономического развития Пермской области, которая определит мероприятия по увеличению доходной базы бюджета на долгосрочную перспективу.

Альтернативы

Многочисленные альтернативы были рассмотрены при подготовке проекта бюджета на 2003 год, в том числе рассматривались две основные - общее пропорциональное сокращение всех расходов по статьям функциональной классификации и формирование бюджета с дефицитом, покрываемым за счет займов. Обе альтернативы были признаны неприемлемыми - пропорциональное сокращение приводит к сокращению числа работников бюджетной сферы и ухудшению качества социальных услуг населению. Привлечение займов на покрытие дефицита бюджета означает перенос текущих проблем в будущее, при их усугублении (ввиду необходимости уплаты процентов).

Выпуск областных облигационных займов в будущем не исключается, но только при условии их инвестиционной направленности, при наличии уверенности, что погашение этих займов и процентов будет происходить за счет прибыли от инвестиционных проектов. Риски, принимаемые на себя областью, в этом случае должны быть минимальными и оправданными бюджетной эффективностью проектов (повышением доходов бюджета вследствие их реализации).

Риски

Риски в бюджетной политике области могут возникнуть в случае резкого ухудшения экономической ситуации (например, падения цен на нефть), неблагоприятного изменения налогового законодательства (какими, например, были изменения в 25 главе Налогового кодекса Российской Федерации) либо изменения налоговой политики главных налогоплательщиков (например, концерна "Лукойл"). В прошлом Пермская область успешно управляла указанными рисками, а в 2003 году запас устойчивости еще больше. Минимальный бюджет Пермской области (а это понятие в бюджете 2003 года было пересмотрено в сторону сокращения) будет выполнен даже при неблагоприятной ситуации. В зоне риска находятся только инвестиционные расходы (в первую очередь, расходы бюджета развития, которые будут осуществляться только в случае дополнительных доходов, а также расходы фонда поддержки инвестиций, программы поддержки малого предпринимательства и некоторых других областных программ).

3.4.4. Введение раздельного планирования, балансирования и учета
текущих и капитальных расходов (L4, L5, L6, N2).

Текущая ситуация

Как уже отмечалось, бюджетный процесс в Пермской области регулируется четырьмя основными законами: "О бюджетном процессе в Пермской области", "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности", "О методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области" и, наконец, законом о бюджете на очередной финансовый год. В законе о бюджете Пермской области на очередной финансовый год из перечня капитальных расходов, определенных бюджетной классификацией, отдельно планируются, балансируются и утверждаются:

расходы по бюджету строительства объектов социальной инфраструктуры;

расходы по бюджету развития;

капитальные расходы целевых бюджетных фондов;

расходы на областные целевые программы.

Такая процедура определяется областным законодательством - законом "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Пермской области", Методикой формирования бюджета и бюджетного регулирования в Пермской области и законом "О бюджетном процессе в Пермской области". Указанные выше расходы составляют все капитальные расходы на строительство и закупки оборудования, связанные с принципиальным переоснащением действующих либо оснащением вновь построенных объектов.

С точки зрения экономической классификации, это не все капитальные расходы. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, определенные соответствующим областным законом, не предусматривают включение в их состав капитальных расходов. Согласно последним изменениям закона о бюджетном процессе в Пермской области: "минимальный бюджет - расчетный объем доходов, обеспечивающий расчетный объем расходов на выплату заработной платы с начислениями на нее, на текущее содержание сети бюджетных учреждений в пределах нормативных показателей сети и иные виды текущих расходов, рассчитываемых по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности и приравненных к ним расходов, перечень которых определяется в законе о бюджете области на очередной финансовый год". Таким образом, учет расходов минимального бюджета и расходов, не вошедших в минимальные нормативы, осуществляется раздельно по текущим расходам и по капитальным расходам.

В соответствии с Методикой формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области капитальные затраты бюджетных учреждений на приобретение оборудования и капитальный ремонт планируются суммарно в размере 15% от рассчитанной величины текущих расходов (на 2003 год эти расходы сокращены до 10% и исключены из минимального бюджета). В условиях неполной обеспеченности бюджетной потребности капитальный ремонт планируется, в основном, на поддержание аварийных помещений и переходящие с предыдущего года объекты. Таким образом, имеет место выделение в составе расходов областного бюджета капитальных расходов (см. дополнительную таблицу L4).

Норма Бюджетного кодекса Российской Федерации в части утверждения в составе бюджета на очередной финансовый год капитальных расходов выполняется в бюджетном процессе Пермской области. Однако согласно статьям 158 и 159 этого же кодекса главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств самостоятельны при составлении и утверждении смет, а значит и при распределении ассигнований по экономической классификации расходов. Финансирование из областного бюджета сейчас осуществляется в соответствии с бюджетной росписью по статьям экономической классификации, раздельно учитывающей капитальные и текущие расходы. Ежемесячная и годовая отчетность главных распорядителей и прямых получателей средств областного бюджета также составляется в разрезе экономической классификации расходов. Данные отчетности главных распорядителей и прямых получателей средств областного бюджета регулярно анализируются с целью принятия решений о более эффективном и рациональном использовании средств.

Сумма капитальных расходов, в том числе расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт бюджетных учреждений, уточняется после составления сводной бюджетной росписи, которая согласно статье 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации составляется после утверждения бюджета. Такова практика ведения раздельного учета текущих и капитальных расходов, принципы которого закреплены законом Пермской области "О бюджетном процессе в Пермской области", в полном соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Практика привлечения бюджетных ссуд федерального бюджета в Пермской области с 2002 года отсутствует (L5). В Пермской области все бюджетные средства централизуются в областном бюджете (L6 - нет внебюджетных фондов).

Концепция перехода

На первом этапе реформы, после перехода на казначейское исполнение бюджета в 2003 году, появится возможность контролировать исполнение бюджета для каждого бюджетополучателя в разрезе экономической классификации расходов бюджета в соответствии с лимитами бюджетных обязательств. Таким образом, станет возможным осуществить выделение и контроль всех капитальных и текущих расходов бюджетных учреждений на этапе исполнения бюджета.

По итогам первой половины 2003 года будут подготовлены нормативы бюджетной обеспеченности, отдельно учитывающие потребности бюджетных учреждений в капитальных расходах по отраслевому признаку. После утверждения эти данные будут положены в основу ежемесячных лимитов расходования средств.

В бюджете 2004 года суммы капитальных расходов можно будет выделить уже в процессе его составления, что обеспечит более высокое качество бюджетного планирования и позволит уже с 2004 года экономить бюджетные средства на капитальных расходах, не вызванных первоочередной необходимостью, и переводить их наиболее нуждающимся в капитальных расходах бюджетным учреждениям.

Для осуществления этого прогресса потребуется разработка и утверждение нормативным правовым актом аналитических форм, позволяющих фиксировать объемы фактически произведенных текущих и капитальных расходов.

Кроме того, раздельное планирование, балансирование и учет текущих и капитальных расходов будет закреплено в законе "О бюджетном процессе в Пермской области" и в Методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области (сегодня закреплено только раздельное планирование и ведение раздельного учета текущих и капитальных расходов).

Необходимо также отметить, что контроль над соблюдением пропорций расходов в разрезе экономической классификации бюджета позволит обеспечить своевременное осуществление текущих платежей за газ и электроэнергию, что является необходимым условием для проведения переговоров о реструктуризации задолженности (N2).

На втором этапе реформы будет также осуществлен переход на казначейское исполнение бюджетов большинства муниципальных образований, что позволит применять те же принципы в отношении консолидированного бюджета и обеспечивать погашение задолженности муниципальных учреждений (N2).

Ожидаемые результаты

Главным результатом должно стать существенное улучшение планирования и финансирования капитальных расходов на наиболее нуждающиеся в них бюджетные учреждения. Все это должно создать материальные предпосылки для повышения качества бюджетных услуг.

Альтернативы и риски

Альтернативы раздельному планированию, балансированию и учету капитальных и текущих расходов фактически нет. В то же время могут быть альтернативные способы реализации этих процедур, зависящие от особенностей учета и планирования. Так, например, переход на исполнение областного бюджета финансовым органом дает возможность организовать такой учет в разрезе бюджетополучателей по месячным реестрам, в то время как исполнение областного бюджета федеральным казначейством обычно происходит по квартальной бюджетной росписи, в разрезе главных распорядителей бюджетных средств. Улучшение качества учета и планирования не порождает каких - либо рисков, за исключением трудностей самого перехода.

3.4.5. Сравнительный анализ показателей бюджетов субъектов РФ (L8)

Текущая ситуация

Главное управление финансов и налоговой политики области систематически проводит сравнительный анализ основных характеристик бюджета Пермской области, а также отклонения фактического исполнения от планового с другими регионами, входящими в Уральскую ассоциацию (см. дополнительную таблицу L8). Результаты анализа используются для подготовки докладов и материалов для Губернатора и его заместителей. Этот анализ включает в себя анализ исполнения доходов, но не включает анализ налоговых ставок, налоговых кредитов, отсрочек, рассрочек и т.д.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

На первом этапе реформы предполагается расширить сферу сравнительного анализа, включив в него региональную налоговую политику, структуру доходов и расходов и новые регионы. В то же время, поскольку предполагается только использование данных, имеющихся в открытом доступе, охват анализа будет ограниченным. Результатом сравнений должны стать выводы о сравнительной структуре расходов и об относительном уровне налоговой нагрузки, индуцируемой региональным законодательством, а также подготовка предложений по совершенствованию со стороны главного управления финансов и налоговой политики области. Для этого предполагается использовать данные регионов - участников программы реформирования, регулярно публикующих свои данные, а также действовать методом запроса анализируемых параметров в процессе обмена информацией с регионами - членами Уральской ассоциации. На втором этапе реформы предполагается обмен опытом с другими регионами - участниками программы реформирования и с регионами - членами Уральской ассоциации в области управления государственным имуществом и подготовка соответствующих рекомендаций со стороны департамента имущественных отношений области.

Альтернативы и риски

Альтернативным путем проведения межрегиональных сравнений могло бы стать заключение специальных соглашений об информационном обмене и проведении согласованной налоговой политики с соседними регионами - членами Уральской ассоциации, а также другими экономически сильными регионами России. В то же время, ввиду различия интересов разных регионов, заключение таких соглашений пока представляется вероятным только с другими регионами - участниками программы реформирования. Существенных рисков в информационном обмене, не считая риска получения неверной или искаженной информации, нет.

3.4.6. Приоритеты расходования средств (R2)

Текущая ситуация

В целях определения приоритетов расходования бюджетных средств в бюджете Пермской области выделяется минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов и расчетный объем расходов бюджета, включающий расходы, исчисленные на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, и приравненные к ним расходы (в том числе, разумеется, заработная плата).

Норматив минимальной бюджетной обеспеченности - это минимально необходимый размер финансового обеспечения государственных или муниципальных услуг, исчисленный в расчете на конечный показатель деятельности предприятия, организации, предоставляющих данную услугу (на одного жителя, учащегося и т.д.), или на единицу установленной социальной нормы.

Уровень минимальной бюджетной обеспеченности - доля (процент) обеспечения расходов бюджета, включающих расходы, исчисленные на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, и приравненные к ним расходы, доходными источниками бюджета. После того как было введено понятие минимальной бюджетной обеспеченности финансирование минимального бюджета равнялось 100%, а сами расходы минимального бюджета составляли не менее 90% от всех расходов консолидированного бюджета.

При этом понятие минимальной бюджетной обеспеченности и обеспеченности бюджета минимальных расходов используется также для регулирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями - нормативы отчислений от налогов и трансферты муниципальным образованиям определяются исходя из приоритетного обеспечения расходов минимального бюджета.

В то же время, кроме расходов минимального бюджета, не существует иных приоритетов расходования бюджетных средств. На 2003 год при снижении количества расходов, входящих в минимальный бюджет (обеспеченных на 100%), вторым приоритетом выделяются расходы на повышение заработной платы.

Концепция перехода

Помимо расходов минимального бюджета (включающих текущие расходы на содержание и заработную плату) и расходов на повышение заработной платы (в соответствии с законом Пермской области от 15 октября 2002 г. N 364-63 "О внесении изменений в закон "О бюджетном процессе в Пермской области") не предполагается выделение других приоритетных статей расходов, в том числе в части областных целевых программ, бюджета развития и бюджета строительства социальной сферы.

В то же время опыт последних лет говорит о том, что возможны значительные и трудно прогнозируемые изменения федерального законодательства (аналогичные введению в действие статьи 25 Налогового кодекса Российской Федерации), которые резко изменят доходную базу региональных бюджетов.

В случае снижения доходов бюджета Пермской области финансирование бюджета развития и строительства новых бюджетных учреждений не должно прекращаться полностью. С другой стороны, финансирование текущих расходов должно сокращаться в меньшей пропорции, чем расходы на строительство.

В связи с этим предполагается закрепить определенные пропорции расходования бюджетных средств в случае снижения налоговых поступлений по сравнению с заранее запланированными. Эти приоритеты должны выражаться, в том числе в принципах сокращения тех или иных расходов в случае снижения доходов бюджета.

Приоритеты расходования бюджетных средств будут установлены в соответствии с Программой социально - экономического развития Пермской области, которая будет принята в 2003 году, они должны быть утверждены Законодательным Собранием Пермской области и служить ориентиром для составления проекта бюджета на 2004 год. Предлагается также рассмотреть возможность увеличения доли бюджетных расходов, направляемых на развитие.

