Решение Псковского областного суда от 23 декабря 2009 г. N 3-90 Требования заместителя прокурора Псковской области о признании недействующими абзаца 2 раздела VII полностью и раздел VI в части, предусматривающей установление нормативов финансовых затрат на 1 посещение амбулаторно-поликлинического учреждения, на 1 пациенто-день, на 1 койко-место в круглосуточном стационаре, на 1 вызов скорой помощи Территориальной программы государственных гарантий оказания жителям Псковской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 28 января 2009 года N 23 удовлетворены

Решение Псковского областного суда
от 23 декабря 2009 г. N 3-90

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. N 91-Г10-1 настоящее решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Администрации Псковской области - без удовлетворения

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер решения Псковского областного суда от 23 декабря 2009 г. следует читать как "3-53"

В составе: Председательствующего Сладковская Е.В. При секретаре Шафер С.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Псковской области о признании недействующими в части разделов VI и VII Территориальной программы государственных гарантий оказания жителям Псковской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 28 января 2009 года N 23 (в редакции постановления от 30.07.2009 г. N 286),

Установил:

Заместитель прокурора Псковской области обратился в суд с заявлением об оспаривании разделов VI и VII Территориальной программы государственных гарантий оказания жителям Псковской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 28 января 2009 года N 23 (в редакции постановления от 30.07.2009 г.), в части установления нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 1 посещение амбулаторно- поликлинического учреждения за счет средств областного бюджета в размере 193,23 руб., за счет средств обязательного медицинского страхования (ОМС) - 112,27 руб; на 1 пациенто-день за счет средств областного бюджета в размере 334,66 руб., за счет средств ОМС-297,32 руб.; на 1 койко-день в круглосуточном стационаре за счет средств областного бюджета в размере 823,00 руб, за счет средств ОМС - 658,59 руб.; на 1 вызов скорой медицинской помощи в размере 1316 руб. за счет средств областного и местных бюджетов ; а также установления подушевых нормативов финансирования в среднем размере 5489,72 руб., из них: 2925,55 руб. за счет средств областного и местных бюджетов и 2564,17 руб. за счет средств ОМС.

В обоснование требований указано, что данные положения нормативного акта субъекта Российской Федерации противоречат разделу V Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год, утвержденной постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2008 года N 913 (в редакции постановления от 28.08.2009 г.N 705), поскольку в оспариваемой Программе занижены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения по сравнению с такими же нормативами, установленными в Федеральной программе, а поэтому подлежат признанию недействующими с момента вынесения судебного решения.

При сопоставлении цифровых показателей Территориальной программы и Федеральной Программы показатели занижены: на 1 посещение амбулаторно-поликлинического учреждения - на 24,87 руб.; на 1 пациенто-день - на 143,34 руб.; на 1 койко-место - на 557,6 руб.; на 1 вызов скорой помощи - на 394,1 руб.; подушевые нормативы финансирования программы - на 2143,68 руб., из них за счет средств областного и местных бюджетов - на 648,25 руб., за счет средств ОМС - на 1495,43 руб.

Территориальная Программа государственных гарантий оказания жителям Псковской области бесплатной медицинской помощи на 2009 года, по мнению прокурора, подлежит признанию недействующей и в силу ее противоречия ст. 22 закона РФ от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в редакции закона от 24 июля 2009 г.), а также ст. 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета Российской Федерации 22 июля 1993 г.N 5487-1 (в редакции от 25 ноября 2009 г.), в соответствии с которыми объем и условия оказания медицинской помощи, предусматриваемые территориальными программами, не могут быть ниже установленных в базовой программе; территориальные программы могут определять только дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

Прокурор полагает, что оспариваемые положения Территориальной программы ущемляют права неопределенного круга лиц, поскольку отсутствие в достаточном объеме финансирования на оказание бесплатной медицинской помощи влечет снижение объема такой помощи, ее качества, условий; также влияет на обеспечение лечебных учреждений медикаментами, продуктами питания, размер заработной платы медицинских работников.

Представитель Администрации Псковской области возражала против удовлетворения заявления прокурора, полагая, что оспариваемые прокурором нормы не противоречат федеральному законодательству, поскольку статья 22 Закона РФ от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан" содержит требования о необходимости установления объемов и условий оказания медицинской помощи, предусматриваемых территориальными программами, не ниже установленных в базовой программе; аналогичных требований по иным нормативам, условия и критериям, в том числе по нормативам финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевого финансирования, данный федеральный закон не содержит.

Цифровые показатели объема медицинской помощи, установлены в разделе V Территориальной программы, они соответствуют нормативам объема медицинской помощи, которые указаны в разделе IV Федеральной программы, только по одному показателю имеются незначительные расхождения, что не может повлиять на снижения самого объема медицинской помощи: для амбулаторно-медицинской помощи в условиях дневных стационаров территориальный норматив составляет 0,529, вместо 0,577 пациенто-дня.

Поскольку, по мнению представителя Администрации Псковской области, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи не входят в объем оказания медицинской помощи, то эти нормативы подлежат проверки только на их соответствие Федеральной программе (это VI раздел Территориальной программы и V раздел Федеральной программы).

Учитывая, что в разделе IV Федеральной программы указаны средние подушевые нормативы финансового обеспечения, и согласно разделу V этой же Программы в тарифы медицинской помощи включаются различные расходы (на заработную плату, на приобретение медикаментов, продуктов питания, медицинского инструментария и т. д.), то расчет указанных нормативов исходя из составляющих его расходов не может быть одинаковым во всех субъектах Российской Федерации; в связи с чем, Правительство Российской Федерации утвердило усредненные нормативы финансового обеспечения, поэтому в Псковской области могли быть установлены свои нормативы исходя из конкретных условий и эти нормативы не снизили объем и условия оказания медицинской помощи населению области.

Представитель государственного некоммерческого финансово-кредитного учреждения "Областной фонд обязательного медицинского страхования" поддержала позицию Администрации Псковской области, пояснив, что по сравнению с 2008 годом федеральный подушевой норматив финансового обеспечения программы возрос крайне резко - на 69, 5 процента, что не соответствует финансовым возможностям областного бюджета, уровню инфляции, повышению заработной платы. Федеральной программой от 5 декабря 2008 года N 913 установлено, что размер страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения не может быть меньше фактически сложившегося в 2007 году с учетом его перерасчета на макроэкономические показатели 2008 года и проектировок этих показателей на 2009 год, эти требования в Территориальной программе не нарушены.

Представитель государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации также не согласилась с заявленными прокурором требованиями, поддержав позицию других представителей заинтересованных лиц, пояснив, что если бы комитет имел возможность сформировать финансовую составляющую Территориальной программы государственных гарантий от заявленной суммы, то на 2009 год подушевой норматив финансирования составил бы 3574,3 руб. (федеральный норматив 3573,8 руб.), исходя из суммы финансовых средств в 2520941 тыс. руб. и численности населения - 705300 чел. Однако принимая во внимание рассчитанные параметры бюджета области, финансовые нормативы затрат на одного жителя области выполняются не в полном объеме по расходам консолидированного бюджета и реально соответствуют возможностям бюджета области.

Таким образом, представители заинтересованных лиц полагают, что нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования в территориальных программах могут быть изменены как в сторону повышения, так и в сторону уменьшения; учитывая и то обстоятельство, что Федеральная программа такого прямого запрета не содержит.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, суд находит, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно п. "ж" ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч.2 и ч.5 ст.76 Конституции РФ). Такое же требование содержится и в ч.1 ст. 3 закона РФ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (в редакции от 23.11.2009 г.) "Общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить законам, принятым по предметам совместного ведения.

Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охраны здоровья граждан урегулированы соответственно в статье 5 (пункт 16) и статье 6 (пункт 4) Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных постановлением Верховного Совета РФ 22 июля 1993 года N 5487-1 (в редакции от 25 ноября 2009 г.) .

Так, федеральные органы государственной власти разрабатывают и утверждают программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающую в себя базовую программу обязательного медицинского страхования; а органы государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывают, утверждают и реализуют такую же территориальную программу, включающую в себя программу обязательного медицинского страхования.

В соответствии с данным специальным законом (ч.4 ст .20 и ч.ч.1 и 5 ст. 20.1 Основ) Федеральная программа определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь; предоставляя гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, территориальные программы могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

Такое же правовое регулирование закреплено и в самой Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год (раздел N 1 Программы N 913 от 5 декабря 2008 года).

Применяя при рассмотрении настоящего дела указанное выше законодательство, суд приходит к выводу о том, что субъект Российской Федерации при разработке и утверждении своей территориальной программы не вправе уменьшать нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения, в противном случае это приведет к уменьшению объема и условий оказания бесплатной медицинской помощи в конкретном субъекте, что противоречит названным выше правовым актам.

Кроме того, статья 22 закона РФ от 28 июня 1991 года N 1499-1 (в редакции от 18 июля 2009 года) "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" предусматривает прямой запрет на возможность снижения объема и условий оказания медицинской помощи, установленных в базовой программе, что опровергает довод представителя Администрации Псковской области о том, что действующее законодательство не содержит прямого запрета на возможность корректировки федеральных нормативов в сторону их уменьшения.

В судебном заседании установлено, что в оспариваемой Территориальной программе нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения (разделы VI и VII программы) снижены по всем показателям по сравнению с показателями, установленными Федеральной программой (раздел V федеральной программы). Этот факт не оспаривается представителями заинтересованных лиц.

Так, в оспариваемой Территориальной программе показатели занижены: на 1 посещение амбулаторно-поликлинического учреждения - на 24, 87 руб.; на 1 пациенто-день - на 143,34 руб.; на 1 койко-место - на 557,6 руб.; на 1 вызов скорой помощи - на 394, 1 руб.; подушевые нормативы финансирования программы - на 2143,68 руб., из них за счет средств областного и местных бюджетов - на 648,25 руб., за счет средств ОМС - на 1495,43 руб.

Данное обстоятельство свидетельствует о том, что Территориальная программа государственных гарантий оказания жителям Псковской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год , утвержденная постановлением Администрации Псковской области от 28 января 2009 года N 23, в части противоречит действующему законодательству в области охраны здоровья граждан, хотя и принята в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, однако нарушает права жителей Псковской области на получение гарантированного государством объема бесплатной медицинской помощи и снижает стоимость этой помощи.

Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансирования программы не относятся к объему медицинской помощи, предоставляемой жителям Псковской области бесплатно, а поэтому сопоставлению подлежат только раздел IV Федеральной программы и раздел V Территориальной программы, нельзя признать убедительными, поскольку как это следует из толкования действующего законодательства в области охраны здоровья граждан, в объем медицинской помощи, предоставляемой гражданам Российской Федерации включаются не только количественные показатели, но и их финансовая составляющая.

Фактически это подтвердили в судебном заседании сами представители заинтересованных лиц - Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации и Областного Фонда обязательного медицинского страхования, пояснившие, что финансовые параметры Территориальной программы рассчитывались исходя из возможностей областного бюджета на 2009 год.

В свою очередь, отсутствие достаточных денежных средств в бюджете Псковской области на 2009 год не может являться основанием для снижения уровня государственных гарантий, предоставляемых в субъекте, по сравнению с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2009 год.

Согласно ч.2 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения Территориальной программы подлежат признанию недействующими, суд принимает во внимание то обстоятельство, что действие данной программы распространяется на 2009 год, в течение целого года эта программа применялась на территории Псковской области, были реализованы права жителей области на получение бесплатной медицинской помощи, поэтому суд полагает, что данная Территориальная программа подлежит признанию не действующей со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии со ст. 35 Федерального закона "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года за N 2124-1 в редакции закона от 9 февраля 2009 года сообщение о принятом судом решении подлежит опубликованию в средстве массовой информации.

Руководствуясь ст. ст. 193-198 ГПК РФ, суд

Решил:

Признать недействующими абзац 2 раздела VII полностью и раздел VI в части, предусматривающей установление нормативов финансовых затрат на 1 посещение амбулаторно-поликлинического учреждения, на 1 пациенто-день, на 1 койко-место в круглосуточном стационаре, на 1 вызов скорой помощи Территориальной программы государственных гарантий оказания жителям Псковской области бесплатной медицинской помощи на 2009 год, утвержденной постановлением Администрации Псковской области от 28 января 2009 года N 23, со дня вступления решения в законную силу.

Обязать редакцию газеты "Псковская правда" опубликовать сообщение о принятом судом решении после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения через Псковский областной суд.

Председательствующий

Е. Сладковская

Мотивированное решение составлено и оглашено 29 декабря 2009 года.

Председательствующий

Е. Сладковская