Апелляционное определение Пермского краевого суда от 4 июня 2012 г. по делу N 33-4593 (ключевые темы: зона охраны объектов культурного наследия - городская дума - правила землепользования и застройки - градостроительный регламент - охранная зона)

Апелляционное определение Пермского краевого суда
от 4 июня 2012 г. по делу N 33-4593

Судебная коллегия по гражданским делам Пермского краевого суда в составе:

председательствующего Балуевой Н.А.

судей Першиной Л.В., Судневой В.Н.

при секретаре Ш.

рассмотрев в открытом в судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Д. на решение Ленинского районного суда г. Перми от 26 марта 2012 года, которым постановлено:

В удовлетворении требований Д. отказать в полном объеме.

Заслушав доклад судьи Судневой В.Н., представителя истца Д., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Пермской городской Думы - К., представителя Департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми - Ч., возражающих против удовлетворения апелляционной жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия установила:

Д. обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня их принятия Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", в части ст. 50 "Карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия" и в части ст. 53 "Описание установленных зонами охраны объектов культурного наследия ограничений параметров реконструкции, налагаемых на объекты капитального строительства, которые не являются объектами культурного наследия и расположены в этих зонах, включая карты зон охраны объектов культурного наследия с отображением охранных зон объектов наследия в пределах внутриквартальных пространств, в пределах уличных пространств и площадей и зон археологического культурного слоя, подлежащего охране, надзору и контролю (территории (охранные зоны) памятников археологии) и границ историко-культурно-природных территорий и комплексов памятников", как противоречащих ч. 3 ст. 34 ФЗ от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", п. 18 ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 8 раздела 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 г. N 150 (л.д. 3-8). Впоследствии Д. уточнил основание заявленных требований со ссылкой на ст. 30 Градостроительного кодекса РФ и Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 года N 865.

В обоснование заявленных требований Д. указал, что решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" утверждены Правила землепользования и застройки (далее по тексту - Правила). Статьей 50 Правил утверждена Карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, статья 53 содержит описание установленных зонами охраны объектов культурного наследия ограничений параметров реконструкции, налагаемых на объекты капитального строительства, которые не являются объектами культурного наследия и расположены в этих зонах, включая карты зон охраны объектов культурного наследия с отображением охранных зон объектов наследия в пределах внутриквартальных пространств, в пределах уличных пространств и площадей и зон археологического культурного слоя, подлежащего охране, надзору и контролю (территории (охранные зоны) памятников археологии), и границ историко-культурно-природных территории и комплексов памятников. 22.10.2009 г. и 10.03.2011 г. Д. приобретено три земельных участка, общей площадью 41 476 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов. Приобретенные земельные участки заявитель намерен использовать для ведения садоводства и строительства многоквартирного жилого дома. Однако данные земельные участки расположены в зоне Л-3, где запрещается нарушение предметов охраны при любых видах деятельности, строительство зданий, сооружений, не связанных с рекреационной и природоохранной деятельностью, строительство промышленных и коммунальных объектов, в том числе гаражных комплексов, выделение земельных участков под садоводство и огородничество. Таким образом, статьи 50 и 53 решения Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" нарушают право заявителя на разрешенное использование принадлежащих ему земельных участков для садоводства и возведения многоквартирного жилого дома.

Оспариваемый заявителем правовой акт в части ст. 50, 53 противоречит ч. 3 ст. 34 ФЗ от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", так как утверждает зоны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения до утверждения органом государственной власти субъекта РФ зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального и регионального значения, а также градостроительных регламентов в границах таких зон. На Карте зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия города Перми (ст. 50 Правил) не отображены территории и охранные зоны объектов культурного наследия (памятников) федерального значения, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 20.02.1995 г. N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения", что противоречит ч. 3 ст. 34 ФЗ от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ и п. 18 ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Указывает, что Правила землепользования и застройки выполнены в масштабе 1:43000, что противоречит п. 8 раздела 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 г. N 150 которой установлено, что графические материалы генерального плана города с проектной численностью населения 500 000 человек и более выполняются в масштабе 1:25000-1:10000.

