Приложение. Концепция областной целевой программы "Развитие первичной медико-санитарной помощи сельскому населению Пермской области на 2004-2006 годы"

Приложение

к постановлению Законодательного Собрания Пермской области

от 22 января 2004 г. N 1239

Концепция
областной целевой программы
"Развитие первичной медико-санитарной помощи сельскому
населению Пермской области на 2004-2006 годы"

I. Актуальность проблемы и необходимость решения ее
программными методами

Концепция областной целевой программы "Развитие первичной медико-санитарной помощи сельскому населению Пермской области на 2004-2006 годы" представляет собой систему взглядов, основных направлений, принципов и приоритетов органов государственной власти, местного самоуправления, органов и учреждений здравоохранения, ряда научных и общественных организаций в сфере совершенствования медико-санитарного обслуживания сельского населения Пермской области. Концепция сформирована в соответствии с нормативно-правовой базой, включающей в себя:

Конституцию Российской Федерации (с изменениями, внесенными указами Президента Российской Федерации от 09.01.1996 N 20, от 10.02.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841). Ст. 41;

Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан", утвержденный Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993, N 5487-1;

Закон Пермской области от 14.06.1996 N 467-74 "Об охране здоровья населения Пермской области";

Закон Пермской области от 05.02.2003 N 620-120 "Об областных целевых программах";

указ губернатора Пермской области от 27.06.2003 N 127 "Об утверждении порядка разработки и реализации областных целевых программ".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте настоящего абзаца допущена опечатка. Вместо номера "N 127" вышеупомянутого указа следует читать "N 122"

Численность сельских жителей в Пермской области - 732 тыс. человек, что составляет 25% от общей численности населения.

Сравнительный анализ медико-демографических показателей по городскому и сельскому населению показывает, что негативные тенденции данных показателей более выражены среди жителей сельской местности.

Демографические показатели

Период	Рождаемость (на 1000 населения)		Смертность ( на 1000 населения)		Естественный прирост		Младенческая смертность (на 1000 родившихся живыми)
	город	село	город	село	город	село	город	село
1998 г.	8,9	11,5	12,8	14,9	-3,9	-3,4	14,0	18,7
1999 г.	8,4	11,1	14,4	16,0	-6,0	-4,9	17,0	23,1
2000 г.	8,8	11,0	15,2	17,1	-6,4	-6,1	14,2	20,5
2001 г.	9,6	10,9	15,5	17,2	-5,9	-6,3	13,2	16,6
2002 г.	10,4	11,6	16,7	19,3	-6,3	-7,7	12,6	17,5

Средняя продолжительность жизни

	Общая	Мужчины	Женщины
Всего	63,4	57,7	71,0
Город	65,0	58,5	71,4
Село	62,4	55,2	69,6

Темпы снижения уровня здоровья сельских жителей, как правило, выше, чем у городских, а показатели состояния здоровья ниже, чем в городской местности. Общая смертность сельских жителей 19,3 на 1000 населения (2002 год) при среднеобластном показателе 17,4 на 1000 населения, младенческая смертность - 16,6 на 1000 родившихся живыми (2002 год) при среднеобластном показателе 14,2. Отмечается высокий уровень смертности в трудоспособном возрасте, прежде всего от травм, при снижении числа лиц трудоспособного возраста в сельской местности. Возрастная структура в области имеет регрессивный тип - дети в общей численности составляют всего 18,2 % (без г.г. Перми, Березников и Соликамска). За 10-летний период (1991-2001 годы) рождаемость снизилась среди сельских жителей на 69,9% и составила всего 10,9 на 1000 населения.

Уровень выявляемости заболеваний среди сельских жителей в связи с низкой доступностью врачебной медицинской помощи в 2 раза ниже истинной (исчерпанной).

Общая (выявленная) заболеваемость (на 1000 населения)

	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
Город	1528,3	1621,9	1669,6	1695,6	1732,8
Село	686,1	737,5	802,2	901,9	910,1

Неблагоприятная ситуация в сельских районах сложилась по ряду социально значимых заболеваний: туберкулез, алкоголизм, ряд онкологических заболеваний, психозы. Отмечается низкий уровень медицинской активности сельского населения, несоблюдение им элементарных правил здорового образа жизни. Много больных с социальными проблемами при крайней недостаточности учреждений стационарного типа в системе социальной поддержки населения. Ухудшение состояния здоровья сельского населения требует совершенствования сети и структуры лечебно-профилактической помощи сельскому населению с учетом их потребностей.

Инфраструктура сельского здравоохранения существенно отличается от городского здравоохранения. Первичная медицинская помощь оказывается:

на фельдшерских пунктах - 47,9 %;

в сельских врачебных амбулаториях - 23,8%;

в участковых больницах - 16,4%;

в центральных районных больницах - 11,8%.

До 40% амбулаторных приемов для сельских жителей обеспечивается средними медицинскими работниками. При этом число посещений к врачам в течение года на одного жителя в большинстве сельских территорий менее 3,5 ( при среднеобластном показателе - 8,6).

Уровень обеспеченности врачами в сельской местности в среднем менее 20 (при среднеобластном показателе 42) на 10000 населения. Отмечается высокая текучесть медицинских кадров в основном в связи с жилищно-бытовыми проблемами и проблемами профессионального роста.

Уровень госпитализации сельского населения по совокупному показателю всех уровней организации лечебно-диагностического процесса мало отличается от аналогичного показателя по городскому населению. При этом на уровне участковых больниц и центральных районных больниц, где сельское население получает основной объем медицинской помощи, квалифицированная стационарная помощь может быть оказана по 8 -10 специальностям. Потенциальные возможности этих учреждений ниже, чем в городских лечебно-профилактических учреждениях. Так, число исследований по функциональной диагностике в сельских лечебно-профилактических учреждениях составляет в среднем 40 на 100 пролеченных больных (при среднеобластном показателе 90,7). При этом в сельских больницах нередко лечатся больные по медико-социальным показаниям.

Проблемы, связанные с организацией скорой и неотложной помощи сельскому населению, связаны с большим радиусом обслуживания, перегруженностью непрофильными вызовами и неудовлетворительным состоянием автотранспорта службы скорой медицинской помощи.

Последнее десятилетие недостаточно обновляется медицинское оборудование и поэтому износ основных фондов в среднем составляет 70%.

В целях преодоления негативных тенденций в организации медицинской помощи сельскому населению и улучшения показателей состояния его здоровья разработана Концепция областной целевой программы "Развитие первичной медико-санитарной помощи сельскому населению Пермской области на 2004-2006 годы".

II. Цели и задачи Программы

Целью Программы является сохранение и улучшение здоровья сельского населения за счет снижения уровня смертности, улучшения качественных показателей здоровья. Мобилизация возможностей здравоохранения направлена на повышение доступности и качества медицинской помощи сельскому населению на основе адекватности сети медицинских учреждений обоснованным потребностям, соответствия перечня, объемов и видов бесплатных медицинских услуг технологическим и финансово-экономическим возможностям лечебно-профилактических учреждений в рамках территориальной программы государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи.

Для этого необходимо решить следующие задачи:

1. Адаптация системы сельского здравоохранения к изменяющимся социально-экономическим условиям на основе оптимизации сети медицинских учреждений и перегруппировки ресурсов в системе сельского здравоохранения.

2. Усовершенствование системы управления сельским здравоохранением.

3. Обеспечение опережающими темпами развития первичной медико-санитарной помощи (ПМСП) сельскому населению путем повсеместного развития системы общих врачебных практик.

4. Совершенствование этапности медицинской помощи сельскому населению с укреплением всех иерархических ее уровней.

5. Совершенствование организации профилактической, медицинской и медико-социальной помощи детям и беременным женщинам.

6. Укрепление материально-технической базы учреждений сельского здравоохранения.

7. Совершенствование системы финансирования.

8. Совершенствование медицинского образования и кадровой политики.

Решение поставленных задач предусматривает реализацию комплекса мероприятий по основным направлениям:

1. Оптимизация системы сельского здравоохранения, направленная на:

обеспечение доступности первичной медико-санитарной помощи (доврачебной) для всех слоев населения - открытие фельдшерско-акушерских пунктов;

развитие врачебной амбулаторно-поликлинической помощи путем введения института врачей общей врачебной практики, нового строительства, а также реконструкции существующих сельских учреждений здравоохранения в комплексе со строительством жилья для медицинского персонала общих врачебных практик;

развитие стационарозамещающих технологий преимущественно в амбулаторно-поликлинических учреждениях - открытие дневных стационаров на базе сельских врачебных амбулаторий и поликлиник центральных районных больниц;

приведение показателей участковых больниц и центральных районных больниц в соответствие с плановыми объемами медицинской помощи, определенными с учетом уровня организации лечебного процесса в этих учреждениях;

укрепление и развитие службы скорой и неотложной помощи с учетом условий конкретных муниципальных образований (плотность расселения населения, состояния дорог и связи) - открытие отделений и создание бригад скорой медицинской помощи (для обслуживания 6-7 тыс. и более жителей);

организация центральными районными больницами передвижных форм медицинского обслуживания;

совершенствование консультативной, диагностической и лечебной помощи областными и центральными районными больницами на основе внедрения выездных форм оказания медицинской помощи.

2. Совершенствование системы управления и финансирования.

Совершенствование существующей системы сельского здравоохранения, формирование единой политики в области здравоохранения.

3. Укрепление материально-технической базы учреждений сельского здравоохранения, направленное на:

завершение строительства объектов сельского здравоохранения: фельдшерско-акушерских пунктов, сельских врачебных амбулаторий, участковых больниц, центральных районных больниц;

строительство и реконструкцию фельдшерско-акушерских пунктов, сельских врачебных амбулаторий, участковых больниц;

открытие отделений скорой медицинской помощи;

обеспечение учреждений первичной медико-санитарной помощи устойчивой телефонной связью с центральной районной больницей;

обеспечение учреждений сельского здравоохранения необходимым минимумом медицинского оборудования в соответствии с табелем оснащения для этой группы лечебно-профилактических учреждений;

транспортное обеспечение службы скорой и неотложной медицинской помощи, всех общих врачебных практик;

приобретение передвижных установок медицинского назначения для оказания лечебно-диагностической помощи сельскому населению.

4. Проведение рациональной кадровой политики, направленной на укрепление кадрового потенциала и закрепление медицинских кадров в сельской местности.

III. Основные принципы проектирования и реализации Программы

1. Консолидация действий органов исполнительной и представительной власти всех уровней, организаций, в том числе общественных, независимо от форм собственности, ведомств, фондов и отдельных групп граждан по комплексному решению проблемы.

2. Рассмотрение программы развития сельского здравоохранения как одного из ведущих факторов социально-экономической стабилизации сельскохозяйственного и лесопромышленного комплекса области.

3. Планирование мероприятий осуществлять на основе анализа состояния здоровья и системы сельского здравоохранения и тенденции их изменений.

4. Планирование мероприятий должно основываться на потребностях сельского населения в медико-санитарной помощи.

5. Определение нормативных объемов медицинской помощи, оказываемой населению бесплатно, в соответствии с территориальной программой государственных гарантий.

6. Обеспечение в программных мероприятиях максимальной доступности первичной медико-санитарной помощи.

7. Обеспечение этапности организации лечебно-диагностического процесса и соблюдение правила - уровень организации лечебно-диагностического процесса должен соответствовать категории сложности больного.

8. Обеспечение преемственности в лечебно-диагностическом процессе на всех этапах оказания медицинской помощи сельскому населению.

9. Использование результатов научно-исследовательских работ (НИР) для решения проблемы организации сельского здравоохранения.

10. Учет опыта организации медицинского обслуживания сельских жителей в других регионах Российской Федерации и опыта экономически развитых стран, имеющих на своей территории регионы с низкой или средней плотностью населения.

11. Построение модели сельского здравоохранения должно способствовать сохранению и улучшению состояния здоровья сельского населения, как одного из основных критериев эффективности проводимых программно-целевых мероприятий.

IV. Период действия Программы и этапы ее реализации

На 1 этапе (2004 год) - планируется реализация организационных мероприятий, предусматривающих оптимизацию сельского здравоохранения и его адаптацию к новым социально-экономическим условиям, решение первоочередных вопросов по оснащению медицинских учреждений необходимым оборудованием.

На 2 этапе (2005-2006 годы) - акцент сделан на укрепление материально-технической базы медицинских учреждений (ремонт, реконструкция, строительство, медицинское оборудование) и решение кадровых вопросов.

V. Потребность в материальных, трудовых и финансовых ресурсах
для реализации Программы

Ресурсное обеспечение данной Программы будет реализовано за счет:

интенсификации процессов организационно-методического плана в сельском здравоохранении, рационализации управления, что создаст условную экономию, направленную на решение программных задач;

перераспределения ресурсов внутри существующей системы сельского здравоохранения, в первую очередь со стационарных на амбулаторно-поликлинические виды медицинской помощи;

имеющихся средств бюджетов всех уровней;

средств обязательного медицинского страхования с расширением влияния обязательного медицинского страхования на сельские лечебно-профилактические учреждения;

федеральных средств (проекты, включенные в федеральные целевые программы);

увеличения доходов, полученных от развития платных медицинских услуг;

спонсорской помощи организаций всех форм собственности, общественных организаций;

личных средств медицинских работников в части решения жилищной проблемы;

грантовых средств, в том числе международного характера.

Суммы ежегодного финансирования Программы из областного бюджета определяются при подготовке бюджета на соответствующий год с учетом намеченных мероприятий и возможностей муниципальных образований на финансирование Программы.

Совершенствование системы финансирования обеспечит использование ресурсов в качестве экономического инструмента повышения эффективности и качества медицинской помощи и тесную зависимость размеров финансирования медицинских учреждений от объема оказываемых ими услуг.

В этих целях необходимо:

установление тарифов на медицинские услуги на уровне, обеспечивающем общественно необходимые затраты на их производство;

внедрение системы оплаты медицинской помощи, стимулирующей эффективную работу медицинских учреждений и способствующей переносу акцентов со стационарной на амбулаторно-поликлиническую помощь;

введение системы оплаты труда медицинских работников, повышающей материальную заинтересованность в работе по приоритетным направлениям (региональная надбавка к заработной плате для врачей и средних медицинских работников общих врачебных практик) ;

формирование механизмов участия населения в покрытии части затрат за оказание медицинской помощи (развитие системы добровольного медицинского страхования и платных медицинских услуг, оказываемых сверх программы государственных гарантий);

создание конкурентной среды на рынке медицинских услуг;

проведение закупок медикаментов и оборудования для лечебно-профилактических учреждений на конкурсной основе.

Объем финансирования мероприятий Программы составляет 230669 тыс.рублей (2004 год - 26650 тыс.рублей, 2005 год - 113289,5 тыс.рублей, 2006 год - 90729,5 тыс.рублей), в том числе за счет средств областного бюджета - 147187 тыс.рублей (2004 год - 18655 тыс.рублей, 2005 год - 71372 тыс.рублей, 2006 год - 57160 тыс.рублей), муниципальных бюджетов - 63080 тыс.рублей (2004 год - 7995 тыс.рублей, 2005 год - 30588 тыс.рублей, 2006 год - 24497 тыс.рублей), федерального бюджета - 20402 тыс.рублей.

VI. Обоснование необходимости и целесообразности
использования бюджетных средств

Сельские территории области, как правило, дотационные и не имеют дополнительных источников финансирования для развития социальной сферы.

Для приведения материально-технической базы сельского здравоохранения в соответствие с действующими требованиями, повышения доступности и качества медицинской помощи сельским жителям необходимо выделение дополнительных финансовых ресурсов, основным источником финансирования являются средства областного и муниципальных бюджетов.

Финансирование программных мероприятий даст возможность обеспечить целевое финансирование приоритетных направлений, повысить эффективность использования выделенных ресурсов и обеспечить контроль за их освоением. Все это требует выделения и централизацию ассигнований на реализацию ряда мероприятий данной Программы в областном бюджете.

Планирование финансовых ресурсов в областном и местных бюджетах для реализации Программы позволит обеспечить преемственность и высокий уровень интеграции мероприятий развития сельского здравоохранения, направленных на внедрение унифицированных методов обследования и лечения больных на всех этапах лечебно-диагностического процесса.

Централизация ряда мероприятий Программы на областном уровне позволит обеспечить координацию использования ресурсов, выделяемых из областного и муниципальных бюджетов, а также финансовых средств системы обязательного медицинского страхования.

Целесообразность дополнительных бюджетных ассигнований на уровне региона обусловлена необходимостью развития межрайонных служб, которые являются по своей сути экстратерриториальными.

VII. Основные результаты реализации Программы,
формы и методы оценки их эффективности

В результате выполнения программных мероприятий ожидается повышение медицинской, социальной и экономической эффективности системы сельского здравоохранения за счет увеличения доступности, повышения качества медицинской помощи и как результат - стабилизация и частичное улучшение состояния здоровья сельского населения.

Повышение медицинской и социальной эффективности деятельности системы здравоохранения может быть достигнуто при условии стабильной работы учреждений сельского здравоохранения. Основой для этого является финансирование отрасли на уровне муниципальных образований в соответствии с утвержденными нормативами и повышение эффективности использования ресурсов в системе здравоохранения. Необходимо завершить структурные преобразования в сельском здравоохранении, направленные на 100% охват населения первичной медицинской помощью, развитие врачебной амбулаторно-поликлинической помощи и стационарозамещающих технологий в амбулаторно-поликлинических учреждениях.

Основными критериями доступности следует считать развитие амбулаторно-поликлинического сектора, семейной практики, уменьшение удельного веса фельдшерской помощи в общем объеме амбулаторной помощи сельским жителям, рост госпитализации сельских жителей в специализированные и узкоспециализированные отделения.

Состояние здоровья сельского населения следует оценивать по медико-демографическим показателям (рождаемость, смертность, детская смертность), инвалидности и заболеваемости, в том числе заболеваемости с временной утратой трудоспособности, как критерия сохранения рабочей силы в сельскохозяйственном производстве. Предполагается, прежде всего, улучшение состояния здоровья детей и женщин.

Программа позволит за счет укрепления кадрового, материального и финансового потенциала сельского здравоохранения улучшить медицинское обслуживание сельского населения, получить достаточный медицинский эффект, выражающийся в улучшении качества диагностики и лечения больных.

Критериями оценки качества организации медицинской помощи будут являться результаты лицензирования и аккредитации сельских лечебно-профилактических учреждений, экспертные оценки качества медицинских услуг и социологические опросы населения.

Экономическая эффективность программных мероприятий будет достигнута путем адекватной медицинской помощи на каждом этапе ее оказания, перераспределения средств со стационарного на амбулаторно-поликлинический сектор сельского здравоохранения, повышения эффективности использования выделенных ресурсов и снижения себестоимости медицинских услуг.

Оценка эффективности реализации данной Программы возможна на основании оценки основных целевых и промежуточных показателей по достижению цели.

Показатели оценки эффективности реализации Программы:

1. Основные целевые показатели

1.1. Показатели здоровья населения:

общая смертность;

смертность трудоспособного населения;

младенческая смертность;

выявляемость заболеваний;

первичная инвалидность лиц трудоспособного возраста.

2. Промежуточные показатели по достижению целей

2.1. Кадровый потенциал:

обеспеченность врачами;

обеспеченность средними медицинскими работниками;

число должностей врачей общей практики, всего, в том числе укомплектовано фактическими лицами.

2.2. Показатели доступности медицинской помощи:

уровень госпитализации (по всем этапам лечебного процесса);

количество койко/дней круглосуточных на 1000 населения;

количество койко/дней стационарозамещающих на 1000 населения;

число посещений к врачам;

доступность и своевременность скорой медицинской помощи.

2.3. Оптимизация медицинской помощи:

фельдшерско-акушерские пункты (реализация плана по открытию);

сельские врачебные амбулатории (реализация плана по открытию);

участковые больницы (реализация плана по открытию больниц, отделений и лицензированию новых видов медицинской деятельности);

центральные районные больницы (реализация плана по открытию отделений и лицензированию новых видов медицинской деятельности);

общие врачебные практики (реализация плана по открытию);

отделения скорой и неотложной медицинской помощи (реализация плана по открытию).

2.4. Укрепление материально-технической базы (реализация плана):

строительство жилья для медицинского персонала общих врачебных практик в кв. метрах;

строительство объектов здравоохранения, всего, в том числе общих врачебных практик;

реконструкция объектов здравоохранения, всего, в том числе общих врачебных практик;

ремонт объектов здравоохранения, всего, в том числе общих врачебных практик;

обеспечение автотранспортом, в том числе общих врачебных практик;

обеспечение оборудованием, в том числе общих врачебных практик.

VIII. Механизм реализации Программы, организация управления,
контроль за выполнением

Механизм реализации Программы представляет собой скоординированные по срокам и направлениям действия исполнителей с учетом меняющихся социально-экономических условий. Для выполнения Программы предусматривается использование средств областного и муниципальных бюджетов, Пермского областного фонда обязательного медицинского страхования Пермской области.

Управление реализацией Программы осуществляет управление здравоохранения Пермской области, контролирующее целевое и эффективное использование ассигнований и выполнение намеченных мероприятий, а также обеспечивающее организационное руководство реализацией Программы и координацию деятельности основных исполнителей.