Решение Пермского краевого суда от 7 октября 2011 г. N 3-179-2011 О признании недействующими пунктов 4.1.3, 5.2.6 Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 23 ноября 2007 г. N 285-п в части, касающейся возможности осуществления контроля за исполнением федерального законодательства

Решение Пермского краевого суда
от 7 октября 2011 г. N 3-179-2011

ГАРАНТ:

Настоящее решение вступило в законную силу 22 октября 2011 г.

Пермский краевой суд

в составе председательствующего судьи Хрусталевой Л.Е.

при секретаре Лузяниной А.В.

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Вохмяниной Ю.М., настаивавшей на заявленном требовании,

представителя Правительства Пермского края Ф., возражавшей против удовлетворения заявления,

представителя Министерства Коми-Пермяцкого округа Пермского края Т., возражавшего против удовлетворения заявления,

рассмотрел 07 октября 2011 года в открытом судебном заседании в городе Перми гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Пермского края о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 4.1.3, 5.2.6 Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 23 ноября 2007 года N 285-п в части, касающейся возможности осуществления контроля за исполнением федерального законодательства, установил:

23 ноября 2007 года Правительством Пермского края принято постановление N 285-п "О Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края". Постановлением утверждено Положение о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края. В первоначальной редакции постановление опубликовано 4 декабря 2007 года в печатном издании "Звезда", N 201. Затем с учетом внесенных изменений Положение было утверждено в новой редакции и опубликовано в "Бюллетене правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 16 от 20.10.2008 года. Постановления Правительства Пермского края о внесении изменений в Положение были опубликованы в "Бюллетене правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 21 от ... года, N 30, ч. 1 от 03.08.2009 года, N 1 от 11.01.2010 года, N 13 от года, N 23 от 15.06.2010 года.

Исполняющий обязанности прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 4.1.3, 5.2.6 Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 23.11.2007 N 285-п в части, касающейся возможности осуществления контроля за исполнением федерального законодательства. В обоснование требований указал, что ряд норм Положения противоречит законодательству Российской Федерации по следующим основаниям.

Согласно подпунктам "е", "ж" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" основными принципами деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации являются разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Согласно подпункту "а" п. 4 ст. 5 указанного Федерального закона законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделен правом осуществления, наряду с другими уполномоченными на то органами, контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации. Другие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации определены ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ. Данная норма не предусматривает права осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации контроля за исполнением федерального законодательства. Не предоставлено данное право субъектам Российской Федерации и другими федеральными законами. Исключения составляют лишь случаи, когда на исполнительные органы государственной власти законодательством возложены полномочия по осуществлению федерального и регионального надзора (контроля) - пункты 2, 2.1 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В нарушение указанных норм федерального законодательства п. 4.1.3 Положения Министерству предоставлено право осуществлять в пределах установленных полномочий контроль исполнения законодательства, п. 5.2.6 на министра возложена обязанность осуществления контроля за исполнением действующего законодательства.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Вохмянина Ю.М. на заявленном требовании настаивала в полном объеме.

Представитель Правительства Пермского края Ф. возражала против удовлетворения заявления, поддержав доводы, изложенные в письменном отзыве (л.д. 22-24, 163-164 т. 1). Пояснила, что в соответствии с Положением о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа осуществление контроля за исполнением федерального законодательства является не функцией Министерства, а лишь правом в целях реализации текущей деятельности в рамках функций, установленных разделом 3 Положения.

Представитель Министерства Коми-Пермяцкого округа Пермского края Т. против удовлетворения заявленных требований возражал по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 165-170 т. 1, 134-138 т. 2). Дополнительно пояснил, что Министерство является главным распорядителем бюджетных средств и уполномочено Правительством Пермского края на осуществление финансового контроля. Полагает, что поскольку Министерство обеспечивает соблюдение законодательства на территории округа, оно имеет право осуществлять контроль исполнения федерального и регионального законодательства.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что заявленное исполняющим обязанности прокурора Пермского края требование подлежит удовлетворению.

Часть вторая статьи 15 Конституции Российской Федерации возлагает на органы государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Пункт "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации устанавливает, что контроль за соблюдением федеральных законов находится в ведении Российской Федерации. По предметам ее ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречит федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктами "е", "ж" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 года N 184-ФЗ) основными принципами деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации являются разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Федеральным законом от 06.10.1999 года N 184-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности (п. 1 ст. 3.1), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации (пп. "а" п. 4 ст. 5).

В силу п. 2 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 27 данного Федерального закона, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.

Из содержания пункта 3 статьи 11 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 года N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" (далее - Закон Пермского края от 07.09.2007 года N 107-ПК) следует, что Правительство Пермского края в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской области и законов Коми-Пермяцкого автономного округа, актов губернатора Пермского края, актов губернатора Пермской области, постановлений главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа и актов правительства Пермского края на территории Пермского края, осуществляет контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти Пермского края, их территориальными органами и обособленными структурными подразделениями.

Согласно п. 6 статьи 20 Закона Пермского края от 07.09.2007 года N 107-ПК исполнительные органы государственной власти Пермского края в соответствии с возложенными на них задачами и функциями осуществляют в пределах своей компетенции контроль за исполнением федерального и краевого законодательства в соответствующей отрасли.

Статьей 2 Закона Пермского края от 07.09.2007 года N 107-ПК предусмотрено, что Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа входит в структуру исполнительных органов государственной власти.

Согласно ч. 1 ст. 19 данного закона компетенция, порядок организации и деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края определяются данным законом и положениями об исполнительных органах государственной власти Пермского края.

В соответствии с п. 3 ст. 76 Закона Пермского края от 07.09.2007 года N 107-ПК Правительство Пермского края утверждает положения об исполнительных органах государственной власти Пермского края и аппарате Правительства Пермского края, их административные регламенты.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду п. 3 ст. 17 Закона Пермского края от 7 сентября 2007 г. N 107-ПК

Утверждая Положение о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа, Правительство Пермского края действовало в пределах установленных указанной правовой нормой полномочий.

При принятии Постановления, которым утверждено Положение о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, и постановлений о внесении в Положение изменений, были соблюдены требования Регламента Правительства Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 05.10.2007 года N 22-п (с последующими изменениями) в части принятия проектов актов Правительства края.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер постановления от 05.10.2007 года следует читать как "N 222-п"

В соответствии с Положением о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края Министерство является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативно-правовому регулированию по вопросам, отнесенным настоящим Положением к его компетенции (п. 1.1).

К основным задачам Министерства относятся: создание условий для экономического и социального развития округа, повышение уровня жизни населения округа; координация деятельности территориальных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края, действующих на территории округа; координация взаимодействия органов государственной власти Пермского края с органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории округа; содействие в реализации на территории округа федеральных и краевых целевых программ; решение вопросов, связанных с особым статусом округа; решение иных вопросов в пределах установленных полномочий (п.п. 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.2.5, 2.2.6).

В соответствии с разделом 3 Положения Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края осуществляет функции в сфере создания условий для экономического и социального развития округа, повышения уровня жизни населения округа,, в сфере координации деятельности территориальных органов исполнительных органов государственной власти Пермского края, действующих на территории округа, в сфере координации взаимодействия органов государственной власти Пермского края с органами местного самоуправления, в сфере решения вопросов, связанных с особым статусом округа, осуществляет иные функции в соответствии с действующим законодательством.

Согласно п. 5.1 Положения Министерство возглавляет глава Коми-Пермяцкого округа - министр Пермского края (далее - министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности губернатором Пермского края по представлению председателя Правительства края.

Для реализации своих функций Министерство наделено Правительством Пермского края правом осуществлять в пределах установленных полномочий контроль исполнения законодательства, что следует из содержания п. 4.1.3. Положения.

Пунктом 5.2.6 Положения предусмотрено, что министр содействует исполнению действующего законодательства на территории округа, осуществляет контроль за его исполнением.

Оценивая на соответствие действующему федеральному законодательству пункты 4.1.3, 5.2.6 Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 23 ноября 2007 года N 285-п в части, касающейся возможности осуществления Министерством и министром контроля за исполнением федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что эти правовые нормы не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, в связи с чем не обеспечивают единообразного их понимания и толкования.

Анализ Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края свидетельствует о том, что министерство и министр наделяются полномочиями по проверке исполнения действующего законодательства как Российской Федерации, так и Пермского края по отношению к неопределенному кругу юридических лиц и физических лиц.

Вместе с тем полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничены действующим законодательством Российской Федерации. Действующее федеральное законодательство не предусматривает возможности наделять органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочиями, которые находятся за пределами их компетенции. Контроль за соблюдением федеральных законов находится в ведении Российской Федерации.

Наделяя Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края и министра правами по осуществлению контроля за исполнением законодательства с целью реализации функций, указанных в Положении, Правительство Пермского края не определило, в каких пределах и формах, в отношении каких лиц, Министерство имеет право осуществлять контроль исполнения федерального законодательства. Полномочия, при осуществлении которых Министерство вправе осуществлять контроль исполнения федерального законодательства, в Положении не указаны.

Между тем, из содержания Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края следует, что Министерство имеет право осуществлять различные функции, в разных сферах деятельности.

Реализация Министерством названных в Положении функций связана с осуществлением мероприятий в отношении юридических лиц, расположенных на территории округа и физических лиц, проживающих на территории округа.

Таким образом, оспариваемые нормы, оцениваемые в системе действующего правового регулирования, не отвечают общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Неопределенность оспариваемых правовых норм допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

Вытекающим из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации принципом юридического равенства обусловливается необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, поскольку юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 25 Постановления N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Исходя из выше изложенного, то обстоятельство, что Министерство, являясь главным распорядителем средств бюджета Пермского края, наделено Постановлением Правительства Пермского края от 29 декабря 2009 года N 1005-п "Об установлении форм государственного финансового контроля и порядка его осуществления исполнительными органами государственной власти Пермского края" правом финансового контроля, при реализации которого Министерство обеспечивает контроль соблюдения объектом контроля требований бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Пермского края, регулирующих бюджетные правоотношения, не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Все доводы представителей заинтересованных лиц в обоснование возражений по заявленным требованиями являются несостоятельными и связаны с неправильным толкованием законодательства.

В связи с изложенным выше, требования исполняющего обязанности прокурора Пермского края о признании недействующими и не подлежащими применению пунктов 4.1.3, 5.2.6 Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 23 ноября 2007 года N 285-п в части, касающейся возможности осуществления контроля за исполнением федерального законодательства, являются обоснованными.

В соответствии с частью второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Принимая во внимание, что оспариваемое постановление противоречит федеральному законодательству, оно подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу пункты 4.1.3, 5.2.6 Положения о Министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 23 ноября 2007 года N 285-п в части, касающейся возможности осуществления контроля за исполнением федерального законодательства.

После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".

Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.

Судья - п.п.

Л.Е. Хрусталева

судья -

Л.Е. Хрусталева