В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Судом постановлено выше приведенное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе Д. Считает вывод суда о том, что оспариваемые положения его права не нарушают, поскольку принадлежащие заявителю земельные участки приобретены только в 2009 г. - 2011 г. не обоснованным и противоречащим материалам дела. Вывод суда о том, что принадлежащие заявителю земельные участки в момент их приобретения уже находились на территории зон охраны объектов культурного наследия г. Перми неверен и еще потому, что судом неправильно установлена дата вступления в законную силу оспариваемого нормативного акта. Исходя из положений ст. 8, 30 Градостроительного кодекса РФ Правила землепользования и застройки устанавливаются, в том числе для обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков. Оспариваемым решением нарушен порядок, предусмотренный п. 3 ст. 34 ФЗ N ... от 25.06.2002 г. в соответствии с которым орган государственной власти субъекта РФ должен утвердить зоны охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального и регионального значения, а также градостроительные регламенты в границах

таких зон, после чего на основании и с учетом установленных зон и регламентов, представительный орган местного самоуправления муниципального образования разрабатывает и утверждает Правила землепользования и застройки. Поскольку Постановление N 119-п никогда не публиковалось официально в полном объеме, оно не может применяться, а до вступления в силу указанного Постановления Пермская городская Дума не вправе была утверждать Правила землепользования и застройки в части ст. 50 и 53. Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия утверждены оспариваемым решением Пермской городской Думы N 143 в ст. 53 Правил органом, не имеющем соответствующих полномочий и с нарушением установленной законодательством процедуры.

Проверив законность и обоснованность постановленного решения, судебная коллегия оснований к его отмене не находит.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого пункта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" утверждены Правила землепользования и застройки.

Статьей 50 Правил утверждена карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия города Перми.

Статья 53 Правил содержит описание установленных зонами охраны объектов культурного наследия ограничений параметров реконструкции, налагаемых на объекты капитального строительства, которые не являются объектами культурного наследия и расположены в этих зонах, включая карты зон охраны объектов культурного наследия с отображением охранных зон объектов наследия в пределах внутриквартальных пространств, в пределах уличных пространств и площадей и зон археологического культурного слоя, подлежащего охране, надзору и контролю (территории (охранные зоны) памятников археологии), и границ историко-культурно-природных территории и комплексов памятников. Данной статьей утвержден градостроительный регламент, согласно которому на территории зоны Л-3 запрещается: нарушение предметов охраны при любых видах деятельности; строительство зданий, сооружений, не связанных с рекреационной и природоохранной деятельностью; строительство промышленных и коммунальных объектов, в том числе гаражных комплексов; выделение земельных участков под садоводство и огородничество.

Судом первой инстанции установлено, что 22 октября 2009 года Д. приобретено право собственности на земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения садоводства, общей площадью 24 608 кв.м., адрес объекта: ... (л.д. 10).

10 марта 2011 года Д. приобретено право собственности на земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для ведения садоводства, общей площадью 987 кв.м., адрес объекта: ... (л.д. 11).

10 марта 2011 года Д. приобретено право собственности на земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под многоквартирные жилые дома разных типов со встроено - пристроенными помещениями делового, культурного и обслуживающего назначения, общей площадью 15 881 кв.м., адрес объекта: ... (л.д. 12).

На основе установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции пришел к правильному и обоснованному выводу о том, что противоречий ст. 50, 53 Правил землепользования и застройки федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеется. Статьей 50 Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", принятым Пермской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий (ч. 2 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ) утверждена карта зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия города Перми. Границы зон охраны объектов культурного наследия утверждены Постановлением Правительства Пермского края (органом государственной власти субъекта Российской Федерации) от 15.06.2007 г. N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия". Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции правильно исходил из того, что утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия входит в компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Пункт 18 ст. 16 ФЗ РФ от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не наделяет орган местного самоуправления полномочиями по установлению границ территорий и охранных зон объектов культурного наследия (памятников) федерального значения. Соответствующие границы определяет орган государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительство Пермского края. Пермская городская Дума в силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ на основании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке лишь отображает границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются права заявителя на использование принадлежащих ему земельных участков в соответствии с их целевым назначением, отмену судебного решения не влекут. Как следует из материалов дела, право собственности на земельный участок площадью 24 608 кв.м., разрешенное использование для садоводства Д. зарегистрировано 22.10.2009 г. (л.д. 10); на земельный участок площадью 987 кв.м. имеющий разрешенное использование для садоводства - 10.03.2011 г., на земельный участок общей площадью 15 881 кв.м., имеющий разрешенное использование под многоквартирные жилые дома разных типов со встроенными - пристроенными помещениями делового, культурного и обслуживающего назначения - 10.03.2011 года (л.д. 12). т.е. на момент их приобретения в собственность они уже находились на территории зон охраны объектов культурного наследия г. Перми. Из материалов дела и пояснений представителя заявителя следует, что указанные земельные участки были образованы в результате объединения земельных участков, в том числе и в

связи с изменением их разрешенного вида использования, приобретенных в собственность до введения в действие Правил землепользования и застройки г. Перми. Объектом гражданского оборота ранее приобретенные земельные участки, в связи с их объединением в три земельных участка, не являются, а право собственности исходя из положений ст. 219 ГК РФ на образованные земельные участки в отношении которых заявитель указывает о невозможности их использования в соответствии с их целевым назначением возникло после регистрации права собственности на них, которая была осуществлена после введения в действие оспариваемого нормативного акта - 10.07.2007 г., в связи с чем доводы апелляционной жалобы в этой части на правильность постановленного решения не влияют.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении порядка утверждения зон охраны объектов культурного наследия, предусмотренного пунктом 3 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 года N 73 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии с которым по мнению заявителя орган государственной власти субъекта Российской Федерации сначала должен утвердить зоны охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального и регионального значения, а также градостроительные регламенты в границах таких зон, после чего представительный орган местного самоуправления муниципального образования разрабатывает и утверждает правила землепользования и застройки на законе не основаны и отмену судебного решения не влекут.

Часть 3 ст. 34 ФЗ РФ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусматривает, что утверждение границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон относится к компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия, порядок разработки которого, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон которых устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 4 ст. 34 ФЗ от 25.06.2002 г.).

Согласно п. 8 ст 11 Градостроительного кодекса РФ Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с ч. 5 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия.

Изложенное означает, что Правила не устанавливают границы зон охраны объектов культурного наследия города Перми и режимы использования в границах данных зон, а лишь отображают их в соответствии с требованиями законодательства, в связи с чем процедура их утверждения представительным органом местного самоуправления не может быть нарушена. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению и утверждению границ зон охраны объектов и режимов их использования в границах данных зон. В рассматриваемом вопросе Пермская городская Дума связана с решением Правительства Пермского края и не может выйти за пределы предоставленных ему полномочий. При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки города

Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. не противоречат положениям ч. 3 ст. 34 "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Суд первой инстанции пришел также правильному выводу о том, что оспариваемые положения не противоречат как положениям ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, Положению об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 года N 865, так и п. 8 раздела 3.1.5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 г. Указанная Инструкция не регламентирует порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, а определяет требования, предъявляемые на территории Российской Федерации к составу и содержанию материалов, организации разработки, рассмотрения, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации. Выводы суда в этой части мотивированы, апелляционная жалоба, суждений о несогласии с данными выводами, не содержит.

Не влекут отмену судебного решения и доводы апелляционной жалобы о том, что поскольку режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон объектов культурного наследия г. Перми утверждены только Постановлением Правительства Пермского края от 13.11.2010 года N 886-п, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия утверждены в статье 53 Правил органом, не имеющим соответствующих полномочий и с нарушением установленной законодательством процедуры. Полагают, что поскольку Постановление Правительства Пермского края N 119-п от 15.06.2007 года "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия" официально в полном объеме не опубликовывалось, оно не может применяться, а до вступления указанного Постановления Пермская городская Дума не вправе была утверждать Правила землепользования и застройки в части статей 50 и 53.

Однако, положения ст. 53 Правил землепользования и застройки города Перми, утв. решением Пермской городской Думы отражают описание ограничений, налагаемые на объекты капитального строительства, располагаемые в границах зон, определенных на карте ст. 50 Правил, а не устанавливает режимы использования в границах данных зон. Кроме того, Постановление Правительства Пермского края от 15.06.2007 г. N 119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия" было опубликовано в "Российской газете" N 132 22.06.2007 года т.е. Правила были утверждены решением Пермской городской Думы после издания и опубликования Постановления Пермского края от 15.06.2007 г. N 119-п. В дальнейшем приложение к постановлению в картографическом виде было опубликовано в приложении к "Бюллетеню законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 27 13.07.2009 г., в связи с чем доводы апелляционной жалобы о не применении указанного акта также не состоятельны.

Принимая решение, суд первой инстанции объективно исследовал материалы дела, правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, верно применил материальный закон, нарушений процессуального законодательства не допустил. Совокупности собранных по делу доказательств судом дана надлежащая оценка.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

Решение Ленинского районного суда г. Перми от 26 марта 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Д. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи