Раздел I. Характеристика проблем, на решение которых направлена ДЦП

Раздел I. Характеристика проблем, на решение которых направлена ДЦП

В последние годы в Тверской области осуществлен целый ряд мероприятий, направленных на реформирование системы управления общественными финансами региона и повышение эффективности бюджетных расходов. Среди наиболее существенных изменений: переход на казначейское исполнение бюджетов, как регионального, так и муниципальных, внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения с целью повышения эффективности их деятельности и повышения качества предоставляемых ими услуг населению, переход к новой системе межбюджетных отношений.

Реализация указанных мероприятий позволила повысить качество управления общественными финансами, систематизировать и оптимизировать многие процессы, повысить прозрачность финансовой системы, сделать ее более понятной и доступной как для непосредственных участников бюджетного процесса, так и для жителей области.

Тем не менее, не все поставленные задачи были реализованы в том объеме, в котором планировалось. Как следствие, в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд системных недостатков и нерешенных проблем, а именно:

1. Не в полной мере отработаны механизмы повышения эффективности бюджетных расходов, контроля и оценки эффективности производимых расходов, в том числе на уровне бюджетных учреждений Тверской области.

2. Недостаточно полно реализованы возможности повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, совершенствования процедур бюджетного процесса, проведения эффективной долговой политики.

3. В недостаточной степени используется административный ресурс, мотивирующие и стимулирующие механизмы для обеспечения полного использования доходного потенциала Тверской области.

4. Финансовая грамотность населения находится на низком уровне, сохраняется потребность в дополнительном обучении и повышении квалификации работников общественных финансов.

Отсутствие эффективных мер, направленных на решение вышеназванных проблем, в обозримой перспективе несет риски снижения общей эффективности функционирования бюджетной системы, появления индикаторов несбалансированности бюджетов региона, роста неудовлетворенности населения проводимой бюджетной политикой.

В то же время и уровень задач, которые сегодня стоят перед руководством региона, существенно повысился. Качество управления общественными финансами можно оценить с точки зрения его влияния на темпы продвижения к достижению поставленных целей. В связи с этим необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития, поставленных в как в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах, так и в Ежегодном послании Губернатора Тверской области Законодательному Собранию Тверской области от 10 декабря 2009 года, повышение требований к эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ставит новые задачи и в области управления общественными финансами.

Комплексный подход к выполнению поставленных задач в рамках ДЦП позволяет обеспечить эффективное решение актуальных вопросов развития бюджетной системы области.

1.1. Вопросы, связанные с повышением эффективности бюджетных расходов, оценки их эффективности, совершенствования бюджетного контроля

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года был поднят вопрос о необходимости оптимизации органами исполнительной власти бюджетных расходов. В связи с этим на федеральном уровне распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 1101-р утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Необходимо уже в 2010 году разработать аналогичную региональную программу с расширенным перечнем мероприятий и приступить к ее непосредственной реализации с 2011 года.

В Программе повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной на федеральном уровне, особо подчеркивается необходимость перехода к формированию федерального бюджета в программном формате.

В Тверской области уже осуществлено практическое внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат, сформирована нормативная правовая база, обеспечившая внедрение механизма программно-целевого планирования бюджета Тверской области, что на протяжении ряда лет обеспечило стабильно высокие показатели доли расходов консолидированного бюджета, формируемых в рамках программ. Тем не менее, необходимо предпринять еще целый ряд мер, направленных на приведение действующих в Тверской области механизмов в соответствие с концептуальными подходами, которые будут внедряться на федеральном уровне.

В рамках ДЦП планируется реализация мероприятий, направленных на совершенствование различных инструментов планирования и осуществления бюджетных расходов, прежде всего методологии формирования и исполнения программного бюджета и его увязки с приоритетами развития региона.

При этом долгосрочные стратегические приоритеты должны быть сопоставлены с реальными возможностями бюджета. Как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах, новые расходные обязательства должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений. Этот подход особенно важен при принятии расходных обязательств на долгосрочную перспективу в рамках формирования программного бюджета.

Не менее важным представляется планомерное внедрение новых принципов деятельности государственных и муниципальных учреждений Тверской области.

Несмотря на то, что в регионе достигнуты определенные результаты работы по переводу бюджетных учреждений в автономные учреждения, необходимо активизировать данный процесс.

Требуют детальной проработки вопросы оптимизации деятельности государственных и муниципальных учреждений Тверской области, в том числе их финансового обеспечения, связанные с реализацией в Тверской области Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Для повышения эффективности деятельности государственных учреждений, повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг необходимо разработать и реализовать мероприятия организационного и нормотворческого характера, направленные на совершенствование правового положения государственных учреждений, внедрение государственных (муниципальных) заданий, нормативов затрат на оказание государственных и муниципальных услуг, нормативов затрат на содержание имущества бюджетных учреждений Тверской области.

Расширение самостоятельности участников бюджетного процесса в Тверской области, в том числе на уровне учреждений, должно сопровождаться одновременным усилением ответственности за принятые решения и укреплением надежности системы бюджетного контроля.

В целях содействия развитию и повышению эффективности контрольно-ревизионной деятельности в рамках ДЦП предлагается софинансировать мероприятия на муниципальном уровне по организации и развитию органов муниципального финансового контроля, созданных представительными органами муниципальных образований Тверской области.

Также в ДЦП запланирован комплекс мероприятий по контролю за недопущением возникновения просроченной задолженности по обязательствам Тверской области и муниципальных образований. Необходимо сосредоточить усилия на недопущении роста просроченной кредиторской задолженности и максимальном сокращении уже имеющейся задолженности.

В области принято и реализуется постановление Администрации Тверской области от 18.06.2008 N 155-па "О Порядке мониторинга бюджетного сектора и кредиторской задолженности государственных учреждений и государственных унитарных предприятий Тверской области".

В рамках исполнения постановления приняты планы мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности. В результате в последние годы удалось значительно снизить объемы просроченной кредиторской задолженности. Однако не все процедуры утвержденного порядка на практике можно признать в достаточной мере эффективными. В рамках проекта ДЦП в дополнение к возможности рассмотрения задач по ликвидации задолженности комиссией по проведению административной реформы в Тверской области предлагается также рассматривать данные вопросы на заседаниях Бюджетной комиссии Тверской области в целях принятия решений о финансировании областных органов власти с учетом оценки эффективности работы в органах власти по недопущению кредиторской задолженности.

1.2. Вопросы, связанные с повышением качества управления региональными и муниципальными финансами, совершенствования процедур бюджетного процесса, проведения эффективной долговой политики

В последние годы предприняты активные меры по повышению эффективности государственного и муниципального управления в сфере бюджетных финансов. Однако нельзя признать, что в данном направлении приняты исчерпывающие меры. В условиях нестабильной экономической конъюнктуры высвобождение ресурсов для развития государственного сектора и поддержки региональной экономики возможны только при проведении политики, направленной на оптимизацию бюджетных финансов и повышение качества управления региональными финансами и осуществления бюджетного процесса в Тверской области.

Показателем успешности осуществления вышеуказанных мер должно стать достижение и поддержание Тверской областью высокого рейтинга качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, формируемого Минфином России. В настоящее время проект нормативного акта о проведении такого рейтингирования субъектов Российской Федерации проходит согласование в Минфине России. Анализ положений проекта показывает, что достижение высокого рейтинга зависит от слаженной, скоординированной работы финансового органа субъекта Российской Федерации, органов государственной власти, органов местного самоуправления и, прежде всего, от неукоснительного соблюдения требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и фактического достижения высоких показателей качества управления региональными финансами.

Для достижения поставленной цели планируется оптимизировать процедуры оценки качества управления финансами на местном уровне с одновременным введением механизмов стимулирования муниципальных образований в рамках предоставления межбюджетных трансфертов.

В рамках ДЦП будет производиться контроль своевременности и качества предоставления в Минфин России материалов для формирования рейтинга качества организации и осуществления бюджетного процесса в Тверской области.

Одной из важных задач управления государственными и муниципальными финансами является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Тверской области. Дополнительные меры по данному направлению необходимы в связи с адаптацией финансовой системы области к нестабильным экономическим условиям. Мероприятия предполагается реализовать в рамках тактических задач по повышению кредитного рейтинга Тверской области, повышению эффективности управления государственным и муниципальным долгом в долгосрочной перспективе, недопущению образования просроченной кредиторской задолженности областного бюджета.

В настоящее время кредитный рейтинг Тверской области определен как "B+/Негативный/-". Предлагается обеспечить эффективное взаимодействие с рейтинговыми агентствами путем подготовки аналитических и справочных материалов, отражающих позитивные тенденции в экономике региона и положительные результаты управления бюджетным сектором. Прогнозируются изменения кредитного рейтинга в среднесрочной перспективе на значения, являющиеся оптимальными для Тверской области.

Рейтинг Тверской области также зависит от четкой, прозрачной и эффективной политики в области государственных заимствований и привлечения заемных средств кредитных организаций. В этих целях планируется разработать закон Тверской области об управлении государственным долгом Тверской области.

В современных условиях для эффективной работы бюджетной системы необходимы не только выверенные своевременные управленческие решения, наличие актуализированной нормативной правовой базы, постоянный мониторинг бюджетных процессов и показателей, но также инновационные решения, основанные на использовании новейших информационных технологий.

В настоящее время в Тверской области на региональном и местном уровнях используется широкий инструментарий различных информационных систем и технических средств, позволяющих автоматизировать значительное количество бюджетных процедур. Однако, как правило, данные инструменты работают обособленно и в малой степени интегрированы между собой.

Для придания дополнительного импульса развитию системы управления государственными и муниципальными финансами необходимо формирование информационного пространства, объединяющего этапы и процедуры бюджетного процесса. Для этого необходимо развить существующую автоматизированную систему управления бюджетным процессом, внедрив в нее ряд инновационных информационных технологий, обеспечивающих интеграцию этапов составления, исполнения бюджета, формирования и свода отчетности об исполнении бюджетов Тверской области, в том числе на основе развития комплекса технических средств.

Важным, не в полной мере используемым в настоящее время управленческим ресурсом является взаимодействие органов власти с общественным организациям, в сотрудничестве с которыми в Тверской области могут успешно реализовываться значимые проекты в области общественных финансов.

В рамках ДЦП планируется активизировать взаимодействие Министерства финансов с общественными организациями для реализации проектов в области бюджетных финансов. Достижение значимых для Тверской области результатов будет поощряться путем предоставления грантовой поддержки общественным организациям.

Необходимо формировать у населения области позитивное отношение к региональной системе управления общественными финансами.

Для этого планируется оказывать грантовую поддержку лучшим финансистам Тверской области, проводить конкурсы на предоставление грантовой поддержки СМИ, качественно освещающим управление государственными финансами, проводить социологические опросы населения на предмет информированности о политике, реализуемой Правительством Тверской области в части повышения качества региональных финансов и итогов реализации данной ДЦП.

1.3. Вопросы, связанные с развитием доходного потенциала Тверской области

В настоящее время развитие доходного потенциала Тверской области становится одной из приоритетных задач, реализуемой в целях обеспечения действующих и принимаемых бюджетных обязательств регионального и местных бюджетов необходимыми для их исполнения доходными источниками.

Одним из инструментов обеспечения роста доходов консолидированного бюджета Тверской области является реализация мер, направленных на улучшение налогового администрирования. При этом особое внимание должно быть уделено обеспечению расширения возможностей влияния муниципальных образований на укрепление доходной базы местных бюджетов. Для этого предполагается участие органов местного самоуправления в осуществлении отдельных полномочий по администрированию местных налогов в соответствии с соглашениями, заключаемыми с налоговыми органами.

В рамках данной задачи также будут решаться проблемы неполного учета объектов недвижимости и их оценки для целей налогообложения. Предусматриваются использование финансовых инструментов, мотивирующих фактических владельцев к регистрации своих прав на объекты недвижимости, в том числе на земельные участки, и осуществлению постановки их на кадастровый учет. При этом предусматривается поддержка из областного бюджета муниципальных образований, обеспечивающих наибольший прирост налоговых и неналоговых доходов.

Указанные меры позволят создать стимулы к развитию доходной базы муниципальных образований Тверской области, укрепить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения и повысить ответственность местных властей за выполнение обязательств по предоставлению налогоплательщикам и жителям услуг должного качества и объема.

1.4. Вопросы, связанные с повышением финансовой грамотности населения и обеспечением потребности работников системы общественных финансов в дополнительном обучении и повышении квалификации

Отдельной задачей стоит проблема повышения финансовой грамотности населения Тверской области. Общество достигает наибольших экономических успехов, когда граждане страны обладают развитыми навыками принятия ответственных и сознательных решений в финансовой сфере. Финансовое образование и финансовая грамотность являются важными факторами экономического роста экономики региона и повышения уровня доходов населения. В рамках данной программы под финансовой грамотностью населения понимается способность жителей Тверской области эффективно управлять личными денежными средствами, осуществлять учет расходов и доходов домохозяйств и осуществлять краткосрочное и долгосрочное финансовое планирование, оптимизировать соотношение между сбережениями и потреблением, разбираться в особенностях различных финансовых продуктов и услуг (в том числе инструментов рынка ценных бумаг и коллективных инвестиций), иметь актуальную информацию о ситуации на финансовых рынках, принимать обоснованные решения в отношении финансовых продуктов и услуг и осознанно нести ответственность за такие решения, компетентно планировать и осуществлять пенсионные накопления.

Несмотря на то, что решение вопроса повышения финансовой грамотности лишь косвенным образом влияет на общую цель данной программы - совершенствование системы управления общественными финансами, включение его в программу в качестве отдельного направления представляется очень важным. Повышение финансовой грамотности влияет не только на рост личных доходов населения, но и на общую стабильность общественных финансов: увеличиваются налоговые поступления в бюджеты всех уровней, уплата налогов производится своевременно, возрастает инвестиционная активность граждан за счет их грамотного сберегательного поведения и т.д.

В настоящее время не менее остро стоит проблема развития кадрового потенциала работников общественных финансов и повышения общего уровня знаний о функционировании бюджетной системы.

Задачи, решаемые в рамках ДЦП, затрагивают деятельность широкого круга работников сферы общественных финансов и должностных лиц как на региональном, так и муниципальном уровне, и характеризуются высокой степенью актуальности и новизны.

Этими обстоятельствами обуславливаются возможные риски снижения эффективности реализации поставленных в ДЦП задач в случае неподготовленности к вводимым изменениям и отсутствия необходимого уровня знаний работников общественных финансов и должностных лиц, наделенных полномочиями в финансово-бюджетной сфере.

Для решения поставленных в рамках ДЦП задач необходима скоординированная работа по повышению квалификации и обучению работников общественных финансов.

В целях повышения общего уровня знаний о бюджетной системе области в рамках ДЦП планируется активизировать участие исполнительных органов государственной власти Тверской области в проведении обучения и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профильного обучения и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений по актуальной финансово-бюджетной тематике.

Особое внимания должно быть уделено обучению и повышению квалификации должностных лиц и работников органов местного самоуправления поселений, в особенности бухгалтерских служб.

Кроме того, обучение работников сферы общественных финансов должно быть произведено по ключевым направлениям совершенствования управления общественными финансами Тверской области.

Несмотря на то, что в Тверской области на областном уровне на протяжении ряда лет действует комплексная система управления по результатам, данные методы еще не получили должного распространения на местном уровне, что может привести к снижению общего уровня эффективности управления финансами региона. Во многом данная проблема связана с отсутствием знаний и должного понимания на местном уровне необходимости и перспектив внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.

В связи с этим в рамках ДЦП предлагается проводить обучение должностных лиц муниципальных образований, а также работников органов местного самоуправления, прежде всего работников финансовых органов, путем проведения учебных семинаров по вопросам разработки и внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, на местном уровне с учетом оценки практических результатов данной работы на региональном уровне.

Не меньше вопросов на местном и региональных уровнях вызывает необходимость решения задачи повышения эффективности налогового администрирования. По данному направлению планируется проводить учебные семинары с участием должностных лиц местного самоуправления поселений, сотрудников бухгалтерских служб поселений и сотрудников финансовых органов муниципальных образований.

Также в рамках мер по совершенствованию налоговой политики планируется проведение семинаров-совещаний с участием представителей Управления Федеральной налоговой службы по Тверской области, органов исполнительной и законодательной ветвей государственной власти Тверской области.

В целях развития и укрепления на местном уровне системы органов финансового контроля, созданных представительными органами местного самоуправления, в рамках ДЦП планируется проводить профильное обучение сотрудников контрольных органов городских округов и муниципальных районов, в том числе вновь созданных.

В свете изменений подходов к функционированию системы бюджетных учреждений в рамках ДЦП для сотрудников бюджетных учреждений будут проводиться учебные семинары по тематике совершенствования правового статуса государственных и муниципальных учреждений с учетом актуальных вопросов финансового обеспечения их деятельности, в том числе с участием сотрудников бухгалтерских служб муниципальных учреждений.

Выполнение вышеуказанного комплекса обучающих мероприятий позволит существенно повысить уровень знаний работников общественных финансов различных категорий, что в современных условиях является необходимым условием дальнейшего развития системы общественных финансов.

Из вышеперечисленных проблем системы управления региональными финансами и задач, стоящих перед Тверской областью, следует, что вопрос ее совершенствования носит комплексный характер и требует для своего решения согласованных действий органов государственной власти на региональном уровне, а также органов местного самоуправления.

Для придания этой работе системного характера, выработки чётких критериев успеха проводимых изменений целесообразна разработка комплексной программы совершенствования системы управления общественными финансами. Разработка ДЦП позволит:

- определить основные проблемы, сформировать целостное видение необходимых изменений в рамках принятой общефедеральной концепции развития бюджетной системы, сформулировать основные направления изменений и ожидаемые результаты;

- сформировать системный комплекс мероприятий, который позволит поэтапно за период реализации программы достичь поставленных целей;

- обеспечить необходимую межведомственную координацию при реализации программы;

- обеспечить увязку текущей деятельности органов государственной власти по управлению бюджетными финансами с достижением долгосрочных целей и задач, координацию действий органов власти на региональном и муниципальном уровнях, а также прозрачность и измеримость результатов программы.