Приложение. Концепция долгосрочной целевой программы "Развитие лесного хозяйства Пермского края на 2013-2017 годы "Леса Прикамья"

Приложение
к постановлению
Законодательного Собрания
Пермского края
от 15 ноября 2012 г. N 550

Концепция
долгосрочной целевой программы "Развитие лесного хозяйства Пермского края на 2013-2017 годы "Леса Прикамья"

ГАРАНТ:

См. долгосрочную целевую программу "Развитие лесного хозяйства Пермского края на 2013-2017 годы "Леса Прикамья", утвержденную постановлением Правительства Пермского края от 30 ноября 2012 г. N 1381-п

Концепция долгосрочной целевой программы "Развитие лесного хозяйства Пермского края на 2013-2017 годы "Леса Прикамья" (далее - Концепция) определяет систему взглядов, основных направлений, принципов и приоритетов деятельности, связанную с сохранением и воспроизводством лесов, а также направления деятельности и мероприятия в области устройства, охраны, защиты, воспроизводства и использования лесов в Пермском крае.

Концепция разработана на основании статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Закона Пермского края от 2 апреля 2010 г. N 598-ПК "О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края", Лесного плана Пермского края на 2008-2017 годы, утвержденного указом губернатора Пермского края от 30 декабря 2008 г. N 80.

Концепция является основой для разработки долгосрочной целевой программы "Развитие лесного хозяйства Пермского края на 2013-2017 годы "Леса Прикамья" (далее - Программа).

1. Обоснование необходимости и целесообразности решения задач программно-целевым методом

Леса - один из возобновляемых природных ресурсов, который удовлетворяет многие социально-экономические потребности общества и выполняет важнейшие средообразующие и средозащитные функции.

Лесное хозяйство - система мероприятий, направленных на воспроизводство и выращивание лесов, охрану их от пожаров, защиту от вредителей и болезней, регулирование лесопользования, контроль за использованием лесных ресурсов, обследование и учет лесов.

Принятие Лесного кодекса Российской Федерации значительно расширило возможности для использования лесов, внедрения рыночных механизмов в лесное хозяйство. Вместе с тем не удалось достичь требуемого качества работ по воспроизводству лесов и существенно снизить уровень их повреждения под воздействием неблагоприятных факторов и лесных пожаров.

Лесное хозяйство Пермского края продолжает оставаться отраслью, требующей существенной модернизации основных направлений деятельности с учетом современных требований инновационной научно-технической политики.

В результате недостаточной комплексности решения задач лесной отрасли в регулировании вопросов лесных отношений и в развитии лесного хозяйства накопились системные проблемы, которые при сохранении текущей ситуации могут усилиться.

В Пермском крае наметилась устойчивая тенденция к увеличению повреждения лесов и потере лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней. Ежегодные темпы современного выбытия лесов в Пермском крае составляют:

гибель от вредителей и болезней - 1,4 тыс. гектаров;

гибель от лесных пожаров - 1,3 тыс. гектаров.

В 2009 году на землях лесного фонда в Пермском крае было зарегистрировано 130 лесных пожаров, пройденная ими площадь составила свыше 180 гектаров. В 2010 году зарегистрировано 411 лесных пожаров, которыми пройдено 25,4 тыс. гектаров на землях лесного фонда. В 2011 году зарегистрировано 188 лесных пожаров, которыми пройдено 886,9 гектара леса.

Улучшение ситуации сдерживает низкий уровень проведения лесозащитных мероприятий. Объемы мероприятий по наземной локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах за последние четыре года существенно сократились. Такое состояние лесозащиты из-за несвоевременности выявления вспышек массового размножения опасных лесных вредителей способно привести к повреждениям лесов на значительных площадях.

Ущерб от лесных пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов в Пермском крае превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов.

Интенсивное использование лесов Пермского края в течение многих десятилетий, особенно с применением сплошных концентрированных рубок в лучших насаждениях хвойных пород, привело к существенному ухудшению качественного состава лесов в освоенной части территории лесного фонда.

