Решение Псковского областного суда от 22 января 2002 г. N 3-2 Законодательством не предусмотрено совмещение военной службы в войсках гражданской обороны и государственной службы

Решение Псковского областного суда
от 22 января 2002 г. N 3-2

ГАРАНТ:

Постановлением Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 г. N 10-П часть вторая статьи 16 в части, касающейся наделения начальника Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям статусом заместителя главы Администрации области признана не противоречащей Конституции РФ

Определением СК Верховного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 91-ГО2-4 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Администрации Псковской области без удовлетворения

Текст определения опубликован в газете "Псковская Правда" от 12-13 июля 2002 г., NN 129-130

в составе:

председательствующего судьи Сладковской Е.В.

с участием прокурора Лакота С.В.

при секретаре Певзнер Н.Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Пскове 22 января 2002 года гражданское дело по заявлению Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании абзаца 4 статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в части противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению и о признании пункта 8 Положения О Главном управлении по делам Гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области в части противоречащим действующему законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий,

установил:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в суд с заявлением, в котором сослался на противоречие действующему законодательству абзаца 4 статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и пункта 8 в части второго предложения Положения о Главном управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области.

Прокурор просит признать недействующим и не подлежащим применению абзац 4 статьи 16 в части "начальники органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти" названного выше областного закона; а также недействительным и не порождающим правовых последствий пункта 8 в части второго предложения, то есть со слов "Начальник Главного управления ГОЧС является по должности заместителем Главы Администрации области ... далее по тексту до конца предложения, указанного Положения.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что данные нормы Закона Псковской области и Положения противоречат п.2 статьи 12 Федерального закона "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ, согласно которому субъектом Российской Федерации могут создаваться органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне, по согласованию между федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны, в порядке установленном Правительством Российской Федерации. Указанные органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, средства на содержание которых выделяются из федерального бюджета, и гражданским персоналом, средства на содержание которого выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Руководители указанных органов назначаются руководителем федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны.

Такое же требование к руководителю названного органа закреплено и пунктом 9 Примерного положения об органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органе местного самоуправления", утвержденным Приказом Министра МЧС от 16 августа 2000 года за N 436.

На руководителя органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации как на военнослужащего войск гражданской обороны по мнению прокурора, распространяются ограничения, установленные п.7 ст. 10 Федерального Закона "О статусе военнослужащих", о запрете военнослужащим заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельностью, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы.

А привлечение военнослужащих к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы, допускается в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 8 этой же статьи 10 ФЗ).

Назначение руководителя органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям заместителем руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта федерации приведет к возложению на военнослужащего дополнительных обязанностей, что нарушает перечисленные законы.

В соответствии с Реестром государственных должностей государственной службы Псковской области категорий "Б" и "В", утвержденным постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 25 декабря 1998 года N 161, должность Заместителя Главы Администрации области является высшей (5 группа), влекущей иной объем и другой, более широкий круг обязанностей, чем должность начальника управления.

Аналогичная ситуация и по органу местного самоуправления (Приложение N 1 к закону области "О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Псковской области и Перечне выборных муниципальных должностей в Псковской области").

Установленное оспариваемым Законом области и Положением совмещение указанных должностей противоречит и статье 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года и статье 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 года, предусматривающим, что государственный и муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (указанные положения закреплены и соответствующими законами Псковской области о государственной и муниципальной службе).

Прокурор полагает, что оспариваемые нормы не соответствуют федеральным законам и с точки зрения финансирования (в том числе и за счет другого бюджета, кроме федерального), поскольку статья 12 Федерального закона "О гражданской обороне" и пункт 13 Примерного Положения от 16 августа 2000 года N 436 предусматривают финансирование расходов на содержание военнослужащих войск гражданской обороны, проходящих военную службу в органе управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, за счет средств МЧС Российской Федерации.

Представитель Псковской областного Собрания депутатов не согласился с заявлением прокурора, пояснив, что областной закон не противоречит федеральному законодательству, орган исполнительной власти действовал в пределах своей компетенции, начальник органа управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям мог быть назначен заместителем Главы Администрации области.

Представители Администрации Псковской области возражали против удовлетворения заявленных требований по тем основаниям, что предметом спора по данному делу является наименование должности органа исполнительной власти субъекта федерации, что относится к предмету ведения субъекта; прямого противоречия федеральному закону не усматривается; а федеральные законы, на которые ссылается прокурор, регулирует иные правоотношения, а поэтому их нельзя сопоставлять с оспариваемыми правовыми актами субъекта; аналогичной нормы в федеральной законе не имеется.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения сторон, исследовав доказательства, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению.

