Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 апреля 2011 г. по делу N А50-22144/2010 (ключевые темы: пассажирские перевозки - городская дума - заключение договора - муниципальные образования - положение об организации)

Решение Арбитражного суда Пермского края
от 21 апреля 2011 г. по делу N А50-22144/2010

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 июля 2011 г. N Ф09-11710/10 по делу N А50-22144/2010 настоящее решение оставлено без изменения

Резолютивная часть решения объявлена 18 апреля 2011 г.

Полный текст решения изготовлен 21 апреля 2011 г.

Арбитражный суд Пермского края в составе: председательствующего судьи Мещеряковой Т.И., судей Саксоновой А.Н., Якимовой Н.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю.,

при участии: от заявителей: заместителя прокурора Пермского края - Корякина В.Г., предъявлено удостоверение; индивидуального предпринимателя Окуловой Галины Рифовны - Минина Ю.А. доверенность от 13.10.2010, предъявлен паспорт;

от ответчика - Пермской городской Думы - Зеленин Д.С., доверенность от 11.03.2011 N И-01-01-02- 258, паспорт;

от третьих лиц: администрации г. Перми, Департамента дорог и транспорта администрации г. Перми - Королев К.В., доверенность от 16.02.2010 N СЭД-01-44-71, доверенность от 15.03.2010 б/н, предъявлен паспорт;

индивидуального предпринимателя Богданова Александра Владимировича - Минина Ю.А., доверенность от 03.12.2010, предъявлен паспорт,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края и индивидуального предпринимателя Окуловой Галины Рифовны к Пермской городской Думе,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора - администрация г. Перми, Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми, индивидуальный предприниматель Богданов А.В., о признании нормативного правового акта не действующим в части, установил:

заместитель прокурора Пермского края обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Пермской городской Думе (далее - ответчик) о признании не действующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда пунктов 4.3, 4.4 Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 "Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми" (в редакции решений Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 159, от 23.12.2008 N 416, от 25.08.2009 N 185).

Требования заявителя мотивированы тем, что оспариваемые положения нормативного правового акта, утвержденного решением Пермской городской Думы, не соответствуют Федеральному закону от 10.12.1995 N 196 "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), поскольку ответчик при принятии решения в оспариваемой части вышел за пределы предоставленных ему полномочий, а также положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), поскольку предусмотренная плата за право заключения договора не относится к неналоговым доходам бюджета муниципального образования. Кроме того, прокурором указано на нарушение прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом на территории города Перми.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 02.11.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Перми, Департамент дорог и транспорта администрации города Перми, индивидуальный предприниматель Богданов А.В.

Определением Арбитражного суда Пермского края от 14.12.2010 производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью дела арбитражному суду.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 08.02.2011 N Ф09-11710/2010 указанное определение отменено. Дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении судом установлено, что индивидуальный предприниматель Окулова Г.Р. обратилась в арбитражный суд с самостоятельным заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению с момента вступления в силу решения суда пунктов 4.3, 4.4 Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 "Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми".

Судом 08.12.2010 возбуждено производство по делу N А50-26654/2010. 11.01.2011 производство по данному делу было приостановлено до рассмотрения Федеральным арбитражным судом Уральского округа кассационной жалобы по делу N А50-22144/2010.

Определением от 28.03.2011 производство по делу N А50-26654/2010 возобновлено.

Определением от 28.03.2011 в порядке части 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражным судом разрешен вопрос об объединении дел по заявлениям заместителя прокурора Пермского края N А50-22144/2010 и индивидуального предпринимателя Окуловой Г.Р. N А50-26654/2010 в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением номера арбитражного дела А50-22144/2010.

С учетом объединения дел в качестве заявителей го делу определены заместитель прокурора Пермского края и индивидуальный предприниматель Окулова Галина Рифовна.

В судебном заседании представитель прокуратуры Пермского края требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях. Пояснил, что установленная оспариваемыми положениями плата за право заключения договора не может обеспечить безопасность пассажирских перевозок и представляет собой изъятие собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров.

Представитель индивидуального предпринимателя в судебном заседании требования, изложенные в заявлении, поддержал в полном объеме. Поддерживает позицию прокуратуры Пермского края. Пояснил, что установленная плата ограничивает хозяйственную деятельность субъектов предпринимательской деятельности. Просит проверить оспариваемые положения на соответствие Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и БК РФ.

В судебном заседании представил письменные объяснения по делу в порядке статьи 81 АПК РФ.

Ответчик с заявленными требованиями не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

В судебном заседании представитель Пермской городской Думы в обоснование возражений указал, что плата за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок является неналоговым доходом, перечень которых в силу статьи 41 БК РФ не является исчерпывающим. Нарушений требований федерального законодательства при издании оспариваемых положений представительным органом местного самоуправления допущено не было.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, - администрация г. Перми и Департамент дорог и транспорта администрации города Перми с заявленными требованиями не согласны по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

В судебном заседании представитель указанных третьих лиц поддержал позицию ответчика, просит в удовлетворении требований отказать.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуальный предприниматель Богданов А.В. поддерживает доводы заявителей по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

В судебном заседании представитель пояснил, что считает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам, предусмотренным статьей 71 АПК РФ, изучив доводы заявлений и отзывов на них, заслушав лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 (в редакции решений Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 159, от 23.12.2008 N 416, от 25.08.2009 N 185) утверждено Положение об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее - Положение).

Настоящее Положение регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования, и устанавливает основные принципы организации пассажирских перевозок на маршрутах Регулярных перевозок автомобильным транспортом общего пользования на территории города Перми. Оспариваемыми в рамках рассмотрения настоящего Дела пунктами 4.3 и 4.4 Положения установлено, что за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми в бюджет города Перми взимается плата, размер которой определяется по результатам проведения торгов (пункт 4.3), начальный размер платы в бюджет города Перми за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми определяется порядком проведения торгов (пункт 4.4).

Положение опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования "Город Пермь" от 04.09.2009 N 67.

Заявители, полагая, что пункты 4.3, 4.4 Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 (в редакции решений Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 159, от 23.12.2008 N 416, от 25.08.2009 N 185), не соответствуют нормам федерального законодательства, нарушают права и законные интересы организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании положения в названной части не действующим.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица, а также прокурор и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (части 4 и 5 статьи 194 АПК РФ).

Как следует из анализа содержания статей 2, 7, 48, 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), принятые органами местного самоуправления по вопросам местного значения муниципальные правовые акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, а также решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Исходя из правовой позиции, высказанной в пункте 9 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают; что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судом кассационной инстанции установлено и указано суду первой инстанции, что, поскольку статьей 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" определено, что лицензированию подлежит деятельность по перевозке пассажиров, а Положение регулирует отношения, связанные с осуществлением юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, настоящее дело подведомственно арбитражному суду.

При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции установлено, что оспариваемые заявителями положения относятся к правовым нормам (правилам поведения). Данные положения обязательны для неопределенного круга лиц, рассчитаны на не однократное применение, их действие не ограничено во времени, они подлежат применению во всех случаях проведения торгов за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильного транспорта на маршрутах регулярных перевозок города Перми.

В этой связи указанное Положение является предметом оспаривания по правилам главы 23 АПК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 41 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996, Дума принимает общеобязательные правила по предметам ведения городского самоуправления.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границам городского округа.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 указанного Закона предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданий муниципальных правовых актов.

Из приведенных норм следует, что вопросы предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения муниципального образования находятся в компетенции представительного органа местного самоуправления.

В пункте 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движений установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований. Нормы законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области безопасности дорожного движения обязательны для органов местного самоуправления при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан.

Статья 5 Закона о безопасности дорожного движения приводит перечень мер, которые направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, но не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а предполагают отношения на уровне власти подчинения, характерные для административных правоотношений.

Данные отношения возникают между перевозчиком и уполномоченными органами, устанавливающими соответствующие правила, в том числе при определении допуска перевозчиков к осуществлению регулярных перевозок.

Из приведенных норм следует, что транспортное обслуживание населения может осуществляться не только органами местного самоуправления, но и субъектами предпринимательской деятельности, при этом органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки, лишь в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения, и не вправе ущемлять их экономические интересы.

Разделом 4 Положения установлено, что допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярных перевозок осуществляется на основе торгов на право заключения соответствующего договора. При этом данный Раздел в соответствии с пунктом 2 решения Пермской городской Думы введен в действие с момента утверждения администрацией города Положения, устанавливающего порядок проведения торгов. Соответствующий порядок утвержден постановлением администрации города Перми от 15.07.2009 N 442 "Об утверждении порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми" и опубликован в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования "Город Пермь" от 21.07.2009 N 54.

Исходя из требований законодательства организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется посредством выбора перевозчиков, способных осуществлять наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.

Данные обстоятельства послужили основанием для установления критериев для участников торгов, таких как наличие лицензии (статья 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), обеспечение ко дню начала исполнения обязательств по договору на осуществление пассажирских перевозок наличия подвижного состава с характеристиками и в количестве, установленными в конкурсной документации, непроведение ликвидации участника конкурса и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника конкурса банкротом и об открытии конкурсного производства; неприостановление деятельности участника конкурса; отсутствие у участника конкурса задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня.

