Решение Пермского краевого суда от 27 октября 2010 г. N 3-169-2010 О признании недействующими пунктов 4.2.2, 4.3.1, 5.2 Порядка проведения проверок полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края сведений для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, утверждённого Указом губернатора Пермского края от 29 июня 2010 г. N 39

Решение Пермского краевого суда
от 27 октября 2010 г. N 3-169-2010

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 февраля 2011 г. N 44-Г11-1 настоящее решение оставлено без изменения

Настоящее решение вступило в законную силу 16 февраля 2011 г.

Пермский краевой суд

в лице председательствующего судьи Бузмакова С.С.

при секретаре Гладких Е.В.,

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А., настаивавшей на заявленном требовании, представителя губернатора Пермского края Епишиной Е.В., возражавшей против удовлетворения заявления, рассмотрел 27 октября 2010 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению прокурора Пермского края о признании недействующими пунктов 4.2.2, 4.3.1 в части слов "выявление муниципальных нормативных правовых актов, не представленных для включения в Регистр", 5.1, 5.2 Порядка проведения проверок полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края сведений для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, утверждённого указом губернатора Пермского края от 29.06.2010 года N 39, установил:

указом губернатора Пермского края от 29.06.2010 года N 39 утверждён Порядок проведения проверок полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края сведений для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края (далее - Порядок). Данный указ опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 26. 05.07.2010 года.

Пунктом 4.2.2 Порядка предусмотрена возможность осуществления департаментом муниципальных правовых актов администрации губернатора Пермского края (далее - Департамент) выездных проверок (по месту нахождения органа местного самоуправления) полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления сведений для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края (далее - Регистр).

Пунктом 4.3.1 Порядка установлено, что при проведении проверок осуществляется, в том числе, выявление муниципальных нормативных правовых актов, не представленных для включения в Регистр.

В соответствии с пунктом 5.1 Порядка по окончании проверки сотрудником Департамента составляется Заключение по результатам проверки (далее - Заключение) по форме согласно приложению к настоящему Порядку.

Согласно пункту 5.2 Порядка Заключение для устранения замечаний направляется в орган местного самоуправления, в отношении которого проводилась проверка, в течение 15 рабочих дней со дня проведения Проверки, и рассматривается органами местного самоуправления в течение 30 дней с даты его получения.

Прокурор Пермского края обратился в суд заявлением (с учётом заявления от 29.09.2010 года) о признании недействующими пунктов 4.2.2, 4.3.1 в части слов "выявление муниципальных нормативных правовых актов, не представленных для включения в Регистр", 5.1 и 5.2 Порядка по мотиву их несоответствия федеральному законодательству.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые положения Порядка противоречат части 2 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так как федеральное законодательство не предусматривает возможности наделения органа, уполномоченного на ведение Регистра, контрольными полномочиями по отношению к органам местного самоуправления, принявшим (издавшим) акты, подлежащие внесению в Регистр.

В соответствии с подпунктом "е" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительной орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.

Частью 2 статьи 6.1 Закона Пермского края от 2 марта 2009 года N 390-ПК "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края" (далее - Закон N 390-ПК) установлено, что проверку полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления сведений осуществляет уполномоченный орган. То есть данным законом предусматривается проверка представленных нормативных правовых актов, а не органов местного самоуправления.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор краевой прокуратуры Масленникова И.А. заявленное требование поддержала.

Представитель губернатора Пермского края Епишина Е.В. возражала против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что указ принят губернатором Пермского края в рамках его компетенции, порядок принятия оспариваемого акта соблюдён. Учитывая положения подпункта 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и статьи 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, принимая во внимание, что в настоящее время отсутствуют какие-либо федеральные законы, определяющие порядок реализации субъектами Российской Федерации государственного полномочия по организации и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов, до принятия такого федерального закона согласно статье 76 Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации самостоятельно и по своему усмотрению регулирует данные общественные отношения.

На территории Пермского края порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов установлен Законом N 390-ПК. Согласно статье 6.1 данного Закона органы местного самоуправления обязаны обеспечивать полноту и достоверность сведений, направляемых для включения в Регистр муниципальных правовых актов Пермского края, и неисполнение либо ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления соответствующей обязанности влечёт установленную ответственность. Частью 2 данной статьи Закона N 390-ПК определено, что полнота и достоверность предоставляемых органами местного самоуправления сведений являются предметом проверок со стороны государственных органов Пермского края, осуществляемых в порядке, установленном указом губернатором Пермского края.

Порядок, положения которого оспариваются заявителем, утверждён указом губернатора Пермского края в развитие статьи 6.1 Закона N 390-ПК и он не противоречит ни федеральному законодательству, ни Закону N 390-ПК.

Вне зависимости от формы проведения проверки (камеральная либо выездная) предмет проверки один: проверка достоверности и полноты представленных сведений, учитывая, что Закон N 390-ПК не определяет, каким образом могут быть осуществлены соответствующие мероприятия, предоставляя право решения данного вопроса подзаконному акту.

Проверка достоверности полноты представленных сведений предполагает объективную необходимость осуществления определённых действий в отношении органов местного самоуправления, связанной с выполнением последним предписаний Закона N 390-ПК, включая необходимость проверки соответствия представленной информации фактическому состоянию нормативной правовой базы конкретного органа местного самоуправления. Реализация вышеуказанных полномочий невозможна без проведения выездных проверок; в противном случае осуществление проверок теряет смысл. Осуществляя данные мероприятия, государственный орган Пермского края не выходит за рамки установленного Законом N 390-ПК предмета проверок, так как объектом проверок является не орган местного самоуправления, а соответствие представленной органом местного самоуправления информации фактическому положению дел.

Составление Заключения по результатам проверки также не противоречит действующему законодательству.

Статья 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относит, в том числе, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Возложение Законом N 390-ПК на органы местного самоуправления обязанностей по предоставлению сведения для ведения Регистра, а также ответственности за достоверность и полноту представленных сведений осуществлено в рамках компетенции субъекта Российской Федерации.

Закон N 390-ПК должен был предусмотреть механизм осуществления проверок за выполнением органами местного самоуправления обязанностей, иначе возникали бы правовые условия для неисполнения либо ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления своих обязанностей, что, в свою очередь, создало бы препятствия в реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах.

Порядок не наделяет администрацию губернатора Пермского края полномочиями по осуществления надзора и контроля, предусмотренными действующим законодательством и возможностью применения мер, имеющихся у должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверок.

Заслушав объяснения прокурора, представителя заинтересованного лица, суд приходит к выводу о том, что заявленное требование основано на законе и подлежит удовлетворению в части.

Согласно пунктам "а", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии со статьёй 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам.

Согласно подпункта "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Подпунктом 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российском Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Законом Пермского края от 2 марта 2009 года N 390-ПК "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края" определён порядок организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края.

Часть 1 статьи 6.1 Закона Пермского края N 390-ПК предписывает, что органы местного самоуправления обеспечивают полноту и достоверность направляемых сведений.

Положениями части 2 статьи 6.1 Закона Пермского края N 390-ПК установлено, что проверку полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления сведений осуществляет уполномоченный орган в порядке, установленном указом губернатора Пермского края.

Пунктом 1.1 Порядка, утверждённого указом губернатора Пермского края от 29.06.2010 года N 39, установлено, что настоящий Порядок разработан в соответствии с Законом Пермского края от 02.03.2009 N 390-ПК "О порядке организации и ведения Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края" с целью организации работы при проведении проверок полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края (далее - органы местного самоуправления) сведений для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края (далее - Регистр).

Согласно пункту 1.2 Порядка проверку полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления сведений для включения в Регистр (далее - Проверка) государственных полномочий, переданных им на основании федерального закона или закона Пермского края.

Из анализа указанных выше положений Закона Пермского края N 390-ПК и Порядка, утверждённого указом губернатора Пермского края от 29.06.2010 года N 39, следует, что Департамент вправе проводить проверку полноты и достоверности муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений к ним, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, фактически представленных органами местного самоуправления уполномоченному на ведение Регистра органу.

В связи с изложенным положения пункта 4.3.1 Порядка в той части, которая при проведении Проверки наделяет Департамент полномочиями по выявлению муниципальных нормативных правовых актов, не представленных для включения в Регистр, противоречат как требованиям Закона Пермского края N 390-ПК, так и части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Учитывая, что федеральным законодательством орган, уполномоченный на ведение Регистра, не наделён контрольными полномочиями в отношении органов местного самоуправления, пункт 4.3.1 Порядка в части слов "выявление муниципальных нормативных правовых актов, не представленных для включения в регистр" подлежит признанию недействующим.

По этому же основанию подлежит признанию недействующим пункт 4.2.2 Порядка, наделяющий Департамент полномочиями по проведению выездной проверки в отношении органа местного самоуправления, так как по смыслу Закона Пермского края N 390-ПК орган, уполномоченный на ведение Регистра, вправе проводить проверку полноты и достоверности фактически представленных в Департамент органами местного самоуправления нормативных правовых актов и дополнительных сведений к ним, подлежащих включению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края.

Тот факт, что в соответствии с пунктом 2.1 Порядка одним из оснований для проведения Проверки является неисполнение требований статьи 6 Закона Пермского края N 390-ПК, в том числе непредставление органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов и дополнительных сведений к ним в уполномоченный орган для включения в Регистр в установленный срок (ежемесячно, до 10-го числа месяца, следующего за отчётным периодом), не свидетельствует о наделении Департамента полномочиями по проведению выездной Проверки, так как орган, уполномоченный на ведение Регистра, не наделён федеральным законодательством контрольными полномочиями в отношении органов местного самоуправления (часть 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ).

Вместе с тем, суд не может согласиться с доводами прокурора Пермского края о несоответствии пункта 5.1 Порядка действующему федеральному законодательству, так как Заключение, которое составляется сотрудником Департамента по окончании Проверки, носит рекомендательный характер, исходя из текста формы Заключения (Приложение к Порядку, утверждённому указом губернатора Пермского края от 29.06.2010 года N 39).

Однако пункт 5.2 Порядка в части слов "для устранения замечаний" противоречит положениям части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и требованиям подпункта "е" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", так как орган, уполномоченный на ведение Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, не наделён контрольными и надзорными функциями в отношении органов местного самоуправления, а постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края согласно статье 11 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 года N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" является Правительство Пермского края.

В связи с изложенным пункт 5.2 Порядка в части слов "для устранения замечаний" также подлежит признанию недействующим.

В удовлетворении заявленных требований в остальной части прокурору Пермского края следует отказать.

Ссылка представителя заинтересованного лица в обоснование возражений по заявленным требованиям на положения части 3 статьи 6.1 Закона Пермского края N 390-ПК, согласно которым нарушение или невыполнение органами местного самоуправления требований настоящего Закона влечёт ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края, является необоснованной, так как орган, уполномоченный на ведение Регистра муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, не наделён контрольными полномочиями в отношении органов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такими полномочиями обладают органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы государственной власти.

То обстоятельство, что Законом Пермского края N 390-ПК не предусмотрен механизм осуществления проверок за выполнением органами местного самоуправления обязанностей по представлению муниципальных нормативных правовых актов для внесения в Регистр, не наделяет уполномоченный на ведение Регистра орган полномочиями по проведению таких проверок, так как в соответствии с частью 2 статьи 6.1 названного Закона такой орган наделён полномочиями на проведение проверок полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления сведений, подлежащих включению в Регистр.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать недействующими со дня вступления решения в законную силу пункт 4.2.2, пункт 4.3.1 в части слов "выявление муниципальных нормативных правовых актов, не представленных для включения в Регистр", пункт 5.2 в части слов "для устранения замечаний" Порядка проведения проверок полноты и достоверности представленных органами местного самоуправления муниципальных образований Пермского края сведений для включения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Пермского края, утверждённого указом губернатора Пермского края от 29.06.2010 года N 39.

Отказать прокурору Пермского края в удовлетворении заявления в остальной части.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 2 ноября 2010 года.

Председательствующий п.п.

Бузмаков С.С.

Судья -

Бузмаков С.С.