Постановление Законодательного Собрания Тверской области от 7 октября 2004 г. N 1008-П-3 "О проекте закона Тверской области "О фонде софинансирования социальных расходов Тверской области"

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 28 октября 2004 г. N 1019-П-3 принят закон Тверской области от 12 ноября 2004 г. N 62-ЗО "О фонде софинансирования социальных расходов Тверской области"

Законодательное Собрание Тверской области постановляет:

1. Принять в первом чтении проект закона Тверской области "О фонде софинансирования социальных расходов Тверской области", внесенный Губернатором Тверской области.

2. Направить указанный законопроект Губернатору Тверской области, в прокуратуру Тверской области, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Тверской области, главам муниципальных образований.

Установить, что поправки к указанному законопроекту направляются в постоянный комитет Законодательного Собрания Тверской области по бюджету и налогам до 15 октября 2004 года.

3. Постоянному комитету Законодательного Собрания Тверской области по бюджету и налогам доработать указанный законопроект с учетом поступивших поправок и внести его на рассмотрение Законодательного Собрания Тверской области во втором чтении.

4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Законодательного

Собрания Тверской области

М.Ж. Хасаинов

Принят в 1 чтении

Проект

Тверская область

Закон
О фонде софинансирования социальных расходов Тверской области

ГАРАНТ:

См. комментарий Владимира Петрова от 8 октября 2004 г. к законопроектам по реформированию межбюджетных отношений

 См. пояснительную записку

     финансово-экономическое обоснование

Статья 1. Назначение фонда

Фонд софинансирования социальных расходов Тверской области (далее - Фонд) предназначен для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований Тверской области в соответствии с их расходными обязательствами.

Статья 2. Форма предоставления средств из Фонда

Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований Тверской области из Фонда предоставляется в форме субсидий.

Статья 3. Порядок формирования Фонда

Фонд образуется в составе расходов областного бюджета Тверской области.

Фонд формируется за счет:

собственных доходов областного бюджета Тверской области;

финансовой помощи из федерального бюджета Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Объем Фонда утверждается в абсолютном значении законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год.

Статья 4. Направления использования Фонда

Средства Фонда распределяются между муниципальными образованиями Тверской области в соответствии с единой Методикой, утверждаемой законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год.

Законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год определяются направления расходов муниципальных образований Тверской области, подлежащие софинансированию из Фонда. Законом Тверской области об областном бюджете Тверской области также устанавливаются доли Фонда, подлежащие расходованию на соответствующие направления расходов.

Методика распределения средств для каждого из софинансируемых направлений должна устанавливать:

условия получения муниципальными образованиями Тверской области средств из Фонда;

целевое направление использования средств Фонда;

группу потребителей бюджетных услуг по софинансируемому направлению расходов;

корректирующие коэффициенты на различия в численности потребителей бюджетных услуг по софинансируемому направлению и стоимости осуществления соответствующего типа расходов;

корректирующий коэффициент на различия в возможностях местных бюджетов обеспечить финансирование соответствующего направления расходов за счет собственных средств;

формулу расчета размера субсидии для всех муниципальных образований Тверской области, удовлетворивших условиям получения средств из Фонда.

Статья 5. Определение объема субсидий

В распределении средств Фонда участвуют муниципальные образования Тверской области, к полномочиям которых отнесено решение вопросов, определенных в качестве объектов софинансирования и которые удовлетворяют условиям получения средств из Фонда.

Фонд распределяется по каждому из направлений расходов между муниципальными образованиями Тверской области, пропорционально численности потребителей бюджетных услуг по софинансируемому типу расходов, скорректированной на:

различия в стоимости оказания соответствующих бюджетных услуг по муниципальным образованиям Тверской области;

различия в возможностях местных бюджетов обеспечить финансирование соответствующего направления расходов за счет собственных средств.

Распределение средств Фонда утверждается законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год в абсолютной сумме по каждому муниципальному образованию Тверской области в разрезе направлений расходов в соответствии со статьей 4 настоящего закона.

Статья 6. Условия и порядок предоставления субсидий из Фонда

Муниципальные образования Тверской области имеют равные права на получение субсидий из Фонда в соответствии с единой Методикой, утвержденной законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год.

В законе о бюджете муниципального образования Тверской области должны быть утверждены средства по направлениям расходов, подлежащих софинансированию из Фонда.

Выделение субсидий из Фонда осуществляется только в отношении муниципальных образований Тверской области, выполняющих условия, установленные для получения субсидий из Фонда по соответствующему направлению расходов законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год.

Выделение субсидий из Фонда осуществляется в соответствии с бюджетной росписью доходов и расходов областного бюджета Тверской области в порядке, установленном Администрацией Тверской области.

Выделение субсидий из Фонда может быть прекращено для отдельного муниципального образования Тверской области в случае нарушения муниципальным образованием в ходе исполнения местного бюджета условий, установленных законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на очередной финансовый год.

Средства Фонда, не перечисленные бюджетам муниципальных образований Тверской области в связи с невыполнением или нарушением органами местного самоуправления условий получения субсидий из Фонда, подлежат изъятию из Фонда и направлению на иные статьи расходов областного бюджета Тверской области в соответствии с действующим законодательством.

Статья 7. Контроль за целевым использованием средств Фонда

Муниципальные образования Тверской области - получатели средств Фонда, обязаны обеспечить целевое направление субсидий из Фонда и предоставлять отчетность об их использовании по формам и в срок, устанавливаемые Администрацией Тверской области.

Администрация Тверской области либо уполномоченные Администрацией Тверской области областные органы государственной власти Тверской области имеют право провести проверку целевого использования муниципальными образованиями Тверской области средств Фонда.

В случае нецелевого использования муниципальными образованиями Тверской области субсидий из Фонда, средства, использованные не по назначению, подлежат изъятию в доход областного бюджета Тверской области в установленном законодательством порядке.

Контроль за выполнением муниципальными образованиями Тверской области условий и целевого направления средств Фонда возлагается на уполномоченные Администрацией Тверской области органы исполнительной власти Тверской области.

Статья 8. Заключительные положения

Настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Губернатор Тверской области

Д.В. Зеленин

Тверь

Пояснительная записка к проекту закона Тверской области
"О фонде софинансирования социальных расходов Тверской области"

Проект закона разработан в соответствии с п. 6 комплексного плана мероприятий Администрации Тверской области и областных исполнительных органов государственной власти Тверской области по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О положении в стране и основных направлениях внешней и внутренней политики государства" (26 мая 2004 года), утвержденный постановлением Администрации Тверской области от 09.08.2004 N 160-па.

Нормативное основание для создания фонда

Возможность для формирования фонда софинансирования социальных расходов муниципальных образований (далее - ФССР) в Тверской области предусмотрена федеральным законодательством:

* Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ), статья 62;

* Федерального закона от 20.08.2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений", статья 139.

Цели и задачи создания фонда

Цель образования фонда софинансирования социальных расходов - долевое участие в финансировании наиболее приоритетных на настоящий момент расходов бюджетов муниципальных образований.

С разграничением расходов между субъектом РФ и органами местного самоуправления объемы и структура расходов местных бюджетов начинают практически полностью зависеть от решений органов местного самоуправления. Более того, решения органов местного самоуправления в рамках своих полномочий формально перестают зависеть от предпочтений органов власти субъекта Российской Федерации.

Фонд софинансирования социальных расходов - это цивилизованный инструмент стимулирования местных органов власти к принятию тех или иных действий. Воздействие субсидий областного фонда софинансирования социальных расходов может быть как прямым, так и косвенным. Прямое воздействие заключается в увеличении тех расходов, которые на уровне области считаются приоритетными. Косвенное - в выполнении местными органами власти тех условий, которые будут установлены на областном уровне и которые будет необходимо выполнить для получения субсидий из фонда.

Таким образом, фонд софинансирования социальных расходов является мощным инструментом стимулирования институциональных реформ, повышения эффективности работы местных органов власти, проявления других инициатив со стороны органов местного самоуправления области.

Кроме того, в 2006-2008 гг. фонд софинансирования будет выполнять еще одну важную функцию - поддерживать на должном уровне финансирование приоритетных расходов из местных бюджетов, которые наиболее сильно пострадали при переходе к новой системе организации межбюджетных отношений. Возникновение данной функции объясняется тем, что Федерация устанавливает ограничения на объем фонда стабилизации местных финансов, который был создан специально для целей частичной компенсации потерь местных бюджетов. С этой целью часть ФССР в 2006-2008 гг. может направляться на:

* долевое финансирование определенных расходов местных бюджетов, с оговоркой на необходимый объем финансирования со стороны местного бюджета (например, в расчете на одного потребителя бюджетной услуги);

* софинансирование мероприятий муниципальных образований, направленных на реструктуризацию бюджетной сети, повышение эффективности бюджетных расходов, программы энергосбережения и т.д.

Порядок формирования фонда

Законопроектом предусмотрено, что объем фонда устанавливается ежегодно законом области о бюджете. Отсутствие жесткой фиксации суммы фонда, или какой-нибудь базы, в зависимости от которой определяется размер фонда, объясняется двумя причинами:

* во-первых, заложенным законопроектами области механизмами существования фонда стабилизации местных финансов. Размер данного фонда в 2006 году может серьезно сократиться, а высвобождающиеся средства (индексированные на темпы инфляции) будут направляться в фонд софинансирования и фонд муниципального развития. Поскольку фонд стабилизации - это временное образование, а ФССР - постоянное, нелогично включать в закон о ФССР пункты, зависящие от формирования фонда стабилизации;

* во-вторых, это дает возможность областным органам власти маневрировать пропорцией между фондом софинансирования и фондом развития для максимального соответствия приоритетам и целям социально-экономического развития области.

Порядок распределения фонда

Законопроектом предусмотрено, что распределение ФССР осуществляется раздельно по направлениям софинансирования, которые утверждаются ежегодно законом области о бюджете. Данное положение возникло в связи с тем, что приоритетных социальных расходов может быть несколько, что в свою очередь, требует распределения фонда по каждому из видов приоритетных расходов1.

Второй момент - это утверждение направлений расходования и методик распределения ежегодными законами о бюджете, а не законом о фонде софинансирования социальных расходов. Такая норма объясняется тем, что приоритеты неизбежно меняются, и ежегодная корректировка закона о ФССР фактически бы подорвала его статус как закона с неограниченным сроком действия. В то же время, поскольку объем фонда, и его распределение по муниципальным образованиям ежегодно утверждается законом о бюджете, утверждение тем же законом конкретных методик распределения представляется оправданным.

Между тем, с целью соблюдения единообразия в методологии распределения средств фонда законопроект определяет требования к методикам распределения:

Во-первых, это перечисление основных элементов, которые должна содержать в себе Методика распределения средств из фонда софинансирования. К таковым проектом закона отнесены:

1. Условия участия бюджета муниципального образования в распределении средств фонда по соответствующему направлению, софинансируемому из областного бюджета;

2. Целевое направление средств фонда. Данный пункт предусмотрен для того, чтобы четко обозначить целевое направления использования субсидий для осуществления последующего контроля;

3. Группа потребителей бюджетных услуг по соответствующему направлению расходов. Данный элемент методики необходим для того, чтобы определить различия муниципальных потребностей в целевой группе потребителей бюджетных услуг, оказание которых будет софинансироваться из областного бюджета;

4. Корректирующие коэффициенты на различия в численности потребителей бюджетных услуг и различия в стоимости бюджетных услуг. Данные коэффициенты необходимы для расчета потребностей муниципальных образований в финансировании соответствующего вида расходов. Если в качестве потребителей выступают все жители муниципальных образований, в качестве корректирующих коэффициентов может использоваться индекс бюджетных расходов (ИБР), используемый в Методике распределения фонда финансовой поддержки;

5. Корректирующие коэффициенты на различия в потребностях местных бюджетов в софинансировании данных расходов со стороны областного бюджета. Данный пункт включен в законопроект с целью экономии средств областного бюджета - т.е. для того, чтобы долевое финансирование получали те местные бюджеты, для которых высок риск недофинансирования соответствующих расходов. Наиболее часто, в качестве корректирующего коэффициента будет выступать уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования;

6. Формула расчета размера субсидии, которая должна обеспечить единство методики распределении фонда софинансирования, требуемое федеральным законодательством. В общем виде, фонд софинансирования социальных расходов по каждому из направлений будет распределяться пропорционально следующей сумме:

                     S = Nij x ИБРij x Ki,  где

Nij - численность потребителей i-го муниципального образования по j-му виду бюджетных услуг;

ИБРij - индекс различий в стоимости j-го вида бюджетных услуг в i-ом муниципальном образовании;

ki - корректирующий коэффициент на различия в потребности софинансирования для i-го муниципального образования (зачастую он может устанавливаться для всех муниципальных образований в размере 1).

Варианты использования формул при распределении ФССР

При распределении субсидий из фонда софинансирования в зависимости от целей выделения субсидий могут использоваться различные формулы и методики распределения. Приведем основные варианты, позволяющие охватить большую часть "веера целей".

Вариант 1. Выполнение условий

Цель - выполнение условий, установленных для получения субсидий из фонда софинансирования всеми органами местного самоуправления.

Распределение - между всеми муниципальными образованиями, выполнившими условия, пропорционально численности условных потребителей.

Формула: распределение осуществляется пропорционально следующим суммам:

                           S = Nij x ИБРij

Вариант 2. Поддержание уровня отдельных расходов

Цель - поддержать приоритетные для области расходы на приемлемом уровне для "проблемной группы" муниципальных образований.

Распределение - определяется "проблемная группа" (по показателю расчетной бюджетной обеспеченности), в качестве обязательного условия устанавливается обязательность финансирования приоритетных расходов в размере n рублей на одного условного потребителя. Распределение осуществляется между всеми муниципальными образованиями, которые обеспечили соответствующее финансирование (пропорционально численности условных потребителей, или в определенной сумме софинансирования на одного условного потребителя).

Формула:

                           S = Nij x ИБРij x Ki

           ki = 0, если БОi > БОцель, ki = 1, если БОi < БОцель

Пример: субсидии выделяются органам МСУ, расчетная обеспеченность которых налоговыми и неналоговыми доходами ниже среднего по области значения. Условие выделения субсидий - финансирование содержания школ в размере 20 рублей на одного ученика в месяц с учетом различий в стоимости оказания бюджетных услуг. Софинансирование - в размере 4 рублей на одного ученика в месяц, с учетом различий в стоимости оказания бюджетных услуг.

Вариант 3. Выполнение условий и поддержка проигравших

Цель - выполнение установленных условий всеми и поддержка проигравших местных бюджетов с низкой бюджетной обеспеченностью.

Распределение - между всеми муниципальными образованиями, выполнившими условия, пропорционально численности условных потребителей, с учетом коэффициента потребности в софинансировании.

                           S = Nij x ИБРij x Ki

                             Ki = БОср / БОi

Пример: субсидии выделяются всем МСУ, которые подняли уровень оплаты населением услуг ЖКХ до 100%. Софинансируются расходы по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда. Распределение осуществляется пропорционально численности условных потребителей и расчетной обеспеченности налоговыми и неналоговыми доходами.

В качестве другого варианта расчета коэффициента "нуждаемости" в софинансирования можно использовать следующий (значение коэффициента колеблется от 1 для наименее обеспеченного муниципалитета до 0 для наиболее обеспеченного):

                                 БОцель - БОi

                            Ki = ------------

                                    БОцель

Целевой уровень бюджетной обеспеченности в данном случае - это:

* либо максимальная расчетная бюджетная обеспеченность (если к получению субсидий допускаются все муниципальные образования);

* либо целевой уровень бюджетной обеспеченности, начиная с которого муниципальные образования получают субсидии из ФССР.

Во-первых, проект закона особо оговаривает требования к условиям, которые устанавливаются для муниципальных образований. Закрепляется несколько важных ограничений:

1. Законопроект устанавливает, что к отбору допускаются только те муниципальные образования, которые обладают полномочиями по осуществлению данных расходов. Эта норма была введена затем, чтобы исключить последующие противоречия, связанные с наличием местных бюджетов поселенческого уровня и муниципальных районов. Если софинансируются расходы на осуществление полномочий, которые отнесены к ведению поселений, то к отбору допускаются только поселения (в т.ч. и городские округа). Если же речь идет о полномочиях районов и городских округов, то поселения, входящие в состав муниципальных районов исключаются из списка претендентов на получение субсидий.

2. Законопроект запрещает указание на отдельные муниципальные образования при определении условий. Эта норма призвана обеспечить объективность и равные права муниципальных образований в распределении средств фонда и исключить возможность дискриминации отдельных муниципальных образований.

3. Законопроект определяет, что условия предоставления субсидий из ФССР должны быть связаны с решениями органов местного самоуправления, которые прямо влияют на объем и характер осуществления софинансируемых расходов. Такое ограничение было принято с целью сузить круг возможных условий, исключить условия, которые заведомо невыполнимы для всех или отдельных органов местного самоуправления (Например - "удвоение промышленного производства муниципалитета"). Поскольку условием получения средств из фонда становится соответствующее решение органов местного самоуправления, фактически все муниципальные образования получают равный доступ к распределению средств фонда.

Само установление условий для получения субсидий из фонда включено в проект закона не столько с целью отсечения определенных муниципальных образований для экономии бюджетных средств, сколько для стимулирования инициатив, реформ и действий со стороны муниципальных образований.

В-третьих, проект закона устанавливает рамочную конструкцию распределения средств между муниципальными образованиями. В общем виде сумма средств, выделенных на определенное направление, распределяется между муниципальными образованиями, которые удовлетворили установленным условиям. Распределение осуществляется пропорционально численности потребителей, скорректированной на различия в стоимости оказания бюджетных услуг и различия в потребностях по софинансированию данных расходов. Закрепление такого механизма делает методики распределения максимально прозрачными и простыми в расчетах.

Порядок предоставления субсидий из фонда

В проекте закона установлено, что субсидии из ФССР предоставляются муниципальным образованиям в соответствии с бюджетной росписью областного бюджета - т.е. в зависимости от прогнозируемого графика поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджет области.

Контроль за целевым использованием

С целью контроля за целевым направлением субсидий ФССР на осуществление приоритетных расходов, обозначенных в законе о бюджете области, законопроект обязывает органы местного самоуправления отчитываться по использованию средств фонда. Кроме того, предусмотрено право областных органов власти проводить проверки целевого характера использования средств фонда.

Документы, которые должны быть разработаны в связи с принятием законопроекта

Принятие законопроекта потребует от областных органов власти разработки ряда подзаконных актов и документов, необходимых для реализации закона. К ним относятся:

* статьи в закон области "Об областном бюджете Тверской области на 2005 год", определяющие объем фонда и направления распределения фонда софинансирования социальных расходов;

* методики распределения фонда софинансирования социальных расходов по направлениям расходов, утвержденным на 2005 год;

* порядки финансирования и контроля за использованием субсидий из Фонда в разрезе отраслей экономики и направлений расходования средств,

утвержденные Администрацией области

Начальник департамента

финансов Тверской области

В.Б. Толоко

Финансово-экономическое обоснование
проекта закона Тверской области
"О фонде муниципального развития Тверской области"

Объем Фонда в 2005 году будет определен законом Тверской области об областном бюджете Тверской области на 2005 год.

Начальник департамента

финансов Тверской области

В.Б. Толоко