Распоряжение Губернатора Псковской области от 27 июня 2011 г. N 16-РГ "Об утверждении концепции и разработке областной долгосрочной целевой программы "Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области в 2011-2015 годах"

На основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Администрации области от 27 июня 2008 г. N 174 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации областных долгосрочных целевых программ":

1. Утвердить прилагаемую концепцию областной долгосрочной целевой программы "Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области в 2011-2015 годах".

2. Определить исполнителем-координатором областной долгосрочной целевой программы "Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области в 2011-2015 годах" Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды.

3. Государственному комитету Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды разработать проект областной долгосрочной целевой программы "Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области в 2011-2015 годах" и внести его на утверждение в установленном порядке в срок до 30 июня 2011 г.

4. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Губернатора области Безлобенко Г.А.

Губернатор области

А.А. Турчак

Концепция
областной долгосрочной целевой программы
"Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области
в 2011-2015 годах"
(утв. распоряжением Губернатора Псковской области от 27 июня 2011 г. N 16-РГ)

1. Характеристика проблемы и обоснование
ее соответствия и соответствия целей программы целям и задачам
социально-экономического развития области

Одной из задач Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года является развитие лесопромышленного комплекса, сырьевой базой для которого являются лесные ресурсы.

Леса, являясь одним из немногих возобновляемых природных ресурсов и основой экологического каркаса территории, нуждаются в обеспечении грамотного и рационального управления и неистощительного использования.

Средообразующие и экологические функции леса в сочетании с высоким ресурсным потенциалом, обусловленным возможностью заготовки древесины, пищевых и иных ресурсов леса, обеспечивают необходимые условия комфортного проживания человека в условиях природной среды Псковской области.

Рост доходов бюджетов, обеспечение занятости и удовлетворение потребностей местного населения в продукции лесов возможны только при обеспечении сохранности ресурсов леса и восстановления погибших от лесных пожаров лесов (на гарях).

Учитывая потребности населения и хозяйственного комплекса области в лесных ресурсах, многообразие этих ресурсов, охрана лесов от воздействия неблагоприятных природных и антропогенных факторов, сокращение площадей, пройденных пожарами, и своевременное восстановление гарей являются одними из важнейших государственных задач.

Обеспечение охраны лесов от пожаров на землях лесного фонда Псковской области осуществляется в рамках полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти Псковской области согласно статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации. Снижение рисков возникновения лесных пожаров и ущерба от них является одной из основных задач в области управления лесами, реализуемых на уровне субъектов Российской Федерации, и в настоящее время стало приоритетной задачей субъектов Российской Федерации.

Наряду с нанесением экологического ущерба лесные пожары являются чрезвычайными ситуациями, способными создать риски утраты здоровья и гибели населения, а также повреждения и уничтожения имущества юридических и физических лиц и объектов экономики.

Таким образом, обеспечение охраны лесов от пожаров наряду с обеспечением решения экономических задач является еще и важным фактором обеспечения безопасности и здоровья населения области.

Серьезнейшей проблемой в реализации полного комплекса противопожарных мероприятий в лесу является многолетнее недофинансирование этих видов работ, поэтому требуется разработка отдельной системы мероприятий, позволяющих реализовать приоритетные направления по охране лесов от пожаров и противопожарному обустройству.

Леса Псковской области характеризуются на 53 % очень высокой, высокой и средней степенями пожарной опасности. Это обуславливается значительным объемом в них хвойных древостоев (41,1%). Пожарную опасность лесов значительно повышают искусственно созданные леса (лесные культуры), площадь которых составляет 9,2% от общей площади покрытых лесом земель.

Площадь заболоченных лесных земель в Псковской области составляет 229,2 тыс. га (9,7%), из них 149,0 тыс. га пройдено лесной мелиорацией. В засушливые годы болота, расположенные в лесном фонде, пересыхают, что способствует возникновению на них лесоторфяных пожаров, тушение которых сопряжено с большими трудностями.

Выполнение в условиях Псковской области мероприятий по охране лесов (в т.ч. осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров) осложняется разбросанностью участков лесного фонда, их заболоченностью, удаленностью от дорог общего пользования.

Анализ лесопожарной обстановки в Псковской области на протяжении ряда лет показывает, что основной причиной возникновения пожаров является антропогенный фактор, при этом следует отметить тенденции возникновения лесных пожаров под влиянием погодных условий.

