Постановление Псковского областного Собрания депутатов от 26 апреля 2001 г. N 754 "Об утверждении областной целевой программы "Развитие земельной реформы в Псковской области на 2001-2002 годы"

1.1. Основные итоги земельных
преобразований в Псковской области в 1991-1998 годах

Проводимые в области преобразования были направлены на укрепление различных форм собственности на землю, развитие многоукладных способов хозяйствования на земле, передачу земель органам местного самоуправления, упорядочение арендных отношений, формирование фонда перераспределения земель. В структуре земельного фонда области (5540 тыс. га) произошли коренные изменения, на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится 54 процента (2997,7 тыс. га) всех земель области, земель лесного фонда 25 процентов (1370,9 тыс. га), земель запаса - 8 процентов (431,9 тыс. га), земель водного фонда - 5 процентов (299,2 тыс. га), населенных пунктов - 4 процента (253 тыс. га), промышленности и транспорта - 2 процента особо охраняемых территорий - 2 процента (85,1 тыс. га).

Сельскохозяйственные угодья занимают 1538,8 тыс. га, или 28 процентов общей площади, в том числе 881,6 тыс. га пашни - 57 процентов от площади сельхозугодий. На долю лесов и древесно-кустарниковой растительности приходится 2987 тыс. га, или 54 процента от общей площади.

Завершившийся этап земельных преобразований привел к существенному сокращению государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 971 тыс. га их земель. В итоге более 136 тысяч работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован слой крестьянских (фермерских) хозяйств (3 тысячи), в распоряжение которых передано 97 тыс. га. Сформирован фонд перераспределения земель на площади 348 тыс. га. В собственность граждан передано 1153 тыс. га, или 75 процентов всех сельскохозяйственных угодий территории области.

В ведение администраций волостей передано 376 тыс. га земли. Решена проблема обеспечения граждан земельными участками. Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного строительства имеют 335 тысяч граждан. В настоящее время в их собственности, владении и пользовании находится 190 тыс. га земель. Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос на 0,84 га и составляет 1,2 га, а для садоводства - на 0,09 и составляет 0,15 га.

Документы, удостоверяющие права на землю, выданы 322,5 тыс. граждан и 7,9 тысячам юридических лиц и крестьянских хозяйств.

Введена платность землепользования. Принят Закон Псковской области "О ставках земельного налога в Псковской области". Ставки земельного налога дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков.

Обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней: в 1995 году - 30,4 млн. руб., в 1996 году - 37,9 млн. руб., в 1997 году - 34,7 млн. руб., в 1998 году - 39,4 млн. руб., в 1999 году - 57,8 млн. руб.Земельный налог и арендная плата в местных бюджетах распределяются следующим образом: за сельскохозяйственные земли - 100 процентов остаются в местных бюджетах, за земли городов и п.г.т. - 30 процентов перечисляются в федеральный бюджет, 20 процентов - в областной, 50 процентов - в. бюджеты районов и городов.

Формируются основы земельного рынка. Количество сделок с землей возрастает и в настоящее время достигло более 5,6 тысяч в год. Несмотря на ряд положительных итогов в проведении земельной реформы, процессы реформирования проходили в условиях явной недостаточности законодательной базы, определяющей полноту и целесообразность земельных преобразований, формирование и функционирование всей системы земельных отношений, обеспечивающей реализацию эффективной земельной политики.

Земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения, хотя земельная реформа не может ограничиваться преобразованиями только в сельском хозяйстве. Сегодня большое экономическое значение имеет использование потенциала земель городов, поселков, промышленности, а также других категорий земель.

Принятые в 1991 году принципы налогообложения земли и взимания арендной платы устарели и требуют пересмотра. Земельные платежи расходуются не на проведение земельных преобразований, что противоречит действующему законодательству. До сих пор законодательно не проведено разграничение земель, находящихся в федеральной, областной и муниципальной собственности.

Не в полной мере реализуются права собственников земельных долей.

Финансовое и материальное обеспечение реформы осуществляется крайне плохо из бюджетов всех уровней. В 1997-1998 годах практически были свернуты все землеустроительные работы, тормозится создание земельного кадастра, проведение оценки земель и другие работы.

1.2. Цели и задачи Программы

Целями земельной реформы являются повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

Земельные преобразования - важнейший элемент структурной перестройки экономики области, одно из основных направлений государственной политики, содержанием которой на нынешнем этапе являются:

осуществление практического перехода к гарантированным Конституцией Российской Федерации формам собственности на землю и их стабилизация посредством гарантирования прав и государственной регистрации;

вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в области регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры;

перераспределение земли и передача ее эффективно хозяйствующим субъектам;

повышение плодородия почв и охрана земель;

приватизация гражданами и юридическими лицами земли в соответствии с законодательством;

отнесение земель на находящиеся в федеральной собственности, в собственности области и в муниципальной собственности;

создание системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на земельные участки и другое недвижимое имущество и сделок с ними, проведение массовой оценки земли на территории области.

Целью Программы является обеспечение разработки и реализации комплекса взаимосвязанных правовых, организационных, финансовых, научно- технических, землеустроительных и иных мер, позволяющих в 2002 году в основном завершить осуществление земельной реформы в области и создать эффективный механизм регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами.

1.3. Технико-экономическое обоснование

Программа "Развитие земельной реформы в Псковской области на 2001- 2002 годы" обеспечит разработку и реализацию комплекса взаимосвязанных организационных, финансовых, технических, землеустроительных и иных мер, позволяющих в 2002 году в целом завершить осуществление земельной реформы в области и приступить к этапу создания эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами.

Намеченные в 1991-1998 гг. мероприятия по осуществлению земельной реформы велись при недостаточном финансировании со стороны всех уровней бюджетов. Недостаточное финансирование земельно-кадастровых работ привело к том, что при перераспределении земель часто отсутствовали предпроектные проработки, технико- экономические обоснования и расчеты.

Реализация Программы позволит создать условия для совершенствования ведения государственного земельного кадастра. Обеспечит целевое использование земель, переход на аукционный и конкурсный методы предоставления (продажи) земельных участков, дифференцированию ставок земельного налога в городах и других поселениях, проведение государственной кадастровой оценки земель, составление землеустроительных проектов.

2.1. Стабилизация отношений собственности на землю

Государственная политика в области развития и стабилизации отношений собственности на землю состоит в реализации положений Конституции Российской Федерации о многообразии форм собственности, о равной защите всех форм собственности и осуществляется по следующим основным направлениям:

передача земель в собственность граждан и юридических лиц (за исключением земель, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации изъяты из гражданского оборота);

инвентаризация, межевание и закрепление на местности границ земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц;

установление порядка управления и распоряжения землями, находящимися в ведении муниципальных образований; установление порядка изъятия, передачи и выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

определение принципов предоставления и охраны земель, имеющих залегание полезных ископаемых;

введение процедуры предварительного согласования до предоставления земельных участков под жилищное, производственное строительство и строительство инженерных коммуникаций и сооружений.

2.2. Укрепление прав граждан на землю

Решение задачи укрепления прав граждан на землю предполагает: обеспечение всем гражданам Российской Федерации возможности получить земельный участок в собственность, пользование;

обеспечение права граждан приватизировать в установленном законодательством Российской Федерации порядке законно используемую ими землю;

обеспечение всем гражданам - собственникам земельных участков и земельных долей свободы в распоряжении этими участками и земельными долями (в той мере, в которой их оборот допускается федеральным законодательством);

активизацию информационно- разъяснительной работы среди населения о правах собственников земельных участков и земельных долей.

2.3. Развитие рынка земли и другой недвижимости

Становление и развитие рынка земли и другой недвижимости, отвечающего требованиям структурных и институциональных преобразований в экономике страны, обеспечиваются реализацией ряда взаимосвязанных государственных мероприятий, направленных на преодоление проблем функционирования рынка недвижимости, важнейшей и неотъемлемой частью которого является рынок земли.

Основные направления государственной политики по развитию рынка земли включают в себя:

развитие рыночного оборота земли и недвижимости;

создание инфраструктуры рынка земли и другой недвижимости;

информационное обеспечение земельного рынка.

Государственная политика по развитию оборота земли и другой недвижимости направлена на:

стимулирование выкупа земельных участков, занятых приватизированными предприятиями, для включения их стоимости в уставный капитал этих предприятий;

переход в основном на аукционный и конкурсный принцип предоставления (продажи) свободных земельных участков;

развитие ипотечного кредитования граждан и других участников рынка, инвестирующих свои средства в приобретение либо воспроизводство недвижимости, повышение плодородия почв, обеспечение государственного контроля за рынком земельных закладных;

совершенствование процедур предоставления земли под жилищное и промышленное строительство.

Обеспечение инфраструктуры рынка земли и другой недвижимости будет осуществлено путем:

определения порядка предоставления земельных участков и развития рынка землеустроительных услуг;

проведения кадастровой оценки земли.

В рамках информационного обеспечения рынка земли и другой недвижимости осуществляются:

создание баз данных государственной системы регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ними, а также государственного кадастра недвижимости, объединяющего данные о земле и другом недвижимом имуществе;

внедрение единых общероссийских стандартов и параметров программно- технических комплексов, форматов обмена данными, классификаторов, технологических процедур;

создание информационной базы о земельных участках и другой недвижимости с использованием современных технологий, а также организация защиты информации и баз данных.

2.4. Земельные преобразования в сельской местности.
Государственное регулирование оборота земель
сельскохозяйственного назначения

В условиях рынка земля в сельской местности перестала быть только средством производства, она все больше вовлекается в гражданский оборот. Однако при проведении земельной реформы практически не решались проблемы повышения эффективности использования и охраны земель, развития агропромышленного производства. Земельные преобразования проводились без кардинального изменения экономических и производственных отношений, без учета трудовых и материальных ресурсов, возможности кооперации в области производства и переработки сельскохозяйственной продукции, инженерного и социального обустройства территорий, без тщательного правового, экономического и экологического обоснования решений по перераспределению земель. Большая площадь приватизированных земель сельскохозяйственного назначения перешла в собственность лиц, не обрабатывающих землю (пенсионеры, работники социальной сферы, бывшие работники сельскохозяйственных организаций и т. д.).

С целью совершенствования земельных преобразований при проведении аграрной реформы, создания механизма экономического стимулирования рационального и эффективного использования земель необходимо при реализации Программы:

осуществить методическое обеспечение процесса договорного оформления отношений между пользователями земельных участков (земельных долей) и их собственниками с последующей регистрацией договоров;

создать в результате рационального перераспределения земель сельскохозяйственного назначения условия для сокращения миграции сельских жителей;

сформировать повсеместно земельный фонд для расселения в сельской местности беженцев, вынужденных переселенцев, семей бывших военнослужащих, лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера, других категорий мигрирующих граждан, а также для предоставления земельных участков казачьим обществам;

содействовать процессу концентрации земельных долей в руках эффективных действующих субъектов;

осуществить комплекс землеустроительных работ, связанных с перераспределением земель.

2.5. Развитие ипотечного кредитования

Развитие системы ипотечного кредитования затруднено по нескольким причинам. Экономическая ситуация не способствует заключению долгосрочных кредитных договоров, обязательства по которым, как правило, обеспечиваются залогом недвижимости, в том числе земли. Система подтверждения права на заложенное имущество посредством его государственной регистрации недостаточно развита и не может на данном этапе обеспечить должного уровня гарантий для залогодержателя (кредитора). Для большинства граждан ипотечный кредит недоступен в связи с большими процентами по кредиту, отсутствием дохода, позволяющего вернуть заложенную землю. Сложен порядок обращения взыскания на заложенную землю. Процедура обращения взыскания и реализации имущества занимает значительный период времени.

Использовать ипотеку в качестве обеспечения обязательств по договорам купли-продажи, аренды, подряда и иным договорам.

2.6. Совершенствование системы земельных платежей

Действующая система земельных платежей в России регулируется Законом Российской Федерации "О плате за землю", по которому формами платежей за землю являются земельный налог и арендная плата.

Существующая система несовершенна с точки зрения фискальной политики и рационального землепользования. Главным недостатком системы является ее недостаточная гибкость, наличие неоправданно большого количества льготников. От уплаты земельных платежей освобождены целые отрасли. Значительная разница между ставками земельного налога и арендной платой за использование государственных и муниципальных земель препятствует процессу приватизации земель.

При проведении земельных преобразований следует исходить из необходимости повышения роли земельных платежей в формировании доходной части бюджетов и совершенствования системы земельных платежей как инструмента рационализации землепользования.

Совершенствование земельных платежей в рамках реализации Программы предполагает:

расчет арендной платы в городах с учетом возможных направлений градостроительного использования городских земель;

выравнивание ставок земельного налога и арендной платы, взимаемой с пользователей государственных и муниципальных земель.

Наиболее полное использование налогового потенциала земли при реализации Программы предполагает:

ужесточение контроля за сбором земельных платежей, их централизацией в федеральный бюджет и областной бюджет;

завершение инвентаризации земель (в первую очередь - земель городов и других поселений), проведение их оценки, учета и государственной регистрации.

С развитием системы государственного земельного кадастра и осуществлением мероприятий по массовой оценке земель будет увеличиваться дифференциация максимальных ставок в зависимости от рыночной оценки земли.

2.7. Ведение государственного земельного кадастра

Государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами, оценки земель, установления всех видов платежей за землю и налогообложения земли и недвижимости, государственного контроля за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также поддержки гражданского оборота земли и недвижимости.

При реализации Программы к основным мероприятиям в этой области относятся:

проведение кадастрового зонирования территорий области в целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров;

обеспечение единого порядка ведения государственного земельного кадастра во всех муниципальных образованиях;

формирование в рамках государственного земельного кадастра информационной базы о федеральных землях, землях области и муниципальных образований;

обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;

внедрение программно- технических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения земельного кадастра;

организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;

разработка и организация системы защиты информации от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых данных на основе обязательной сертификации используемого оборудования и программного обеспечения;

введение в городах и других поселениях единой системы идентификации земельных участков и иных объектов недвижимости;

создание государственного кадастра недвижимости области путем интеграции государственного земельного кадастра и других отраслевых баз данных о недвижимости;

создание информационной базы данных о федеральных землях, землях области и землях муниципальных образований.

2.8. Государственная кадастровая оценка земель

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года N 945 "О государственной кадастровой оценке земель" и постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года N 316 "Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель" на территории области предусматривается проведение государственной кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий для целей налогообложения и иных целей.

Для обеспечения сопоставимости результатов государственной кадастровой оценки земель работа выполняется на основе единых методических подходов в два этапа: на уровне области и в границах административно-территориальных образований по состоянию на определенную дату.

Непосредственно первичными объектами государственной кадастровой оценки являются сельскохозяйственные угодья ассоциаций крестьянских хозяйств, колхозов, сельскохозяйственных кооперативов, акционерных обществ, государственных и муниципальных предприятий, подсобных сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственных научно- исследовательских и учебных заведений, прочих предприятий, организаций и учреждений, крестьянских хозяйств, фонда перераспределения земель района, сельскохозяйственные угодья сельских и районных администраций вне черты городских и сельских поселений.

Все расчеты по объектам кадастровой оценки, административных и земельно-оценочных районов выполняются автоматизировано.

2.9. Земельные преобразования в городах и других поселениях

Земельная реформа в городах и других поселениях в основном осуществлялась без учета социально- экономической значимости этих земель в формировании благоустроенной среды проживания. Не способствовала земельным преобразованиям в поселениях и медленная реформа в градостроительстве.

Градостроительная документация до сих пор не учитывает в достаточной степени экономическую ценность земли, не дает необходимых вариантов определения градостроительных условий использования земельных участков. Отсутствие зонирования земель создает правовую неопределенность для инвесторов при приобретении и обустройстве земельных участков, лишая их возможности выбрать рациональный вид использования земли. Инвестиционная активность владельцев недвижимости снижается, органы местного самоуправления теряют эффективный инструмент регулирования социально- экономического развития городов.

Земельные преобразования в городах и других поселениях в рамках Программы направлены на развитие регулируемого оборота земель и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель. Реформу в градостроительстве (пересмотр концепции градостроительного планирования, разработку градостроительной документации, нормативов и т. д.) надлежит проводить одновременно с земельными преобразованиями.

При реализации Программы проводятся следующие мероприятия:

реализация пилотных проектов правового зонирования земель в отдельных городах;

разработка и осуществление программ инвентаризации земель поселений;

разработка в соответствии с утвержденной градостроительной документацией проектов и планов межевания застроенных и подлежащих застройке земель с выполнением работ по уточнению и вынесению на местность черты поселений, выявлению территориальных резервов с созданием резервных земельных фондов поселений;

приватизация земель на территории поселений, находящихся в государственной и муниципальной собственности, прежде всего под приватизированными и приватизируемыми предприятиями. Передаются (продаются), как правило, на конкурсной или аукционной основе земли, не предназначенные для обеспечения государственных или муниципальных функций, а также общественных нужд, и в первую очередь под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов. При этом допускается снижение цены земли, по которой она продается собственникам приватизированных объектов недвижимости. Продажа земли в поселениях осуществляется при соблюдении градостроительных требований, в том числе по функционированию инженерной и транспортной инфраструктуры;

обеспечение возможности получения от органов местного самоуправления информации о размерах однократных и периодических платежей, взимаемых в связи с занятием и освоением земельного участка;

разработка долгосрочных планов использования земель городов и на

этой основе схем городского землепользования; обеспечение доступа граждан и юридических лиц к информации о земельных участках и их участия в принятии решений по зональному регулированию в городах.

2.10. Информационно-консультационное обеспечение Программы

При реализации Программы в средствах массовой информации проводится систематическая работа по информированию населения о сущности, направлениях и ходе земельной реформы, федеральном и региональном законодательстве по вопросам земельных отношений, правах и обязанностях граждан и юридических лиц по использованию земли, механизмах защиты прав на землю.

Предусматривается создать самостоятельный специализированный информационно-консультационный центр. Задачей центра должно быть проведение консультаций и оказание практической организационной и правовой помощи гражданам в реализации их прав на земельные участки и земельные доли, выборе наиболее целесообразного варианта распоряжения земельной собственностью, юридическом оформлении совершаемых сделок, документальном оформлении договорных отношений между пользователями и собственниками земельных участков и долей, а также осуществление других операций.

2.11. Комплекс работ по землеустроительному обеспечению

Для осуществления земельных преобразований в рамках реализации Программы предусматриваются:

проведение землеустроительных работ, связанных с установлением земель, относящихся к федеральной, областной и муниципальной собственности;

инвентаризация и упорядочение (определение) границ земельных участков, используемых сельскохозяйственными предприятиями на различном праве, земельных участков, выделяемых в счет земельных долей (корректировка проектов перераспределения земель), выявление неиспользуемых земель;

составление землеустроительных проектов компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствования, установления границ массивов, соответствующих невостребованным земельным долям, собственники которых не реализовали свои права, размещения земельных участков для расширения личных подсобных хозяйств, организации крестьянских хозяйств;

установление (восстановление) границ земельных участков в натуре (вновь предоставляемых и перерегистрируемых);

обследование земель для целей землеустройства.

Эти мероприятия предусмотрено проводить с использованием, современных технологий выполнения землеустроительных работ.

2.12. Мониторинг земель

Территория области в значительной мере испытывает процессы переувлажнения и заболачивания. Выявлено 195,5 тыс. га переувлажненных и 1971,6 тыс. га заболоченных земель. Образовались они в пониженных или слабодренированных равнинах в условиях естественного длительного или избыточного кратковременного увлажнения.

Анализ динамики осушенных земель показывает, что за период 1975-1998 годов снято с учета осушенных земель 18,6 тыс. га, в том числе по причине вторичного заболачивания - 6,1 тыс. га, заиления дренажа - 2,5 тыс. га, из-за подпора со стороны водоприемников - 3,7 тыс. га. Технический уровень мелиоративных систем и качественное состояние осушенных земель ежегодно ухудшается.

В области также продолжается процесс зарастания сельскохозяйственных угодий древесно- кустарниковой растительностью в результате прекращения культуртехнических и мелиоративных работ. За последние десять лет произошло сокращение сельскохозяйственных угодий на 252,8 тыс. га, в том числе пашни - на 120,9 тыс. га.

В части ведения мониторинга земель Программой предусматривается:

выявление негативных процессов и оценка состояния земель (заболачивание, эрозионные процессы);

составление и издание ежегодного доклада о состоянии и использовании земель Псковской области; приобретение технических средств ведения мониторинга земель.

2.13. Усиление контроля за использованием и охраной земель

В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нарушения земельного законодательства и злоупотребления при совершении сделок с земельными участками. Сохраняется высокий уровень самовольного занятия земель, получили распространение случаи уклонения от оформления и переоформления прав на землю, несвоевременного внесения земельных платежей, нецелевого использования земельных участков или их неэффективного использования, приводящего к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы.

В ходе реализации Программы предусматривается:

приобретение технических средств для осуществления контроля за использованием и охраной земель;

выполнение обследовательских работ и контрольных съемок и обмеров.

2.14. Совершенствование системы государственного управления
земельными ресурсами

Одним из основных условий осуществления программных мероприятий является наличие рациональной и эффективно функционирующей системы органов государственного управления, на которые возлагаются полной ответственность за проведение в России земельной реформы.

Государственное управление земельными ресурсами Российской Федерации осуществляет Федеральная служба земельного кадастра России, области ее территориальный орган - комитет по земельным ресурсам землеустройству.