Приложение. Бюджетный прогноз города Твери на долгосрочный период до 2022 года

Приложение
к постановлению администрации
города Твери
от 10 февраля 2017 г. N 226

Бюджетный прогноз города Твери
на долгосрочный период до 2022 года

Бюджетный прогноз города Твери на долгосрочный период до 2022 года относится к документам стратегического планирования города Твери.

Бюджетный прогноз города Твери на долгосрочный период до 2022 года (далее Бюджетный прогноз до 2022 года) разработан в соответствии со статьёй 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьёй 39.1 Положения о бюджетном процессе в городе Твери, утверждённого решением Тверской городской Думы от 21.06.2011 N 179, и постановлением администрации города Твери от 06.05.2015 N 618 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения бюджетного прогноза города Твери на долгосрочный период".

1. Цели и задачи бюджетной политики города Твери на 2017 - 2022 годы.

Формирование и реализация бюджетной политики на долгосрочный период осуществляется в условиях низких темпов экономического роста при сохранении рисков несбалансированности бюджета города Твери.

Базовой целью разработки Бюджетного прогноза до 2022 года является обеспечение предсказуемости развития бюджета города Твери, создание условий для принятия обоснованных решений при формировании проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города Твери.

К задачам Бюджетного прогноза до 2022 года, способствующим достижению указанной цели, относятся:

осуществление бюджетного прогнозирования, позволяющего оценить основные изменения, тенденции и последствия социально-экономических и иных явлений, оказывающих наибольшее воздействие на состояние бюджета в городе Твери;

разработка достоверных прогнозов основных характеристик бюджета города Твери и иных показателей, характеризующих состояние, основные риски и угрозы сбалансированности бюджета города Твери;

выработка решений по принятию дополнительных мер по совершенствованию налоговой, бюджетной, долговой политики, включая повышение эффективности бюджетных расходов, способствующих достижению сбалансированности бюджета города Твери и решению ключевых задач социально-экономического развития города Твери в долгосрочном периоде;

обеспечение прозрачности и предсказуемости параметров бюджета города Твери, макроэкономических и иных показателей, в том числе базовых принципов и условий реализации налоговой, бюджетной и долговой политики;

профилактика бюджетных рисков для бюджета города Твери, обеспечиваемая в том числе заблаговременным обнаружением и принятием мер по минимизации негативных последствий реализации соответствующих рисков;

определение объемов долгосрочных финансовых обязательств, включая показатели финансового обеспечения муниципальных программ города Твери на период их действия.

Решение указанных задач планируется обеспечивать в рамках комплексного подхода, включающего следующие основные направления и мероприятия:

обеспечение взаимного соответствия и координации Бюджетного прогноза до 2022 года с другими документами стратегического планирования города Твери, в первую очередь, прогнозом социально-экономического развития города Твери на период до 2022 года и муниципальными программами города Твери;

систематизация и регулярный учет основных бюджетных и макроэкономических рисков;

использование в целях долгосрочного бюджетного прогнозирования и планирования инициативных мер и решений, позволяющих достичь требуемых результатов и уровня сбалансированности бюджета города Твери;

оказание на постоянной основе методологической и консультационной поддержки распорядителям бюджетных средств по вопросам долгосрочного бюджетного прогнозирования и планирования;

полноценное включение разработки и обеспечение учета бюджетного прогноза в рамках бюджетного процесса.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета города Твери при реализации Бюджетного прогноза до 2022 года необходимо обеспечить:

сохранение и развитие налогового потенциала, в том числе за счет улучшения качества налогового администрирования, оптимизации существующей системы льгот по уплате обязательных платежей в бюджет города, укрепления налоговой дисциплины;

формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом возможности их оптимизации и повышения эффективности исполнения;

принятие новых расходных обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности и разных способов достижения поставленной цели;

обеспечение гибкости объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их использования в соответствии с уточнением приоритетных задач либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

создание постоянно действующих механизмов повышения эффективности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов;

регулярность анализа и оценки рисков для бюджета города Твери и использование полученных результатов в бюджетном планировании;

поддержание безопасного уровня дефицита и муниципального долга города Твери.