Кроме того, существуют циклические колебания горимости лесов, требующие дополнительной мобилизации лесопожарных систем.

Лесные пожары губительно действуют на все живое в лесу, ухудшают условия среды для возобновления хозяйственно-ценных пород, вносят существенные изменения в численность и состав фауны и флоры.

За предшествующие 5 лет (с 2006 года) по настоящее время произошло 1879 лесных пожаров, общая площадь лесов, пройденная лесными пожарами, составила 6744 га, сумма причиненного ущерба - 225758,2 тыс. рублей.

Разработка и принятие областной долгосрочной целевой программы "Охрана лесов от пожаров на территории Псковской области в 2011-2015 годах" (далее - Программа) направлены на исполнение отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации одним из переданных полномочий является охрана лесов, в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров. Эффективное обеспечение мер пожарной безопасности в лесах области с учетом реального состояния материально-технической базы возможно при наличии специализированных учреждений, укомплектованных и оснащенных надлежащим образом.

Анализ существующей в области ситуации по обеспечению мер пожарной безопасности в лесах выявил следующие основные проблемы:

Проблема технического обеспечения:

срок эксплуатации техники, приспособленной для тушения лесных пожаров, в среднем составляет 20 и более лет.

Экономические проблемы:

недостаточное финансирование работ по организации обнаружения лесных пожаров;

отсутствие финансирования на приобретение техники и оборудования, предназначенных для тушения лесных пожаров;

недостаточный уровень привлечения инвестиций из различных источников в данную сферу деятельности.

Нормативно-правовые проблемы:

в настоящее время органы государственной власти размещают заказы на выполнение работ по тушению лесных пожаров в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Разработка и принятие областной долгосрочной целевой программы "Охрана лесов от пожаров на 2011-2015 годы" позволит в соответствии со статьей 53_8 Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 442-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" создать специализированное автономное учреждение, подведомственное органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

2. Обоснование целесообразности
решения проблемы программно-целевым методом

Учитывая совокупность факторов возникновения и развития лесных пожаров, существует необходимость в разработке комплекса мер, учитывающих максимально возможное количество факторов риска и мероприятий по их снижению.

Такие мероприятия должны быть системными, осуществляться на основе межведомственного взаимодействия и с максимальной эффективностью из-за высокой разрушительной силы лесных пожаров и возможности нанесения весьма значительного ущерба в экономике и социальной сфере.

Таким образом, можно говорить о безусловной применимости программно-целевого метода в решении задачи охраны лесов от пожаров.

Данный метод предусматривает выполнение комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям, срокам и результатам, что обеспечит эффективное использование ресурсов и минимизацию возможного ущерба.

Решение проблемы программно-целевым методом обеспечит:

охрану и защиту ресурсного потенциала лесов Псковской области, пригодного для эксплуатации;

сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов;

снижение рисков для жизни и здоровья населения области от возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами;

обеспечение эффективного использования средств пожаротушения и материальных ресурсов, используемых в рамках работ по мониторингу и тушению лесных пожаров;

сокращение площадей горельников.

Программно-целевой метод позволит сконцентрировать финансовые и иные ресурсы на проведении комплекса мероприятий по сохранению и восстановлению лесного потенциала Псковской области в течение 2011-2015 годов и предотвратить их неэффективное расходование.

3. Прогноз развития сложившейся проблемной ситуации
в рассматриваемой сфере
без использования программно-целевого метода

Предотвращение, мониторинг и ликвидация лесных пожаров требуют вовлечения в организацию и исполнение соответствующих мероприятий значительного количества лиц, включающих представителей органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия в области управления лесами, Главного управления МЧС России по Псковской области, органов местного самоуправления, арендаторов лесных участков и иных хозяйствующих субъектов, а также населения.

Учитывая значимость и сложность задач, стоящих перед лицами и организациями, задействованными в указанных мероприятиях, организовать их взаимодействие и обеспечение реализации соответствующих мероприятий без использования программно-целевого метода и дополнительных ресурсов крайне сложно.

Так, значительного ущерба от пожаров можно избежать путем обеспечения противопожарной пропаганды среди населения, обеспечения исполнения решений об ограничении доступа граждан в леса в периоды повышенной пожарной опасности и постоянного авиапатрулирования площади лесного фонда, совмещенного с возможностью доставки сотрудников лесопожарных формирований к месту пожара на ранней стадии его развития.