Таким образом, допуск перевозчиков к осуществлению регулярных пассажирских перевозок на основании конкурса является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков. При этом доступ к участию в конкурсе должен быть открыт неограниченному кругу лиц, имеющих лицензии на право пассажирских перевозок.

Заявителями по настоящему делу обоснованно указано на то обстоятельство, что, устанавливая требование о взимании платы за право заключения договора, представительный орган вышел за пределы предоставленных полномочий.

Исходя из смысла законодательства соответствующие местные программы обеспечения безопасности дорожного движения финансируются за счет соответствующего бюджета и внебюджетных источников, соответственно органы местного самоуправления несут бюджетные расходы в интересах перевозчиков.

Таким образом, установление платы за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми по своей сути возлагает на юридических лиц и предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, обязанность финансирования мероприятий, связанных с содержанием объектов транспортной инфраструктуры, относящейся к вопросам местного значения, что противоречит требованиям Закона об общих принципах организации местного самоуправления и Закона о безопасности дорожного движения.

Кроме того, данные положения накладывают на перевозчиков дополнительные ограничения в осуществлении хозяйственной деятельности, что противоречит пункту 2 статьи 1 ГК РФ и статье 34 Конституции Российской Федерации.

Из вышеизложенного следует, что оспариваемые нормы, содержащиеся в Положении, противоречат поименованным выше нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и приняты с превышением полномочий.

Доводы заявителей относительно несоответствия оспариваемых норм положениям БК РФ признаны судом также обоснованными в силу следующего. В силу части 1 статьи 52 Закона об общих принципах организации местного самоуправления каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельное соблюдением требований, установленных БК РФ и настоящим Законом.

В соответствии с пунктом 1 статьи 41 БК РФ к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

Согласно пункту 3 статьи 41 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся доходы от использования и продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан и иные неналоговые доходы.

В статье 62 БК РФ более детально определены виды неналоговых доходов местных бюджетов.

В силу пункта 5 статьи 3 БК РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

Из системного толкования пункта 3 статьи 41, статей 42, 46, 62 БК РФ следует, что неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (в том числе переданного в уставные капиталы предприятий), доходов от продажи имущества, доходе от платных услуг и штрафных санкций, то есть носят возмездный либо компенсационный характер.

Установленная же оспариваемым постановлением плата не предусматривает какого-либо встречного исполнения и, исходя из пояснений ответчика, является платой за право заключения договора.

В соответствии со статьей 86 БК РФ в результате принятия нормативных актов по вопросам местного значения у муниципального образования возникают расходные обязательства.

В силу изложенного финансирование мероприятий, направленных на создание условий для предоставления транспортных услуг населению, не может быть возложено на перевозчиков.

Таким образом, поскольку судом установлено, что плата за заключение договора не может относиться к неналоговым доходам бюджета, то оспариваемые положения приняты в нарушение и статей 41, 62 БК РФ и соответственно приняты с превышением полномочий, установленных статьей 9 БК РФ.

В части нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей заявителями правомерно указано на то обстоятельство, что установление платы за заключение договора препятствует развитию малого бизнеса и ставит стороны в зависимость от наличия определенной финансовой составляющей, несмотря на основные критерии относительно установления безопасности дорожного движения.

Следовательно, заявленные требования суд первой инстанции признает обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. Исключений для лиц, освобожденных от уплаты госпошлины при подаче иска, данная норма не содержит. Соответственно понесенные индивидуальным предпринимателем Окуловой Г.Р. расходы по оплате госпошлины подлежат возмещению в общем порядке, то есть лицом, не в пользу которого состоялось судебное решение, в данном случае Пермской городской Думой в размере 200 руб.

В соответствии со статьей 104 АПК РФ, подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации индивидуальному предпринимателю Окуловой Галине Рифовне подлежит возврату из федерального бюджета излишне уплаченная при подаче заявления государственная пошлина в размере 1800 руб. (платежное поручение от 07.12.2010 N 120).

Учитывая вышеизложенное, руководствуясь статьями 104, 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края решил:

признать недействующими пункты 4.3, 4.4 Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 "Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми" (в редакции решений Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 159, от 23.12.2008 N 416, от 25.08.2009 N 185), как не соответствующие Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Взыскать с Пермской городской Думы в пользу индивидуального предпринимателя Окуловой Галины Рифовны в возмещение судебных расходов, связанных с оплатой государственной пошлины по заявлению, в размере 200 (двести) руб.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Окуловой Галине Рифовне излишне уплаченную при подаче заявления по платежному поручению от 07.12.2010 N 120 государственную пошлину в размере 1800 (одна тысяча восемьсот) руб.

Решение арбитражного суда вступает в законную силу немедленно.

Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Т.И. Мещерякова

Судьи

Н.В. Якимова

А.Н. Саксонова