Решение Судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 7 июня 2005 г. Суд пришел к выводу, что ст. 8 Закона Тверской области от 29 декабря 2004 г. N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по ее социальной поддержке" противоречит федеральным законам и поэтому является недействующей и не подлежащей применению (извлечение)

Решение Судебной коллегии по гражданским делам
Тверского областного суда
от 7 июня 2005 г.
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 сентября 2005 г. N 35-Г05-10 настоящее решение оставлено без изменения

Гу-ва И.Н. обратилась в суд с заявлением о признании недействующей ст. 8 Закона Тверской области от 29.12.2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке".

В обоснование требований указала, что с 1 января 2005 года вступил в силу Закон Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке", принятый Законодательным Собранием Тверской области и опубликованный в газете "Тверские ведомости N 57-ЗО декабря 2004 года. Данный Закон в статье 8 фактически устраняет органы власти Тверской области от обязанности устанавливать льготы многодетным семьям и предоставляет право Органам местного самоуправления на установление этих льгот, чем нарушает её право на получение льгот.

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В настоящее время действует Указ Президента РФ N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", который обязывает органы исполнительной власти субъектов РФ установить для многодетных семей ряд льгот, в частности скидку в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией, а для семей, проживающих в домах, не имеющих центрального отопления, - от стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению на данной территории; бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецептам врачей, для детей в возрасте до 6 лет; бесплатный проезд на внутригородском транспорте (трамвай, троллейбус, метрополитен и автобус городских линий (кроме такси), а также в автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся общеобразовательных школ; прием детей в дошкольные учреждения в первую очередь; бесплатное питание (завтраки и обеды) для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отчислений; бесплатное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе за счет средств всеобуча либо иных внебюджетных средств; один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок; оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечивать выделение для этих целей земельных участков, а также предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога; предоставлять безвозмездную материальную помощь либо беспроцентные ссуды для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; предусматривать полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; обеспечить первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков; содействовать предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья; при разработке региональных программ занятости учитывать необходимость трудоустройства многодетных родителей, возможность их работы на условиях применения гибких форм труда (неполный рабочий день, неполная рабочая неделя, работа на дому, временная работа и т.д.); обеспечивать организацию их обучения и переобучения с учетом потребностей экономики региона.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в п. 24. ч. 2 ст. 26.3 к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей, в том числе, многодетных семей. До 1 января 2005 года вышеуказанные льготы многодетным семьям предоставлялись в соответствии с Постановлением Главы Администрации Тверской области от 20.08.92 "О выполнении Указа Президента РФ N 431 от 05.05.92. "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Закон Тверской области от 29.12.04. N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" устанавливает ежемесячное пособие многодетной семье на каждого ребенка в размере 100 рублей, гарантирует многодетным семьям первоочередное право приема детей в оздоровительные и специализированные детские учреждения санаторного и лечебного типа. В отношении остальных льгот, а именно: льготное питание для детей; обеспечение на льготных условиях комплексом детской одежды; обеспечение первоочередного выделения для многодетных семей садово-огородных участков; содействие предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья ст. 8 названного Закона предусматривает, что органы местного самоуправления Тверской области вправе устанавливать и обеспечивать многодетным семьям эти льготы. В отношении льгот по оплате коммунальных услуг, бесплатных лекарств, бесплатного проезда не говорится ничего.

Таким образом, органы законодательной власти Тверской области освободили органы исполнительной власти Тверской области от обязанности по установлению данных льгот, предоставив это право органам местного самоуправления.

В соответствии с ч. 6 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, в том числе, по вопросам социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей с одновременной передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов. Однако оспариваемый закон Тверской области, предусмотрев право органов местного самоуправления на установление указанных льгот, не предусмотрел обязанности органов исполнительной власти Тверской области передать соответствующие материальные и финансовые ресурсы органам местного самоуправления г. Твери, в результате чего данные льготы её семье предоставлены не были.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ федеральные законы и Указы Президента РФ нормативного характера, изданные по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, обладают большей юридической силой, чем нормативные акты органов власти субъектов РФ. Следовательно, закон Тверской области "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" должен соответствовать Федеральному Закону и Указу Президента РФ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Поэтому она полагает, что ст. 8 Закона Тверской области от 29.12.04. N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" противоречит Указу Президента РФ N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" и Федеральному Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В судебном заседании Гу-ва И.Н. заявленные требования поддержала, пояснив, что со вступлением оспариваемого Закона в силу 1 января 2005 года её многодетная семья лишилась льгот, которыми пользовалась ранее. Льготы, которые перечислены в ст. 8 оспариваемого закона, она получить не сможет, поскольку органы местного самоуправления средства на реализацию этих льгот не имеют.

Представитель Законодательного Собрания Тверской области Аст-ва О.А. требования не признала, пояснив, что оспариваемый Закон принят Законодательным Собранием Тверской области в рамках установленных законодательством полномочий. Законом установлены меры социальной поддержки многодетных семей в виде выплаты ежемесячного пособия на каждого ребенка в размере 100 рублей, а также гарантированного права первоочередного приема детей в оздоровительные и специализированные детские учреждения лечебного и санаторного типа. Положения ст. 8 данного закона, которым органам местного самоуправления предоставлено право предоставлять многодетным семьям дополнительные права и льготы, носят рекомендательный характер, то есть устанавливают возможность предоставления ряда дополнительных (помимо установленных федеральным и областным законодательством) льгот многодетным семьям, исходя из финансовых возможностей бюджета муниципального образования. Статья 8 оспариваемого Закона не противоречит п. 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Пунктом 1 названного Указа предписано органам исполнительной власти установить для многодетных семей ряд мер социальной поддержки. Законодательное Собрание Тверской области данным Указом не наделено полномочиями по установлению определенных в Указе льгот.

Представитель Губернатора Тверской области Мих-ов С.Г. требования заявителя не признал и пояснил, что оспариваемый Закон не противоречит Указу Президента РФ от 05.05.1992 года, он устанавливает дополнительные льготы многодетным семьям. В соответствии с Указом Президента от 05.05.1992. льготы многодетным семьям установлены постановлением Главы администрации Тверской области от 20 августа 1992 года N 160 "О выполнении Указа Президента РФ N 431 от 05.05.92. "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Кроме того, оспариваемой нормой закона права Гур-ой И.Н. не нарушены, в связи с чем она не могла обращаться в суд с данными требованиями.

Допрошенная судом в качестве специалиста начальник юридического отдела Департамента финансов Администрации Тверской области Ил-на Н. Ю. пояснила, что статьей 6 Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" многодетной семье установлено пособие на каждого ребенка в размере 100 рублей. Статья 9 названного Закона предусматривает финансирование на выплату пособий многодетной семье за счет средств областного бюджета Тверской области. Статьей 15 Закона Тверской области от 29.12.2004. N 89-ЗО "Об областном бюджете Тверской области на 2005 год" в составе расходов областного бюджета Тверской области на 2005 год предусмотрены средства на реализацию Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" в сумме 28413 тысяч рублей. Указанные суммы заложены в бюджете на выплату пособия, установленного только ст. 6 Закона. Статьей 1 Закона Тверской области от 18 января 2005 года N 3-30 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан" полномочия органов государственной власти Тверской области по принятию решения о назначении и выплате пособия многодетной семье, установленного Законом Тверской области "О многодетной семье в Тверской области", переданы органам местного самоуправления Тверской области. Постановление Главы администрации Тверской области от 20 августа 1992 года N 160 "О выполнении Указа Президента РФ N 431 от 05.05.92. "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" в настоящее время утратившим силу не признано, но, поскольку принят Закон "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке", оно не действует, т.к. Закон имеет высшую силу. Этим Законом, по существу, все льготы заменены пособием, которое предусмотрено в ст. 6 Закона. Органы местного самоуправления льгот многодетным семьям в 2005 году не предоставляли.

Изучив материалы дела, заслушав объяснения представителей заявителя и заинтересованных лиц, специалиста, заключение прокурора Сол-вой Т.Б., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, судебная коллегия находит требования Гур-ой И.Н. подлежащими удовлетворению.

Судебная коллегия установила, что Гу-ва И.Н. имеет троих несовершеннолетних детей, в связи с чем в соответствии со ст. 1 Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-30 "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" ее семья является многодетной и на нее распространяется действие названного закона, в том числе, в части предоставления льгот.

С учетом данных обстоятельств судебная коллегия приходит к выводу о том, что в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 251 ГПК РФ Гу-ва И.Н. имела право на обращение в суд с требованиями о признании статьи 8 данного закона недействительной, в связи с чем доводы представителя Губернатора Тверской области об отсутствии у нее такого права являются несостоятельными.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами Г-вой И.Н. о том, что ст. 8 Закона Тверской области от 29.12.04. N 78-30 "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" противоречит Указу Президента РФ N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Пунктом названного Указа предписано органам исполнительной власти установить для многодетных семей ряд мер социальной поддержки. Органы законодательной власти субъекта Федерации данным Указом не наделены полномочиями по установлению определенных в нем льгот.

Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемая норма закона противоречит п. 24 ч. 2, ч. 6 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", п. в ст. 5, ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 8 Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-30 "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" предусмотрено, что органы местного самоуправления Тверской области вправе в установленном ими порядке предоставлять многодетным семьям дополнительные права и льготы, в том числе:

1. Льготную оплату стоимости содержания детей из многодетных семей в дошкольном образовательном учреждении.

2. Льготное получение детьми из многодетных семей дополнительного образования в общеобразовательных, художественных, музыкальных, спортивных школах и школах искусств.

3. Первоочередное предоставление льготных путевок в оздоровительные лагеря, санатории и детские площадки детям из многодетных семей - учащимся общеобразовательных учреждений.

4. Обеспечение на льготных условиях детей из многодетных семей комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе.

5. Льготное питание для детей из многодетных семей - учащихся общеобразовательных школ и учебных заведений профессионального образования.

6. Содействие в оплате обучения детей из многодетных семей в учебных заведениях высшего и среднего профессионального образования осуществляющих подготовку студентов на коммерческой основе.

7. Содействие предоставлению многодетным семьям льготных кредитов, ссуд, субсидий на приобретение строительных материалов, строительство или приобретение жилья в соответствии с действующим законодательством.

8. Первоочередное предоставление многодетным семьям садовых или огородных земельных участков, а также земли для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в размере не менее 0,15 га на семью.

В соответствии с п. "ж" ч. 1 ст. 720 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Согласно п. 24 ч. 2 ст. 26.З Федерального Закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания многодетных семей.

В силу ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в подпунктах 3, 5, 7-11, 14-21, 24, 26-31 и 37 пункта 2 настоящей статьи (в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с п. 6 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией.

Частью 4 ст. 6 названного Закона предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу п. п.2, 3 ст. 36 указанного Закона органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов, в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Следовательно, расходы на социальную поддержку многодетных семей должны быть предусмотрены в бюджете органа местного самоуправления.

К расходам, которые финансируются исключительно из местных бюджетов, расходы на социальную поддержку многодетных семей ст. 87 Бюджетного Кодекса РФ не отнесены.

Таким образом, предоставив статьей 8 оспариваемого закона органам местного самоуправления право предоставлять дополнительные льготы многодетным семьям, Законодательное Собрание Тверской области обязанности, которые возложены законом на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, возложило на органы местного самоуправления без передачи для этого необходимых средств, тем самым, расширив полномочия органов местного самоуправления, предоставленные им ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С доводами представителя Законодательного Собрания Тверской области о том, что положения оспариваемой статьи носят рекомендательный характер, судебная коллегия согласиться не может, поскольку они не основаны на законе.

В действительности, данное положение Закона "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" представляет собой уполномачивающую норму права.

Однако возможность предоставления органами государственной власти субъекта Российской Федерации прав органам местного самоуправления в отношении многодетных семей без предоставления для этого средств запрещена приведенными выше нормативными актами.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что ст. 8 Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" противоречит вышеназванным нормам федеральных законов, в связи с чем она подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия.

Руководствуясь ст. ст. 253, 198, 199 ГПК РФ, судебная коллегия решила:

Заявление Гур-вой И.Н. об оспаривании в части Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке" удовлетворить.

Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня принятия статью 8 Закона Тверской области от 29 декабря 2004 года N 78-ЗО "О многодетной семье в Тверской области и мерах по её социальной поддержке".

На решение может быть принесена кассационная жалоба и кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней с исчислением указанного срока со дня принятия судом решения в окончательной форме.