Однако не все эти меры в настоящее время возможно осуществить вовремя и в заданные сроки.

Недостаточная координация работ и ресурсов у исполнителей мероприятий по профилактике и тушению лесных пожаров, восстановлению лесов на гарях приводит к:

снижению оперативности реагирования на возникновение лесных пожаров;

высокой вероятности возможного воздействия лесных пожаров, в т.ч. и весенних травяных, на населенные пункты и объекты экономики, территории которых непосредственно примыкают к лесному фонду;

опасности перехода пожаров с земель иных категорий (земли запаса, сельхозназначения, фонда перераспределения и т.д.) на территорию земель лесного фонда, а также распространение их на территории населенных пунктов и объекты экономики;

угрозе увеличения ущерба, причиняемого лесными пожарами;

увеличению площади горельников на территории Псковской области;

высокому риску для жизни и здоровья жителей области.

Таким образом, можно прогнозировать, что без принятия Программы ресурсы и усилия исполнителей мероприятий по профилактике и тушению лесных пожаров будут по-прежнему использоваться недостаточно эффективно.

Развитие значительных по площади лесных пожаров приводит к следующим неблагоприятным последствиям:

увеличению ущерба, причиняемого лесными пожарами;

снижению защитных функций лесов;

снижению ресурсного потенциала и качества лесного фонда Псковской области;

увеличению площадей горельников на территории области;

проявлению массовых вспышек размножения вторичных вредителей леса.

4. Возможные варианты решения проблемы,
оценка преимуществ и рисков, возникающих
при различных вариантах решения проблемы

Существуют следующие возможные варианты решения проблемы.

Первый вариант - решение проблемы программно-целевым методом. Это позволит решить поставленные задачи и достичь заявленной цели Программы. В процессе проведения всех мероприятий, направленных на реализацию Программы, в полном объеме возможен риск только внешнего, не поддающегося управлению в рамках Программы характера - катастрофические природные явления. Оценить последствия влияния на результаты Программы и принять упреждающие меры по таким рискам не представляется возможным, но при полной реализации мероприятий Программы борьба с такими стихийными явлениями будет все равно наиболее эффективной.

Второй вариант - без принятия Программы. В этом случае предполагается сконцентрировать выделяемые ресурсы на наиболее важных направлениях и мероприятиях. При частичном выполнении программных мероприятий присутствует риск внешнего характера, а также возрастает риск, связанный с недостаточностью существующих систем охраны и тушения лесных пожаров, что может повлечь за собой:

увеличение площадей горельников на территории области;

увеличение ущерба, причиняемого лесными пожарами;

снижение защитных функций лесов;

снижение ресурсного потенциала и качества лесного фонда Псковской области;

проявление массовых вспышек размножения вторичных вредителей леса;

возникновение чрезвычайных ситуаций, способных создать риск утраты здоровья и гибели населения, а также повреждения и уничтожения имущества граждан.

По результатам анализа двух вариантов наиболее предпочтительным для решения обозначенных проблем является первый, так как риск, связанный со снижением оперативности обнаружения лесных пожаров и борьбы с ними, а также с ростом площадей горельников может быть преодолен только путем обеспечения функционирования эффективной системы охраны лесов от пожаров и восстановления лесов на гарях.

5. Ориентировочные сроки,
а в случае необходимости - этапы решения проблемы
программно-целевым методом

Реализация Программы предусматривается в течение 2011-2015 годов.

Реализация комплекса мероприятий по охране лесов предусматривается на протяжении всего срока действия Программы, в связи с чем отдельные этапы не выделяются.

6. Предложения по целям и задачам Программы,
целевым индикаторам и показателям,
позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам

Целью Программы является повышение эффективности противопожарной охраны территории лесного фонда Псковской области.

Программой предусматривается ежегодное сокращение площади земель лесного фонда, покрытых лесной растительностью, пройденной пожарами.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи (направления реализации Программы):

предупреждение возникновения и ограничение распространения лесных пожаров;

ликвидация лесных пожаров и их последствий;

создание нормативной базы, обеспечивающей формирование организационных и кадровых условий для деятельности системы, сил и средств, направленных на тушение лесных пожаров.

Эффективность Программы оценивается при помощи целевых индикаторов, отражающих уровень достижения цели:

снижение количества лесных пожаров и площадей, пройденных ими;

сокращение удельной площади земель лесного фонда, покрытых лесной растительностью, погибшей от пожаров.