Как видно из предъявленных прокурором требований, правовые акты Псковской области (названные выше областной закон от 27 декабря 1996 года и Положение от 28 августа 2000 года за N 227) оспариваются только с точки зрения незаконности совмещения должностей начальников органа управления по делам Гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций (ГОЧС) и заместителей руководителей соответствующих органов исполнительной власти, исходя из статуса этих должностей, которые могут занимать в одном случае военнослужащие, а в другом - государственные и муниципальные служащие, а также учитывая ограничения, предусмотренные в Федеральном законодательстве, для этих лиц, поэтому довод ответной стороны о том, что предметом спора является наименование должности, ошибочен.

Нельзя согласиться и с позицией представителей Администрации области и областного Собрания о том, что исходя из компетенции субъекта по созданию органа управления, специально уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, субъект сам был вправе формировать штаты, структуру органа и наименование должностей, поскольку указанный орган создан в соответствии с федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 21 декабря 1994 года, Федеральным законом "О Гражданской обороне" от 12 февраля 1998 года; указами Президента Российской Федерации от 27 мая 1997 года N 784 "Вопросы гражданской обороны", от 2 августа 1999 года N 953 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", постановлениям Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 года N 1396 "О реорганизации штатов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям", а также названным выше Примерным Положением от 16 августа 2000 года N 436, то есть было предусмотрено преобразование штатов гражданской обороны в орган управления по делам гражданской обороны, по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, его деятельность урегулирована данными законами и правовыми актами, поэтому этот орган имеет свою специфику.

В связи с изложенным юридически значимым обстоятельством по данному делу является определение статуса органа управления ГОЧС, его руководителя, учитывая задачи, которые призван решать этот орган, особенности его формирования, подчинения, назначение руководителя, а также финансирование.

При этом следует отметить, что прокурор не оспаривает правомочия субъекта Российской Федерации по формированию органа управления ГОЧС в пределах его компетенции, эти вопросы не были предметом судебного спора.

Таким образом, в судебном заседании установлено, что создание в Псковской области Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям (далее Главное управление ГОЧС) относится к предмету ведения субъекта и является органом исполнительной власти Псковской области.

В этом смысле Псковская область действовала в пределах, предоставленных законодательством: пункт "и" статьи 11 федерального закона от 21 декабря 1994 года; пункт 2 статьи 12 закона от 12 февраля 1998 года (названных выше), пункт 6 Постановления Правительства от 5 ноября 1995 года N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пункт 3 постановления Правительства от 23 ноября 1996 года N 1396, пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 27 мая 1996 года N 784.

Вместе с тем, это специальный орган, как указано в перечисленных правовых актах, который уполномочен решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время.

Структуру, штатные перечни должностей работников органов управления: ГОЧС разрабатывают и утверждают органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а штатная численность военнослужащих Войск гражданской обороны Российской Федерации, проходящих военную службу в этих органах, устанавливается Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (пункт 4 оспариваемого Положения от 28 августа 2000 года N 227; пункт 5 Указа Президента от 27 мая 1996 года N 784); военнослужащие содержатся за счет средств МЧС России, выделяемых из федерального бюджета (статья 12 Федерального закона "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 года и пункт 13 Примерного Положения от 16 августа 2000 года и пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 года N 1396); а также назначаются на эти должности и освобождаются от должностей приказом Министра Российской Федерации по делам ГОЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий (пункт 4 оспариваемого Положения от 28 августа 2000 года).

То есть штатная численность военнослужащих, их назначение на должность и освобождение от должности, финансирование не относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

Отдельно законодатель выделил назначение на должность руководителя органа управления ГОЧС: руководители этих органов назначаются руководителем федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение названных задач, из числа военнослужащих войск гражданской обороны по согласованию с руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и по согласованию с полномочным представителем Президента Российской Федерации (пункт 2 статьи 12 Федерального закона от 12 февраля 1998 года "О гражданской обороне", пункт 9 Примерного положения от 16 августа 2000 года N 436).

Будучи военнослужащим, руководитель органа управления ГОЧС состоит на военной службе, с ним заключается контракт о прохождении военной службы, что не оспаривалось ответной стороной, а значит на него распространяется законодательство о военнослужащих, в том числе и Федеральный закон "О статусе военнослужащих" со всеми ограничениями.

Так, пункт 7 статьи 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" содержит запрет, по которому военнослужащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы.

Согласно пункту 8 этой же статьи привлечение военнослужащих к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы, допускается в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации.

Федеральным Законодательством не предусмотрено совмещение военной службы в войсках гражданской обороны с государственной службой в органах местного самоуправления за исключением выполнения обязанностей руководителя органа управления ГОЧС, созданного при органе или в составе органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления, о чем сказано выше.

Федеральный Законодатель ограничивает право военнослужащих на работу в органах исполнительной власти занятием именно этой должности.

Руководитель органа управления ГОЧС не может привлекаться к выполнению работ, не обусловленных исполнением обязанностей военной службы.

Тот факт, что назначение указанного руководителя заместителем руководителя соответствующего органа исполнительной власти приведет к возложению на него дополнительных обязанностей, бесспорен уже в силу самой должности.

Руководитель органа управления ГОЧС не только называется в том числе и заместителем руководителя соответствующего органа исполнительной власти, но и фактически занимает эту должность, выполняет обязанности этого должностного лица.

Согласно Реестра государственных должностей государственной службы Псковской области категорий "Б" и "В", утвержденного постановлением Псковского областного Собрания депутатов от 25 декабря 1998 года N 161, должность заместителя Главы Администрации области является высшей (5 группа), влекущий иной объем и другой, более широкий круг обязанностей, чем должность начальника управления.

То же самое следует сказать и по органу местного самоуправления (Приложение N 1 к закону Псковской области "О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Псковской области и Перечне выборных муниципальных должностей в Псковской области" от 27 января 2000 года).

С учетом этого, довод представителей Администрации области о том, что назначение начальника органа Управления ГОЧС области на должность заместителя Главы Администрации необязательно предполагает возложение на него дополнительных обязанностей, помимо военной службы не может быть принят во внимание.

Тем более, что в судебном заседании проверялся круг обязанностей заместителя Главы Администрации области Комиссарова В.А. (начальника Главного управления ГОЧС области).

Согласно распоряжения администрации области от 15 июня 2001 года N 294-р "О распределении обязанностей между Главой Администрации области и заместителями Главы Администрации области Комиссаров В.А. планирует и организует реализацию государственной политики области по вопросам правоохранительной деятельности, защиты прав и свобод граждан, борьбы с преступностью и коррупцией, призыва на военную службу, обеспечивает взаимодействие и координацию деятельности по указанным вопросам между органами исполнительной власти и территориальными федеральными органами исполнительной власти и так далее.

Эта деятельность явно не связана с вопросами гражданской обороны и защиты населения от последствий чрезвычайных ситуаций.

Кроме того, постановлением Администрации Псковской области "Об особенностях организации деятельности Главного управления ГОЧС области" от 19 марта 2001 года N 105 Комиссарову В.А. установлена ежемесячная доплата к денежному довольствию в определенном размере за прохождение государственной службы из областного бюджета, что также противоречит названным выше нормативным актам и законам по вопросам финансирования органа управления ГОЧС и ограничений, установленных для военнослужащих.

Ссылка представителя Администрации на пункт 5 часть 1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в той части, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации вправе устанавливать в пределах своих полномочий дополнительные льготы, гарантии и компенсации военнослужащим, не может быть признана состоятельной.

Судом не оспаривается указанное право, однако при этом не должны нарушаться ограничения, установленные федеральным законом.

Доплата Комиссарову В. А. производится не просто как военнослужащему, а за выполнение обязанностей заместителя Главы Администрации области.

Оспариваемые прокурором нормы противоречат и законодательству о государственной и муниципальной службе, установленное этими нормами совмещение должностей начальников управления ГОЧС и заместителей руководителей соответствующих органов исполнительной власти не соответствует статье 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и статье 11 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", согласно которым государственный и муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельностью (указанное положение закреплено и в аналогичных законах Псковской области - в статье 15 и статье 20).

Государственный и муниципальный служащий не может находиться одновременно и на военной службе.

Таким образом, суд пришел к выводу об обоснованности требований прокурора, противоречие абзаца 4 статьи 16 Закона Псковской области от 27 декабря 1996 года в части и пункта 8 Положения о Главном управлении по делам ГОЧС от 28 августа 2000 года в части федеральному законодательству установлено.

Сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в средстве массовой информации в соответствии со статьей 35 Федерального закона "О средствах массовой информации".

Руководствуясь статьей 197 ГПК РСФСР, суд

решил:

Заявление Заместителя Генерального прокурора Российской Федерации удовлетворить.

Признать абзац 4 статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" от 27 декабря 1996 года в части "начальники органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются заместителями руководителей соответствующих органов исполнительной власти" противоречащим действующему законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу.

Признать пункт 8 Положения о Главном управлении по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Псковской области, утвержденного постановлением Администрации области от 28 августа 2000 года N 227 в части второго предложения "Начальник Главного Управления ГОЧС является по должности заместителем Главы Администрации области... и далее по тексту до конца предложения противоречащим действующему законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Сообщение о принятом решении суда опубликовать в газете "Псковская правда" в течение 14 дней со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.

Председательствующий

Сладковская Е.В.

Мотивированное решение

составлено 25 января 2002 года