Решение Арбитражного суда Пермского края от 10 сентября 2009 г. N А50-13350/2009 (ключевые темы: зона охраны объектов культурного наследия - правила землепользования и застройки - городская дума - 73-фз - 131-фз)

Решение Арбитражного суда Пермского края
от 10 сентября 2009 г. N А50-13350/2009

Резолютивная часть решения объявлена 03.09.2009.

Полный текст решения изготовлен 10.09.2009.

Арбитражный суд Пермского края в составе: председательствующего судьи Трапезниковой Т.А., судей Байдиной И.В., Мухитовой Е.М., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пермь-констракшн" к Пермской городской Думе о признании нормативного правового акта недействующим,

в судебном заседании приняли участие представители:

от заявителя - Медведева М.В. (доверенность от 01.07.2009, предъявлен паспорт); Марьина Ю.В. (доверенность от 01.07.2009, предъявлен паспорт);

от ответчика - Сапаркин Е.В. (доверенность от 02.07.2009 N И-01-01-02-1117); Попов Д.И. (доверенность от 03.09.2009 N И-01-01-02-1448, предъявлен паспорт).

Общество с ограниченной ответственностью "Пермь-констракшн" обратилось в суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании не действующей карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, утвержденной статьей 50 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", в части установления зоны Л2 в границах земельного участка по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 956, кадастровый номер 59:01:44 1 0854:0008, площадью 7288,95 кв.м.

Требования заявитель обосновывает тем, что оспариваемые нормы не соответствуют пункту 18 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункту 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку считает, что карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, утвержденные оспариваемым решением, могли быть утверждены только после вступления в силу постановления правительства Пермского края от 15.06.2007 N 119-П "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми", которое было опубликовано в полном объеме лишь 13.07.2009 и соответственно до этого момента в законную силу не вступило и применению не подлежало.

Нарушение прав заявитель обосновывает тем, что ООО "Пермь-констракшн" на основании разрешения на строительство, выданного Департаментом планирования и развития территории города Перми, ведет строительство комплекса многофункциональных общественных зданий на указанном земельном участке. Отнесение земельного участка к зоне Л2 исключает возможность строительства на нем высотного здания.

Ответчик с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в письменных отзывах, считает, что дело неподведомственно арбитражному суду. По существу заявленного требования пояснил, что оспариваемое решение опубликовано в полном объеме 10.07.2007 в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования Город Пермь" N 48.

Рассмотрев материалы дела в соответствии со статьями 191, 193, 194 АПК РФ, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

09.10.2007 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним зарегистрировано право собственности ООО "Пермь-констракшн" на земельный участок по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 956, категория земель - земли населенных пунктов, площадью 7288,95 кв.м, кадастровый номер 59:01:441 0854:0008, свидетельство о государственной регистрации права от 09.10.2007 59 БА 0703811.

12.11.2007 Департаментом планирования и развития территории города Перми выдано разрешение на строительство N RU90303000-260/2007/1, в соответствии с которым ООО "Пермь-констракшн" разрешено строительство комплекса многофункциональных общественных зданий по адресу: Пермский край, г. Пермь, Свердловский район, ул. Куйбышева, 956, со следующими проектными характеристиками: общая площадь - 32210 кв.м, площадь земельного участка - 7288,95 кв.м, количество этажей - 3-20, строительный объем - 132238 куб.м.

На основании указанного разрешения на строительство ООО "Пермь-констракшн" ведет строительство комплекса многофункциональных общественных зданий на земельном участке.

Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", опубликованным в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования Город Пермь" N 48 от 10.07.2007, утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - Правила).

Статьей 50 Правил предусмотрена карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия города Перми.

В соответствии с данной картой земельный участок по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 956, кадастровый номер 59:01:441 0854:0008, площадью 7288,95 кв.м находится в зоне охраняемого природного ландшафта (Л2).

Заявитель, считая, что решение от 26.06.2007 N 143 принято в нарушение действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, обратился в арбитражный суд.

В силу статей 191, 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующий нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Из пункта 9 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" следует, что упомянутый Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, суд пришел к выводу, что данный спор подведомственен арбитражному суду, поскольку заявление подано организацией, которая полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления нарушает ее права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

Довод заявителя о неподведомственности спора арбитражному суду и его ходатайство о прекращении производства по делу судом отклонены в связи с вышеизложенным.

Оспариваемое решение является нормативным правовым актом, поскольку представляет собой официальный документ, устанавливающий обязательные для неопределенного круга лиц правовые нормы и рассчитанный на многократное применение.

Предмет исследования по делам об оспаривании нормативных правовых актов определен законодателем в части 4 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и включает в себя проверку оспариваемого акта или его отдельного положения на предмет соответствия федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также проверку полномочий органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Указанная проверка включает в себя как проверку наличия оснований для принятия оспариваемого нормативного акта, так и соблюдения процедуры его принятия, в том числе соблюдения обязательных требований к порядку опубликования (обнародования) нормативного правового акта. Установление судом несоответствия оспариваемого акта требованиям имеющих большую юридическую силу нормативных правовых актов хотя бы по одному из указанных оснований влечет признание оспариваемого акта недействующим.

Полномочиями по утверждению Правил землепользования и застройки в соответствии со статьей 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 41 Устава города Перми обладает Пермская городская Дума.

То есть оспариваемое решение принято компетентным органом.

Рассматривая спор по существу, суд принимает во внимание следующее.

Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Пунктом 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территории - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Статья 50 Правил содержит карту зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия города Перми.

Порядок утверждения границ зон охраны объектов культурного наследия утвержден статьей 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В силу пункта 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" границы зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения утверждаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, сначала орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает зоны охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального и регионального значения, на основании и с учетом которых представительный орган местного самоуправления муниципального образования утверждает зоны охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, утвержденная статьей 50 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, устанавливает в том числе границы зон охраны объектов культурного наследия в отношении памятников федерального значения, перечень которых утвержден Указом Президента Российской Федерации от 20.02.1995 N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения".

Таким образом, границы зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия могут быть включены в Правила землепользования и застройки только после утверждения границ охраны объектов культурного наследия уполномоченным органом - правительством Пермского края.

Границы зон охраны объектов культурного наследия города Перми утверждены постановлением правительства Пермского края от 15.06.2007 N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми".

Пермским краевым судом 27.07.2009 рассмотрено дело о признании недействующим данного постановления, в том числе по мотиву неопубликования акта в полном объеме.

Из решения Пермского краевого суда следует, что постановление правительства Пермского края от 15.06.2007 N 119-п было опубликовано в "Российской газете" N 132 от 22.06.2007 не в полном объеме (без карты границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми).

Карта границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми была опубликована уже в период рассмотрения дела в приложении к Бюллетеню законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края N 27 (53) от 13.07.2009.

Из мотивировочной части решения следует, что постановление правительства и приложение об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия города Перми взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляют собой единое целое - нормативный правовой акт. Указанное постановление без приложения (карты) к нему не подлежало применению до момента опубликования в полном объеме в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Аналогичную норму содержит часть 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается его публикация в полном объеме в средстве массовой информации, определенном в качестве периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом. Целью опубликования нормативного правового акта является предоставление возможности лицам, чьи права и интересы он затрагивает, ознакомиться с его содержанием.

Таким образом, включение в Правила землепользования и застройки карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, утвержденные решением Думы N 143, необоснованно, поскольку на момент их утверждения границы зон охраны объектов культурного наследия, установленные постановлением правительства N 119-п, не применялись как не опубликованные в установленном порядке.

Учитывая вышеизложенное, нормы Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и требования пункта 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, довод ООО "Пермь-констракшн" о несоответствии карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, утвержденной статьей 50 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", в части установления зоны Л2 в границах земельного участка по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 956, кадастровый номер 59:01:441 0854:0008, пункту 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признан обоснованным.

С учетом изложенного включение в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, карты зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия города Перми противоречит пункту 18 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и пункту 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края решил:

признать не действующими Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", в части статьи 50 "Карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия", касающейся установления зоны Л2 в границах земельного участка по адресу: г. Пермь, ул. Куйбышева, 956, кадастровый номер 59:01:44 1 0854:0008, площадью 7288,95 кв.м как несоответствующие пункту 18 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункту 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Выдать справку на возврат государственной пошлины ООО "Пермь-констракшн" в сумме 2000 руб., уплаченную по платежному поручению от 09.06.2009 N201.

Решение вступает в законную силу немедленно.

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

Т.А. Трапезникова

Судьи

И.В. Байдина,

Е.М. Мухитова