Решение Пермского краевого суда от 18 мая 2011 г. по делу N 3-14-2011 О признании недействующими части 1 и пункта 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 г. N 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях"

Решение Пермского краевого суда от 18 мая 2011 г. по делу N 3-14-2011

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 7 июня 2011 г.

Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Бузмакова С.С.

при секретаре Г.Е.В.

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры М.И.А., настаивавшей на заявленном требовании, рассмотрел 18 мая 2011 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению и.о. прокурора Пермского края о признании недействующими некоторых положений Закона Пермского края от 30 августа 2010 года N 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях", установил:

19 августа 2010 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях". Закон подписан губернатором Пермского края 30 августа 2010 года за N 668-ПК, опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 35 от 6 сентября 2010 года.

Настоящий Закон определяет правовые и финансовые основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях и регулирует вопросы деятельности органов местного самоуправления по их осуществлению.

Статьей 2 Закона Пермского края от 30 августа 2010 года N 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" (далее - Закон Пермского края от 30.08.2010 года N 668-ПК) определено, что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и настоящего Закона.

В соответствии со статьей 3 названного Закона органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений осуществляют государственные полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, в том числе, в соответствии Законом Пермского края "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов".

В рамках осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления составляются протоколы об административных правонарушениях и определяется перечень должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии, в том числе, с Законом Пермского края "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов".

Для осуществления государственных полномочий указанными органами местного самоуправления законом о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и на плановый период отдельной строкой в составе регионального фонда компенсаций предусматриваются необходимые финансовые средства, которые передаются в бюджеты муниципальных образований в виде субвенций (часть 1 статьи 5 Закона Пермского края от 30.08.2010 года N 668-ПК).

И.о. прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими части 1 и пункта 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30.08.2010 года N 668-ПК ПК в части слов "Законом Пермского края "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов".

В обоснование заявленного требования указал, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации) относит к предметам ведения Российской Федерации определение порядка производства по делам об административных правонарушениях (пункт 4 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации установлено, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных, в том числе в пункте 6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, КоАП Российской Федерации закреплен принцип, согласно которому наделение юрисдикционными полномочиями определенных органов (должностных лиц) находится в прямой зависимости от того, законом какого уровня установлены материальные нормы об ответственности за административные правонарушения.

Законом Пермского края от 30 августа 2010 года N 666-ПК "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов" (далее - Закон Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК) определены должностные лица, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченный орган, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации.

Указанные в названных статьях КоАП Российской Федерации нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования, относящегося в силу пункта "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации к предметам ведения Российской Федерации.

Таким образом, административная ответственность за совершение рассматриваемых правонарушений установлена Российской Федерацией, а диспозиции статей 15.14 - 15.16 КоАП Российской Федерации воспроизведены в Законе Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК исключительно с целью определения должностных лиц, уполномоченных составлять административные протоколы, и органов, уполномоченных рассматривать дела об указанных административных правонарушениях в отношении получателей средств краевого и местного бюджетов. Перечень указанных должностных лиц также определен Законом Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК, при этом указные полномочия в части, предусмотренной для органов местного самоуправления, связаны с осуществлением муниципального финансового контроля. Следовательно, полномочия субъекта Российской Федерации, указанные в пункте 6 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации, в рассматриваемом случае органам местного самоуправления не передаются и правовые основания для передачи им материальных и финансовых средств на указанные цели отсутствуют.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор М.И.А. заявленное требование поддержала.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края Н.Д.И., надлежащим образом извещенный о месте и времени судебного разбирательства, в суд не явился, представил заявление о рассмотрении дела в его отсутствие, в возражениях на заявление просил отказать и.о. прокурора Пермского края в удовлетворении заявленного требования по следующим основаниям.

В соответствии со статьями 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ) полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях не являются вопросами местного значения. Согласно статье 19 названного Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральными законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Аналогичные положения содержатся в статье 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 года N 184-ФЗ) и статье 1.3.1 КоАП Российской Федерации.

Так как полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере установлены Законом Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК, в силу изложенных выше норм федерального законодательства они подлежат передаче органам местного самоуправления в установленном порядке.

Представитель губернатора Пермского края Б.Ж.Н., надлежащим образом извещенная о месте и времени судебного разбирательства, в суд не явилась, представила заявление о рассмотрении дела в ее отсутствие, в возражениях на заявление просила отказать и.о. прокурора Пермского края в удовлетворении заявленного требования по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 24.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ решение вопросов определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) и, в соответствии с частью 6 названной статьи законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться данным государственным полномочием субъекта Российской Федерации с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Аналогичные положения содержатся в частях 2, 3 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации.

Законом Пермского края от 30.08.2010 года N 668-ПК органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений наделены государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях. В рамках осуществления данных государственных полномочий органами местного самоуправления определяется перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в том числе, в соответствии с Законом Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК.

Закон Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК, устанавливая, что протоколы при совершении правонарушений, предусмотренных статьями 1-3 данного Закона в отношении средств бюджета муниципального образования вправе составлять руководитель органа, исполняющего местный бюджет, руководитель контрольного органа муниципального образования, не устанавливает при этом перечень наименований должностей в органах местного самоуправления, и, соответственно, данная норма не вступает в противоречие с законом Пермского края от 30.08.2010 года N 668-ПК.

Заслушав пояснения прокурора, изучив материалы дела, суд приходит к выводу, что заявленное требование основано на законе и подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное законодательство.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (пункты 1-4 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации).

Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации (статья 1.3.1 КоАП Российской Федерации).

Так, в соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации установлено, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. Согласно подпункту 24.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий, создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 - 36, 38 - 40, 42, 43, 48, 52, 58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Из анализа указанных законоположений следует, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации, в том числе, в сфере административного и административно-процессуального законодательства, только по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование.

Из преамбулы, части 2 статьи 1 и статьи 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Статья 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяя общие признаки нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение мер принуждения, относит к таковым нарушения, касающиеся бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, требования, предъявляемые к использованию бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов, срокам возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, срокам перечисления платы за пользование бюджетными средствами независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, регламентированы федеральным законом - Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, относит установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Из вышеприведенных правовых норм, с учетом положений пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации, следует, что установление административной ответственности за нарушение правил в области бюджетного законодательства не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Административная ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства регламентирована статьями 15.14 (нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), 15.15 (нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе), 15.16 (нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами) КоАП Российской Федерации, сфера действия которого распространяется на всей территории Российской Федерации.

Принимая во внимание, что административная ответственность за нарушения в сфере бюджетного законодательства определена положениями КоАП Российской Федерации и субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за данные правонарушения, он не вправе наделять и органы местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в области финансов.

Воспроизведение в статьях 1, 2, 3 Закона Пермского края от 30.08.2010 года N 666-ПК диспозиций статей, соответственно, 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, а также ссылка в статьях 1, 2, 3 названного Закона Пермского края на применение за совершение данных административных правонарушений мер административной ответственности, установленных соответствующими статьями КоАП Российской Федерации, не свидетельствует об установлении законом субъекта Российской Федерации административной ответственности в сфере бюджетного законодательства.

В связи с изложенным выше требования и.о. прокурора Пермского края о признании недействующими части 1 и пункта 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 года N 668-ПК ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" в части слов "Законом Пермского края "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов" являются обоснованными.

Все доводы представителей заинтересованных лиц в обоснование возражений по заявленным требованиям являются несостоятельными и связаны с неправильным толкованием федерального законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что отдельные положения Закона Пермского края от 30.08.2010 года N 668-ПК, оспариваемые и.о. прокурора Пермского края, противоречат федеральному законодательству, они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

признать недействующими со дня вступления решения в законную силу часть 1 и пункт 2 части 2 статьи 3 Закона Пермского края от 30 августа 2010 года N 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" в части слов "Законом Пермского края "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов".

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.

Судья

Бузмаков С.С