Ожидаемые результаты

Установление дополнительных приоритетов, помимо расходов минимального бюджета, действующих сейчас, необходимо для того, чтобы оптимизировать действующую сеть бюджетных учреждений в целях гарантированного и равного обеспечения населения области услугами бюджетных учреждений и выполнения планов социально - экономического развития области. В то же время в случае снижения доходов бюджета сокращения расходов минимального бюджета (в 2003 году это зарплата с начислениями, расходы на тепло и электроэнергию и программа государственных гарантий обеспечения населения медицинскими услугами) не должно быть ни при каких условиях.

Альтернативы

В бюджетной политике существует широкий выбор альтернатив. Например, можно в случае сокращения налоговых поступлений пропорционально осуществлять секвестр всех расходов бюджета (включая заработную плату). Можно также оставлять защищенными широкий спектр расходов (как это и практиковалось в Пермской области до 2003 года) в составе "бюджета минимальных расходов". Альтернативы в выборе приоритетов расходов - это отражение альтернатив в выборе стратегических приоритетов бюджетной политики. Если главным приоритетом является обеспечение постоянного уровня бюджетных услуг (консервативная стратегия), то правильным будет расширять список приоритетных статей вплоть до 100% расходов бюджета. Если же главным приоритетом становится развитие, то список защищенных статей должен быть максимально сужен, чтобы освободить ресурсы для стимулирования роста.

При любом выборе стратегии Администрации области, по-видимому, должны сохраняться такие приоритетные статьи, как заработная плата и расходы на текущее содержание бюджетных учреждений, отражающие безусловные обязательства по поддержанию определенного уровня бюджетных услуг. В то же время, если в этих расходах изначально закладывались некоторые резервы, то при снижении доходов в рамках этих резервов теоретически может быть принята концепция пропорционального сокращения всех статей бюджета (на практике расходы на повышение заработной платы в Пермской области в 2003 году являются приоритетными).

Риски

Основными рисками бюджетной политики остаются риски изменения федерального законодательства (аналогичные введению в действие статьи 25 Налогового кодекса), которые резко изменяют доходную базу региональных бюджетов, риски изменения внешнеэкономической конъюнктуры (например падение цен на нефть) и риски изменения налоговой политики вертикально интегрированных концернов, платежи по налогу на прибыль которых составляют основу налоговой базы областного бюджета.

Все эти риски являются внешними по отношению к Пермской области и управлять ими практически невозможно. Однако можно проводить политику их последовательного снижения, стимулируя развитие экономики области и диверсификацию налоговой базы областного бюджета. Кроме того, можно улучшать управление областными финансами, снижая себестоимость бюджетных услуг (на что и направлена настоящая Программа).

3.4.7. Межбюджетные отношения

В межбюджетных отношениях предполагается обеспечить сдвиг от их преимущественно выравнивающей или компенсаторной функции к функции экономического стимулирования.

Последнее может быть достигнуто на основе реальной заинтересованности муниципальных образований, даже наиболее слабых в финансовом отношении, в наращивании и более эффективном использовании своего налогового потенциала, в том числе и через различные формы поддержки инвестиционной активности на местах.

При этом стимулирующая функция не может быть адресована лишь доходной стороне бюджетного процесса, но в значительной мере должна содержать инструменты, обеспечивающие эффективность бюджетных расходов.

Ориентиром и критерием должно служить достижение муниципальными образованиями максимума количества и качества бюджетных услуг на единицу затрат бюджетных ресурсов, для оценки чего должны быть осуществлены соответствующие методологические разработки. Наличие среди муниципальных образований "слабых звеньев", Администрация которых неспособна обеспечить необходимое качество бюджетного процесса, приводит к необходимости разработки особых режимов бюджетных отношений с наиболее слабыми муниципальными образованиями, а затем - к практическому использованию данных моделей для известного числа муниципальных образований области на основе специально разработанной федеральной и региональной нормативно-правовой базы. Целесообразность таких специальных режимов как гаранта интересов налогоплательщиков, получателей бюджетных средств, а также и как инструмента стабилизации и подъема экономики той или иной территории широко подтверждена международной практикой.

3.4.8. Распределение трансфертов из регионального бюджета (M1)

Текущая ситуация

В соответствии с Методикой формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области основными формами бюджетного регулирования в Пермской области являются:

а) отчисления от федеральных и областных регулирующих налогов;

б) финансовая помощь в форме дотаций, субвенций и субсидий;

в) распределение резерва выравнивания экономического положения территорий.

Бюджетное регулирование осуществляется в несколько этапов:

а) определение прогноза доходной части консолидированного бюджета области (без учета целевых бюджетных фондов);

б) определение объема расходов минимального бюджета (по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности);

в) определение величины расходов, не вошедших в расходы минимального бюджета;

г) выделение из общего объема расходов, обеспечиваемых приоритетно;

д) определение перечня территорий, имеющих право на фонд экономического стимулирования, и объема фонда по каждой территории;

е) расчет общей суммы расходов консолидированного бюджета области (без учета целевых бюджетных фондов финансовой помощи из федерального бюджета и расходов, производимых за счет доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями);

ж) расчет объема минимального бюджета с учетом уровня минимальной бюджетной обеспеченности и удельного веса этих расходов не менее 90% от общего объема расходов консолидированного бюджета области (без учета целевых бюджетных фондов, финансовой помощи из федерального бюджета, расходов, производимых за счет доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, и суммы неналоговых доходов консолидированного бюджета области, не учитываемых при межбюджетном регулировании);

з) расчет объема расходов минимального бюджета с учетом уровня минимальной бюджетной обеспеченности и удельного веса этих расходов не менее 90% от общего объема расходов консолидированного бюджета области (без учета целевых бюджетных фондов);

и) расчет величин нормативов отчислений от регулирующих доходов, сумм дотаций и субвенций территориям области.

При этом нормативы отчислений от регулирующих налогов определяются таким образом, чтобы обеспечить расходы минимального бюджета. Основную регулирующую роль при этом играют налог на прибыль и подоходный налог. Если же налог на прибыль и подоходный налог, собираемые на данной территории, в совокупности с иными собственными доходными источниками не обеспечивают расходы минимального бюджета, то на недостающую часть территория получает дотацию (субвенцию) из областного бюджета.

В результате базовые расходы муниципального образования - Рпр,б определяются по формуле :

Рпр,б = к х МБпр,б

Здесь к - уровень обеспеченности минимального бюджета в прогнозном (базовом году), а МБ - минимальный бюджет территории (потребность) в прогнозном (базовом) году, исчисленная из минимальных бюджетных нормативов.

Регулирование межбюджетных отношений в Пермской области осуществляется на основе следующих основных принципов:

а) первоочередного финансирования расходов, исчисленных на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, и приравненных к ним расходов.

В зависимости от доходов консолидированного бюджета Пермской области, прогнозируемых темпов инфляции законом Пермской области о бюджете на очередной финансовый год устанавливается уровень минимальной бюджетной обеспеченности, единый для всех разделов бюджетной классификации.

б) исключения из бюджетного регулирования части неналоговых доходов;

в) стимулирования органов местного самоуправления к увеличению собственного налогового потенциала путем формирования фонда экономического стимулирования в бюджетах тех территорий, рост доходов которых в прогнозном году по сравнению с текущим превышает рост нормативных и приравненных к ним расходов в прогнозном году по сравнению с базовым, т.е. Дпр / Дб " Рпр /Рб

Размер фонда экономического стимулирования территории определяется по формуле: ФЭС = (Дпр - (Рпр/ Рб) х Дб) х 20%

Здесь:

Дпр, Дб - контингенты налоговых доходов и арендной платы за землю в прогнозном (базовом) году;

Рпр, Рб - нормативные и приравненные к ним расходы в прогнозном (базовом) году.

Доля дополнительных доходов, оставляемых в распоряжении территорий (20%), может уточняться при расчетах на очередной финансовый год. Однако в 2003 году этот фонд не планируется ввиду изменения принципов межбюджетного регулирования. Доходы делятся на стабильные (подоходный налог, налог на имущество, акцизы и т.д.), которые максимально остаются в муниципальном образовании, нестабильные (налог на прибыль и добычу углеводородов, которые максимально переводятся в областной бюджет), а также зависящие от деятельности местного самоуправления (неналоговые доходы, налог на имущество физических лиц и другие местные налоги кроме налога на землю), которые выведены из регулирования (более 600 млн. руб.).

Концепция перехода

При формировании бюджета на 2003 год приведенная выше методика была изменена и регулирование межбюджетных отношений в Пермской области осуществлялось на основе следующих основных принципов:

1. Первоочередного финансирования расходов, исчисленных на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и приравненных к ним расходов при 100% обеспечении доходами расходов минимального бюджета, который включает в себя заработную плату с начислениями на нее и текущее содержание сети бюджетных учреждений в пределах нормативных показателей сети, а также иные виды текущих расходов, рассчитываемых по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности и приравненных к ним расходов, перечень которых определяется в законе Пермской области о бюджете на очередной финансовый год.

Уровень минимальной бюджетной обеспеченности расходов минимального бюджета и всех других нормативных и приравненных к ним расходов устанавливается в зависимости от доходов консолидированного бюджета Пермской области.

2. Стимулирования органов местного самоуправления к увеличению собственного налогового потенциала путем исключения из бюджетного регулирования налоговых и неналоговых доходов, формирование которых зависит от результатов деятельности органов местного самоуправления.

3. Распределения доходов консолидированного бюджета области на:

а) стабильные доходы - налог на доходы физических лиц, налог с продаж, налоги на совокупный доход, акцизы (за исключением акцизов на бензин автомобильный, дизельное топливо и моторные масла), лицензионные и регистрационные сборы, налог с продаж, налог на имущество предприятий, платежи за пользование природными ресурсами (за исключением налога на добычу нефти и газа), арендная плата за земли и др.;

б) нестабильные доходы (налог на прибыль организаций, налог на игорный бизнес, налог на добычу нефти и газа и др.);

в) налоговые и неналоговые доходы, формирование которых зависит от результатов деятельности органов местного самоуправления (налог на имущество физических лиц, местные налоги и сборы, доходы от продажи земли и нематериальных активов, иные доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, прочие неналоговые доходы).

В процессе бюджетного регулирования "стабильные" доходы, как правило, предусматриваются к поступлению в бюджеты муниципальных образований для обеспечения минимальных бюджетов. "Нестабильные" доходы, рассчитанные по минимальному уровню, предусматриваются к поступлению преимущественно в областной бюджет. Доходы, формирование которых зависит от результатов деятельности органов местного самоуправления, исключаются из бюджетного регулирования (кроме земельного налога и арендной платы за землю).

Таким образом, трансферт из областного бюджета в 2003 году фактически определяется формулой:

Тр = Днестаб.*кмин + Дстаб.*кмакс + Дот

Здесь первое слагаемое задается минимальными отчислениями от нестабильных доходов, заданными на долговременной основе, второе слагаемое определяется исходя из покрытия минимальных бюджетных расходов, а третье слагаемое (только для дотационных территорий) определяет необходимую величину трансферта для тех территорий, которые не могут себя обеспечить даже при кмакс = 1.

Имеющаяся формула определения трансфертов основана на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территорий. Однако она выполняет только функции выравнивания расходов в соответствии с минимальными расходными потребностями и носит, по существу, уравнительный характер.

У территорий - доноров при помощи сниженных нормативов отчислений от налога на прибыль собираются "излишки" доходов и через дотации отдаются дотационным территориям. Такое двойное регулирование через нормативы налогов и через дотации одновременно лишает муниципальные образования долговременных стимулов к развитию собственных доходных источников, хотя и оставляет им некоторые стимулы для увеличения доходов, исключенных из регулирования, а также краткосрочные стимулы для разового увеличения налоговых доходов выше прогнозных значений.

ФЭС в том виде, как он существовал на момент исходного состояния (01.07.2002), не мог играть стимулирующей роли для муниципальных образований. Тем не менее сама идея создания такого фонда представляется совершенно оправданной. Соединение стимулирующей и выравнивающей роли в одной формуле приводит к потере обоих (что можно видеть на примере методики, применяемой на федеральном уровне).

Исходная ситуация характеризуется двумя заданными фактами.

С одной стороны, Администрация Пермской области рассматривает межбюджетные отношения как одну из самых главных и острых проблем в реформе общественных финансов, которая требует решения.

С другой же стороны, пока нет условий для фиксации нормативов отчислений от регулирующих налогов для муниципальных образований даже на срок в три года, что обуславливается недостаточной стабильностью федерального законодательства и отсутствием возможности снизить величину отчислений территорий - доноров в областной бюджет.

Выход из этой ситуации видится следующий.

1. В расчетные показатели должны включаться средства ФЭС.

2. Механизм работы ФЭС, а значит и формула для определения дотаций должны быть разработаны в результате реализации Программы.

Ожидаемые результаты

Главная задача субсидий из ФЭС - стимулировать местные органы власти, во-первых, к развитию собственной налоговой базы территории и увеличению неналоговых доходов, а во-вторых, к реализации программ социально - экономического развития в интересах предприятий, находящихся на их территории, с целью стимулировать их развитие на данной территории. При этом возможны различные виды трансфертов, например, субвенции в виде премии за увеличение налоговых поступлений и субсидии на выполнение программ социально - экономического развития либо увеличенные нормативы отчислений по налогам. Оба вида трансфертов должны носить долговременный характер, их действие не должно ограничиваться одним годом. Результатом такой реформы системы межбюджетных отношений должно стать создание стимулов для территорий к развитию собственной налоговой базы и улучшению инвестиционного и предпринимательского климата, а для предприятий, расположенных на этих территориях, - к социально-экономическому развитию территорий.

Альтернативы

Одна из возможных альтернатив - использование методики, аналогичной той, что используется на федеральном уровне, основанной на налоговом потенциале территорий.

Этот принцип в том или ином виде может быть применен и обязательно будет рассматриваться при анализе возможных вариантов построения методики. Однако при этом сложно использовать подход, применяемый в федеральной методике и основанный на понятии валового территориального продукта из-за сложности его расчета.

В качестве объективных показателей, характеризующих налоговый потенциал для данной территории, могут быть, в частности, применены:

а) сумма сбора некоторых типичных налогов за последние 3-5 лет;

б) сумма всех налоговых доходов за последние 3-5 лет;

в) сумма всех доходов, не зависящих от деятельности местной власти, за последние 3-5 лет.

По данным показателям, отнесенным на величину потребностей минимального бюджета, территории могут быть разделены на несколько категорий по уровню бюджетной обеспеченности собственными доходами и коэффициенты отчислений от регулирующих налогов могут быть установлены в зависимости от категории.

Другая принципиальная альтернатива - оставить неизменным принцип определения трансфертов, действующий на 2003 год, когда коэффициент отчислений от нестабильных налогов определяется так, чтобы этих отчислений хватило для покрытия потребностей минимального бюджета (то есть расчетным путем), но дополнить эту схему еще ФЭС - фондом экономического стимулирования территорий. При этом размеры ФЭС должны определяться не исходя из прироста доходов на данной территории, а исходя из "коэффициента мобилизации" собственных доходов, зависящих от деятельности органов местного самоуправления. То есть, территория, показывающая высокий уровень мобилизации доходов, должна получать "добавку" из ФЭС всегда, а не один только год, в котором доходы оказались выше предыдущего уровня.

Оба изложенных подхода создают долговременные стимулы для территорий. При этом первый подход создает более сильные стимулы для развития территорий, но и в большей мере увеличивает разницу между донорами и получателями дотаций. Второй подход носит более уравнивающий характер, но и стимулы для развития при нем слабее.

Окончательный выбор между этими двумя подходами пока не сделан. Он будет сделан по итогам исследований и разработок, планируемых на 2003 год.

Риски

Любое серьезное изменение методики распределения дотаций связано с рисками:

- снижения доходов областного бюджета из-за чрезмерного стимулирования территорий;

- резкого снижения уровня бюджетных услуг для дотационных территорий из-за увеличения различий в обеспеченности между ними и донорами;

- снижения интереса налогоплательщиков к местным проблемам из-за чрезмерного выравнивания доходов территорий и одновременного снижения интереса местных властей к развитию налоговой базы по тем же причинам.

Можно предположить, что третий риск уже реализуется на территории Пермской области из-за чрезмерно уравнительного подхода к распределению трансфертов. Однако преодолевать этот недостаток необходимо так, чтобы одновременно не подвергаться первым двум рискам.

3.4.9. Разграничение расходных полномочий между уровнями власти (M2),
нормативы налоговых отчислений (M4, M5) и ссуды местным бюджетам (M6)

Текущая ситуация

Распределение расходных полномочий (M2) осуществляется в соответствии с приложением 1 "Общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г." (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584) и областными законами: "О бюджетном процессе в Пермской области", "О Методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области", "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Пермской области", "О бюджете строительства объектов социальной инфраструктуры в Пермской области" (см. дополнительную таблицу М2).

Применение принципа финансирования расходов минимального бюджета определяет и распределение расходных полномочий по указанным расходам в зависимости от принадлежности бюджетного учреждения (если учреждение имеет областное подчинение, то оно финансируется из областного бюджета, а если местное, то из местного).

Нормативно-правовое регулирование, не затрагивающее вопросов, отнесенных законом "О местном самоуправлении" к исключительным полномочиям муниципальных образований, осуществляется на уровне областных органов власти, которые гарантируют единый стандарт объема и качества оказания социальных услуг населению области.

Отдельные особенности финансирования предметов совместного ведения уточняются в законах о бюджете Пермской области на очередной финансовый год (со ссылками на дополнения и изменения к этим законам). Обычно это касается вопросов финансирования областных целевых программ и капитальных расходов бюджета строительства социальной инфраструктуры Пермской области, которые осуществляются в долевом порядке при строительстве объектов местного значения.

Подробное распределение полномочий приведено в дополнительной таблице M2 (по отрасли "Транспорт" показаны суммы финансирования без учета средств на реализацию нормативно-правовых актов в связи с предоставлением льгот, что отражено в таблице L2).

Нормативы налоговых отчислений отражены в дополнительных таблицах М4, а количество их пересмотров - в М5. Нормативы устанавливаются законами о бюджете на очередной финансовый год и после этого не подлежат пересмотру.

Норма о предоставлении бюджетных ссуд органам местного самоуправления закреплена статьей 21 закона области "О бюджетном процессе в Пермской области". Информация о предоставлении ссуд отражена в дополнительной таблице М6.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

На первом этапе реформы не планируется изменений в разграничении расходных полномочий, поскольку главное внимание будет уделяться разработке и внедрению новой методики определения трансфертов муниципальным образованиям, а также переходу на казначейское исполнение бюджета на областном уровне.

Вместе с внедрением новой методики определения трансфертов муниципальным образованиям на первом этапе реформы будут законодательно закреплены принципы установления нормативов от регулирующих налогов (М4), а также в соответствии со статьей 21 закона "О бюджетном процессе в Пермской области" формализована процедура предоставления ссуд местным бюджетам (М6) с последующим утверждением Губернатором области.

Будут также подготовлены проекты областных законов, регулирующие особый режим межбюджетных финансовых отношений с муниципальными образованиями, неспособными управлять своей задолженностью, нарушающими установленные законодательством нормы бюджетной отчетности и (или) допускающими неконтролируемый рост долга.

На втором этапе реформы одновременно с переходом к казначейскому исполнению бюджетов муниципальных образований планируется уточнение разграничения расходных полномочий (М2) по принципу соответствия уровня, на котором производятся расходы характеру бюджетных услуг, а также исходя из повышения качества бюджетных услуг (в ходе оптимизации сети бюджетных учреждений).

Бюджетные расходы на втором этапе реформы будут осуществляться с учетом указанного уточнения расходных полномочий.

Кроме того, на втором этапе реформы планируется также применение законодательно закрепленных на первом этапе реформы принципов установления нормативов от регулирующих налогов (М4 и М5).

Альтернативы и риски

Альтернативные подходы и риски в межбюджетных отношениях (М4 - М6) подробно рассмотрены в предыдущем разделе (распределение трансфертов из регионального бюджета).

В отношении разграничения полномочий по нормативному регулированию бюджетных (социальных) услуг населению существует альтернатива передачи на местный уровень части таких полномочий. Однако это вступило бы в противоречие с принципом обеспечения единого качества бюджетных услуг и вытекающими из него принципами построения межбюджетных отношений в Пермской области.

3.5. Налоговые доходы

3.5.1 Развитие налоговой базы региона (N1), сокращение недоимки и
применение к должникам бюджета процедуры банкротства (N5)

Текущая ситуация

С 2002 года в статистику налоговых органов включается задолженность по территориальному дорожному фонду, в связи с чем был зафиксирован рост недоимки в 2002 году (по остальным налогам недоимка сокращалась, см. дополнительную таблицу 1). Несмотря на этот фактор, прирост недоимки в первом полугодии 2002 года не превышал 5% от начисленных платежей, а к отдельным недоимщикам применялись процедуры банкротства (см. дополнительную таблицу 5). В то же время автоматическое применение этих процедур к крупным предприятиям, ряд из которых является градообразующими, пока не представляется целесообразным.

Главное управление финансов и налоговой политики ведет реестр крупнейших налогоплательщиков, но не имеет данных о налоговых платежах в разрезе налогоплательщиков. Работа Администрации Пермской области с налогоплательщиками существенно осложняется тем, что Министерство Российской Федерации по налогам и сборам под предлогом сохранения тайны коммерческой информации отказывается предоставлять финансовым органам (включая даже Минфин России) информацию о налоговых платежах в разрезе конкретных налогоплательщиков. Это резко сужает возможности для оперативного контроля за поступлением налоговых платежей от крупнейших налогоплательщиков, а значит, и возможности для сокращения недоимки.

Такая позиция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам обоснована его эксклюзивными полномочиями, вытекающими из закона Российской Федерации "О налоговых органах". В соответствии со статьей 6 указанного закона контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей является главной задачей налоговых органов. Именно налоговым органам положено взыскивать недоимки по налогам и взыскивать пени в порядке, установленном статьями 46-48 Налогового кодекса Российской Федерации, в том числе за счет имущества, а также предъявлять в суде и арбитражном суде связанные с этим иски. Следует также учесть, что одним из принципов административного права является его директивность (в отличие от диспозитивности гражданского права), то есть принцип "все, что прямо не разрешено законом - запрещено".

Задачи развития налоговой базы Пермской области (N1) нашли отражение в принятой Стратегии социально - экономического развития Пермской области на 2003 - 2005 годы. Программа социально - экономического развития Пермской области на 2003 - 2005 годы, соответствующая указанной стратегии, должна быть разработана в 2003 году.

Концепция перехода

По новой версии закона о банкротстве интересы бюджета в делах о банкротстве должен представлять уполномоченный государственный орган. В настоящий момент эта задача постановлением Правительства России возложена на ФСФО России и ее территориальные органы.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации могут вести мониторинг налоговых платежей и налоговой задолженности крупнейших налогоплательщиков в качестве органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за исполнение бюджета, взаимодействуя с территориальным органом ФСФО России. Ранее действовавший институт коллегий представителей при ФСФО России включал в себя представителей органов власти субъектов Российской Федерации. Как это следует из смыслового контекста нового закона о банкротстве, этот институт, скорее всего, будет репродуцирован в новом формате, определенном законодательством.

После того, как этот вопрос (предположительно в начале 2003 года) будет решен на федеральном уровне (постановлением Правительства Российской Федерации), необходимо будет его нормативное закрепление на уровне Пермской области указом Губернатора Пермской области.

На первом этапе реформы предполагается на основании ведущегося в настоящий момент реестра крупнейших налогоплательщиков Пермской области ведение мониторинга их платежей, а также разработка областной программы мероприятий по реструктуризации и снижению задолженности крупнейших недоимщиков.

Предлагается проведение обследования крупнейших должников бюджета, в первую очередь градообразующих предприятий, с целью выработки комплексных мер по реструктуризации их задолженности, разработки программ антикризисных мероприятий и финансового оздоровления (в добровольном, внесудебном порядке).

В качестве принудительных мер, применяемых к недоимщикам областного бюджета, отказавшимся от участия в программе реструктуризации, должен быть применен весь спектр процедур, содержащихся в новом законе о несостоятельности (банкротстве), включая внешнее управление, финансовое оздоровление и другие. Альтернативой таких принудительных мер является только добровольная реструктуризация задолженности предприятий под залог их имущества (либо акций самих предприятий). В результате предполагается снижение суммы недоимки по итогам первых 6 месяцев 2003 года (N1, N5).

На втором этапе реформы ожидается абсолютное снижение недоимки в результате реализации комплекса мер, принятых на первом этапе, а также налаживание взаимодействия с налоговыми органами и органами ФСФО России (N5).

Ожидаемые результаты

Проблема недоимки в областной бюджет часто связана с тяжелой ситуацией на самих предприятиях. Решение этих проблем исключительно с фискальных позиций противоречит задачам социально - экономического развития Пермской области - эти проблемы должны решаться Администрацией Пермской области с учетом всего комплекса задач и в интересах экономического развития региона.

Таким образом, программа реструктуризации задолженности крупнейших налогоплательщиков должна привести не только к снижению недоимки и увеличению доходов, но также и к расширению налоговой базы и привлечению инвестиций.

Альтернативы

Альтернативами для работы с налоговой базой и с должниками со стороны областной Администрации могут быть две.

Первая - отсутствие такой работы вообще, с перекладыванием ее на уровень местной власти и налоговых органов. В этом случае все зависит от местной власти и от того, какие стимулы ей заданы. Если, например, у местной власти нет стимула к развитию собственной налоговой базы, но есть стимул для повышения суммы налогов в данном году, то она может оказывать на налогоплательщиков давление, контрпродуктивное для развития региона в целом. Если же нет стимула к повышению налоговых платежей вообще, то она может, по договоренности с налогоплательщиком и налоговыми органами, закрывать глаза на его маневры средствами.

Вторая - активная работа только в части недоимки и повышения налоговых платежей, с игнорированием стратегических нужд долгосрочного развития региона.

Обе альтернативы контрпродуктивны в долгосрочной перспективе. В то же время концепция развития налоговой базы региона во избежание указанных выше эффектов обязательно должна включать в себя элемент заинтересованности местных властей.

Риски

В проведении налоговой политики, как показывают вышеприведенные альтернативы, есть риски как чрезмерного стимулирования местной власти к получению больших налоговых доходов, так и ее чрезмерного дестимулирования. Для управления этими рисками необходима взвешенная политика Администрации области в межбюджетных отношениях, согласованная и взаимоувязанная с налоговой политикой.

3.5.2. Политика Администрации области в части налоговых льгот (N6)

Текущая ситуация

Все особенности налогообложения в Пермской области по сравнению с федеральным законодательством сведены в один закон Пермской области "О налогообложении в Пермской области", в который регулярно вносятся поправки.

Так, например, 28 ноября 2001 года в связи со значительными потерями от льгот по налогу на прибыль в 2001 году (порядка 2 млрд. руб.) были отменены все льготы по этому налогу. Это, несомненно, сыграло положительную роль для исполнения бюджета 2002 года.

Однако 17 октября 2002 года были приняты новые поправки, изменившие редакцию статьи 15 закона и установившие новые льготы организациям сферы материального производства, осуществляющим капитальные расходы (капитальные вложения). Льготы предоставляются организациям, осуществляющим инвестиции, связанные с приобретением (созданием), сооружением, изготовлением, достройкой, дооборудованием, реконструкцией, модернизацией, техническим перевооружением амортизируемого имущества, подлежащего амортизации со сроком полезного использования свыше 3 лет, местом нахождения которого является Пермская область.

Для них установлены следующие ставки по налогу на прибыль в части сумм, подлежащих зачислению в бюджет Пермской области:

14% - в случае, если общая сумма произведенных указанных расходов за вычетом суммы начисленной с начала налогового периода амортизации составляет не менее 20% прибыли, подлежащей налогообложению на территории Пермской области;

12% - в случае, если общая сумма произведенных указанных расходов за вычетом суммы начисленной с начала налогового периода амортизации составляет не менее 40% прибыли, подлежащей налогообложению на территории Пермской области;

сумма начисленной с начала года амортизации принимается к вычету в части амортизируемого имущества, местом нахождения которого является Пермская область.

К сфере материального производства отнесены:

сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство;

рыболовство, рыбоводство;

добыча полезных ископаемых;

обрабатывающие производства;

производство и распределение электроэнергии, газа и воды;

строительство;

транспорт и связь.

Льготы по налогу на прибыль вводились по инициативе Губернатора Пермской области с целью снижения налоговой нагрузки для активно развивающихся предприятий, а также стимулирования инвестиций в "точки роста".

Можно предположить, что снижение ставки до 14% (то есть в целом на 2%) для предприятий, инвестирующих более 20% прибыли, и до 12% (то есть в целом на 4%) для предприятий, инвестирующих более 40% прибыли, действительно способно оказать стимулирующее воздействие на инвестиции. Такая поддержка - только по принципу активного инвестирования носит в определенной мере экспериментальный характер, поэтому важен сам факт обозначения позиции исполнительной власти в стимулировании инвестиций и снижении налогового бремени.

В то же время были существенно сокращены льготы по налогу на имущество предприятий - их сумма в годовом исчислении составляла в 2002 году около 100 млн. руб. (остальные льготы - по налогу на владельцев транспортных средств, а также налогу за пользование водными объектами и объектами животного мира не являются существенными для бюджета).

Льготы по налогу на имущество предприятий, действующие в 2003 году (после сокращения этих льгот):

1. Уплачивают налог в размере 1% следующие организации:

нефтедобывающие организации на малодебитные скважины с отбором нефти 3 тонны в сутки и менее, при условии направления суммы льготы по налогу на развитие. Перечень малодебитных скважин утверждается актом Губернатора области;

вновь созданные организации сферы материального производства в течение первых двух лет работы. Указанная льгота не распространяется на организации, созданные на базе ликвидированных (реорганизованных) организаций, их филиалов и структурных подразделений.

2. Не уплачивают налог следующие организации:

- нефтегазодобывающие организации в части имущества - законсервированные буровые скважины на месторождениях без лицензий на право пользования недрами (при условии направления суммы льготы по налогу на развитие производства с целью увеличения добычи нефти в Пермской области);

- организации сферы материального производства в части нематериальных активов, созданных (приобретенных) после 1 июля 2000 года, со сроком полезного использования не менее пяти лет.

3. При налогообложении приобретенных и вновь введенных в действие основных средств организаций сферы материального производства установлены следующие ставки по налогу:

в течение первого года с момента ввода в эксплуатацию - 0,5%;

в течение второго и третьего года - 1%.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

Льготы по налогу на имущество могут рассматриваться как средство для стимулирования инвестиций, с одной стороны, и установления льготных режимов для социально значимых предприятий - с другой. Эти льготы представляются вполне оправданными, так как налог на имущество несет в себе не столько фискальную, сколько регулирующую функцию.

Льготы по налогу на прибыль призваны стимулировать вложение предприятиями прибыли в собственное развитие, а также привлечение дополнительных инвестиций. Сам факт того, что областная Администрация снижает налоговое бремя для активно инвестирующих предприятий, вызвал позитивную оценку в среде предпринимателей. В то же время бюджетная эффективность введенных льгот может быть выяснена только по истечении некоторого времени.

На первом этапе реформы, в течение 2003 года, предполагается изучить их влияние на доходы бюджета и инвестиционную активность. После подведения итогов будет принято решение о принципах налоговой политики на среднесрочную перспективу, либо о дальнейшем снижении налоговой нагрузки на активно развивающиеся предприятия таким способом, либо о замене этих льгот на иные формы поддержки - налоговые отсрочки и инвестиционный налоговый кредит для предприятий, активно осуществляющих инвестиции.

Кроме того, в закон "О налогообложении в Пермской области" будут внесены поправки, обеспечивающие стабильность налоговой системы для инвесторов, начавших реализацию проектов до изменения налогового законодательства.

При подготовке Программы социально - экономического развития Пермской области также будет разработан пакет документов по повышению инвестиционной привлекательности области и привлечению крупных предприятий - налогоплательщиков к сотрудничеству с Администрацией Пермской области в реализации инвестиционных проектов. Для разъяснения необходимости проведения таких изменений предполагается проведение разъяснительной работы среди депутатского состава Законодательного Собрания области и через СМИ.

На втором этапе реформы предполагается принятие жесткого ограничения объема предоставляемых льгот по налогу на прибыль определенным процентом от общей налогооблагаемой базы, а также возможна замена какой-то части инвестиционных льгот на льготные условия предоставления инвестиционного налогового кредита.

Альтернативы

Альтернативой активной налоговой политике Администрации Пермской области может быть более активное стимулирование инвестиций путем субсидирования процентов, либо путем прямого предоставления кредитов (гарантий), либо путем вовлечения частных предпринимателей в областные инвестиционные программы.

В настоящий момент Администрация Пермской области разрабатывает основные принципы инвестиционной политики, которые уже частично нашли отражение в проекте областного закона о фонде содействия инвестициям и будут впоследствии заложены в Программу социально экономического развития Пермской области на 2003- 2005 годы (см. мероприятия R1-R3 настоящей Программы).

Риски

Существует риск чрезмерного увлечения стимулированием инвестиций путем предоставления налоговых льгот. Показателем эффективности этого метода развития налоговой базы может быть прирост инвестиций в производственные активы либо рост производства, связанные с предоставленными льготами. Если приведенная потенциальная способность указанных активов (после их ввода в эксплуатацию) генерировать бюджетные доходы выше суммы предоставленных льгот (равно как инвестиций, субсидий и т.д.), то бюджетная эффективность такого стимулирования положительна, а если нет - то отрицательна. Риск отрицательной бюджетной эффективности налоговых льгот выше, так как их последствия труднее просчитать.

3.6. Управление имуществом

Администрацией Пермской области подготовлен новый вариант документа "Концепция управления государственным имуществом Пермской области", который является значительным прогрессом по сравнению с действующей сегодня "Концепцией управления государственной собственностью в Пермской области", утвержденной решением Законодательного Собрания Пермской области от 18.02.99 N 401.

Проект новой Концепции управления государственным имуществом Пермской области ставит следующие задачи по реформе системы управления имуществом.

Основные проблемы в области управления собственностью:

- незавершенность, а по отдельным позициям остановка процесса разграничения государственной собственности и передачи в собственность субъектов федерации предприятий (в т.ч. пакетов акций), не имеющих стратегического значения для государства, однако градообразующих, либо социально значимых для региона;

- недостаточная экономическая обоснованность создания ряда учреждений, финансируемых из областного бюджета, где учредителями выступают комитеты, структурные подразделения Администрации области;

- слабое информационное обеспечение процесса управления объемами, находящимися в областной собственности;

- отсутствие достаточного количества высококвалифицированных специалистов в сфере управления объектами областной собственности в связи с низким уровнем оплаты труда.

Основные задачи в области управления собственностью:

- продолжение процесса разграничения государственной собственности, расположенной на территории Пермской области;

- увеличение доходов областного бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

- оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивости и экономического роста государственного сектора экономики;

- вовлечение в хозяйственный оборот максимального количества объектов областной государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства, в процессе совершенствования управления госсобственностью;

- совершенствование правовой регламентации процессов управления госсобственностью;

- соблюдение интересов области и осуществление государственных функций при управлении акциями (долями), находящимися в собственности области;

- приватизация убыточных предприятий с условием передачи предприятия эффективному собственнику и погашения задолженности перед областным бюджетом;

- оптимизация структуры областных государственных унитарных предприятий и учреждений путем ликвидации предприятий, не ведущих хозяйственную деятельность или не соответствующих уставным задачам; завершение реорганизации части действующих, сохранение предприятий и учреждений, имеющих социальную направленность. Необходимо, чтобы организации в норме унитарного предприятия создавались исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы;

- создание единой информационной системы по учету областной государственной собственности и анализу ее использования;

- обучение представителей области в органах управления предприятиями прогрессивным методам хозяйствования и современной практике корпоративного управления;

- привлечение на конкурсной основе высококвалифицированных руководителей ОГУП.

Планируемые мероприятия в области управления собственностью:

- подготовка и направление в Правительство Российской Федерации обращений о передаче в собственность Пермской области градообразующих либо социально значимых для региона предприятий;

- проведение полной инвентаризации и налаживание полного учета всех объектов недвижимого имущества Пермской области, конечной целью которого является создание полноценного реестра недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Пермской области;

- разработка и утверждение органами государственной власти Пермской области размеров недвижимого имущества, находящегося в собственности Пермской области, в качестве составной части имущественного комплекса Пермской области;

- разработка системы нормативов по оценке эффективности использования недвижимости в административных и социальных целях на долгосрочный период;

- разработка системы технико-экономических и финансовых показателей, адекватно отражающих состояние и основные тенденции в использовании недвижимого имущества области;

- создание системы регулярной отчетности о результатах деятельности по управлению недвижимостью;

- начало процедуры разграничения и учета земельных отношений. Для организации эффективного и полноценного учета объектов необходимо создать информационные системы таких государственных учреждений.

Политика по управлению государственной собственностью будет строиться на базе четкого определения интересов области в хозяйственных обществах и унитарных предприятиях: в каких предприятиях, в какой степени и с какими целями государство принимает в них участие. Это позволит качественно повысить эффективность деятельности предприятий госсектора экономики, реализовать меры по оптимизации его состава.

Основными направлениями действий Администрации области будут:

- продолжение работы по оптимизации количества областных государственных унитарных предприятий и учреждений путем реорганизации учреждений и приватизации государственных унитарных предприятий с учетом того, что в настоящее время правовой статус многих из них, основанных на праве хозяйственного ведения, не позволяет им быть полноценными и эффективными субъектами рыночной экономики;

- более широкое использование механизмов доверительного управления при условии, что передача в доверительное управление пакетов акций, закрепленных в областной собственности, производится исключительно на конкурсной основе; повышение эффективности управления государственным имуществом, в том числе унитарными предприятиями и акциями, находящимися в государственной собственности и составляющими государственный сектор экономики области.

Для повышения эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и государственных учреждений требуется совершенствование системы взаимоотношений с их руководителями, а также усиление контроля над их деятельностью.

Предстоит осуществить комплекс мер по повышению квалификации государственных служащих, являющихся представителями государства в акционерных обществах, повысить ответственность представителей государства. Необходимо сформировать институт профессиональных государственных представителей, для которых деятельность по представлению государства в органах управления акционерных обществ будет являться основной.

Важным направлением является мониторинг, анализ и планирование финансово - хозяйственной деятельности государственных предприятий и акционерных обществ с государственной долей собственности. Такой мониторинг позволит осуществлять проведение сводного, отраслевого и территориального анализа деятельности акционерных обществ с государственным участием и предприятий, анализа эффективности функционирования акционерных обществ, определение планируемого объема дивидендов, перечисляемых в областной бюджет, отчисления чистой прибыли от деятельности предприятий, а также осуществлять другие необходимые расчеты для обеспечения принятия качественных решений представителями государства в органах управления акционерных обществ.

Целью региональной политики в сфере земли и иной недвижимости в среднесрочной перспективе является создание условий для развития рыночных отношений.

Первоочередными задачами являются:

разработка механизма, позволяющего получать максимально возможный экономический эффект от использования земель и недвижимости;

расширение налогооблагаемой базы региона и его территорий за счет широкого вовлечения земель в систему рыночных отношений;

разработка нормативной базы и привлечения инвестиций;

вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства;

превращение платежей за землю и недвижимость в один из основных и стабильных источников финансовых поступлений в местный и региональный бюджеты.

На принципах софинансирования из федерального, областного, местного бюджетов, внебюджетных источников необходимо проведение следующих мероприятий:

разграничение государственной собственности на землю;

создание государственного земельного кадастра как единой системы государственного учета недвижимости на основе автоматизированных технологий и обеспечение публичности его сведений;

проведение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления разрешенного использования земель и градостроительных регламентов;

проведение работ по оценке рыночной стоимости земли;

проведение работ по оценке экономической эффективности использования земель с учетом обновленной градостроительной документации;

обеспечение условий для проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, закрепленных за соответствующими организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами;

организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель.

Стимулирование инвестиций в развитие недвижимости требует также решения следующих задач:

- разработка нормативной базы и привлечение инвестиций в достройку и вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства;

- упрощение процедур и сокращение сроков получения застройщиками прав на земельные участки для строительства;

- создание условий для формирования земельных участков как объектов недвижимости посредством разработки землеустроительной, градостроительной и иных видов документации;

- развитие конкуренции на рынке услуг по формированию и техническому описанию земельных участков и иной недвижимости;

- стимулирование развития ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.

Приоритетное значение приобретает реформирование системы платежей за землю и иную недвижимость, которое должно реализовать принцип единства земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. С этой целью предусматривается осуществление следующих мер:

- проведение кадастровой оценки земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости по принципу наиболее эффективного их использования;

- планомерный переход от земельного налога и налога на имущество к налогу на недвижимость, что создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований и позволит обеспечить эффективное использование и развитие недвижимости;

- установление общих принципов расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (и прочно связанные с ними объекты недвижимости в случае единства прав на них), а также правил определения цены земельных участков при их отчуждении, залоге из государственной и муниципальной собственности.

3.6.1. Учет и управление имуществом, акциями и долями
(Q1, Q2, Q3, Q4)

Текущая ситуация

Реестр областной собственности (включая областное имущество и ГУПы областного подчинения) ведется департаментом имущественных отношений Пермской области, созданным указом Губернатора Пермской области от 20.08.2001 N 202 "О преобразовании комитета по управлению государственным имуществом Администрации Пермской области в департамент имущественных отношений Пермской области" (далее - департамент). Департамент возглавляется первым заместителем Губернатора Пермской области.

Тем же указом утверждено положение о департаменте, определяющее его задачи, функции и права. Приказом Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 20.06.2001 N 137 департамент наделен правами и полномочиями территориального органа Минимущества России. Это позволяет ему вести вопросы, касающиеся всей государственной собственности на территории Пермской области как федеральной, так и областной.

Департамент остается структурным подразделением областной Администрации, но фактически он является органом двойного подчинения. В своей деятельности департамент подотчетен: по вопросам приватизации, управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами Пермской области - Губернатору области, а по вопросам приватизации, управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами Российской Федерации - Минимуществу России.

Департамент систематически проводит оценки рыночной стоимости отдельных объектов собственности Пермской области по мере возникновения необходимости (ввиду высокой стоимости таких операций) силами уполномоченных оценочных организаций, прошедших конкурсный отбор.

Под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;

стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;

объект оценки представлен на открытый рынок в форме публичной оферты;

цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

Оценка рыночной стоимости объектов проводится в соответствии с Федеральным законом от 29.07.98 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Практически оценка производилась для высвобождаемого имущества ГУПов, не задействованного в производственном процессе, которое оценивалось с целью совершения сделки купли-продажи.

Оценка бизнеса ОАО "Пермалко" проводилась за счет общества независимыми оценщиками с целью принятия решения о продаже собственных акций выкупленных на баланс общества, срок выкупа которых, определенный Советом директоров, истек.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

В настоящее время силами департамента подготовлена новая Концепция управления государственной собственностью в Пермской области, которая будет принята в 2003 году на первом этапе реформы вместо действующей Концепции (Q1, Q2, Q4).

Новая Концепция разработана в целях повышения удовлетворения потребностей и извлечения выгоды в интересах области и населения за счет рационального использования объектов собственности.

Концепция предлагает достижение следующих целей:

достижение устойчивого экономического роста Пермской области;

вовлечение максимального количества объектов госсобственности Пермской области в рыночный оборот;

увеличение доходов областного бюджета;

привлечение инвестиций в реальный сектор экономики области;

развитие рыночной инфраструктуры;

повышение конкурентоспособности государственных предприятий;

приватизация объектов государственной собственности;

введение комплекса нормативов эффективности управления объектами государственной собственности.

В Концепцию включены положения о приоритетах в сфере управления имуществом, закрепленным за ГУПами.

В частности, для достижения указанных целей уже на втором этапе реформы в 2004 году нормативным актом будут введены формы отчетности управляющих о деятельности хозяйственных обществ (товариществ), в которых они представляют интересы государства (Q2).

Ожидаемые результаты

Ожидаемые результаты от принятия и реализации Концепции управления государственной собственностью - общее повышение эффективности управления государственным имуществом (в том числе повышение доходов областного бюджета), ускорение приватизации предприятий областной и федеральной собственности, повышение инвестиционной привлекательности региона.

Альтернативы

При выборе концепции управления государственным имуществом возможен весьма широкий спектр альтернатив, выбор которых определяется стратегией Администрации в области имущественной политики. Так, например, приватизация государственной собственности может производиться более ускоренными либо более замедленными темпами в зависимости от того, какая стратегическая цель ставится в качестве главной - как можно быстрее сократить объем государственного имущества, увеличить доходы бюджета либо, напротив, максимально увеличить стоимость имущества Администрации области с целью его дальнейшего использования в хозяйственном обороте либо продажи.

Наиболее взвешенная стратегия должна исходить из всех приведенных выше альтернатив в каком-то соотношении, исходя из неких принципов (например, тех, что изложены выше). Однако с точки зрения выполнения запланированных мероприятий Программы реформирования альтернатив фактически нет, так как они предусматривают бесспорно полезные шаги по общему улучшению управления имуществом.

Риски

Как уже отмечалось, любое управление имуществом связано с рисками. Существует риск утраты имущества либо снижения его стоимости в результате ухудшения контроля за использованием имущества, риск продажи приватизируемого имущества по заниженной цене. Существуют и иные риски, например, риск ухудшения предпринимательского и инвестиционного климата в результате неправильной стратегии управления государственным имуществом.

Мероприятия Программы направлены на улучшение управления имуществом, а значит, на объективное снижение всех указанных рисков. В то же время они недостаточны для управления этими рисками. Для достаточного контроля над имущественными рисками необходима не только разработка пакетов нормативных актов по оценке имущества и по оценке эффективности его использования, но также создание автоматизированной информационной системы, упрощающей Администрации Пермской области осуществление такого контроля.

Желательно также, чтобы управление государственным имуществом помогало бы в решении общих задач улучшения предпринимательского климата в области и привлечения инвестиций.

3.6.2. Доверительное управление имуществом, проверки эффективности
распоряжения имуществом (Q5a, Q5b, S2)

Текущая ситуация

В настоящее время действует Концепция управления государственной собственностью на территории Пермской области, утвержденная решением Законодательного Собрания Пермской области от 18.02.99 N 401. В указанном документе определены направления деятельности по повышению эффективности управления имуществом Пермской области.

Определение доли прибыли ГУПов, подлежащей перечислению в областной бюджет в 2002 году, происходит в соответствии со ст.7 закона Пермской области от 18.12.2001 N 1935-347 "О бюджете Пермской области на 2002 год": областные государственные унитарные предприятия перечисляют 10% прибыли, оставшейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в доход областного бюджета, но Администрация области имеет право принимать решения о перечислении прибыли по областным государственным унитарным предприятиям в областной бюджет в размере свыше 10%. Решения об этом принимаются балансовой комиссией Администрации области.

Органам местного самоуправления рекомендовано предусмотреть в доходах местных бюджетов зачисление части прибыли муниципальных унитарных предприятий.

Аналогичные документы приняты в отдельных муниципальных образованиях. Так, например, в г.Перми (крупнейшем муниципальном образовании области) действует постановление Администрации г.Перми от 20.12.99 N 2848 "Об утверждении концепции системы управления муниципальными предприятиями".

Прогнозный план приватизации печатается в официальных изданиях: Пермской областной независимой газете "Звезда", газете профсоюзов Прикамья "Профсоюзный курьер", областной газете "Пермские новости", в областном еженедельнике "Досье 02", а также в "Бюллетене Законодательного Собрания и Администрации Пермской области" (эти издания определены указом Губернатора Пермской области от 08.08.2001 N 192).

Как уже отмечалось выше, эффективность использования областной собственности государственными учреждениями регулярно проверяется и контролируется департаментом имущественных отношений Пермской области в ходе плановых или инициативных проверок.

Для обязательного аудита бухгалтерской отчетности областных ГУПов и МУПов отдельных муниципальных образований (в том числе крупнейшего - г.Перми) регулярно производится конкурсный отбор аудиторских организаций.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

Необходимость разработки пакета документов о передаче собственности Пермской области в доверительное управление предусмотрена в новом варианте Концепции управления государственной собственностью в Пермской области.

На первом этапе реформы этот пакет документов будет разработан (в соответствии с духом и буквой указанной Концепции) и утвержден нормативным актом. Одновременно будет утверждена новая методика проверки эффективности использования государственной и муниципальной собственности в Пермской области.

На втором этапе реформы будет произведена общая проверка эффективности использования областной собственности государственными учреждениями в соответствии с указанной формализованной методикой (ее разработка предусмотрена проектом Концепции управления государственной собственностью в Пермской области) и по итогам проверки переоформлены документы на право доверительного управления, кроме тех случаев, когда управление государственной или муниципальной собственностью будет признано неэффективным.

Альтернативы и риски

С точки зрения необходимости разработки пакета документов по передаче в доверительное управление имущества области, проведению проверок эффективности управления имуществом и публикации программ приватизации в СМИ не существует ни разумных альтернатив, ни существенных рисков.

Среди спорных вопросов можно выделить два - объем прибыли ГУПов, перечисляемый в бюджет, и объем директивного управления ГУПами (что взаимосвязано). В случае 100% отчисления прибыли ГУПов в бюджет они лишаются стимулов к собственному развитию и фактически перестают быть полноценными субъектами рыночной экономики (даже вертикально интегрированные концерны не придерживаются такой хозяйственной политики).

В этом случае логично полное директивное управление деятельностью ГУПов, что влечет за собой риск резкого ухудшения качества их деятельности.

В случае же слишком низкого процента отчислений от прибыли и слишком свободного управления возникают иные риски - использование государственной собственности в частных интересах и возникновение конфликта интересов у управляющих ГУПами.

Очевидно, что правильное управление этими рисками предполагает нахождение "золотой середины" - создание достаточных стимулов для развития ГУПов при оптимизации их численности и постоянном контроле за их финансовыми потоками.

3.7. Развитие рыночных отношений

3.7.1 Формирование рынка земли (Q7)

Текущая ситуация

До 2002 года в Пермской области уже существовал земельный рынок, но на нем, в основном, продавались права аренды и застройки.

После принятия Земельного кодекса Российской Федерации произошли радикальные изменения. 1 февраля 2002 г. издается указ Губернатора Пермской области N 13 "Об установлении цены земли при продаже находящихся в государственной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений". Аналогичные нормативные акты выпускаются органами местного самоуправления гг.Перми, Березняки, Кизела, Соликамска, Чусовского района и т.д. Можно заметить, что в Пермской области идет активное формирование рынка земли.

Концепция перехода

На первом этапе реформы предполагается перейти к принципу "одного окна" и утвердить соответствующие документы, определяющие:

а) порядок проведения торгов, конкурсов и аукционов по передаче земельных участков для строительства;

б) порядок предоставления земельных участков для строительства без проведения торгов;

в) порядок передачи прав на земельные участки, находящиеся в государственной собственности Пермской области, на которых расположены здания, строения, сооружения.

Процесс проведения торгов с самого начала должен быть гласным, будет размещен в электронных СМИ перечень земельных участков, продажа которых запланирована в 2003-2004 годах.

На втором этапе реформы предполагается привлечь для организации торгов негосударственную организацию.

Ожидаемые результаты

Создание полноценного рынка земли позволит улучшить инвестиционную привлекательность Пермской области для создания новых производств, а также улучшить общий предпринимательский климат и в дополнение к этому увеличить доходы областного бюджета за счет продажи и аренды земельных участков. При этом чем выше будет инвестиционная привлекательность Пермской области, тем больше будут доходы областного бюджета и его возможности создавать условия для дальнейшего улучшения инвестиционного климата и т.д.

Альтернативы и риски

Альтернативной политикой могло бы быть некоторое торможение развития земельных отношений в расчете на более благоприятную конъюнктуру в будущем. Однако это было бы неверной стратегий. Ускорение развития рынка земли, конечно же, сопряжено с риском продажи лучших земельных участков по недостаточно высокой цене, но оно же одновременно привлекает в область дополнительный капитал и интерес инвесторов, то есть способствует ускорению развития области. На данном этапе это преимущество представляется более важным.

Кроме того, снижение дохода от продажи земли компенсируется ростом доходов от земельного налога и налога на имущество, что является более стабильным доходным источником консолидированного бюджета.

3.7.2. Устранение административных барьеров (N3 )

Текущая ситуация

Устранение административных барьеров имеет решающее значение прежде всего для развития малого предпринимательства.

Соответствующая программа была утверждена решением Законодательного Собрания Пермской области от 12.05.2000 N 927 "О программе государственной поддержки малого предпринимательства в Пермской области на 2000-2001 годы".

Программой было предусмотрено создание и развитие муниципальных объектов инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, деятельность которых должна быть направлена и на оказание помощи субъектам малого предпринимательства при преодолении административных барьеров.

Предусматривалось также проведение специализированных тематических исследований по малому предпринимательству (в т.ч. включающих в себя исследования по наличию административных барьеров для малых предприятий), оказание финансовой поддержки субъектам малого предпринимательства для участия в региональных, межрегиональных, всероссийских выставках, ярмарках, оказание консалтинговых услуг субъектам малого предпринимательства, проведение семинаров и т.д.

Выполнение Программы было зафиксировано в полном объеме, но оно было, скорее, формальным, чем реальным. Специальных нормативных актов в развитие Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" в Пермской области не было принято.

Была создана межведомственная комиссия по преодолению барьеров в развитии предпринимательства при главном федеральном инспекторе по Пермской области, которая в 2001 году провела ряд заседаний. На заседаниях была утверждена форма Журнала учета мероприятий по контролю, проведен ряд "горячих телефонных линий" с руководителями контролирующих органов.

В связи со структурными изменениями в 2002 году межведомственная комиссия по ликвидации административных барьеров при главном федеральном инспекторе не работала.

При рассмотрении в Законодательном Собрании Пермской области законопроектов о дебюрократизации предпринимательской деятельности и развитии малого предпринимательства в октябре 2002 года центральное место в дискуссии было уделено обсуждению результатов проведенного в апреле - сентябре 2002 года Уральским агентством поддержки малых и средних предприятий исследования по эффективности применения на территории Пермской области Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Концепция перехода

Концепция политики Пермской области по развитию малого предпринимательства на 2002 - 2006 годы была одобрена постановлением Законодательного Собрания Пермской области от 17 октября 2002 г. N 430.

Программа поддержки малого предпринимательства в настоящий момент обсуждается Законодательным Собранием Пермской области. Предполагается, что она будет в значительной степени опираться на ресурсы бюджета развития, а также создаваемого в составе областного бюджета Фонда развития инвестиций (который должен либо заменить бюджет развития, либо взять на себя большую часть его функций).

На первом этапе реформы предполагается разработать методологию поддержки малого предпринимательства и пакет документов (включая нормативно - правовые акты) по упрощению для вновь создаваемых малых предприятий процедур регистрации, лицензирования, а также аренды помещений.

Предполагается также определить условия и формы финансовой поддержки малых предприятий, имея в виду, в первую очередь, финансирование части процентов за лизинг оборудования и кредиты коммерческих банков.

На втором этапе реформы предполагается создать межведомственную рабочую группу по преодолению административных барьеров с целью принятия порядка регистрации и лицензирования малых предприятий по принципу "одного окна", а также рассмотрения вопроса о развитии сетей предприятий общественного питания и сферы услуг на основе франчайзинга.

Ожидаемые результаты

Административные барьеры и недоступность кредита - главные проблемы в развитии малого предпринимательства. Сложность бухгалтерского учета и высокое налогообложение стоят далеко в конце списка приоритетов (хотя именно эти проблемы почему-то решает федеральный закон об упрощенной системе налогообложения).

Устранение барьеров для развития малого предпринимательства необходимо для решения проблем занятости, увеличения потребительского спроса, способствующего оживлению экономики, и для общего улучшения предпринимательского климата.

Альтернативы и риски

Альтернативным подходом может быть отсутствие внимания к устранению административных барьеров для малого предпринимательства и сосредоточение всего внимания на развитии крупных предприятий.

Однако это чревато рисками: во-первых, ухудшения социального климата, а во-вторых, снижения потребительского спроса.

Есть и еще один риск, связанный с развитием малого предпринимательства, - мимикрия под малые предприятия средних предприятий путем дробления (с целью получения льгот). Бороться с этим очень трудно, но можно, если совмещать программу развития малых предприятий в сфере материального производства с их специальной регистрацией (то есть помощь с контролем). Такая стратегия развития малого предпринимательства также является возможной альтернативой.

При проведении политики поддержки малого предпринимательства всегда высок риск потери бюджетных средств (из-за высокого уровня коммерческих рисков для малых предприятий и трудностей контроля). Поэтому наиболее предпочтительными формами их финансовой поддержки является субсидирование процентов по кредитам либо за лизинг оборудования без принятия обязательств за возврат самих кредитов.

3.7.3. Тарифная политика (O1, O2, O3)

Текущая ситуация

В настоящий момент процент оплаты ЖКХ населением составляет 62,7% по теплу и горячему теплоснабжению, 73% по газу и 49% по электроэнергии (см. дополнительную таблицу О1). В дальнейшем предполагается приближение в этой области, если не к 100% оплате, то, по крайней мере, к 100% от федерального стандарта.

В области перекрестного субсидирования цен (см. дополнительную таблицу О3) сохраняется разрыв в тарифах для населения и предприятий примерно в 2 раза. Пересмотр этого разрыва возможен только в рамках общей федеральной политики (например в случае принятия пакета законов об электроэнергетике и т.д.).

В области регулирования цен (см. дополнительную таблицу О2) в настоящее время действуют следующие нормативные акты:

1. Указ Губернатора Пермской области от 23.04.2001 N 101 "О тарифах на пассажирские перевозки автобусами в пригородном и междугородном сообщении" (фиксированный тариф).

2. Распоряжение Губернатора Пермской области 28.05.2002 N 251-р "О тарифах на перевозки пассажиров речным транспортом в местном сообщении и на переправах в навигацию 2002 г." (фиксированный тариф).

3. Постановление Губернатора Пермской области от 04.02.97 N 33 "О формировании розничных цен на продукцию, реализуемую предприятиями общественного питания при учебных заведения области" (наценки на продукцию (товары), реализуемые на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профтехучилищах не должны превышать стоимости сырья).

4. Указ Губернатора Пермской области от 25.10.99 N 141 "О формировании цен на лекарственные средства" (торговые надбавки к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения не должны превышать 25% от зарегистрированной цены).

5. Постановление Губернатора Пермской области от 22.12.95 N 385 "О регулировании цен на продукты детского питания" (торговые надбавки к ценам на продукты детского питания, включая пищевые концентраты, не должны превышать 25% к ценам производителя и 15% - к ценам поставщиков).

6. Указ Губернатора Пермской области от 24.06.99 N 44 "О регулировании тарифов на услуги систем водоснабжения и канализации хозяйствующих субъектов, кроме находящихся в муниципальной собственности" (исходя из себестоимости услуг и предельного уровня рентабельности в размере до 15%).

7. Указ Губернатора Пермской области от 29.06.2001 N 166 "О регулировании цен (тарифов) на ритуальные услуги" (исходя из себестоимости услуг и предельного уровня рентабельности в размере до 25%).

8. Указ Губернатора Пермской области от 03.07.2001 N 169 "О регулировании тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях" (исходя из себестоимости услуг и предельного уровня рентабельности в размере до 20%).

Концепция перехода и ожидаемые результаты

На первом этапе реформы предполагается довести уровень оплаты услуг ЖКХ до уровня не ниже 90% от федеральных стандартов. Для регулирования цен на услуги и товары, отмеченные выше, будут созданы комиссии при соответствующих органах областной Администрации, в задачу которых должно входить рассмотрение вопроса о целесообразности сохранения ценового регулирования данных услуг, об эффективности контроля за ценообразованием, а в случае необходимости - пересмотр соответствующих нормативных актов. По каждому виду товаров и услуг, цены на которые регулируются областной Администрацией и органами местного самоуправления, будут приняты формальные процедуры пересмотра цен и механизмов их регулирования.

На втором этапе реформы предполагается довести уровень оплаты услуг ЖКХ до уровня 100% от действующих в 2003 году федеральных стандартов, а также осуществить в тех случаях, когда это будет признано возможным и целесообразным, замену регулирования цен на стимулирование снижения цен путем создания конкурентной среды (в том числе в связи с развитием малого предпринимательства в сфере услуг и общественного питания).

Альтернативы и риски

Существуют две основные альтернативы - полный переход на 100% оплату услуг ЖКХ и сохранение высокого объема их субсидирования.

Первая связана с риском слишком резкого роста расходов населения на эти цели и возникновения систематической задолженности, с которой будет потом очень трудно справиться. Вторая связана с еще большим риском неконтролируемого роста бюджетных расходов на эти цели.

В связи с этим выбор Администрации Пермской области представляется наиболее взвешенным с точки зрения минимизации рисков.

3.7.4. Доступ негосударственных поставщиков
к рынку бюджетных услуг (T8)

Текущая ситуация

Негосударственные образовательные учреждения осуществляют свою деятельность в сфере образования на основании следующих законодательных актов:

Гражданский кодекс Российской Федерации.

Закон Российской Федерации "Об образовании" от 13.01.96 N 12-ФЗ, статья 11-1.

Закон Российской Федерации "О некоммерческих организациях" от 12.01.96 N 7-ФЗ, статья 2.

Закон Пермской области "Об образовании в Пермской области" от 12.07.2001 N 1641-282, статья 14.

Негосударственные организации в сфере здравоохранения действуют в соответствии с законом Российской Федерации "Об охране здоровья граждан" от 22.06.93 N 5487-1, статья 14.

В соответствии с этими законами в области (в основном в городе Перми) действуют коммерческие школы и частные поликлиники. Образуемые жилищные кондоминиумы заключают договоры на обслуживание на конкурентной основе, как правило, с независимыми коммерческими организациями, предлагающими более высокое качество услуг.

В то же время бюджетное субсидирование таких услуг остается пока незначительным (как это следует из дополнительной таблицы Т8).

Концепция перехода и ожидаемые результаты

Для обеспечения роста объемов оказания негосударственных услуг (и, следовательно, размеров их субсидирования) предлагается включить их в приоритетные направления развития малого предпринимательства и поддерживать методами, указанными для мероприятия N 3 (Работа по ликвидации административных барьеров для развития предпринимательства).

Альтернативы и риски

Существует две главные альтернативные стратегии - сделать ставку на преимущественное развитие негосударственного сектора социальных услуг (как это сделано, например, в США) и сделать ставку на преимущественное развитие государственного (общественного) сектора. В первом случае есть риск утраты единства уровня обеспеченности бюджетными услугами и снижения их качества для значительной части населения, во втором - риск снижения качества бюджетных услуг из-за отсутствия конкуренции и низких требований к качеству услуг.

С учетом низкой покупательной способности населения вторая альтернатива выглядит предпочтительнее. К тому же она обеспечивает лучший социальный климат и лучшие условия для воспроизводства человеческого капитала, что является одним из главных условий для экономического роста. Для обеспечения достаточно высокого качества бюджетных услуг необходима разработка методик по оценке этого качества.

В то же время это не исключает поощрения развития частного сектора социальных услуг (в сфере медицинского обслуживания, образования, ЖКХ и других) для тех слоев населения, которые готовы платить больше за более высокое качество таких услуг.

Есть ли необходимость дополнительно оплачивать эти услуги из бюджета - отдельный вопрос. Если при этом создается конкуренция для бюджетного сектора (как это реально случается для услуг ЖКХ), то на этот вопрос следует ответить положительно, так как конкуренция всегда способствует росту качества. Если же при этом происходит только субсидирование более обеспеченных слоев населения за счет менее обеспеченных, то на этот вопрос следует ответить отрицательно, так как это противоречит основополагающим целям бюджетной политики - выравниванию возможностей.

3.7.5. Услуги в области здравоохранения (T7)

Текущая ситуация

В Пермской области действует 7 независимых страховых компаний, оказывающих услуги в области страхования рисков для здоровья и оплачивающих медицинское обслуживание.

Оплата услуг медицинских учреждений из ФОМС и бюджета не дублируется, поскольку ФОМС оплачивает только 4 основных вида расходов для учреждений здравоохранения муниципального подчинения - зарплата, лекарства, питание, мягкий инвентарь. Остальная часть расходов для учреждений здравоохранения муниципального подчинения оплачивается из муниципального бюджета.

Для учреждений здравоохранения областного подчинения (31 учреждение) все финансирование производится из областного бюджета. Сумма расходов на эти цели для областного бюджета составляет около 900 млн.руб., а для консолидированного - это сумма порядка 6 млрд.руб.

Концепция перехода и ожидаемые результаты

В области здравоохранения на первом этапе реформы планируется провести разработку системы приоритетов в области здравоохранения, включающей в себя принципы оптимизации сложившейся сети бюджетных учреждений, стандарты качества медицинской помощи, а также оценки эффективности расходов на здравоохранение.

На втором этапе реформы планируется провести проверку возможного дублирования оплаты медицинских услуг из ФОМС и консолидированного бюджета с целью устранения подобного дублирования.

Альтернативы и риски

Для такой реформы фактически нет реальных альтернатив и ее проведение не связано с какими-то особыми рисками, кроме общих рисков недостаточного финансирования из бюджета и неверного определения критериев качества услуг.

3.7.6. Повышение качества бюджетных услуг,оценка их качества
и выявление мнения населения (R4, T4)

Текущая ситуация

Во исполнение постановления Губернатора Пермской области от 5 сентября 1996 г. N 333 "Об областном социологическом мониторинге" в Пермской области постоянно, с периодичностью 3-4 раза в год, проводятся опросы общественного мнения по выяснению мнения населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг.

Однако их проведение имеет целью скорее определить общее мнение населения о социально - экономической ситуации и качестве бюджетных услуг, а не оценку эффективности использования бюджетных средств. Опросы проводятся ежегодно сектором социологического мониторинга аппарата Администрации Пермской области по следующим направлениям:

1. Социально - демографическая ситуация:

демографические явления и процессы (отношение населения к проблеме рождаемости, проблемы пожилых людей и молодежи).

2. Социально-экистическая ситуация:

оценка населением условий проживания;

застройка и благоустройство микрорайонов.

3. Социально-экономическая ситуация:

отношение населения к проблеме занятости;

доходы и расходы населения;

оценка населением возможностей для проявления предпринимательской инициативы.

4. Социально-бытовая ситуация:

оценка населением условий быта и отдыха;

оценка населением уровня потребления благ и услуг;

оценка населением соблюдения прав потребителей.

5. Социально-культурная ситуация:

оценка населением условий формирования и развития личности;

оценка населением уровней потребления духовных благ и услуг.

6. Социально-политическая ситуация:

отношение населения к проводимым реформам;

оценка населением стратегического направления развития страны;

политические предпочтения населения.

7. Социально-экологическая ситуация:

оценка населением состояния природной среды.

8. Социально-валеологическая ситуация:

оценка населением собственного здоровья;

оценка населением тех или иных условий, способствующих проявлению социальной патологии.

9. Уровень жизни населения и отдельных социальных групп:

оценка населением динамики изменений условий и уровня жизни.

10. Уровень социальной напряженности:

оценка социальных проблем, вызывающих наибольшую напряженность;

отношение населения к различным формам выражения своего недовольства.

11. Уровень социального благополучия населения:

оценка населением состояния социального благополучия в целом;

удовлетворенность населения своей жизнью в целом.

12. Качество работы органов власти:

уровень доверия населения к органам власти и организациям, влияющим на общественное сознание;

оценка населением усилий органов власти в различных отраслях жизнедеятельности населения;

оценка населением уровня организации работы органов власти с населением;

оценка населением степени эффективности различных форм контроля за работой органов власти.

Концепция перехода

На первом этапе реформы будет разработана методика оценки качества бюджетных услуг путем проведения опросов общественного мнения и увязанная с оценкой качества услуг населением методика оценки эффективности общественных расходов на оказание услуг. Будут проведены пробные опросы населения с целью уточнения критериев и методики оценки.

На втором этапе реформы будет проведено частичное внедрение указанной методики, в том числе при оценке эффективности системы бюджетных услуг в муниципальных образованиях. В дальнейшем предполагается усовершенствование техники опросов и методики оценки эффективности общественных расходов до уровня, позволяющего применять их при планировании расходов, а также при разработке и реализации областных программ развития социальных отраслей (в том числе при планировании расходов бюджета социального строительства).

Ожидаемые результаты

Само по себе внедрение такой методики образует обратную связь между потребителями бюджетных услуг (населением) и теми, кто эти услуги предоставляет. В принципе, такая обратная связь несомненно приведет к повышению ответственности тех, кто оказывает услуги, и даст исходные данные для разработки политики в реформе системы бюджетных услуг.

Альтернативы и риски

Как уже отмечалось выше, опросы общественного мнения - хороший барометр для определения ситуации в той части, насколько получатели бюджетных услуг удовлетворены их качеством и что они хотели бы получить.

Однако есть риск создать неверные критерии для оценки качества услуг, поскольку представления потребителей о них могут быть далеки от правильных. Например, для школьников самым лучшим может казаться тот учитель, который их развлекает, а не учит, - до тех пор, пока им не придется столкнуться с необходимостью сдачи экзамена.

Абсолютизация опросов общественного мнения несет в себе также риск создания общественных негативных штампов, которые будут оказывать свое влияние как на потребителей услуг, так и на их производителей, стимулируя только снижение их качества из-за общего негативного настроя. Так, например, чрезмерный негативизм СМИ к сфере государственного управления не приводит к улучшению ситуации в этой сфере, поскольку не затрагивает реальных проблем и путей их решения.

Есть также и риск неверной либо тенденциозной организации опросов и, таким образом, случайного либо сознательного искажения ситуации.

Поскольку пути решения проблем повышения качества услуг в бюджетной сфере могут лежать далеко от поверхностных общепринятых представлений, опросы общественного мнения должны быть существенным, но отнюдь не единственным критерием качества бюджетных услуг. Их роль важна как барометр общественных настроений, но как барометр не может заменить всех приборов, так и анализ опросов общественного мнения не может заменить анализа ситуации и путей ее улучшения.

3.7.7. Неденежные формы исполнения бюджета (N4)

Неденежные формы исполнения бюджета отсутствуют в Пермской области.

3.7.8. Создание фонда реформы муниципальных финансов (М7).

Создание фонда реформы муниципальных финансов пока не планируется, так как нет ясной методики его создания, а также существуют сомнения в эффективности этой формы стимулирования лучшей бюджетной практики.

С другой стороны, эта позиция может быть пересмотрена, если в процессе реформы будет разработана ясная система критериев (например, разработан кодекс лучшей практики) и будет ясна заинтересованность муниципальных образований в такой форме стимулирования.

4. Управление Программой

4.1. Управление реализацией Программы

Управление реализацией Программы осуществляется органами государственной власти Пермской области в соответствии с Планом мероприятий, ежегодно утверждаемым Губернатором Пермской области, принимающим на себя функции руководителя Программы.

Губернатор Пермской области лично контролирует ход исполнения Программы, по мере возникновения необходимости рассматривает ход выполнения Плана мероприятий и вносит в него коррективы. Заместителями руководителя Программы являются заместители Губернатора, курирующие главное управлением финансов и налоговой политики, главное управление экономики, а также департамент имущественных отношений и департамент промышленности и науки области.

Для управления реализацией Программы создается центр управления Программой (далее - ЦУП), деятельность которого финансируется за счет средств, предусмотренных в Программе на цели управления Программой. Материально-техническое обеспечение ЦУП осуществляется службой управления хозяйством аппарата Администрации области.

План мероприятий является основой для определения объемов ассигнований.

На основе Плана мероприятий органы государственной власти Пермской области ежеквартально разрабатывают собственные Планы работы по реализации мероприятий Программы. Квартальные планы работ отделов утверждаются руководителями органов государственной власти Пермской области, а сводные квартальные планы - заместителями Губернатора Пермской области, курирующими соответствующие органы государственной власти Пермской области.

В квартальных планах отделов указываются ответственные исполнители отделов (на уровне руководителей отделов и их заместителей), а в сводных квартальных планах органов государственной власти Пермской области - ответственные исполнители (на уровне руководителей и их заместителей), которые отвечают за выполнение конкретных мероприятий Программы и обеспечивают соблюдение сроков, качества и эффективности реализации мероприятий.

Заместители руководителя Программы ежемесячно осуществляет оперативный контроль за выполнением мероприятий Программы и докладывают Губернатору Пермской области об их выполнении, а также координируют иную деятельность по вопросам выполнения Программы в соответствии с полномочиями и поручениями, данными им Губернатором области.

В задачи ЦУП входит постоянный мониторинг мероприятий Программы, включая прогноз и оценку связанного с ними экономического эффекта, их общее организационное обеспечение, сопровождение и контроль эффективности проводимых мероприятий, оперативная оценка хода выполнения Программы, доработка, согласование и представление на утверждение Губернатору Пермской области отдельных проектов нормативных актов, необходимых для реализации Программы.

ЦУП оказывает консультационное и экспертно - методологическое содействие органам государственной власти Пермской области, ответственным за реализацию мероприятий Программы, осуществляет экспертную оценку качества исполнения мероприятий Программы, а также разработку и обоснование основных проектов законодательных и нормативных актов, включенных в план законопроектных работ.

ЦУП разрабатывает конкурсную документацию для проведения органами государственной власти Пермской области конкурсов на выполнение работ и мероприятий, включенных в Программу, исходя из утвержденных Губернатором Пермской области целей и задач Программы, и обеспечивает организацию конкурсов.

ЦУП совместно с пресс-службой Губернатора Пермской области организует проведение мероприятий с целью информирования общественности о Программе, путях ее проведения и установление обратной связи для возможной корректировки и определения их эффективности (мероприятия включены в План мероприятий), обеспечивает подготовку отчетности перед Минфином России и ФРП.

4.2. Механизм взаимодействия между Пермской областью
и муниципальными образованиями

Муниципальные образования привлекаются к обсуждению мероприятий Программы путем организации совместных семинаров и иных мероприятий, организуемых органами государственной власти Пермской области.

Участие муниципальных образований в реализации мероприятий Программы организуется либо на основании договоров (соглашений) с Пермской областью, либо на основании соответствующих областных законов, обязывающих муниципальные образования, получающие дотации и субсидии из областного бюджета, проводить определенные мероприятия, направленные на повышение эффективности управления государственным имуществом и общественными финансами в Пермской области.

Муниципальные образования могут (в том числе путем подписания договоров или соглашений) переходить на казначейскую систему исполнения бюджета, производить закупки в соответствии с областным законодательством о муниципальном заказе, отражать данные о состоянии и управлении муниципальным имуществом и муниципальными финансами в областной информационной системе, а также принимать иные меры, направленные на улучшение контроля за расходованием средств, повышение прозрачности, эффективности и транспарентности общественных расходов, улучшение предпринимательского климата, повышение качества бюджетных услуг и управления имуществом, включая реструктуризацию и погашение задолженности муниципальных образований и подведомственных им бюджетных учреждений.

4.3. Система контроля за выполнением Программы и стимулирование
результатов выполнения Программы

ЦУП осуществляет постоянный мониторинг выполнения мероприятий Программы и оперативно докладывает о ходе выполнения Программы Губернатору Пермской области и его заместителям, осуществляющим постоянный контроль за выполнением Программы.

Ежемесячно по итогам выполнения мероприятий Программы ЦУП предоставляет Губернатору Пермской области отчет о выполнении мероприятий Программы и расчеты бюджетной экономической эффективности реализованных мероприятий Программы, на основании которых Губернатор Пермской области принимает решения о премировании наиболее эффективно работавших сотрудников. положение о премировании разрабатывается ЦУП и утверждается Губернатором Пермской области.

Методика стимулирования лучшей практики управления для поощрения ответственных работников и исполнителей, чья деятельность в процессе исполнения Программы принесла наибольший результат с точки зрения бюджетной экономической эффективности (включающая методы определения качества выполнения мероприятий Программы и бюджетного эффекта от их выполнения), разрабатывается ЦУП и утверждается Губернатором Пермской области (разработка и реализация Методики стимулирования лучшей практики управления включена в план мероприятий).

Перечень таблиц

Перечень нормативно-правовых актов, упоминаемых в документе

Законы

Закон "О бюджетном процессе в Пермской области"

Закон "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности"

Закон "О методике формирования бюджетов и бюджетного регулирования в Пермской области"

Закон "О бюджете на очередной финансовый год" (с ссылками на дополнения и изменения к этим законам)

Методика формирования бюджета и бюджетного регулирования в Пермской области

Планируется к принятию в 2003 году:

Программа социально-экономического развития Пермской области

Концепция управления государственным имуществом Пермской области

Электронные гиперссылки мероприятий таблицы 3

Бюджет и бюджетный процесс
	Процедура утверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год
	Наличие системы учета расходов бюджета на финансирование социальных льгот, субсидий; переход на выплату пособий вместо предоставления льгот
	Соответствие планируемых и фактических параметров исполнения бюджета (суммы налоговых и неналоговых доходов и расходов всего); среднесрочное социально-экономическое и финансовое планирование
	Введение раздельного планирования, балансирования и учета текущих и капитальных расходов
	Управление ликвидностью
	Консолидация внебюджетных средств в региональном бюджете
	Внедрение казначейской системы исполнения регионального бюджета
	Межрегиональное сравнение показателей бюджетов субъектов Российской Федерации
Система межбюджетных отношений
	Распределение трансфертов из регионального бюджета
	Разграничение расходных полномочий
	Мониторинг федеральных и региональных законов, увеличивающих объем наведенных расходов на нижестоящие бюджеты
	Принципы установления нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих доходов в местные бюджеты
	Количество пересмотров нормативов отчислений по основным налогам (подоходный налог, налог на прибыль, налог на имущество, НДС)
	Предоставление ссуд местным бюджетам
	Финансовая поддержка реформирования муниципальных финансов
Политика Администрации в отношении налоговой базы
	Работа региональной Администрации с налоговой базой
	Работа региональной Администрации с естественными монополиями
	Работа по ликвидации административных барьеров для развития предпринимательства
	Доля неденежных средств в структуре собственных доходов; динамика доли неденежных средств
	Применение к должникам бюджета процедуры банкротства; соотношение прироста недоимки и объема налоговых поступлений в региональный бюджет
	Потери бюджета в результате предоставления налоговых льгот; замена налоговых льгот изменением сроков уплаты налогов; гарантии стабильности налоговой системы
Тарифная политика
	Переход на новую систему оплаты ЖКХ
	Ограничение уровня цен на отдельные виды товаров и услуг
	Практика перекрестного субсидирования
Долговая политика
	Создание долговой книги субъекта Российской Федерации; учет кредиторской задолженности бюджетных учреждений, ГУПов, МУПов, долговых обязательств муниципальных образований
	Обслуживание и погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, работа с кредиторской задолженностью бюджетных учреждений перед поставщиками топлива и энергии
	Проведение расчета стоимости долга по его фактической стоимости
	Наличие кредитных рейтингов по долговым обязательствам, оценки кредитоспособности субъекта Российской Федерации; распространение информации о бюджете и долге
	Процедура управления долгом
Управление собственностью
	Учет государственного имущества субъекта Российской Федерации и муниципального имущества
	Управление находящимися в собственности субъекта Российской Федерации акциями (долями, вкладами) в хозяйственных обществах и товариществах
	Система государственного учета и регистрации прав на недвижимое имущество
	Управление имуществом субъекта Российской Федерации, закрепленным за ГУПами
	Повышение эффективности управления имуществом субъекта РФ; сокращение объема государственной собственности
	Повышение эффективности управления муниципальным имуществом; сокращение объема муниципальной собственности
	Составление и ведение баланса активов и обязательств субъекта РФ
	Формирование в субъекте Российской Федерации рынка земли
Система критериев в отношении расходования бюджетных средств и предоставления информации о региональных финансах
	Разработка и принятие пакета документов о предоставлении залога и финансово-экономической информации организацией, претендующей на получение бюджетной гарантии
	Утверждение концепции приоритетов расходования бюджетных средств; практика составления бюджетов в соответствии с концепцией приоритетов
	Критерии предоставления юридическим лицам субсидий и субвенций из регионального бюджета
	Выявление мнения населения о качестве бюджетных услуг
Аудит
	Проведение аудиторских или близких по статусу проверок бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и отчетности об исполнении бюджета
	Проверки эффективности распоряжения бюджетными учреждениями переданным им имуществом
Управление бюджетными расходами
	Использование механизма государственного и муниципального заказа при приобретение товаров, работ и услуг для государственных нужд
	Наличие процедуры организации конкурсов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд; доля государственных контрактов (по стоимости), заключаемых по результатам проведения конкурсов
	Наличие процедуры организации конкурсов на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд; доля муниципальных контрактов (по стоимости), заключаемых по результатам проведения конкурсов
	Требования к участникам конкурсов, распространение информации о конкурсах
	Наличие системы оценки эффективности производимых расходов
	Доля социальных выплат населению в денежной и натуральной форме из консолидированного бюджета, осуществляемых через систему адресной социальной помощи
	Система подушевых нормативов финансирования расходов на среднее образование
	Базовые характеристики реформы системы здравоохранения
	Доступ негосударственных поставщиков на рынок бюджетных услуг

5. План мероприятий по реализации программы реформирования системы
управления общественными финансами в пермской области

N п/п	Мероприятие	Ответственный исполнитель	Результаты исполнения	Сроки испол- нения	Ссылка на таблицу 3 и Программу
	Начало реализации Программы реформирования системы управления общественными финансами в Пермской области	Главное управление финансов и налоговой политики области	Акт Губернатора области об управлении Программой	2003	Управление Программой
	Анализ системы социальных льгот и субсидий, действующей в Пермской области (федеральные, региональные, местные нормативно-правовые акты).	Главное управление финансов и налоговой политики; главное управление экономики области; отдел социального развития аппарата Администрации области; комитет социальной защиты населения области, департамент культуры и искусства области, департамент образования области, управление здравоохранения	Акт Губернатора области о проведении финансовой и социальной оценки всех льгот и субсидий. Публикация в СМИ результатов анализа системы льгот и субсидий. Частичный переход на выплату пособий вместо предоставления льгот, определенных областными законами (утверждается нормативным правовым актом)	2003 2003 2004	L2
	Обеспечение перехода на казначейское исполнение бюджетов всех уровней	Главное управление финансов и налоговой политики области, органы местного самоуправления при участии управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Пермской области	Проведение организационных мероприятий по переводу финансирования бюджетополучателей через казначейство	2003- 2004	L7
	Разработка новых методов и порядка бюджетного планирования и учета в связи с переходом на казначейское исполнение бюджета, а также разделением бюджета текущих расходов и бюджета развития	Главное управление финансов и налоговой политики области при участии ЦУП
	Регулярное проведение сравнительного анализа показателей бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации: фактическое исполнение бюджета; структура расходов бюджета; налоговые ставки, льготы, отсрочки, рассрочки, налоговые кредиты и т.д.	Главное управление финансов и налоговой политики области	Отчет о результатах анализа; выводы, предложения и рекомендации для дальнейшего использования материалов анализа при формировании бюджета региона	2003- 2004	L8
	Разработка методики распределения трансфертов из регионального бюджета, направленной на стимулирование роста налогового потенциала территории	Главное управление финансов и налоговой политики области при участии ЦУП	Акт Губернатора области, утверждающий методику и формулу распределения трансфертов, основанную на показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территорий	2003 - 2004	М1
	Автоматизированная система мониторинга крупнейших налогоплательщиков области, имеющих задолженность: - ведение единой базы данных промышленных предприятий области, наполняемой из различных источников (Пермский областной комитет государственной статистики, государственная налоговая служба, антимонопольный комитет, предприятия, ТО ФСФО России в Пермской области); - анализ налоговых поступлений в бюджет региона; - отслеживание и анализ финансово - экономического состояния отраслей и предприятий любых форм собственности с целью своевременного выявления неплатежеспособных предприятий, предприятий - должников перед областным бюджетом и внебюджетными фондами в соответствии с действующими нормативными актами	Департамент промышленности и науки, главное управление экономики, департамент имущественных отношений, главное управление финансов и налоговой политики области при участии территориальных органов ФСФО России в Пермской области	Акт Губернатора области о проведение мониторинга предприятий области. Активизация работы коллегии уполномоченных государственных представителей, балансовых комиссий. Инициация процедур банкротства предприятий - неплательщиков по обязательным платежам в бюджет	2003 - 2004	N1, N5
	Анализ задолженности бюджетных организаций и учреждений перед естественными монополиями (тепло и электроэнергия, топливо, газоснабжение, водоснабжение, коммунальные услуги, связь и т.д.). Организация реструктуризации просроченной задолженности при условии своевременного погашения текущих платежей. Формирование единого подхода к оплате услуг естественных монополий	Комитет по энергетике аппарата Администрации области, РЭК, управление жилищно-коммунального хозяйства области, комитет по транспорту, связи и информатике аппарата Администрации области, главное управление экономики, главное управление финансов и налоговой политики области	Проведение переговоров и подписание соглашений между субъектами естественных монополий и их должниками - бюджетными учреждениями и организациями о реструктуризации просроченных долгов. Разработка механизма взаимодействия с субъектами естественных монополий, утверждение его нормативным правовым актом Губернатора области	2003 - 2004	N2, Р2
	Выявление и анализ административных, нормативных, имущественных и иных барьеров, препятствующих развитию предпринимательства. Выработка рекомендаций по их устранению. Организация структуры по выполнению мер по устранению административных барьеров	Главное управление экономики, департамент промышленности и науки, комитет потребительского рынка и развития предпринимательства аппарата Администрации области при участии: Прикамского территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, юридического комитета аппарата Администрации области, ЦУП	Акт Губернатора области о комплексе мер по устранению административных барьеров, о создании межведомственного совета под руководством заместителя Губернатора области с полномочиями по устранению административных барьеров. Программа развития малого предпринимательства.	2003 - 2004	N3
	Разработка системы управления долговыми обязательствами региона (на основании ведения долговой книги региона): учет долговых обязательств региона; контроль за состоянием долга субъекта Российской Федерации; учет кредиторской задолженности бюджетных учреждений, в том числе перед поставщиками топлива и электроэнергии; разработка методики экспертизы проектов, в результате финансирования которых у региона возникают долговые обязательства; контроль за реализацией таких проектов составление графиков погашения долгов (реструктуризация), управление долгами	Главное управление финансов и налоговой политики, главное управление экономики области, органы местного самоуправления при участии ЦУП. Главное управление экономики, главное управление финансов и налоговой политики области при участии ЦУП	Акты Губернатора области о системе управления долговыми обязательствами региона: ведение долговой книги; оценка проектов; привлечение средств на рефинансирование долга, учитывающее изменение структуры рисков и долговой нагрузки; предоставление информации в СМИ о состоянии бюджета и долге региона, его кредитном рейтинге. Акт Губернатора области о регулярном проведении экспертных оценок кредитоспособности области и определении ее кредитного рейтинга	2003	Р1, Р2, Р3, Р4, Р5
	Подготовка нормативных актов в развитие Концепции управления собственностью региона: усовершенствование порядка использования государственной собственности; обеспечение роста доходов от управления государственной собственностью, определение приоритетов использования государственного имущества; учет государственной собственности - государственные предприятия и учреждения, пакеты акций в государственной собственности, недвижимое имущество, природные ресурсы (земля, недра, вода); ведение реестра недвижимого имущества (права на имущество и сделки с ним, инвентаризация); создание системы мониторинга исполнения программы приватизации; проведение регулярных проверок деятельности государственных учреждений по распоряжению имуществом. Разработка методик по оценке государственной собственности, отчетности по использованию собственности, по составлению и ведению баланса активов и обязательств региона	Департамент имущественных отношений области и Фонд имущества Пермской области при участии ЦУП	Акты Губернатора области об утверждении следующих методик: определение рыночной стоимости отдельных объектов собственности; определение рыночной стоимости пакетов акций (долей, вкладов); отчетность управляющих долями (акциями), принадлежащими государству, о деятельности субъектов хозяйственной деятельности; определение рыночной стоимости недвижимости; определение рыночной стоимости имущества, переданного государственным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; ведение единого баланса активов и пассивов субъекта по принципу двойной записи; проведение проверок эффективности деятельности государственных учреждений по распоряжению всеми видами государственного имущества	2003- 2004	Q1-Q6, S2
	Разработка Концепции создания в Пермской области рынка земли, предусматривающей: создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости; формирование процедуры определения земельных участков, установления цены на землю; разработка и утверждение положений о проведении торгов, аукционов, конкурсов и иных способов передачи прав на земельные участки по принципу "одного окна"; разработка и утверждение положения о привлечении негосударственных организаций в качестве организатора торгов	Департамент имущественных отношений области совместно с главным управлением природопользования, Службой земельного кадастра по Пермской области; Фондом имущества Пермской области, органами технической инвентаризации, архитектуры и градостроительства, строительства и жилищно-коммунального комплекса, ЦУП	Принятие Законодательным Собранием области Концепции создания в регионе рынка земли. Утверждение положений, регулирующих формы и способы передачи прав на земельные участки. Предоставление СМИ информации и перечня земельных участков, продажа которых запланирована в будущем году	2003- 2004	Q7
	Проведение опросов населения о качестве предоставляемых бюджетных услуг: формирование списка бюджетных услуг, по которым необходимо провести опросы; использование результатов опросов при составлении бюджета региона	Отдел социологического мониторинга аппарата Администрации области, главное управление экономики области при участии ЦУП	Акт Губернатора области, утверждающий перечень видов бюджетных услуг, по которым должны проводиться опросы населения	2003- 2004	R4
	Проведение анализа результативности производимых расходов бюджетных средств, создание единой методической основы для определения эффективности произведенных бюджетных расходов	Главное управление финансов и налоговой политики области при участии ЦУП	Акт Губернатора области об утверждении единой методической основы для определения эффективности произведенных бюджетных расходов	2003- 2004	Т4
	Разработка системы управления бюджетными расходами на региональные и муниципальные льготы, а также социальные выплаты населению: формирование единой информационной базы, организация персонифицированного учета отдельных категорий получателей социальных пособий, льгот и выплат; разработка единых принципов и критериев предоставления социальной помощи; совершенствование существующей системы региональных и муниципальных льгот, переход на адресную помощь отдельным категориям населения; обеспечение эффективного учета и контроля за денежными средствами, направляемыми на социальные выплаты	Главное управление финансов и налоговой политики, комитет социальной защиты населения области при участии ЦУП	Акт Губернатора области, утверждающий направления и порядок оказания адресной социальной поддержки	2003- 2004	Т5
	Разработка системы приоритетов расходования средств бюджета на здравоохранение: оптимизация сложившейся сети бюджетных учреждений; разработка стандартов качества медицинской помощи	Главное управление финансов и налоговой политики области, управление здравоохранения, управление по фармацевтической деятельности и производству лекарств, комитет по лицензированию, аккредитации и экспертизе медицинских услуг при участии ЦУП	Акт Губернатора области, утверждающий систему приоритетов расходования бюджетных средств в здравоохранении	2003- 2004	Т7
	Разработка принципов участия негосударственных организаций, частично финансируемых из средств бюджета, в отраслях, оказывающих услуги социального характера (здравоохранение, образование, культура и искусство, социальная политика, ЖКХ)	Комитет потребительского рынка и развития предпринимательства, управление здравоохранения, департамент образования, департамент культуры и искусства, комитет по лицензированию, аккредитации и экспертизе медицинских услуг, комитет социальной защиты населения, управление ЖКХ области при участии главного управления финансов и налоговой политики области, ЦУП	Акт Губернатора области, определяющий порядок аккредитации (сертификации) организаций, предоставляющих услуги в социальной сфере, и порядок их частичного финансирования из бюджета. Программа развития малого предпринимательства	2003 - 2004	Т8

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.