7. Предложения по основным мероприятиям,
направленным на решение каждой из поставленных задач

Повышение эффективности противопожарной охраны территории лесного фонда Псковской области предусматривается решением следующих задач.

Предупреждение возникновения и ограничение распространения лесных пожаров, включающее в себя следующие мероприятия:

изготовление и установка противопожарных плакатов (стендов), другой наглядной агитации (печатные издания, буклеты, памятки);

устройство мест отдыха в лесах;

проведение мониторинга пожарной опасности в лесах;

организация наземного обнаружения лесных пожаров (установка и обслуживание видеокамер на вышках);

организация авиационного патрулирования лесов;

наем пожарных сторожей (диспетчеров);

опашка, устройство защитных противопожарных полос;

уход за противопожарными полосами;

проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания горючих материалов;

строительство дорог противопожарного назначения;

содержание дорог противопожарного назначения.

Для ликвидации лесных пожаров и их последствий и выполнения противопожарных мероприятий предусматривается создание и содержание специализированного автономного учреждения - государственного автономного учреждения Псковской области "Противопожарный лесной центр".

Создание нормативной базы включает в себя мероприятия по разработке Плана противопожарного устройства лесов Псковской области, Сводного плана тушения лесных пожаров на территории Псковской области, а также нормативных правовых актов, позволяющих осуществить надлежащее исполнение субъектом Российской Федерации полномочий в сфере лесных отношений по обеспечению мер противопожарной безопасности.

8. Предложения по объемам и источникам
финансирования Программы

Финансирование Программы предполагается осуществлять из нескольких источников финансирования.

Всего на период с 2011 по 2015 годы на финансирование Программы требуются финансовые средства в объеме 1 063 499,2 тыс. рублей:

из федерального бюджета 294 032,0 тыс. рублей путем выделения субвенций и субсидий;

из областного бюджета в объеме 290 375,2 тыс. рублей;

в качестве дополнительных источников финансирования Программы планируются инвестиции арендаторов лесных участков на выполнение мероприятий по охране лесов от пожаров в соответствии с договорами аренды в объеме 479 092,0 тыс. рублей.

Общий объем требуемых финансовых средств
для реализации программных мероприятий

Источники финансирования	Объем финансирования
	Всего по Программе	в том числе:
		2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.
Всего по Программе:	1 063 499,2	292 688,9	266 558,3	167 936,8	167 906,4	168 408,8
из них:
областной бюджет	290 375,2	36 748,1	84 762,5	56 141,0	56 110,6	56 613,0
федеральный бюджет	294 032,0	160 122,4	85 977,4	15 977,4	15 977,4	15 977,4
внебюджетные источники	479 092,0	95 818,4	95 818,4	95 818,4	95 818,4	95 818,4

В областном бюджете на финансирование Программы предусмотрено средств в сумме 60000,0 тыс. рублей:

2011 год - 20000 тыс. рублей;

2012 год - 20000 тыс. рублей;

2013 год - 20000 тыс. рублей.

Принятие Программы потребует выделения дополнительных средств из областного бюджета на 2011-2013 годы в сумме 117651,6 тыс. рублей и внесения изменения в Закон области от 24 декабря 2010 г. N 1035-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов".

9. Предварительная оценка ожидаемой
эффективности и результативности
предлагаемого варианта решения проблемы

Реализация намеченных программных мероприятий, своевременные инвестиции в охрану лесов позволят стабилизировать среднегодовое число лесных пожаров, возникающих по вине человека, уменьшить среднюю площадь лесного пожара, не допускать возникновения крупных лесных пожаров, а в случае их возникновения своевременно принимать соответствующие меры по их ликвидации.

Конечным результатом реализации Программы будет сокращение площади земель лесного фонда, погибшей от пожаров, до 1624 га (0,08%).

10. Предложения по исполнителям Программы

Исполнителями Программы предлагается определить:

1. Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды.

2. Комитет по вопросам местного самоуправления Администрации области.

3. Арендаторы лесных участков.

11. Предложения о разработчике
и исполнителе-координаторе Программы

Разработку Программы предлагается возложить на Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды и Комитет по вопросам местного самоуправления Администрации области (в части населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров вследствие примыкания к лесному участку).

Исполнителем-координатором Программы предлагается определить Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды.