Решение Пермского краевого суда от 26 января 2010 г. N 3-14-2010 О признании недействующими абзаца 1 пункта 3.3 в части и подпункта 3.12.4 Порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета Пермского края религиозным организациям в целях возмещения затрат на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29 сентября 2009 г. N 686-п

Решение Пермского краевого суда
от 26 января 2010 г. N 3-14-2010

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 мая 2010 г. N 44-Г10-16 настоящее решение оставлено без изменения

Настоящее решение вступило в законную силу 12 мая 2010 г.

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Швецова К.И.,

при секретаре Жужговой Л.Л.,

с участием помощника прокурора Пермского края Сысоевой С.М.,

представителей Правительства Пермского края Ялушича В.В., Шуляка В.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 26.01.2010 года дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края об оспаривании в части нормативного правового акта, установил:

29.09.2009 года постановлением Правительства Пермского края N 686-п утвержден Порядок предоставления субсидий за счет средств бюджета Пермского края религиозным организациям в целях возмещения затрат на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений.

Данное постановление опубликовано 05.10.2009 года в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 43 и вступило в силу.

Согласно пункту 3.3 настоящего Порядка (далее по тексту - Порядок, утвержденный постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 г. N 686-п), в целях получения субсидий религиозная организация от лица руководителя централизованной религиозной организации подает в администрацию губернатора Пермского края заявление, которое регистрируется в регистрационном журнале "Заявления на предоставление субсидий религиозным организациям", с приложением следующих документов:

3.3.1. копии учредительных документов;

3.3.2. выписки из Единого государственного реестра юридических лиц, составленной не ранее чем за один месяц до момента подачи заявления о предоставлении субсидии;

3.3.3. копии свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

3.3.4. копий документов, подтверждающих право собственности или пользования культовыми зданиями и сооружениями у заявителя;

3.3.5. копии технического паспорта строения (культовых зданий и сооружений);

3.3.6. копии акта или любого другого документа об инженерном обследовании (экспертизе) объекта, свидетельствующего о его техническом состоянии;

3.3.7. копий договоров подряда на выполнение ремонтных и ремонтно-реставрационных работ с приложениями к ним;

3.3.8. копий актов сдачи-приемки выполненных ремонтных (ремонтно-реставрационных) работ по форме КС-2 и справок о стоимости выполненных работ по форме КС-3.

Копии актов сдачи-приемки выполненных работ по форме КС-2 и справки о стоимости выполненных работ по форме КС-3 не представляются, если подается заявление о предоставлении субсидий до фактического выполнения подрядчиком соответствующих работ.

Как указано в подпункте 3.12.4. этого же Порядка, в предоставлении субсидии может быть отказано, если общая сумма поданных заявок на получение субсидий превышает лимит бюджетных ассигнований на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, утвержденных законом Пермского края на текущий финансовый год и плановый период.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании приведенных выше нормативных положений недействующими как противоречащих законодательству Российской Федерации, а также подпункта 3.12.4 содержащим коррупциогенные факторы.

Как следует из заявления, в соответствии с частью 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, статьей 21 Закона Пермского края от 23.12.2008 г. N 374-ПК "О бюджете Пермского края на 2009-ый год и плановый период 2010 и 2011 годов", статьями 4 и 8, частью 1 статьи 9 Федерального закона от 26.09.1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" право на получение субсидий на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений имеют не только религиозные организации, зарегистрированные в качестве централизованных религиозных организаций, но и местные религиозные организации, которые в настоящее время лишены возможности обращения от лица своего руководителя за принятием в отношении них указанных мер финансовой поддержки.

Перечень документов, подлежащих приложению к заявлению религиозной организации на предоставление той же субсидии, в силу положений статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" должен предусматривать письменное разрешение и задание на проведение ремонтных и ремонтно-реставрационных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия. К проведению работ по сохранению объектов культурного наследия должны допускаться юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по ремонту и реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

При общей сумме поданных религиозными организациями заявок на получение субсидий, превышающей лимит бюджетных ассигнований на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, утвержденных законом Пермского края на текущий финансовый год и плановый период, отказ заявителям в предоставлении соответствующей финансовой поддержки за счет средств краевого бюджета должен быть связан с определенными ограничениями. Однако, критерии отбора религиозных организаций, которые при данных обстоятельствах приобретают право на безвозмездное получение денежных средств в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с необходимым проведением ремонтных и ремонтно-реставрационных работ культовых зданий и сооружений, не установлены.

Подпунктом 3.12.4 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 г. N 686-п, правоприменителю предоставлены необоснованно широкие пределы усмотрения в решении вопроса о выборе религиозных организаций, которым следует выделить бюджетные средства на приведенные выше цели, при введенном ограничении бюджетных ассигнований. Наличие коррупциогенного фактора в регулировании указанных правоотношений не допустимо, что исключает применение действующей при этом правовой нормы на практике, обуславливающей вероятность проявления коррупции.

В судебном заседании помощник прокурора Пермского края настаивал на удовлетворении заявления по изложенным выше основаниям.

Представители Правительства Пермского края в судебном заседании с заявленными требованиями не согласились, ссылаясь на соответствие федеральному законодательству оспариваемого в части нормативного правового акта, а также отсутствие коррупциогенного фактора в регулировании подпунктом 3.12.4 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 г. N 686-п, правоотношений, связанных с выбором религиозных организаций, приобретших право на получение субсидий в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с необходимым проведением ремонтных и ремонтно-реставрационных работ культовых зданий и сооружений, при введенных законом Пермского края на текущий финансовый год и плановый период ограничениях бюджетных ассигнований, изложив свои доводы в представленных суду письменных возражениях.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит заявление заместителя прокурора Пермского края подлежащим удовлетворению частично.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 15 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу пункта 2 статьи 3 этого же Федерального закона, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Правоотношения, связанные с сохранением объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в преамбуле которого указано о направленности закона на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В соответствии с абзацами 1-3 статьи 3 настоящего Федерального закона к объектам культурного наследия народов Российской Федерации отнесены памятники в виде отдельных построек, зданий и сооружений с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений).

Под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами, местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом (статья 6 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ).

Источниками финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия являются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, внебюджетные поступления, местные бюджеты (часть 1 статьи 13 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ).

Сохранение объекта культурного наследия в целях настоящего Федерального закона - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор (часть 1 статьи 40 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ).

В силу ч. 2. ст. 26.13, ч. 1 ст. 26.14, ч. 1 ст. 26.22 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

- органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами, и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации;

- расходы бюджета субъекта Российской Федерации осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно организуют и осуществляют исполнение бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Положениями частей 1-3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг могут предоставляться из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

В соответствии со статьей 21 Закона Пермского края от 23.12.2008 г. N 374-ПК "О бюджете Пермского края на 2009-ый год, плановый период 2010 и 2011 годов" (приложения к Закону 3 и 4) юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям и физическим ликам предоставляются субсидии для возмещения затрат или недополученных доходов в связи с необходимым проведением ремонтных и ремонтно-реставрационных работ культовых зданий и сооружений в размере 13000 тыс. рублей в порядке, установленном нормативным правовым актом Правительства Пермского края.

Сравнительный анализ положений пункта 3.3 и подпункта 3.12.4 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 года N 686-п, с положениями федерального законодательства приводит к следующим выводам.

Как установлено пунктом 2 оспариваемого в части нормативного правового акта, субсидии за счет средств бюджета Пермского края на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений выделяются религиозным организациям, в числе которых могут быть юридические лица, образованные не только в форме централизованных религиозных организаций, но и в форме местных религиозных организаций.

Пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" на государство возложены полномочия по оказанию финансовой, материальной и иной помощи религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры.

С учетом пунктов 1, 2, 3, 4 и 6 статьи 8 настоящего Федерального закона религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.

Религиозные организации в зависимости от территориальной сферы своей деятельности подразделяются на местные и централизованные.

Местной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая не менее чем из десяти участников, достигших возраста восемнадцати лет и постоянно проживающих в одной местности либо в одном городском или сельском поселении.

Централизованной религиозной организацией признается религиозная организация, состоящая в соответствии со своим уставом не менее чем из трех местных религиозных организаций.

Религиозной организацией признается также учреждение или организация, созданные централизованной религиозной организацией в соответствии со своим уставом, имеющие цель и признаки, которые предусмотрены пунктом 1 статьи 6 настоящего Федерального закона, в том числе руководящий либо координирующий орган или учреждение, а также учреждение профессионального религиозного образования.

Поскольку централизованные, местные и иные религиозные организации, являющиеся в соответствии с законом самостоятельными юридическими лицами, подлежащими государственной регистрации, имеют равное право на получение от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации указанной финансовой поддержки, то с заявлением о ее предоставлении может обращаться руководитель каждой такой организации. Предоставление такого права только руководителю централизованной религиозной организации не согласуется с приведенными выше нормами федерального законодательства.

Перечень документов, которые указаны в пункте 3.3 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 г. N 686-п, подлежащих приложению к заявлению религиозной организации на предоставление субсидии за счет средств бюджета Пермского края на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, определяет целенаправленность бюджетного финансирования. Поэтому, исходя из действующих во взаимосвязи положений частей 1-3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ и положений статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в перечне названных документов необходимо предусматривать письменное разрешение и задание на проведение ремонтных и ремонтно-реставрационных работ в отношении тех же объектов, выдаваемые соответствующим органом охраны объектов культурного наследия. Без этих документов допускается возмещение затрат или недополученных доходов религиозным организациям, организовавшим противоправное проведение упомянутых работ, а значит нецелевое использование бюджетных средств, противоречащее бюджетному законодательству Российской Федерации.

Остальные положения, содержащиеся в пункте 3.3 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 г. N 686-п, приняты без нарушения требований, предусмотренных частями 1-3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ и статьей 21 Закона Пермского края от 23.12.2008 г. N 374-ПК "О бюджете Пермского края на 2009-ый год, плановый период 2010 и 2011 годов". Порядок предоставления субсидий за счет средств бюджета Пермского края религиозным организациям на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, устанавливаемый нормативным правовым актом Правительства Пермского края, может содержать правила обращения за получением указанной финансовой помощи, приведенные в соответствие с нормами федерального законодательства.

В подпункте 3.12.4 содержится неоднозначное и противоречивое толкование правового основания к отказу в предоставлении субсидий религиозным организациям. В одном случае подразумевается бездейственный отказ, если общая сумма поданных заявок превышает лимит бюджетных ассигнований на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, утвержденных законом Пермского края на текущий финансовый год и плановый период. В ином случае отказ может сопровождаться выбором религиозных организаций, приобретших право на получение субсидий, как обратившиеся за финансовой помощью в администрацию губернатора Пермского края в первоочередном порядке до 01 ноября текущего года.

При наличии обращений юридических лиц за предоставлением субсидий в пределах лимита бюджетный ассигнований отказ им в этом будет противоречить требованиям указанных федеральных законов и закона субъекта Российской Федерации. Порядок рассмотрения заявок религиозных организаций и критерии отбора в случая превышения их объема оспариваемым в части нормативным правовым актом не определены.

Суд не вправе устранять неопределенность толкования правовой нормы, поэтому может признать ее недействующей полностью или в части.

Следует также согласиться с доводами прокурора о предоставлении правоприменителю подпунктом 3.12.4 Порядка, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 г. N 686-п, необоснованно широких пределов усмотрения в решении вопроса о выборе религиозных организаций, которым следует выделить бюджетные средства на приведенные выше цели, при введенном ограничении бюджетных ассигнований. Усматривается наличие коррупциогенного фактора в регулировании указанных правоотношений, что также исключает применение действующей при этом правовой нормы на практике, обуславливающей вероятность проявления коррупции.

Согласно пункту 2 статьи 1, пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В этом случае отдельное требование прокурора в заявлении о признании оспариваемой нормы, содержащей коррупциогенные факторы, в силу приведенных выше норм Федерального закона от 17.07.2009 г. N 172-ФЗ следует расценивать как основание для признания этой нормы недействующей также в связи с ее несоответствием положениям настоящего закона.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, суд признает его недействующим полностью или в части со дня принятия или вступления решения суда в законную силу (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).

Принятие судом при осуществлении нормоконтроля решения в иной форме гражданско-процессуальным законодательством не предусмотрено.

Доводы представителей Правительства Пермского края, изложенные в возражениях на заявление заместителя прокурора Пермского края, подлежат отклонению по изложенным в настоящем решении мотивам.

Из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вытекает обязанность печатного издания, в котором официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, опубликовать настоящее решение суда (вступившее в законную силу) о признании этого акта в части недействующим, либо сообщение о нем.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Признать противоречащим закону и недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу:

- содержащееся в абзаце первом пункта 3.3. указание "централизованной", а также исключение из данного пункта подлежащих приложению к заявлению на предоставление субсидий религиозным организациям документов: письменного разрешения и задания на проведение ремонтных и ремонтно-реставрационных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия;

- подпункт 3.12.4 полностью,

Порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета Пермского края религиозным организациям в целях возмещения затрат на ремонтные и ремонтно-реставрационные работы культовых зданий и сооружений, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 29.09.2009 года N 686-п.

В остальной части заявление заместителя прокурора Пермского края оставить без удовлетворения.

После вступления настоящего решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 01.02.2010 года.

Председательствующий п.п. -

К.И. Швецов

Судья -

К.И. Швецов