Основанная на высоких темпах экономического развития и растущих ценах на ресурсы модель постоянного роста бюджетных расходов к настоящему времени исчерпала свои возможности. В этих условиях на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений муниципальной политики города Твери.

Одним из инструментов, призванных обеспечить повышение результативности расходов и их ориентированность на достижение целей муниципальной политики, являются муниципальные программы города Твери.

Направления и мероприятия муниципальной политики, реализуемые в рамках муниципальных программ города Твери, должны формироваться с учетом реальных возможностей бюджета города Твери. Особое внимание должно быть уделено обоснованности механизмов реализации муниципальных программ города Твери, их ориентации на достижение долгосрочных целей и задач города Твери.

2. Сценарные условия формирования Бюджетного прогноза города Твери на 2017 - 2022 годы.

Показатели бюджетного прогноза города Твери до 2022 года разработаны на основе сценарных условий Минэкономразвития России, рекомендаций Министерства экономического развития Тверской области с использованием индексов-дефляторов и индексов цен производителей по видам экономической деятельности до 2019 года, а также прогноза показателей инфляции и системы цен до 2022 года, рекомендованных Минэкономразвития России на 2017 - 2019 годы.

Бюджетный прогноз города Твери до 2022 года сформирован в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития города Твери на долгосрочный период до 2022 года, утвержденным постановлением администрации города Твери от 28.10.2016 N 1876, предусматривающим применение основного (базового) варианта развития города. Он характеризуется сохранением консервативных тенденций изменения внешних факторов при сохранении консервативной бюджетной политики.

Необходимость выбора для формирования бюджетного прогноза города Твери до 2022 года показателей базового варианта развития экономики обуславливает общее замедление темпов экономического развития в связи с неопределенностью и волатильностью экономической ситуации. Это позволит минимизировать риск завышения доходной части бюджета города Твери и предотвратить принятие расходных обязательств, не соответствующих возможностям бюджета города Твери.

Несмотря на консервативный подход к формированию доходной части бюджета, в городе будет продолжена реализация ряда перспективных инвестиционных проектов: по дорожному строительству в городе Твери; по реконструкции железнодорожного вокзала, строительству 1-ого пускового комплекса главного корпуса ФГБОУ ВО "Тверской государственный университет".

Прирост инвестиционных вложений (около 7% в год) ожидается с 2020 года и будет определяться постепенно возрастающими возможностями частных инвесторов, работами по строительству Западного моста, реализацией крупных инвестиционных проектов "Тверь Сити" и "Экспо Тверь". Восстановлению инвестиционной активности также будут способствовать планы по развитию транспортной инфраструктуры и электроэнергетического комплекса города, растущие потребности государственных и частных организаций в продукции ведущих предприятий машиностроения города Твери.

Дестабилизация экономической деятельности оказала негативное влияние на уровень оплаты труда работников, занятых в различных сферах экономики и социальной сферы. В 2015 году отмечены предельно низкие темпы роста заработной платы (в 2 раза ниже кризисного 2009 года) - на 2,3%. При этом сводный индекс потребительских цен на все товары и услуги в Твери вырос на 16,3%.

Вынужденный переход предприятий на неполную рабочую неделю и простои, оптимизация штатов и сокращение трудовых коллективов приводят к снижению численности работников крупных, средних предприятий и организаций малого бизнеса, росту безработицы.

Достижение ожидаемых темпов экономического роста и, как следствие, рост заработной платы в реальном выражении могут быть обеспечены только при условии повышения производительности труда за счет создания новых высококвалифицированных рабочих мест и роста инновационного развития экономики, что, в свою очередь, предъявляет высокие требования к улучшению инвестиционного климата, обеспечению экономической стабильности, эффективности и прозрачности муниципального управления.

Основные показатели бюджетного прогноза города Твери на долгосрочный период до 2022 года, утвержденные постановлением администрации города Твери от 28.10.2016 N 1876, приведены в приложении 1 к настоящему Бюджетному прогнозу.

3. Прогноз основных характеристик бюджета города Твери на 2017 - 2022 годы.

3.1. Основные подходы к формированию доходов бюджета города Твери на период до 2022 года.

Бюджет города Твери по доходам на период до 2022 года сформирован в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах с учетом приоритетов налоговой и бюджетной политики, реализуемой на территории городского округа "город Тверь", и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета города по мобилизации доходов в 2017 - 2022 годах.

Определение основных прогнозных характеристик бюджета по доходам на долгосрочную перспективу осуществлено на основе показателей прогноза социально-экономического развития города, мониторинга поступлений доходов в бюджет города в текущем году, сведений, предоставленных главными администраторами доходов бюджета города.

Прогноз доходов бюджета города Твери на период до 2022 года сформирован с учетом следующих ориентиров:

осуществление содействия среднему и малому бизнесу в целях развития предпринимательской деятельности;

сокращение возможностей уклонения от уплаты налогов и платежей, являющихся доходами бюджета города, формирование максимально благоприятных условий для добросовестных налогоплательщиков;

сокращение и оптимизация задолженности по налоговым и неналоговым платежам;

улучшение качества администрирования главными администраторами доходов городского бюджета;

оптимизация налоговых и неналоговых льгот;

повышение собираемости налоговых и неналоговых платежей;

эффективное использование муниципального имущества (вовлечение земельных участков в хозяйственный оборот; установление границ и оформление земельно-правовых отношений на земельные участки; осуществление регулярного контроля за использованием муниципального имущества и муниципального земельного контроля на территории города и др.).

Доходы от управления муниципальным имуществом должны обеспечить достижение основной цели по формированию бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств города Твери, а также поддерживать благоприятные условия для экономического роста и притока инвестиций.

В целом в период до 2022 года основными источниками доходов бюджета города Твери будут оставаться налог на доходы физических лиц и доходы от аренды и продажи имущества.

Структура доходов бюджета города Твери на период до 2022 года представлена в таблице 1.

Таблица 1

Структура доходов бюджета города Твери на период до 2022 года

Наименование показателя	Годы
	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Налоговые и неналоговые доходы, всего (тыс. рублей)	3890570	3596436	3574474	3588358	3405092	3465755
в том числе:
Налоговые доходы, всего (тыс. рублей)	2337265	2394071	2463227	2561483	2435204	2495232
доля в общем объеме налоговых и неналоговых доходов, %	60,1	66,6	68,9	71,4	71,5	72,0
- налог на доходы физических лиц (тыс. рублей)	1300367	1328067	1369521	1420193	1477001	1536081
доля в общем объеме налоговых и неналоговых доходов, %	33,4	36,9	38,3	39,6	43,4	44,3
Неналоговые доходы, всего (тыс. рублей)	1553305	1202365	1111247	1026875	969888	970523
доля в общем объеме налоговых и неналоговых доходов, %	39,9	33,4	31,1	28,6	28,5	28,0
- доходы от аренды и продажи имущества (тыс. рублей)	1408140	1064091	970671	886152	828176	827898
доля в общем объеме налоговых и неналоговых доходов, %	36,2	29,6	27,2	24,7	24,3	23,9

3.2. Основные подходы к формированию расходов бюджета города Твери на период до 2022 года

Предельный объем расходов бюджета города Твери на период до 2022 года спрогнозирован с учетом ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, и необходимости снижения уровня дефицита бюджета города.

Прогноз расходов бюджета города Твери на период до 2022 года сформирован в соответствии с расходными обязательствами, отнесенными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, и предполагает относительную стабильность структуры расходов в долгосрочной перспективе.

В числе приоритетных направлений так же, как и сегодня, будут сохранены расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство и транспорт, обеспечены обязательства в социальной сфере. Будет продолжено развитие образования, в частности реализация мероприятий, направленных на решение задач по обеспечению односменного режима обучения в общеобразовательных школах.

С учетом того, что обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является необходимым условием реализации муниципальной политики, при формировании прогноза расходов подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств будут ограничиваться, их рассмотрение будет возможно исключительно после соответствующей оценки их эффективности, и учитываться только при условии адекватной оптимизации расходов в заданных бюджетных ограничениях.

В долгосрочном периоде будет продолжена работа по повышению эффективности оказания муниципальных услуг, в рамках которой необходимо обеспечить создание стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращение доли неэффективных бюджетных расходов.

Будет продолжен мониторинг деятельности муниципальных учреждений города Твери с целью проверки эффективности использования ими финансовых ресурсов, выполнения установленных муниципальных заданий, эффективности использования муниципального имущества города Твери.

Исполнение публичных нормативных обязательств будет обеспечиваться в полном объеме.

3.3. Основные подходы к формированию долговой политики города Твери на период до 2022 года.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации к долговым обязательствам муниципального образования относятся обязательства по:

1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Согласно положениям статьи 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита бюджета, а также для погашения долговых обязательств.

В силу дефицитности бюджета города Твери муниципальные заимствования являются основным источником финансирования дефицита бюджета.

Стратегическая задача в области управления муниципальным долгом города Твери на период до 2022 года заключается в осуществлении взвешенной долговой политики, поддержании объема долговой нагрузки на экономически безопасном уровне, совершенствовании системы управления долговыми обязательствами, при этом должна быть обеспечена способность бюджета города Твери осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач на комфортных для бюджета города условиях.

Стратегия управления муниципальным долгом города Твери на долгосрочную перспективу будет направлена на:

повышение эффективности муниципальных заимствований;

сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями бюджета города Твери в привлечении заемных средств;

обеспечение своевременного и полного исполнения долговых обязательств города Твери;

минимизацию расходов на обслуживание муниципального долга.

Долговая нагрузка на бюджет города Твери в период до 2022 года будет оставаться в пределах, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, и позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять принятые обязательства.

Основными мероприятиями по обеспечению поддержания объема муниципального долга на безопасном экономическом уровне будут являться:

осуществление мониторинга соответствия параметров муниципального долга ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации;

недопущение принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных стабильными источниками доходов.

Муниципальные заимствования города Твери будут осуществляться в рамках ежегодно утверждаемой программы муниципальных внутренних заимствований города Твери, формируемой исходя из объема дефицита бюджета города Твери и объемов погашения долговых обязательств города Твери, складывающихся исходя их заключенных и планируемых к заключению договоров (контрактов) по долговым обязательствам.

Прогноз основных характеристик бюджета города Твери до 2022 года приведен в приложении 2 к настоящему Бюджетному прогнозу.

4. Показатели финансового обеспечения муниципальных программ.

Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" муниципальные программы отнесены к документам стратегического планирования.

Распоряжением администрации города Твери от 04.07.2014 года N 521 утверждён перечень муниципальных программ города Твери с периодом их действия с 2015 по 2020 годы, в соответствии с которым разработаны и утверждены постановлениями администрации города Твери 13 муниципальных программ.

Показатели финансового обеспечения муниципальных программ города Твери на период их действия приведены в приложении 3 к настоящему Бюджетному прогнозу.

5. Оценка и минимизация бюджетных рисков.

Возможность оценки и создания условий для минимизации рисков несбалансированности бюджета города Твери является одной из ключевых задач бюджетного прогноза до 2022 года.

На развитие муниципального образования и его обеспеченность финансовыми ресурсами оказывают влияние внешние и внутренние факторы.

Из внешних факторов необходимо выделить макроэкономическую ситуацию в Российской Федерации (общеэкономический фактор риска) и действия федеральных органов законодательной власти, оказывающие влияние на развитие региона.

1. В современных экономических условиях, характеризуемых высокой неопределенностью и волатильностью, снижается точность прогнозирования развития экономики и планирования параметров бюджета. Наличие неустойчивых тенденций в развитии экономической ситуации может отрицательно повлиять на наполнение доходной части бюджета города Твери и сбалансированность бюджета в целом.

Так, в условиях замедления экономического роста, снижения деловой активности предпринимательства продолжается сокращение объемов поступлений налоговых доходов в бюджет города.

С учетом общей стагнации рынка недвижимости и низкой покупательной активности потенциальных приобретателей, велики риски по продаже объектов муниципального имущества.

Также велики инфляционные риски, выражающиеся в превышении прогнозируемого уровня инфляции и ведущие к уменьшению доходов.

2. Другим внешним фактором риска несбалансированности бюджета является изменение или отсутствие норм федерального законодательства, влияющих на доходную часть бюджета города.

К таким рискам относится планируемая с 1 января 2021 года отмена системы налогообложения в виде ЕНВД (Федеральный закон от 02.06.2016 N 178-ФЗ), что без установления источников соразмерной компенсации приведет к значительным потерям местных бюджетов.

В части земельного налога, необходимо учитывать продолжение практики оспаривания кадастровой стоимости земельных участков плательщиками земельного налога, в связи с чем вероятно уменьшение поступления данного налога в бюджет города.

Отсутствие законодательно установленных норм обязательной регистрации прав на объекты недвижимости ведет к занижению налоговой базы и, как следствие, к поступлению налога на имущество физических лиц в бюджет города в меньшем объеме.

К числу основных внутренних рисков можно отнести следующие:

1. Демографические риски.

В целях минимизации указанных рисков должна проводиться систематическая работа по выявлению и исключению из числа неработающего населения граждан трудоспособного возраста, фактически осуществляющих трудовую деятельность, но не уплачивающих налоги и взносы.

2. Снижение конкурентоспособности экономики муниципального образования.

Влияние данного фактора носит системный характер. Его результатом является сокращение инвестиций, снижение рентабельности соответствующих видов экономической деятельности и, в конечном счете, дальнейшее замедление экономического роста.

Минимизация указанных рисков возможна за счет реализации системных мер, направленных на развитие производства, повышение производительности труда.

3. Сокращение инвестиций в основной капитал.

В среднесрочной перспективе инвестиции остаются практически единственным источником для стимулирования экономического роста территории.

Основными мерами, направленными на минимизацию указанных рисков, будет являться реализация проектов, направленных на развитие инфраструктуры.

Также актуальными внутренними факторами риска остаются:

- риск использования недобросовестными налогоплательщиками схем уклонения от уплаты налогов и получения необоснованной налоговой выгоды;

- эффективность налогового администрирования. Именно от организации работы по мобилизации налоговых платежей зависит поступление в бюджет запланированных сумм налогов и сборов.

С целью минимизации рисков, сохранения и укрепления доходной базы бюджета на территории города будет продолжена работа межведомственных комиссий по легализации теневой заработной платы и укреплению налоговой дисциплины.

В перспективе администрацией города Твери планируется актуализация и реализация Плана мероприятий по мобилизации доходов бюджета города Твери, в котором значительное внимание уделяется проведению претензионно-исковой работы по взысканию задолженности по платежам в бюджет.

В целом же, основными мерами, направленными на минимизацию риска несбалансированности бюджета города Твери, будут оптимизация действующих расходных обязательств, ограничения при принятии новых расходных обязательств, усиление целевого характера и повышение эффективности бюджетных расходов, поддержание долговой нагрузки на бюджет на безопасном экономическом уровне. Объём муниципального долга в прогнозируемом периоде будет оставаться в пределах ограничений, установленных бюджетным законодательством.

Приложения к тексту Бюджетного прогноза:

- приложение 1 "Перечень показателей, необходимых для подготовки проекта бюджета города Твери на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов и бюджетного прогноза на период до 2022 года";

- приложение 1.1 "Информация о физических показателях, используемых при расчете ЕНВД, на 2017 - 2022 годы";

- приложение 2 "Прогноз основных характеристик бюджета города Твери на 2017 - 2022 годы";

- приложение 3 "Показатели финансового обеспечения муниципальных программ города Твери на период их действия".

Начальник департамента финансов администрации города Твери

О.И. Слобода