Распоряжение Администрации Псковской области от 6 апреля 2011 г. N 73-р "Об утверждении концепции и разработке областной долгосрочной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления на территории Псковской области на 2011-2015 годы"

На основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Администрации области от 27 июня 2008 г. N 174 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации областных долгосрочных целевых программ":

1. Утвердить прилагаемую концепцию областной долгосрочной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления на территории Псковской области на 2011-2015 годы".

2. Определить исполнителем-координатором областной долгосрочной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления на территории Псковской области на 2011-2015 годы" Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды.

3. Государственному комитету Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды разработать проект областной долгосрочной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления на территории Псковской области на 2011-2015 годы" и внести его на утверждение в установленном порядке в срок до 15 мая 2011 г.

4. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Губернатора области Безлобенко Г.А.

Губернатор области

А.А. Турчак

Концепция
областной долгосрочной целевой программы
"Обращение с отходами производства и потребления
на территории Псковской области на 2011-2015 годы"
(утв. распоряжением Администрации Псковской области от 6 апреля
2011 г. N 73-р)

1. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей
программы целям и задачам социально-экономического развития области

Разработка и принятие областной долгосрочной целевой программы "Обращение с отходами производства и потребления на территории Псковской области" на 2011-2015 годы" (далее - программа) направлены на оптимизацию процесса обращения с отходами на территории области, повышение уровня экологической безопасности и эффективности управления потоками отходов производства и потребления (далее также - отходы) с учетом их современного состояния и выполнения требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.

Одной из целей Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года, утвержденной распоряжением Администрации Псковской области от 16 июля 2010 г. N 193-р, является достижение высокого уровня и качества жизни населения, что неразрывно связано с улучшением экологической ситуации.

Вместе с тем, на территории области наблюдается проблема накопления отходов производства и потребления, невозможность их своевременной и эффективной утилизации, что влечет за собой причинение ущерба окружающей среде. Негативное воздействие отходов выражается в поступлении в природную среду вредных химических и токсичных веществ, которые загрязняют почву, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух. В муниципальных образованиях Псковской области неудовлетворительно решаются вопросы сбора, утилизации, переработки и сбора образующихся отходов производства и потребления, следствием чего является ухудшение санитарно-гигиенического состояния территорий муниципальных образований Псковской области.

Анализ существующей ситуации в области обращения с отходами производства и потребления на территориях муниципальных образований, проведенный Государственным комитетом Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды в июне 2010 года, выявил следующие основные проблемы:

отсутствуют самостоятельные органы по координации и управлению процессом обращения с отходами на территории Псковской области и на территориях муниципальных образований Псковской области;

отсутствует информационно-справочная система по учету обращения с отходами;

отсутствует система работы с населением по проблеме обращения с отходами;

низкий уровень контроля за осуществлением перевозки отходов;

отсутствуют генеральные схемы очистки территорий муниципальных образований Псковской области;

объекты сбора и размещения отходов не соответствуют требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды;

отсутствуют полигоны отходов, позволяющие защитить окружающую среду от негативного воздействия;

отсутствуют специализированные мусороперерабатывающие комплексы;

отсутствует достаточный парк контейнеров и специальной техники для сбора и транспортировки отходов;

не соблюдаются правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территориях муниципальных образований Псковской области;

отсутствует организованный раздельный сбор опасных отходов и вторичного сырья по видам на территориях муниципальных образований Псковской области;

отсутствуют площадки по сбору крупногабаритных отходов, кузовов автомашин, шин, ртутьсодержащих (энергосберегающих) ламп от населения;

не решены проблемы по утилизации медицинских и биологических отходов;

все образующиеся отходы без сортировки размещаются на санкционированных местах размещения отходов (свалках);

отсутствует организационная и экономическая поддержка инфраструктуры вторичного использования отходов;

действующий размер тарифов на сбор и прием отходов не стимулируют население и предприятия к раздельному сбору отходов;

недостаточный уровень привлечения инвестиций из различных источников в области обращения с отходами;

отсутствует законодательство области, регулирующее вопросы обращения с отходами;

отсутствует порядок по обращению с отходами на территории муниципальных образований области, предусматривающий разделение их по видам;

отсутствуют утвержденные на местном уровне перечни отходов, подлежащие захоронению в санкционированных местах размещения отходов.

На территории Псковской области расположено 26 муниципальных образований, в т.ч. города Псков и Великие Луки с общей численностью проживающего населения 694 тыс. человек. В соответствии с данными, представленными муниципальными образованиями, планово-регулярным сбором и вывозом твердых бытовых отходов (далее - ТБО) охвачено в среднем 69 процентов населения. Санитарной очисткой от отходов охвачено всего 186 из 8385 населенных пунктов области, причем в 16 муниципальных образованиях Псковской области осуществляется очистка всего от 2 до 5 населенных пунктов, включая административные центры муниципальных районов. В остальных населенных пунктах отходы не собираются, не свозятся в специально отведенные места, а оседают на несанкционированных свалках или частично уничтожаются (сжигаются, закапываются) населением. Также не учитываются возрастающие потребности области по сбору и утилизации ТБО в период активного туристического сезона.

Ни одно муниципальное образование Псковской области не имеет объектов размещения бытовых отходов (полигонов), построенных и эксплуатируемых без нарушений законодательства в области охраны окружающей среды. Практически все санкционированные свалки области действуют более 30 лет (в г. Пскове - с 1947 года, в Локнянском районе - с 1948 года, в Пустошкинском районе - с 1957 года, в Пушкиногорском районе - с 1960 года и т.д.). Большинство свалок заполнены более чем на 70 процентов. В городах Псков, Великие Луки, в Гдовском, Плюсском, Дновском, Островском, Порховском, Опочецком районах заполнение свалок составило от 100 процентов до 130 процентов.

По состоянию на 2001 год требовалось закрытие 10 свалок, расположенных в Псковском, Красногородском, Новоржевском, Опочецком, Островском, Плюсском, Порховском, Себежском, Струго-Красненском, Великолукском районах. Ввиду отсутствия финансовых средств в местных бюджетах наиболее сложные в общей проблеме обращения с отходами вопросы организации мест конечного размещения отходов - полигонов (мусороперерабатывающих комплексов), соответствующих всем требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды, не решаются.

Основные источники образования отходов производства и потребления на территории области - города Псков и Великие Луки (более 50 процентов всех отходов) не могут организовать места конечного размещения отходов на территории городского округа.

На протяжении многих лет на санкционированных местах размещения отходов производства и потребления не соблюдается технология складирования отходов, прием отходов осуществляется без учета степени их токсичности, не ведется мониторинг окружающей среды, что влечет за собой загрязнение и захламление территорий, ухудшение состояния земель, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха.

Ежегодно на всех санкционированных местах размещения отходов производства и потребления размещается более 200 тыс. тонн отходов. Отсутствие инфраструктуры по переработке отходов приводит к увеличению площадей объектов размещения отходов. При этом многие виды отходов производства и потребления (порядка 50 процентов) являются ценным сырьевым источником вторичных материальных и энергетических ресурсов. Вовлечение их в хозяйственный оборот позволит более эффективно решать социально-экономические проблемы области. Ориентировочный морфологический состав отходов производства и потребления Псковской области приведен в следующей таблице.

Таблица

Морфологический состав отходов производства и потребления

N  п/п	Наименование составляющего отхода производства и потребления	Содержание в общей массе, процентов
1	Черные металлы	3,5
2	Цветные металлы	0,12
3	Макулатура	30,0
4	ПЭТФ тара	4,0
5	Остальные пластмассы, полимерная тара	6,5
6	Текстиль	4,0
7	Стекло	8,5
Итого		56,62
Прочие отходы		43,38
Всего		100

Из приведенных данных видно, что более чем наполовину образующиеся отходы состоят из пригодных к вторичному использованию материалов. В настоящее время на рынке вторичных материалов на 100 процентов востребованы черные металлы, цветные металлы, макулатура, ПЭТФ тара. Также востребованы некоторые пластмассы и полимерная тара, стекло.

Наиболее правильным будет внедрение в области технологии, при которой образующиеся отходы производства и потребления перед их окончательным захоронением на полигоне будут подвергаться переработке, а именно, тщательной сортировке.

Не находит решения вопрос по сбору ртутьсодержащих отходов (люминесцентных и энергосберегающих ламп) от населения и бюджетных организаций, не регулируются вопросы по биологическим, медицинским отходам и отходам от строительства и сноса, также не урегулирован вопрос о координации деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов производства и потребления.

Отсутствует на местном уровне контроль за процессом управления отходами, не предусмотрена ответственность за неисполнение полномочий.

Реализация программы позволит решить проблему обращения с отходами производства и потребления на территории области, улучшить качество среды обитания человека, санитарно-гигиеническую обстановку в области, уменьшить площади мест размещения (захоронения) отходов, что соответствует целям и задачам социально-экономического развития области.

2. Обоснование целесообразности
решения проблемы программно-целевым методом

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" все полномочия по сбору, вывозу, утилизации и переработки отходов производства и потребления относятся к полномочиям органов местного самоуправления.

Однако необходимость ускоренного создания эффективно работающей системы управления в сфере обращения с отходами производства и потребления в муниципальных образованиях Псковской области, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения указанных проблем, поскольку они:

носят комплексный характер и требуют решения различных задач правового, финансового, информационного, организационного направлений, затрагивающих интересы различных групп общества, реализации соответствующего комплекса мероприятий на территориях всех муниципальных образований Псковской области, которые окажут существенное положительное влияние на охрану окружающей среды и охрану здоровья населения, общее экономическое развитие производства по переработке и вторичному использованию отходов;

носят межотраслевой и межведомственный характер с учетом содержания перечня задач, требующих консолидации и координации усилий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления Псковской области, коммерческих организаций;

носят длительный характер решения проблем в течение ряда лет путем осуществления комплекса мероприятий на территориях муниципальных образований Псковской области, в отношении которых должен осуществляться мониторинг, контроль и оценка с позиции достижения целевых показателей, индикаторов, а также эффективности использования финансовых ресурсов до 2015 года включительно.

С учетом изложенного использование программного метода представляется наиболее целесообразным для создания эффективной системы управления отходами производства и потребления на территории Псковской области, минимизации негативного воздействия на окружающую среду и обеспечения контроля за целевым использованием средств.

3. Характеристика и прогноз
развития сложившейся проблемной ситуации
в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода

В предыдущих разделах настоящей концепции отражены основные негативные тенденции и проблемы в области обращения с отходами производства и потребления на территории Псковской области. При сохранении сложившихся тенденций основными недостатками в области обращения с отходами производства и потребления без использования программно-целевого метода являются:

отсутствие целенаправленного и комплексного подхода к решению вышеобозначенных проблем в целях минимизации негативного воздействия на окружающую среду;

отсутствие государственной поддержки, стимулирующей развитие вторичной переработки отходов производства и потребления;

отсутствие эффективных механизмов координации мероприятий, обеспечивающих решение межмуниципальных проблем в области обращения с отходами производства и потребления, а также деятельности органов исполнительной власти области и коммерческих структур.

Отказ от использования программно-целевого метода негативно скажется на:

решении приоритетных задач и реализации мероприятий в предполагаемые сроки и с минимальными затратами;

соответствии основных мероприятий, выполняемых для создания и развития системы управления с отходами производства и потребления, организационно-правовым мероприятиям, осуществляемым в области;

эффективности расходования средств областного бюджета.

Вследствие этого сроки и затраты, необходимые для достижения результатов, возрастут, а отдельные поставленные задачи достигнуты не будут. Отказ от использования программно-целевого метода также не позволит обеспечить комплексное решение проблем, что может нанести вред окружающей среде, здоровью и жизни людей.

4. Возможные варианты решения проблемы,
оценка преимуществ и рисков, возникающих
при различных вариантах решения проблемы

Решение проблем в сфере обращения с отходами производства и потребления может осуществляться двумя вариантами, качественно отличающимися друг от друга.

1. Инерционный вариант (без принятия программы).

Первый вариант предусматривает решение экологических проблем, связанных с обращением с отходами производства и потребления, на уровне муниципальных образований области отдельно. Предполагается реализация разрозненных проектов и мероприятий в области обращения с отходами на территории области, в том числе по строительству полигонов для их размещения в каждом муниципальном районе. В этом случае затраты бюджетных средств будут значительны, а привлечение инвестиций будет затруднено ввиду низкой экономической привлекательности.

Основные риски этого варианта заключаются в том, что несистемный подход и отсутствие государственной поддержки не обеспечат решение поставленных задач. Этот вариант не предполагает выявления точек роста, координации, систематизации и анализа результативности всей совокупности работ, что не позволит эффективно решить проблему в необходимые сроки.

2. Вариант интенсивного развития (с принятием программы).

Более целесообразным представляется централизованное комплексное решение проблем с применением управленческого и административного ресурса, которое становится возможным при использовании программного метода.

Использование программного метода позволит последовательно осуществлять меры по комплексному решению проблем, связанных с обращением с отходами производства и потребления на территории Псковской области.

Реализация поставленных в программе целей и задач обеспечит решение существующих проблем в области обращения с отходами производства и потребления на территории области. Применение программно-целевого метода позволит создать условия для максимально эффективного использования бюджетных средств, привлечения инвестиций из внебюджетных источников и снижения затрат органов местного самоуправления Псковской области на строительство полигонов.

Реализация программы будет способствовать улучшению экологической обстановки в Псковской области и обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду.

При использовании программно-целевого метода возможны риски, связанные:

с недостатками в управлении программой (недостаточная координация действий субъектов управления, незначительная эффективность использования средств);

с изменением законодательства Российской Федерации, принципов регулирования межбюджетных отношений в части финансирования программы.

Внедрение в систему программных действий должных мер контроля, анализа и оценки минимизирует риски неэффективного расходования финансовых ресурсов и недостатков в достижении намеченных целевых показателей.

Анализ вариантов решения проблемы показывает, что наиболее эффективным и результативным является второй вариант, который позволяет при приемлемых затратах бюджетных средств обеспечить решение поставленной проблемы при допустимой степени риска.

5. Ориентировочные сроки и этапы решения
проблемы программно-целевым методом

Срок реализации программы рассчитан на период с 2011 по 2015 год.

Программа предусматривает достижение поставленных целей к концу 2015 года. По итогам каждого года проводится анализ эффективности проведения мероприятий, расходования средств на основе оценки основных целевых индикаторов и показателей, а также определяются промежуточные результаты реализации программы.

6. Предложения по целям и задачам программы,
целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценить
ход реализации программы по годам

Целями программы являются:

1. Создание эффективно работающей системы управления в сфере обращения с отходами производства и потребления.

2. Улучшение санитарного и экологического состояния Псковской области.

Приоритетными задачами программы являются:

1. Совершенствование правовой базы, регулирующей вопросы использования вторичных ресурсов и обращения с отходами производства и потребления на территории Псковской области.

2. Создание условий безопасного размещения отходов производства и потребления на территории Псковской области.

3. Развитие производств по использованию вторичных ресурсов на территории Псковской области с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

4. Ликвидация несанкционированных объектов размещения отходов и рекультивация техногенных массивов на территории Псковской области.

Решение поставленных задач путем реализации системно-ориентированных мероприятий, взаимосвязанных по ресурсам и срокам, будет способствовать наиболее эффективному и рациональному достижению основных целей программы.

Для оценки прогнозируемых результатов предлагаются следующие основные целевые индикаторы:

увеличение доли объемов отходов производства и потребления в муниципальных образованиях Псковской области, поступающих на вторичную переработку, от общего объема образующихся отходов производства и потребления в муниципальных образованиях Псковской области;

увеличение доли муниципальных образований Псковской области, не имеющих на своих территориях несанкционированных мест размещения отходов производства и потребления, от общего числа муниципальных образований Псковской области.

7. Предварительная оценка ожидаемой эффективности программы

Реализация программы позволит решить проблему обращения с отходами производства и потребления на территории Псковской области, улучшить качество среды обитания человека, санитарно-гигиеническую обстановку в области.

В результате реализации мероприятий, предусмотренных настоящей концепцией, прогнозируется:

сокращение до минимума ущерба окружающей среде в результате размещения отходов, оздоровление окружающей среды Псковской области;

повышение уровня использования вторичных ресурсов и переработки отходов;

обеспечение экономии природных ресурсов за счет использования вторичных ресурсов;

обеспечение привлечения инвестиций в сферу обращения с отходами;

создание новых рабочих мест на предприятиях сортировки и переработки отходов;

улучшение санитарно-гигиенического и эпидемиологического состояния населенных пунктов области;

возвращение нарушенных земель после рекультивации несанкционированных свалок в народное хозяйство;

минимизация бюджетных затрат на процессы утилизации, захоронения отходов и ликвидацию несанкционированных мест размещения отходов.

Совместными усилиями всех заинтересованных структур программными методами планируется снять острые проблемы по обеспечению муниципальных образований области местами конечного размещения отходов путем строительства двух современных экологически приемлемых полигонов - мусороперерабатывающих комплексов и двадцати мусороперегрузочных станций на территориях муниципальных образований, выявить и ликвидировать все несанкционированные места размещения отходов.

Эти результаты будут достигнуты за счет создания эффективно работающей системы управления в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

8. Предложения по исполнителям программы

Исполнителями программы будут являться:

Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды;

Государственный комитет Псковской области по тарифам и энергетике;

Государственный комитет Псковской области по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства, государственного строительного и жилищного надзора;

Государственный комитет Псковской области по туризму, инвестициям и пространственному развитию;

Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле;

органы местного самоуправления муниципальных образований Псковской области.

9. Предложения о разработчике и исполнителе-координаторе программы

Определить исполнителем-координатором программы Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды.

10. Предложения по объемам и источникам финансирования программы

Финансирование программы предполагается осуществлять из нескольких источников финансирования.

Всего на период с 2011 по 2015 годы на финансирование программы предварительно потребуются финансовые средства в объеме 720,0 млн. рублей, в том числе:

из федерального бюджета - 215,0 млн. рублей;

из областного бюджета - 5,0 млн. рублей, из них: на 2011 год - 1,0 млн. рублей, на 2012 год - 1,0 млн. рублей, на 2013 год - 1,0 млн. рублей, на 2014 год - 1,0 млн. рублей, на 2015 год - 1,0 млн. рублей.

Средства федерального бюджета будут выделены после утверждения в 2011 году федеральных целевых программ, направленных на обеспечение экологической безопасности России и реабилитации и оздоровления экосистемы Балтийского моря, и будут направлены на строительство мусороперегрузочных станций.

Средства областного бюджета будут направлены на проектирование мусороперегрузочных станций и рекультивацию несанкционированных свалок на территориях муниципальных образований Псковской области (60 процентов от их общей стоимости).

Из внебюджетных источников (инвестиций) в объеме 500,0 млн. рублей средства будут направлены на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию двух мусороперерабатывающих комплексов для северной и южной зоны области.

Объемы финансирования программы будут ежегодно уточняться при формировании соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.