Постановление Законодательного Собрания Тверской области от 7 октября 2004 г. N 1009-П-3 "О проекте закона Тверской области "О фонде муниципального развития Тверской области"

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 28 октября 2004 г. N 1020-П-3 принят закон Тверской области от 12 ноября 2004 г. N 63-ЗО "О фонде муниципального развития Тверской области"

Законодательное Собрание Тверской области постановляет:

1. Принять в первом чтении проект закона Тверской области "О фонде муниципального развития Тверской области", внесенный Губернатором Тверской области.

2. Направить указанный законопроект Губернатору Тверской области, в прокуратуру Тверской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области, главам муниципальных образований.

Установить, что поправки к указанному законопроекту направляются в постоянный комитет Законодательного Собрания Тверской области по бюджету и налогам до 15 октября 2004 года.

3. Постоянному комитету Законодательного Собрания Тверской области по бюджету и налогам доработать указанный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Законодательного Собрания Тверской области во втором чтении.

4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Законодательного

Собрания Тверской области

М.Ж. Хасаинов

Принят в I чтении

Проект

Тверская область

Закон
О фонде муниципального развития Тверской области

ГАРАНТ:

См. комментарий Владимира Петрова от 8 октября 2004 г. к законопроектам по реформированию межбюджетных отношений

 См. пояснительную записку

     финансово-экономическое обоснование

Статья 1. Назначение Фонда

Фонд муниципального развития Тверской области (далее - Фонд) предназначен для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения (далее - проектов и программ).

Статья 2. Форма предоставления средств из Фонда

Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований Тверской области из Фонда предоставляется в форме субсидий.

Статья 3. Порядок формирования Фонда

1. Фонд образуется в составе расходов областного бюджета Тверской области.

2. Объем Фонда устанавливается и утверждается законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год.

3. Фонд формируется за счет:

собственных доходов областного бюджета Тверской области;

финансовой помощи из федерального бюджета Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Статья 4. Направления использования Фонда

Средства Фонда распределяются между бюджетами муниципальных образований Тверской области на конкурсной основе.

Законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год определяются направления расходов муниципальных образований Тверской области, по которым в очередном финансовом году будут подлежать долевому финансированию из Фонда инвестиционные программы (проекты). Законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год также устанавливаются суммы Фонда, подлежащие расходованию на соответствующие направления расходов.

Статья 5. Порядок распределения Фонда

1. Средства Фонда по каждому из направлений расходов распределяются между программами (проектами) и муниципальными образованиями Тверской области посредством проведения конкурса. Порядок и сроки проведения конкурса устанавливаются Администрацией Тверской области с учетом требований настоящего закона.

2. К конкурсу допускаются программы (проекты), в которых доля финансирования из бюджета муниципального образования Тверской области составляет не менее 10%.

3. Предоставляемые на конкурс программы (проекты) должны содержать следующие разделы:

проблемное поле, решаемое с помощью программы (проекта);

обоснование необходимости участия муниципального образования Тверской области в решении проблемы;

цели реализации программы (проекта);

основные мероприятия по реализации программы (проекта);

количественные индикаторы достижения промежуточных и конечных результатов программы (проекта);

срок реализации программы (проекта);

объем ресурсов, необходимый для реализации программы (проекта), с разбивкой по годам;

обоснование объема ресурсов, необходимого для реализации программы (проекта);

структура источников финансирования программы (проекта), в том числе заявленная доля муниципального образования Тверской области в финансировании программы (проекта);

методика оценки социальной и экономической эффективности реализации программы (проекта);

расчет социальной и экономической эффективности реализации программы (проекта);

механизмы реализации программы (проекта);

механизмы управления и контроля за исполнением программы (проекта).

4. Распределение Фонда осуществляется в 2 этапа.

На первом этапе утверждается финансирование по программам (проектам), для которых было утверждено финансирование за счет средств Фонда в прошлом году и срок реализации которых распространяется на очередной финансовый год. Финансирование на очередной финансовый год утверждается при условии:

достижения указанных в программе (проекте) промежуточных количественных результатов;

целевого использования средств, выделенных на реализацию проекта или программы;

финансирования проекта или программы из бюджета муниципального образования Тверской области в объемах, предусмотренных при утверждении финансирования за счет средств Фонда в предыдущем году.

На втором этапе утверждается финансирование по новым программам (проектам), а также по тем программам (проектам), которые не были допущены к финансированию на первом этапе в силу невыполнения установленных настоящим законом условий.

Обязательными критериями конкурсного отбора программ (проектов) являются:

срок реализации программы (проекта);

ожидаемая социальная и экономическая эффективность;

соответствие приоритетам социально-экономического развития Тверской области, закрепленным в нормативных правовых актах Тверской области;

доля участия муниципального образования Тверской области в финансировании программы или проекта;

качество обоснования необходимого объема ресурсов и соответствие другим требованиям, установленным пунктом 3 статьи 4 настоящего закона.

Законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год могут устанавливаться дополнительные критерии отбора проектов и программ в зависимости от приоритетов социально-экономического развития Тверской области на краткосрочную перспективу.

5. Состав, порядок создания, работы конкурсной комиссии, порядок объявления и публикации результатов конкурсов устанавливаются Администрацией Тверской области.

6. Распределение субсидий из Фонда между муниципальными образованиями Тверской области утверждается законом об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год в разрезе инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры.

Статья 6. Порядок предоставления субсидий из Фонда

1. Субсидии из Фонда предоставляются только при условии подписания с муниципальным образованием Тверской области соглашения, оговаривающего порядок и возможность осуществления со стороны Администрации Тверской области и (или) уполномоченных областных исполнительных органов государственной власти Тверской области проверки целевого использования средств, выделенных на реализацию программы (проекта) из всех источников финансирования.

2. Предоставление средств из Фонда осуществляется в соответствии с графиком выделения средств, пропорционально объему фактического финансирования проекта или программы из бюджета муниципального образования Тверской области, на основании документов, подтверждающих объемы финансирования со стороны муниципального образования Тверской области.

3. График выделения средств из Фонда согласуется с органами местного самоуправления и формируется в соответствии с планируемым графиком расходов бюджета муниципального образования Тверской области на финансирование программы или проекта, исходя из установленной доли участия областного бюджета Тверской области в финансировании программы или проекта.

4. Средства, выделенные из областного бюджета Тверской области на финансирование программы или проекта, на каждую отчетную дату не должны превышать сумму, рассчитанную исходя из установленной доли участия областного бюджета Тверской области в финансировании программы или проекта и фактических расходов местного бюджета на программу или проект за отчетный период. Порядок предоставления и формы отчетных документов, подтверждающих выделение средств из бюджета муниципального образования Тверской области на финансирование проекта или программы, утверждается департаментом финансов Тверской области.

5. В случае не поступления в департамент финансов Тверской области отчетных документов, подтверждающих объемы фактического финансирования из местного бюджета программы (проекта), предусмотренного согласованным графиком, финансирование из областного бюджета Тверской области приостанавливается.

6. В случае непоступления в департамент финансов Тверской области отчетных документов, подтверждающих объемы фактического финансирования из местного бюджета программы или проекта до 15 декабря соответствующего финансового года, выделение оставшегося объема субсидий бюджету муниципального образования на финансирование данной программы или проекта не осуществляется, лимиты финансирования на следующий год не переносятся.

Статья 7. Контроль за целевым использованием средств

Муниципальные образования Тверской области - получатели средств Фонда, обязаны обеспечить целевое направление субсидий из Фонда и предоставлять отчетность об их использовании по формам и в сроки, устанавливаемые Администрацией Тверской области.

Администрация Тверской области либо уполномоченные Администрацией Тверской области областные исполнительные органы государственной власти Тверской области имеют право провести проверку целевого использования муниципальными образованиями Тверской области средств Фонда.

В случае нецелевого использования муниципальными образованиями Тверской области субсидий из Фонда, средства, использованные не по назначению, подлежат изъятию в доход областного бюджета Тверской области в установленном законодательством порядке.

Контроль за выполнением муниципальными образованиями Тверской области условий и целевого направления средств Фонда возлагается на уполномоченные Администрацией Тверской области органы исполнительной власти Тверской области.

Статья 8. Заключительные положения

Настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Губернатор Тверской области

Д.В. Зеленин

Тверь

Пояснительная записка к проекту закона
"О фонде муниципального развития Тверской области"

Проект закона разработан в соответствии с п. 6 комплексного плана мероприятий Администрации Тверской области и областных исполнительных органов государственной власти Тверской области по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О положении в стране и основных направлениях внешней и внутренней политики государства" (26 мая 2004 года), утвержденный постановлением Администрации Тверской области от 09.08.2004 N 160-па.

Нормативное основание для создания фонда

Возможность для формирования фонда муниципального развития (далее - ФМР) в Тверской области предусмотрена федеральным законодательством:

* Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ), статья 62;

* Федерального закона от 20.08.2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", статья 139.

Цели и задачи создания фонда

Цель образования фонда муниципального развития - долевое участие в финансировании важных инвестиционных программ (проектов) муниципального значения. Иначе говоря, ФМР выполняет функции финансирования из областного бюджета капитальных расходов по вопросам, отнесенных к ведению муниципальных образований.

Тем не менее, создание ФМР - это не только, и не столько способ переформатировать текущее финансирование капитальных расходов местного значения из областного бюджета, сколько способ придать осмысленность данному финансированию, согласовать его с целями развития Тверской области.

Совершенно иную роль в этом процессе начинают играть и органы местного самоуправления Тверской области. Создание ФМР максимально стимулирует их к активному, инициативному поведению - формулированию собственных программ развития, которые впоследствии должны получить финансирование из областного бюджета. Тем самым, из пассивной позиции получателя средств областного бюджета муниципалитеты переходят в активную позицию составления собственной программы развития. В известной мере это решает еще одну проблему - когда инвестиции областного бюджета (например, на постройку школы) создают впоследствии социальные обременения для местного бюджета (на содержание школы) без согласия на то местных органов власти. Выделение капитальных субсидий через ФМР переворачивает ситуацию - именно местные органы власти выбирают потенциальный объект (программу) софинансирования.

Другой важный момент, привносимый законопроектом - это открытая конкуренция программ и проектов развития, претендующих на финансирование из областного бюджета. Не защита строительства отдельных объектов в рамках предложений отраслевого департамента, а открытый конкурс по жестким требованиям и критериям. Это должно способствовать значительному росту качества финансируемых программ, повышению синергетического эффекта от их финансирования.

Кроме того, обязательное участие бюджета муниципального образования в финансировании программы (проекта) должно повысить ответственность органов местного самоуправления, обеспечить экономию средств областного бюджета.

Последний аргумент в пользу создания ФМР - это ограничения, которые с 2006 года наложит федеральный законодатель на финансирование из областного бюджета вопросов местного значения. Известно, что решение вопросов местного значения должно осуществляться из местных бюджетов. Участие регионального бюджета в финансировании вопросов местного значения будет ограничено субсидиями фонда софинансирования социальных расходов и субсидиями фонда муниципального развития. Помимо этого не запрещены и иные формы финансовой помощи, но их объем жестко ограничен - не более 10% от общего объема финансовой помощи муниципальным образованиям (не считая субвенций). Поскольку в Тверской области 10%-й лимит предлагается использовать для выделения дотаций на сбалансированность местных бюджетов, единственным источником для поддержки капитальных расходов на местах становится ФМР.

Порядок формирования Фонда

Объем фонда муниципального развития устанавливается ежегодно законом области о бюджете. Объем фонда не фиксируется в абсолютной цифре или какой-то доле от расходов, поскольку:

* возможности областного бюджета по софинансированию инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований могут меняться год от года;

* могут меняться приоритеты областной бюджетной политики в связке: "областные полномочия - социально-значимые расходы местных бюджетов - инвестиционные программы муниципальных образований".

Кроме того, на переходном периоде должна произойти трансформация существующей адресной инвестиционной программы и областных целевых программ (в части финансирования объектов местного значения). Часть этих расходов будет прекращена, другая часть "перейдет" в фонд муниципального развития. Это еще один фактор неопределенности, не позволяющий сегодня точно определить размер фонда на среднесрочную перспективу.

Порядок распределения фонда

Законопроектом предусмотрено конкурсное распределение фонда, что объясняется необходимостью выбора нескольких программ из большого числа предлагаемых (т.к. финансирование всех программ привело бы к распылению средств и низкому социально-экономическому эффекту).

Порядок и сроки проведения конкурса, а также прочие технические детали (порядок подачи документов, формы документов и т.д.) в законопроекте не устанавливаются. Предусмотрено, что эти моменты будут утверждены Постановлением администрации области. Проект закона, в свою очередь, оговаривает обязательные требования, предъявляемые к программам (проектам) и правилам их отбора.

Первое - это минимальная доля финансирования со стороны муниципального образования в размере 10%. Минимальная доля установлена для повышения ответственности муниципального образования за реализацию проекта, роста его заинтересованности (т.е. чтобы исключить "программы ради получения средств областного бюджета"). Впоследствии доля участия местного бюджета становится одним из основных критериев для отбора программ (проектов). В связи с этим, можно ожидать более высоких показателей доли участия данного при фактическом финансировании.

Второе - это установление жестких требований к оформлению и составлению программ - программы (проекты), представляемые на конкурс должны отвечать основным принципам программно-целевого бюджетирования. Перечисление данных требований в законопроекте позволяет заранее отсечь непроработанные, некачественные программы (проекты), а также существенно облегчает оценку и последующий выбор программ-победителей. Краткие пояснения по каждому из требований приведены в таблице:

N	Требование (раздел)	Пояснение
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13	проблемное поле, решаемое с помощью программы (проекта) обоснование необходимости участия муниципального образования в решении проблемы цели реализации программы (проекта) основные мероприятия по реализации программы (проекта) количественные индикаторы достижения промежуточных и конечных результатов программы (проекта) срок реализации программы (проекта) объем ресурсов, необходимый для реализации программы (проекта), с разбивкой по годам обоснование объема ресурсов, необходимого для реализации программы (проекта) структура источников финансирования программы (проекта), в том числе заявленная доля муниципального образования в финансировании программы (проекта) методика оценки социальной и экономической эффективности реализации программы (проекта) расчет социальной и экономической эффективности реализации программы (проекта) механизмы реализации программы (проекта) механизмы мониторинга и контроля за исполнением программы (проекта)	позволяет оценить соответствие решаемых проблем областным приоритетам, а также оценить нацеленность программы (проекта) на решение проблемы. позволяет оценить: а) соответствие программы (проекта) полномочиям муници- палитета, б) возможности других субъектов решить проблему самостоятельно. позволяет оценить: соответствие проблематике и приоритетам социально-экономического развития области. позволяет оценить степень соответствия мероприятий поставленным целям (возможность достичь с помощью этих мероприятий поставленных целей), оценить проработанность программы (проекта), повысить степень контроля. наличие количественных индикаторов является необходимым для действенного контроля за осуществлением программы (проекта); в ином случае контроль будет ограничиваться контролем за введенными ресурсами. дает представление о задержке в получении эффекта от программы (проекта), о возможностях местного бюджета по финансированию программы. дает представление о необходимом объеме субсидий из фонда; используется для расчета эффективности. ключевой пункт для оценки проработанности программы (проекта). позволяет оценить надежность финансирования программы (проекта) из других источников; дает представление о степени заинтересованности местных органов власти. дает возможность оценить проработанность подхода к расчету социального и экономического эффекта от реализации проекта (программы). один из ключевых пунктов для выбора программ-победителей. позволяет оценить адекватность механизмов реализации заявленным целям позволяет оценить потенциальную степень контроля за исполнением программы (проекта).

Третье - это двухэтапная схема распределения фонда муниципального развития. На первом этапе определяется, включаются ли в ФМР на очередной год программы (проекты), которые финансировались в текущем году, но срок реализации которых не истек. Такие программы (проекты) имеют приоритет перед остальными, т.к. финансирование по ним уже было открыто ранее, и отказ от их дальнейшего финансирования фактически означает отрицательный эффект (социальный, экономический) использования средств областного бюджета. Однако, для этого нужно быть уверенным в том, что реализацию данных программ (проектов) за предыдущий год можно назвать удовлетворительной. С этой целью, "вне конкурса" проходят лишь те программы, по которым:

1. были достигнуты промежуточные результаты, прописанные в программе;

2. не было обнаружено факта нецелевого расходования средств;

3. муниципальное образование соблюдало свои обязательства по финансовому обеспечению программы (проекта).

Если хотя бы одно из этих условий не было соблюдено, программа (проект) участвует в конкурсе наравне с вновь предложенными инвестиционными программами (проектами).

Четвертое - обязательные критерии отбора программ (проектов). Законом о бюджете области на очередной год также могут устанавливаться дополнительные критерии. Проектом закона установлены 5 обязательных критериев. Во-первых, это срок реализации программы или проекта (чем меньше срок, тем более предпочтительна реализация программы). Во-вторых, это ожидаемая социальная и экономическая эффективность программы (полученный эффект соотносится с затратами на реализацию программы). В-третьих, это соответствие нормативно закрепленным приоритетам развития области (для обеспечения комплиментарности областных и муниципальных программ развития). В-четвертых, это доля участия местного бюджета (чем она больше, тем выше эффективность использования средств областного бюджета и тем выше ответственность местных органов власти). Наконец, это проработанность программы (проекта), качество обоснований и возможность последующего контроля, которые оцениваются с помощью ранее установленных требований к составлению программ (проектов).

Таким образом, по итогам конкурса должны победить программы (проекты), максимально соответствующие приоритетам социально-экономического развития области, обладающие наибольшей эффективностью и степенью проработки, достаточной для организации предварительного и последующего контроля.

После утверждения результатов конкурса окончательное распределение средств ФМР по программам (проектам) и муниципальным образованиям утверждается в составе закона области о бюджете на очередной год.

Порядок предоставления субсидий из фонда

Предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований осуществляется в соответствии с графиком, согласованным с органами местного самоуправления и заложенного в бюджетную роспись областного бюджета.

Основной принцип финансирования проектов и программ со стороны областного бюджета - это соблюдение пропорции в финансировании программы (проекта) между местным бюджетом и областным бюджетам, которая была заявлена на конкурсе. Этот же принцип должен ложиться в основу графика финансирования, который согласовывается с органами местного самоуправления. Таким образом, выделение субсидий из областного бюджета осуществляется в соответствии с утвержденным графиком, но с условием, что доля участия областного бюджета в финансировании не должна превышать установленного значения.

С этой целью в законопроекте предусмотрено, что субсидии из ФМР предоставляются только после фактического финансирования программы из местного бюджета и в установленной пропорции. Если по итогам года муниципалитет не выполнил свои обязательства по финансированию программы, то соответствующая доля субсидий из ФМР ему не предоставляется, а лимиты на следующий год не переносятся.

Контроль за целевым использованием средств

Проектом закона заложена схема, при которой исполнительные органы власти области имеют право проверки целевого использования средств, выделенных на реализацию программы (проекта). Причем это касается как субсидий ФМР, так и средств местного бюджета (в ином случае нельзя оценить насколько эффективно реализуется вся программа). Для того, чтобы проверка целевого использования средств, выделяемых на финансирование программы (проекта) из местного бюджета стала возможной, законопроект предусматривает выделение субсидий только в случае заключения органами местного самоуправления соответствующего соглашения.

Документы, которые должны быть разработаны в связи с принятием
законопроекта

Принятие законопроекта потребует от областных органов власти разработки ряда подзаконных актов и документов, необходимых для реализации закона. К ним относятся:

* статьи в закон области "Об областном бюджете Тверской области на 2005 год", определяющие объем фонда на 2005 год и его распределение между муниципальными образованиями (в разрезе проектов и программ);

* Постановление администрации области "О порядке и сроках проведения конкурса на получение субсидий из фонда муниципального развития Тверской области";

* форма программы (проекта) для участия в конкурсе;

* Постановление администрации области "О составе, порядке создания и работы конкурсной комиссии по отбору инвестиционных программ (проектов) муниципальных образований для выделения субсидий из фонда муниципального развития Тверской области";

* формы отчетности и порядок их предоставления для контроля за фактическим выделением средств местного бюджета на финансирование программы (проекта);

* формы отчетности и порядок их предоставления для контроля за целевым использованием субсидий, выделенных из фонда.

Начальник департамента

финансов Тверской области

В.Б. Толоко

Финансово-экономическое обоснование
проекта закона Тверской области
"О фонде муниципального развития Тверской области"

Объем Фонда в 2005 году будет определен законом об областном бюджете Тверской области на 2005 год.

Начальник департамента

финансов Тверской области

В.Б. Толоко