Соответственно, в местах повышенного антропогенного воздействия на леса наблюдается изменение их экологического потенциала и сокращение экосистемного разнообразия. Эта проблема требует особого внимания в связи с необходимостью выполнения Российской Федерацией ряда международных обязательств по сохранению биологических ресурсов, смягчению глобальных изменений климата, требований лесной сертификации.

Снижение объемов лесовосстановления (прежде всего искусственного) и особенно его качества несет реальную угрозу повышению продукционного потенциала лесов, восстановлению экологической обстановки в районах с интенсивными лесозаготовками прошлых лет, снижает возможности повышения устойчивости лесных насаждений и адаптации лесного хозяйства к неблагоприятным факторам. За последние два десятилетия площади лесовосстановления в Пермском крае сократились в 2 раза, при этом активными мерами путем создания лесных культур - почти в 3 раза. Устойчиво снижаются объемы выращивания посадочного материала для лесокультурного производства (по сравнению с уровнем 1990 года - в 45 раз). В случае непринятия адекватных организационно-технических мер наметившиеся тенденции могут только усилиться и привести к необратимым последствиям.

Низкой (около 0,4%) остается доля заготавливаемых семян лесных пород с ценными наследственными свойствами. В странах Европы данный показатель по основным лесообразующим породам составляет в среднем 20%, а в странах Скандинавии - до 90%. Доля лесных культур, создаваемых в Пермском крае посадочным материалом, выращенным из сортовых и улучшенных семян лесных растений, не превышает 5% от общей площади их создания.

К системным проблемам лесного хозяйства Пермского края также относится недостаточная точность количественной и качественной оценки состояния лесов Пермского края из-за нарушения периодичности проведения лесоустройства.

Эффективное ведение лесного хозяйства невозможно без современных качественных лесоустроительных работ. Материалы лесоустройства являются основной информационной базой при государственном управлении лесами, планировании и техническом проектировании в лесном хозяйстве, для оценки экологических, рекреационных, экономических и других полезных свойств лесов.

В соответствии с требованиями лесного законодательства срок повторяемости всего комплекса лесоустройства должен составлять 1 раз в 10 лет. В Пермском крае в настоящее время 80% лесов имеют давность лесоустройства более 10 лет. В связи с этим необходима интенсификация лесоустроительных работ.

Статьей 30 Лесного кодекса Российской Федерации и Законом Пермского края от 30 июля 2007 г. N 80-ПК "Об установлении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд на территории Пермского края" установлено право граждан на заготовку древесины для целей отопления, возведения строений, их ремонта и иных собственных нужд.

В соответствии с Порядком заключения договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд граждан на территории Пермского края, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 23 апреля 2012 г. N 229-п, уполномоченный орган в порядке, установленном действующим законодательством, организовывает отвод и таксацию лесосеки (делянки), производит ее материально-денежную оценку, а также составляет технологическую карту разработки лесосеки.

В Пермском крае ежегодная потребность в древесине для обеспечения собственных нужд граждан составляет в среднем 1 млн.куб. метров, но реализация прав граждан на заготовку древесины затруднена из-за отсутствия финансового обеспечения оказания данной услуги. В настоящее время отводы лесосек гражданам осуществляются силами государственных казенных учреждений Пермского края (лесничеств). Содержание учреждений осуществляется за счет средств из федерального бюджета, предоставляемых в виде субвенций. При расчете объема расходов на их содержание не учитываются расходы на выполнение работ по отводу лесосек населению.

Таким образом, к основным факторам возникновения системных проблем в развитии лесного хозяйства Пермского края относятся:

потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней;

истощение эксплуатационных запасов древесины в зонах интенсивного использования лесов;

нарушение биологического разнообразия лесов;

невысокое качество и недостаточные объемы лесовосстановления;

недостаточная точность учета лесных ресурсов;

организационно-финансовая неопределенность в обеспечении прав граждан на заготовку ими древесины для собственных нужд.

Исходя из характера проблем, решить их возможно только путем проведения взаимоувязанного по задачам, ресурсам и срокам реализации комплекса мероприятий по интенсификации ведения лесного хозяйства с использованием программно-целевого метода на основе долгосрочной целевой программы.

Учитывая, что проблема сохранения и воспроизводства лесов имеет выраженный межотраслевой характер, поскольку затрагиваются интересы различных федеральных, краевых органов власти и органов управления лесами, природоохранных структур, организаций системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также лиц, использующих леса, реализация комплекса программных мероприятий возможна только при условии, что все заинтересованные участники в пределах своей компетенции будут вовлечены в данный процесс. Решение проблемы охраны, защиты и воспроизводства лесов требует организации межведомственного взаимодействия.

С принятием Программы будут установлены источники и механизмы организационно-финансового обеспечения задач лесного хозяйства Пермского края, которые будут иметь долгосрочный и устойчивый характер. Разработка Программы обеспечит комплексное урегулирование наиболее острых и проблемных вопросов, создаст механизмы взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов, построения системы управления охраной, защитой и воспроизводством лесов в Пермском крае.

Исходя из решаемых задач, Программа будет подразделяться на следующие направления:

охрана лесов от пожаров;

лесовосстановление и защита лесов от болезней;

лесоустройство;

организация отпуска древесины населению для собственных нужд.

2. Соответствие предлагаемых к решению задач приоритетным направлениям социально-экономического развития Пермского края

Предлагаемые к решению задачи Программы соответствуют основным направлениям и задачам социально-экономического развития Пермского края, ключевым задачам функционально-целевого направления "Развитие ресурсов" по направлению 2.2. "Охрана, защита и воспроизводство лесов", утвержденным постановлением Законодательного Собрания Пермского края от 1 декабря 2011 г. N 3046 "О Стратегии социально-экономического развития Пермского края до 2026 года".

Развитие системы охраны лесов от пожаров, реализация мероприятий по восстановлению лесов, формированию эффективной системы защиты лесов от вредных организмов и других неблагоприятных факторов, лесоустройству лесов Пермского края позволят вести лесное хозяйство более эффективно, рационально, устойчиво, с максимальным экономическим эффектом.

Сохранение и воспроизводство лесов, обеспечение их биологического разнообразия и устойчивости природных экосистем будут являться основой создания благоприятных условий окружающей среды Пермского края.

Программа предполагает объединение комплекса мероприятий, направленных на создание условий для реализации права жителей Пермского края на использование лесов, их защитных, экологических, рекреационных и иных социальных функций, получение древесной и недревесной лесной продукции.

3. Возможные варианты решения задачи, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения

Решение задачи возможно как при оптимистическом, так и при пессимистическом вариантах развития.

При оптимистическом варианте в установленные сроки будут достигнуты все запланированные результаты. Этот вариант основан на использовании в полном объеме преимуществ, которые имеются в Пермском крае, и минимизации влияния определенных рисков.

К преимуществам Пермского края относятся:

наличие специализированного государственного бюджетного учреждения Пермского края "Пермский лесопожарный центр", которое располагает силами и средствами пожаротушения;

имеющаяся развитая инфраструктура в области воспроизводства лесов (дороги с твердым покрытием, линии электропередачи, земельные участки, близость к населенным пунктам), которая позволит обеспечить возможность производства семян основных лесообразующих пород с учетом потребности в посадочном материале;

наличие специализированной лесоустроительной организации - Пермского филиала ФГУП "Рослесинфорг".

При пессимистическом варианте развития результаты выполнения мероприятий могут быть подвержены влиянию рисков, снижающих эффективность выполнения Программы.

Среди них:

влияние катастрофических природных факторов, возникновение на территории Пермского края неблагоприятных погодных условий (повышение температуры воздуха, уменьшение количества осадков и других по сравнению со среднегодовыми показателями);

отсутствие федерального или краевого бюджетного финансирования мероприятий Программы;

несбалансированное распределение финансовых средств по мероприятиям Программы в соответствии с ее ожидаемыми конечными результатами;

инфляционные процессы, значительно опережающие прогнозные значения;

изменение законодательства;

пассивное сопротивление юридических и физических лиц требованиям лесного законодательства при охране, защите и воспроизводстве лесов, а также при проведении мероприятий Программы;

нарушение исполнителями Программы сроков реализации мероприятий;

отказ юридических лиц от финансирования согласованных работ по охране, защите и воспроизводству лесов;

неурожайные годы.

4. Предложения по разработчикам и исполнителям Программы

Ответственным исполнителем, отвечающим за своевременную и качественную разработку проекта программы, реализацию, контроль, организацию учета и отчетности по Программе, является Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края.

С целью своевременной и качественной разработки проекта программы распоряжением председателя Правительства Пермского края от 6 июля 2011 г. N 103-рпп создана межведомственная рабочая группа, в состав которой входят представители Законодательного Собрания Пермского края, территориальных органов исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в Пермском крае и исполнительных органов государственной власти Пермского края, ученые и специалисты научных и специализированных учреждений, предприятий лесопромышленного комплекса.

Участниками отдельных соответствующих мероприятий Программы будут являться:

Главное управление МЧС России по Пермскому краю (по согласованию);

Министерство общественной безопасности Пермского края;

Государственная инспекция по экологии и природопользованию Пермского края;

органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края;

Пермский филиал ФГУП "Рослесзащита" - "Центр защиты леса Пермского края" (по согласованию);

Пермский филиал ФГУП "Рослесинфорг" (по согласованию);

СГБУ Пермского края "Пермский лесопожарный центр";

ГКУ "Лесничества" Пермского края;

ГКУП "Пермьлес";

арендаторы лесных участков.

5. Основные цели и задачи Программы

Целью Программы является создание условий и обеспечение сохранения лесов, повышения их ресурсо-экологического потенциала, обеспечение стабильного удовлетворения общественных потребностей в лесных ресурсах и услугах леса.

Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:

повысить эффективность охраны лесов от пожаров;

повысить эффективность защиты лесов от болезней и неблагоприятных факторов;

провести мероприятия по улучшению экологического состояния, биологического разнообразия лесов;

провести мероприятия по повышению продуктивности и качества лесов;

провести лесоустройство лесничеств Пермского края;

внедрить рыночный механизм в систему отпуска древесины населению для обеспечения собственных нужд.

6. Ожидаемые результаты реализации Программы, возможные формы и методы оценки ее эффективности

Реализация мероприятий Программы позволит к 2017 году:

обеспечить наличие малых лесопатрульных комплексов в количестве не менее 44 единиц;

создать систему радиосвязи на территории лесного фонда Пермского края путем приобретения 165 стационарных радиостанций УКВ-диапазона, 193 передвижных и 193 носимых радиостанций;

создать систему видеонаблюдения путем установки 34 камер видеонаблюдения;

создать страховой фонд лесных семян в количестве не менее 3 тонн семян хвойных пород;

обеспечить ежегодное выращивание стандартного посадочного материала не менее 5000 тыс.шт. сеянцев;

провести лесоустройство на площади 11980,3 тыс. гектаров лесного фонда Пермского края;

обеспечить отвод лесосек для заготовки древесины гражданами для собственных нужд посредством государственного заказа.

Эффективность Программы будет оцениваться как степень достижения запланированных результатов (сопоставление плановых и фактических значений показателей (индикаторов) Программы при условии соблюдения обоснованного объема расходов.

7. Период реализации и основные этапы и направления реализации Программы

Программа рассчитана на период с 2013 по 2017 годы.

Программа не имеет разбивки на этапы, мероприятия реализуются в течение всего периода ее действия.

8. Целевые показатели, позволяющие оценивать итоги реализации Программы

Целевые показатели реализации Программы отражают результативность и эффективность реализации соответствующих направлений и соответствуют задачам Программы:

доля лесных пожаров, ликвидированных (локализованных) в течение суток;

средняя площадь одного пожара;

отношение площади искусственного лесовосстановления к площади выбытия лесов от сплошных рубок и гибели лесов;

площадь искусственного лесовосстановления;

доля лесничеств, охваченная актуальным лесоустройством (не старше 10 лет);

площадь земель лесного фонда, на которой проведено лесоустройство;

срок оказания государственной услуги по отпуску древесины гражданам для собственных нужд.

Значения целевых показателей реализации Программы приведены в приложении к настоящей Концепции.

Значения абсолютных и относительных показателей основаны на отраслевой статистической отчетности либо определяются расчетным путем.

Методика оценки эффективности Программы будет представлена непосредственно в Программе.

9. Предполагаемые объемы и источники финансирования Программы с разбивкой по годам, а также обоснование необходимости и целесообразности использования средств бюджета Пермского края

Общая потребность финансового обеспечения Программы составляет 5028308,9 тыс. рублей. В том числе:

из федерального бюджета - 104730,0 тыс. рублей;

из прочих источников - 4135498,4 тыс. рублей, из них:

обязательства арендаторов лесных участков по проектам освоения лесов - 2827194,8 тыс. рублей;

дополнительные расходы арендаторов лесных участков по софинансированию расходов на проведение лесоустройства лесных участков (по согласованию) - 1308303,6 тыс. рублей;

из бюджета Пермского края - 788080,5 тыс. рублей:

2013 года - 94385,2 тыс. рублей;

2014 года - 94100,5 тыс. рублей;

2015 года - 93956,0 тыс. рублей;

2016 года - 211369,4 тыс. рублей;

2017 года - 294269,4 тыс. рублей.

Средства бюджета Пермского края планируется направить:

на приобретение средств пожаротушения, средств связи и видеонаблюдения - 34755,1 тыс. рублей;

на создание страхового фонда лесных семян - 24000,0 тыс. рублей;

на выращивание стандартного посадочного материала и посадку лесных культур - 70709,0 тыс. рублей;

на проведение лесоустройства лесничеств Пермского края - 540100,0 тыс. рублей;

на организацию отвода лесосек для заготовки древесины гражданами для собственных нужд - 118516,4 тыс. рублей.

Объем и структура бюджетного финансирования Программы подлежат ежегодному уточнению в ходе ее реализации с учетом фактического выполнения программных мероприятий. Объем финансирования из бюджета Пермского края на реализацию Программы ежегодно утверждается законом Пермского края о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период.

Необходимость и целесообразность использования средств бюджета Пермского края обусловлена несколькими факторами.

В лесном хозяйстве Пермского края существует ряд проблем, решение которых невозможно исходя из объемов финансирования, предусмотренных субвенциями из федерального бюджета.

Необходимо техническое перевооружение создаваемой в Пермском крае системы охраны лесов от пожаров, в том числе внедрение и использование системы ГЛОНАСС и других средств информационно-навигационного пространства.

Необходимо финансирование интенсивного воспроизводства лесов.

Лесным кодексом Российской Федерации с 2011 года осуществление полномочия Российской Федерации в области лесных отношений по проведению на землях лесного фонда лесоустройства передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации. До этого в течение длительного периода времени лесоустройство в Пермском крае не проводилось. В результате отсутствует объективная информация о лесах, их породном и возрастном составе, расчетной лесосеке, которая является основой всего лесопользования. Необходимые при лесоустройстве переводы лесов из одного класса возраста в другой не проводились. Спелая древесина, которую можно и нужно заготавливать, числится приспевающей и не может быть заготовленной, а ежегодную расчетную лесосеку, которую необходимо осваивать, фактически негде размещать. Отсюда невозможность качественного планирования процесса освоения лесов и бюджетного планирования, формирования рынка лесных ресурсов в Пермском крае, обеспечения права населения Пермского края на заготовку древесины для собственных нужд.

Требуется финансовое обеспечение услуги населению по отводу лесосек для собственных нужд граждан.

Следует учитывать, что плата за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд поступают в доход бюджета Пермского края по нормативу 100%. В Программе предлагается использовать принцип, при котором полученные Пермским краем доходы от использования лесов в сопоставимом объеме направляются в лесное хозяйство Пермского края.

При этом краевое финансирование лесного хозяйства в рамках региональной отраслевой Программы дает возможность получения дополнительного федерального финансирования мероприятий Программы. Предоставление Федеральным агентством лесного хозяйства дополнительных субвенций и субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в настоящее время обусловливается наличием утвержденных отраслевых региональных программ развития лесного хозяйства.