Решение Пермского краевого суда от 23 сентября 2011 г. N 3-167-2011 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края"

Решение Пермского краевого суда
от 23 сентября 2011 г. N 3-167-2011

ГАРАНТ:

Определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2011 г. N 44-Г11-44 настоящее решение оставлено без изменения

Настоящее решение вступило в законную силу 21 декабря 2011 г.

Пермский краевой суд

в лице председательствующего судьи Бузмакова С.С.

при секретаре Лузяниной А.В.

с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А.

заявителя Оглоблиной В.В.,

настаивавшей на заявленном требовании, представителя Законодательного Собрания Пермского края Собяниной М.А.,

представителей губернатора Пермского края Ялушича В.В., Пигасовой Е.В., Мочаловой С.В., возражавших против удовлетворения заявления,

рассмотрел 23 сентября 2011 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению Оглоблиной В.В. о признании недействующим Закона Пермской области от 11 февраля 2005 года N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края", установил:

Законодательным Собранием Пермской области 27 января 2005 года принят Закон Пермской области "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермской области". Закон подписан и.о. губернатора Пермской области 11 февраля 2005 года за N 2038-446, опубликован в "Бюллетене Законодательного Собрания и администрации Пермской области" N 3, 30 марта 2005 года.

Законом Пермского края от 06.03.2007 года N 20-ПК "О внесении изменений в законы Пермской области об утверждении границ и о наделении соответствующим статусом муниципальных образований Пермской области", официально опубликованным 25 апреля 2007 года в "Собрании законодательства Пермского края" N 4 и вступившим в законную силу через десять дней после дня его официального опубликования, в Закон Пермской области от 11 февраля 2005 года N 2038-446 внесены изменения, согласно которым в наименовании Закона слова "Пермской области" заменены словами "Пермского края", а также по всему тексту Закона и в приложениях к нему слова "Пермской области" заменены словами "Пермского края".

24 сентября 2009 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Закон подписан губернатором Пермского края 16 октября 2009 года за N 499-ПК, опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 42 от 26 октября 2009 года и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования. Статьей 1 данного Закона внесены дополнения в Закон Пермской области от 11 февраля 2005 года N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края".

Из преамбулы Закона Пермской области от 11 февраля 2005 года N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края" (в редакции Законов Пермского края от 06.03.2007 года N 20-ПК, от 16.10.2009 года N 499-ПК, - далее Закон Пермской области N 2038-446) следует, что настоящий Закон принят в целях организации местного самоуправления на территории Пермского края в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно статье 1 Закона Пермской области N 2038-446 картографическое описание границ муниципального образования выполнено в соответствии с требованиями федерального законодательства к картографической деятельности и является приложением к настоящему Закону.

В соответствии со статьей 2 Закона Пермской области N 2038-446 муниципальное образование "Город Пермь" наделено статусом городского округа, утверждены границы Пермского городского округа согласно приложению к настоящему Закону и установлено, что в состав территории Пермского городского округа входят населенные пункты: город Пермь, станция Адищево, Казарма 30-й км.

Статьей 3 названного Закона упразднено муниципальное образование "Поселок Новые Ляды", упразднены органы местного самоуправления муниципального образования "Поселок Новые Ляды" и из учетных данных Пермского края исключен населенный пункт поселок городского типа Новые Ляды.

Оглоблина В.В. в порядке, установленном статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации, обратилась в суд с заявлением о признании недействующим Закона Пермской области N 2038-446 со дня его издания, указав, что оспариваемым нормативным правовым актом в черту населенного пункта город Пермь включены земли лесного фонда и установлена одна категория земель - земли населенных пунктов, что противоречит федеральному законодательству.

Согласно статье 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс РФ) черта городских поселений представляет собой внешние границы земель городских поселений, отделяющих эти земли от земель иных категорий.

В то же время земли лесного фонда, включенные в границы городского округа, согласно требованиям лесного, земельного и градостроительного законодательства, должны быть отделены от земель иных категорий.

В силу положений статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон от 21.12.2004 года N 172-ФЗ) установление границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель из одной категории в другую.

В соответствии со статьей 7 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 10.12.2003 года N 171-ФЗ) отнесение земель к землям лесного фонда и перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется в порядке, установленном земельным и лесным законодательством Российской Федерации.

Включение оспариваемым Законом земель лесного фонда в земли населенных пунктов, повлекшее изменение категории земли, ее правового статуса и целевого назначения, является произвольным, противозаконным действием, вследствие чего утрачена и продолжает уничтожаться значительная часть лесных массивов, расположенных на землях лесного фонда в черте городского округа.

Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействительным (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса РФ).

В судебном заседании Оглоблина В.В. на заявленном требовании настаивала в полном объеме, в том числе по доводам, изложенным в письменном пояснении от 23 сентября 2011 года, дополнительно пояснив, что она оспаривает Закон Пермской области N 2038-446 в действующей редакции.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края Собянина М.А., действующая на основании доверенности, возражала против удовлетворения заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 14 - 15), пояснив, что при принятии оспариваемого закона Законодательное Собрание руководствовалось нормами Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года N 131-ФЗ), согласно которому границы муниципального образования устанавливаются в соответствии с требованием о том, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения, поэтому границы муниципального образования "Город Пермь" установлены без изменения статуса земель. Ссылка заявителя на нарушение требований статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 года N 172-ФЗ, учитывая понятие "установление или изменение границ населенных пунктов", которое дано в статье 84 Земельного кодекса РФ, является ошибочной. Кроме того, статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" установлено, что до утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 31 декабря 2010 года включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, к каковым Законодательное Собрание Пермского края не относится. В силу изложенного просила отказать Оглоблиной В.В. в удовлетворении заявления.

Представители губернатора Пермского края Ялушич В.В., Пигасова Е.В. и Мочалова С.В., действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения заявленного Оглоблиной В.В. требования по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 37 - 39), пояснив, что оспариваемый заявителем Закон устанавливает границы муниципального образования "Город Пермь" в целях организации местного самоуправления и содержит картографическое описание границ муниципального образования. Данным нормативным правовым актом не предусматривается включение (или исключение) земель в границы городского округа и не устанавливаются категории земель, поэтому ссылки Оглоблиной В.В. на нарушение при принятии Закона Пермской области N 2038-446 требований Федерального закона от 21.12.2004 года N 172-ФЗ и Земельного кодекса РФ являются ошибочными. Кроме того, в заявлении отсутствует указание на то, какие права и свободы Оглоблиной В.В. нарушаются оспариваемым Законом, в чем заключается нарушение или угроза нарушения ее прав и свобод.

Заслушав объяснения заявителя, представителей заинтересованных лиц, заключение прокурора об отсутствии оснований к удовлетворению заявления, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципами верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его существования определены Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ.

Частью 2 статьи 10 названного Федерального закона предусмотрено, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 данного Федерального закона.

Согласно пунктам 3, 4 части 1 статьи 11 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В силу пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 марта 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями данного Федерального закона границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В части 3 статьи 85 данного Федерального закона оговорено, что при утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований пункта 1 части 1 указанной статьи допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2012 года.

В соответствии с абзацем первым части 3 статьи 84 главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, в период со дня вступления в силу настоящей главы до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным настоящей статьей и статьей 85 настоящего Федерального закона. Изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу настоящей главы, производится с соблюдением требованием соответственно статей 12 и 13 настоящего Федерального закона. При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на день вступления в силу настоящей главы, требования пунктов 6, 7 и 10 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона не применяются.

Городские поселения, являющиеся на день вступления в силу настоящей главы муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 марта 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 настоящего Федерального закона не установлено иное. Изменение статуса указанных городских поселений с 1 января 2006 года производится в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 настоящего Федерального закона (абзац четвертый части 3 статьи 84 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ).

Поскольку оспариваемым Оглоблиной В.В. нормативным правовым актом региональный законодатель наделил муниципальное образование "Город Пермь" статусом городского округа и установил границы данного муниципального образования, что относится к компетенции субъекта Российской Федерации в силу требований Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, при этом нормативный акт принят органом государственной власти Пермской области (в настоящее время - Пермского края) в виде закона субъекта Российской Федерации, оснований для признания его недействительным не имеется.

Доводы Оглоблиной В.В. в обоснование заявленного требования являются несостоятельными, так как связаны с неправильным толкованием положений оспариваемого нормативного правового акта, а также правоотношений, регулируемых Законом Пермского края N 2038-446.

Законом Пермского края N 2038-446 не устанавливалось право собственности на земли, входящие в территорию муниципального образования "Город Пермь", не изменялись границы населенного пункта город Пермь и других населенных пунктов, входящих в территорию данного муниципального образования, не решался вопрос о переводе земельных участков, расположенных на территории Пермского городского округа, из одной категории в другую.

Городская черта города Перми, согласованная с Пермским, Краснокамским горисполкомами и Пермским райисполкомом, установлена решением Исполнительного комитета Пермского областного Совета народных депутатов от 24 апреля 1991 года N 97. В приложении к данному решению городская черта г. Перми определена в виде картографического описания.

Решением Пермской городской Думы от 22 июня 2004 года N 92 одобрено описание границ муниципального образования "город Пермь", изложенное в приложении 1, и поручено ходатайствовать перед Законодательным Собранием Пермской области о наделении муниципального образования "город Пермь" статусом городского округа и об утверждении границ муниципального образования "город Пермь".

При сравнении картографического описания границ Пермского городского округа (Приложение к Закону Пермского края от 11 февраля 2005 года N 2038-446 в первоначальной редакции) и городской черты г. Перми (Приложение к решению Пермского облисполкома от 24 апреля 1991 года N 97) установлено, что описание данных границ полностью совпадает.

Изменение границ муниципального образования "Город Пермь" в связи с внесением дополнений в оспариваемый нормативный правовой акт статьей 1 Закона Пермского края от 16 октября 2009 года N 499-ПК "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" также не повлекло изменений границ населенных пунктов, входящих в состав данного муниципального образования, либо перевод земельных участков, расположенных на территории Пермского городского округа, из одной категории в другую.

Ссылка Оглоблиной В.В. в обоснование заявленного требования на положения Лесного кодекса Российской Федерации является несостоятельной, поскольку лесное законодательство регулирует лесные отношения (часть 1 статьи 3).

Ссылка заявителя в обоснование заявленного требования на положения Земельного кодекса РФ является ошибочной, так как земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения) - пункт 1 статьи 3 Земельного кодекса РФ.

Кроме того, как следует из положений статьи 8 Земельного кодекса РФ, перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. При этом нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Согласно статье 84 Земельного кодекса РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Оспариваемым Оглоблиной В.В. нормативным правовым актом перевод земель населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "Город Пермь", в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов Пермского городского округа путем установления или изменения границ данных населенных пунктов не осуществлялся.

По этому же основанию несостоятельной является ссылка Оглоблиной В.В. в обоснование заявленного требования на положения Федерального закона от 21.12.2004 года N 172-ФЗ, который регулирует правоотношения, связанные с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую. Так, в соответствии со статьей 8 названного Федерального закона установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Доводы заявителя о несоответствии Закона Пермской области N 2038-446 положениям Федерального закона от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", утратившего силу с 1 июля 2006 года, также является ошибочной, поскольку данный Федеральный закон определял правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Принимая во внимание, что Закон Пермского края N 2038-446 не противоречит какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принят законодателем Пермского края в пределах предоставленных ему полномочий в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года N 131-ФЗ, Оглоблиной В.В. в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд решил:

отказать Оглоблиной В.В. в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Пермской области от 11 февраля 2005 года N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края".

На решение лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба и принесено кассационное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.

Судья - п.п.

Бузмаков С.С.

Судья -

С.С. Бузмаков