Решение Пермского областного суда от 21 марта 2005 г. N 3-39-05 По спору о соответствии федеральному законодательству ряда положений Закона Пермской области от 14.03.2003 г. N 672-132 "Об административных правонарушениях" п. 4 ст. 3.8 Закона в части слов "иные уполномоченные работники" признан недействующим. Остальные оспариваемые положения Закона признаны не противоречащими федеральному законодательству (извлечение)

Решение Пермского областного суда
от 21 марта 2005 г. N 3-39-05
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 г. N 44-Г05-13 настоящее решение в части отказа прокурору Пермской области в удовлетворении заявления в отношении ст. 1.2 и ст. 2.18 Закона Пермской области от 14 марта 2003 года "Об административных правонарушениях" отменено. В этой части по делу принято новое решение, которым заявление прокурора Пермской области удовлетворено: со дня принятия решения статьи 1.2 и 2.18 Закона Пермской области от 14 марта 2003 года "Об административных правонарушениях" признаны недействующими.

В остальной части кассационное представление прокурора оставлено без удовлетворения

Пермский областной суд рассмотрел в открытом судебном заседании в г. Перми 21 марта 2005 года дело по заявлению прокурора Пермской области о признании противоречащими и недействующими ст.ст. 1.2, 2.5, 2.6, 2.13, ч. 2 ст. 2.14, 2.18, 3.5, 3.7, п. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области от 14.03.2003 г. N 672-132 "Об административных правонарушениях" установил:

Законодательным Собранием Пермской области 14 марта 2003 года принят Закон Пермской области N 672-132 "Об административных правонарушениях".

Прокурор Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим указанного правового акта в части. В обосновании своего заявления указал, что ст. 1.2 Закона Пермской области определены условия привлечения к административной ответственности, тогда как в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса об административных нарушениях Российской Федерации правовое регулирование порядка производства по делам об административных правонарушениях является компетенцией Российской Федерации и определяется Кодексом РФ об административных правонарушениях. Кроме того, неточная формулировка ст. 1.2 Закона Пермской области не исключает возможности установления административной ответственности и по вопросам, имеющим федеральное значение.

Статья 2.13 Закона Пермской области предусматривает ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа местного самоуправления, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. Частью 2 ст. 2.14 Закона Пермской области предусмотрена ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства. Однако ответственность за подобные правонарушения уже установлена ст. ст. 19.4, 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Установив ответственность по вопросам, имеющим федеральное знание, Законодательное Собрание Пермской области допустило вмешательство в компетенцию Российской Федерации.

Нормы ст. ст. 3.5, 3.7 Закона Пермской области определяющие, что административные комиссии создаются в городах (районах в городе) и районах области и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях и условия правомочности заседания и принятия решений противоречат п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ от 12.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.п. 2, 3 ст. 4 Федерального закона РФ от 10.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения являются выполнением государственных полномочий и не входят в компетенцию органов местного самоуправления.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущены опечатки. Дату Федерального закона N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует читать как "от 28 августа 1995 г.", дату Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" следует читать как "от 25 сентября 1997 г."

В части 4 ст. 3.8 Закона Пермской области указано, что протоколы об административных правонарушениях вправе составлять уполномоченные работники общественного пассажирского транспорта (контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники). Данная норма носит неопределенный характер, не содержит исчерпывающего перечня управомоченных должностных лиц, кроме того, противоречит п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Не соответствуют федеральному законодательству положения ст.ст. 2.5, 2.6 Закона Пермской области, поскольку вопросы, по которым установлена административная ответственность, относятся в части к исключительному ведению Российской Федерации либо частично к федеральным полномочиям по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Без учета полномочий Российской Федерации по вопросам регулирования рекламной деятельности ст. 2.18 Закона Пермской области введена административная ответственность за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка размещения наружной рекламы. Данная норма не согласуется с требованиями ст. 3 Федерального закона РФ от 14.06.1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе". Органам местного самоуправления не предоставлено право регулирования вопросов рекламной деятельности.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Федерального закона N 108-ФЗ "О рекламе" следует читать как "от 18 июля 1995 г."

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Л. поддержала заявление прокурора области.

Представитель администрации Пермской области - Я. просил отказать в удовлетворении заявления прокурора, пояснив, что ст. 1.2 оспариваемого нормативного акта определяет пределы применения закона области, и ни коим образом не касается порядка производства по делам об административных правонарушениях, определенного разделом четвертным Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Формулировка ст. 1.2 закона области полностью корректна и исключает ее двойственное толкование, в том числе и такое толкование, которое дает ей прокурор области.

Не обоснован вывод прокурора области о противоречии требованиям КоАП РФ ст. 2.13 и ч. 2 ст. 2.14 закона области, поскольку содержание диспозиции ст.ст. 19.4, 19.5 КоАП РФ не представляет возможности их применения к лицам, допустившим противоправные действия в отношении осуществления соответствующих полномочий органами местного самоуправления.

Статьи 3.5 и 3.7 закона области не содержат нормы права, регулирующие вопросы компетенции органов местного самоуправления в сфере законодательства об административных правонарушениях.

Не могут быть признаны доказанными доводы прокурора области о противоречии п. 4 ст. 3.8 закона области требованиям Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", т.к. действие федерального закона распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации. Вместе с тем согласен с тем, что норма закона области в части указания "иные уполномоченные работники" не конкретна.

Не обоснован вывод прокурора о противоречии требованиям федерального законодательства ст. 2.5 закона области. Согласно ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к предмету ведения местного самоуправления относится вопрос благоустройства и озеленения территории муниципального образования.

Отсутствует противоречие федеральному законодательству ст. 2.6 закона области, поскольку согласно ст. 8 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья входит, в том числе, и в предмет ведения органов местного самоуправления.

Согласно ст. 14 Федерального закона "О рекламе", а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поэтому отсутствует противоречие федеральному законодательству ст. 2.18 закона области.

Представитель Законодательного Собрания Пермской области - Е. поддержав доводы представителя администрации, указала, что отсутствуют основания для признании несоответствующими федеральному законодательству оспариваемых прокурором норм закона Пермской области "Об административных правонарушениях".

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Л., пришел к следующему выводу.

Статья 1.2 закона Пермской области "Об административных правонарушениях" предусматривает, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с настоящим Законом, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

С утверждением прокурора области о том, что данная норма закона области противоречит п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которым установлено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, суд не может согласиться, поскольку порядок производства по делам об административных правонарушениях оспариваемой нормой не устанавливается. Данная норма закона области предусматривает, что применение закона области возможно только при условии, что его применение не приведет к вторжению в сферу ведения Российской Федерации. Кроме того, порядок производства по делам об административных правонарушениях определен ст. 1.3 закона Пермской области.

Статьей 2.13 закона Пермской области установлена административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа государственной власти Пермской области, органа местного самоуправления органа государственного финансового контроля, осуществляющего контрольные функции, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

Частью второй ст. 2.14 закона области предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа местного самоуправления органа муниципального финансового контроля и их должностных лиц, осуществляющих контрольные функции, об устранении нарушения законодательства.

Оспаривая указанные нормы закона области, прокурор указал, что ответственность за подобные правонарушения уже установлена ст.ст. 19.4, 19.5 КоАП РФ. Установив ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, Законодательное Собрание Пермской области допустило вмешательство в компетенцию Российской Федерации.

С выводами прокурора области у суда не имеется оснований согласиться, поскольку ст. 19.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), ст. 19.5 КоАП РФ - за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Статьей 1.3 КоАП РФ определены ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, поэтому вопросы административной ответственности за правонарушения, посягающие на осуществление управленческих функций органами местного самоуправления относятся к компетенции субъекта Российской Федерации.

Статьей 3.5 закона области определено, что административные комиссии создаются в городах (районах в городах) и районах области и являются коллегиальными органами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Статьей 3.7 закона области установлено, что заседание административной комиссии считается правомочным, если в нем принимает участие не менее половины установленного ее состава. Решение комиссии считается принятым, если за него проголосовало более половины членов комиссии, принимающих участие в заседании.

По утверждению прокурора области данные нормы закона области противоречат п. 4 ст. 6 Федерального закона РФ от 12.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.п. 2, 3 ст. 4 Федерального закона РФ от 10.09.1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд не усматривает противоречия оспариваемых норм закона области указанным нормам федеральных законов, поскольку ст.ст. 3.5 и 3.7 закона области не регулируют отношений, связанных с передачей государственных полномочий по созданию административных комиссий, не определяют порядок формирования административных комиссий. Нормами закона области определен статус административных комиссий и порядок принятия ими решений.

Оспаривая ч. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области, которой установлено, что уполномоченные работники общественного пассажирского транспорта (контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники) вправе составлять протокол об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.8 настоящего Закона, прокурор указал, что данная норма носит неопределенный характер, не содержит исчерпывающего перечня управомоченных должностных лиц, противоречит п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 (в ред. Федерального закона от 09.10.2002 г. N 122-ФЗ) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которым запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, Федеральных органов исполнительной власти, органов наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

В соответствии со ст. 2 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" настоящий Закон распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях определены ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, суд не установил противоречия оспариваемой нормы закона области федеральному законодательству, вместе с тем, считает возможным удовлетворить заявление прокурора о признании недействующей в части норму, указывающую на право иных уполномоченных работников общественного пассажирского транспорта составлять протоколы об административных правонарушениях, т.к. положение нормы права должно быть конкретизировано.

Статьей 2.5 Закона Пермской области установлена ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления правил благоустройства территорий городов и других населенных пунктов, а также несоблюдение правил содержания территорий в городах и других населенных пунктах.

Оспаривая данную норму закона области, прокурор считает, что правилами, утвержденными постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 г. N 170, которые обязательны для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определен порядок содержания придомовой территории.

С выводами прокурора суд не может согласиться, поскольку постановление Госстроя Российской Федерации является подзаконным актом, тогда как п. 16 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения относится благоустройство и озеленение территории муниципального образования.

Кроме того, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Установление ответственности за нарушение правовых актов местного самоуправления - полномочие субъектов Российской Федерации.

Не установлено судом противоречий ст. 2.6 закона области, определяющей ответственность за нарушение установленных органами местного самоуправления правил содержания домашних животных в городах и других населенных пунктах федеральному законодательству.

По мнению прокурора области, норма закона области противоречит ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, т.к. устанавливает ответственность по вопросу, имеющему федеральное значение.

Согласно п. 2 ст. 8 Основ законодательства Российской Федерации от 22.07.1993 г. N 5487-1 об охране здоровья граждан к ведению органов местного самоуправления в вопросах охраны здоровья граждан относится защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. В этой связи с учетом норм ст. 6, 19 Федерального закона от 28.08.1995 г. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты, связанные с обеспечением безопасности здоровья людей от неблагоприятного воздействия домашних животных.

Статьей 2.18 закона области введена административная ответственность на нарушение установленного органами местного самоуправления порядка размещения наружной рекламы.

По мнению прокурора области, данная норма не согласуется с требованиями ст. 3 Федерального закона РФ от 14.06.1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе", согласно которой законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из названного Федерального закон и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Конституционного Суда РФ от 04.03.18997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона "О рекламе" в силу положений ст. 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. С учетом изложенного, доводы прокурора области о противоречии ст. 2.18 закона области федеральному законодательству, являются необоснованными.

Руководствуясь ст. 199 ГПК РФ, суд решил:

Признать противоречащим закону и недействующим в части положение "иные уполномоченные работники" п. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области от 14.03.2003 г. N 672-132 "Об административных правонарушениях".

Прокурору Пермской области в заявлении о признании противоречащими закону и недействующими ст.ст. 1.2, 2.5, 2.6, 2.13, ч. 2 ст. 2.14, 2.18, 3.5, 3.7, п. 4 ст. 3.8 Закона Пермской области от 14.03.2003 г. N 672-132 (в ред. Закона от 12.03.2004 г. N 1279-264) "Об административных правонарушениях" отказать.

Решение в течении десяти дней может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский областной суд.